[養(yǎng)老金新政背后的辛酸史]關于養(yǎng)老金的新政

　　在國有和民營企業(yè)工作一輩子，卻無法領取養(yǎng)老金。7年間，纏繞各方的問題是：南京社保局沒錯，深圳社保局沒錯，蔣乃群個人也沒錯。那么，到底是誰錯了呢? 　　 　　電話那頭，68歲的蔣乃群長舒一口氣：“開始要有這個規(guī)定，我的問題就不會有那么多障礙了�！�
　　蔣乃群說的規(guī)定，就是2009年12月29日，國務院出臺的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法》，包括農(nóng)民工在內(nèi)的參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的所有人員，其基本養(yǎng)老保險關系可在跨省就業(yè)時隨同轉移。
　　這一新政策的實施，使得那些像候鳥一樣流動在各個城市的勞動者，不再憂心自己退休后的養(yǎng)老問題。
　　而蔣乃群卻沒有這么幸運。2002年，60歲的蔣乃群到了退休年齡，正準備頤養(yǎng)天年時，卻被告知領不到養(yǎng)老金。
　　“在國企工作了30年，后來又一直繳納社會養(yǎng)老保險金，到頭來怎么就老而無養(yǎng)了呢?這不公平�！笔Y乃群不服，為此將一個個政府部門告上法庭，歷經(jīng)7年抗爭，終于有了一個可以接受的結果。
　　“我要請蔣乃群吃飯，原因很簡單：堅持下來不容易。”社會保障制度專家、中國社科院拉美所所長鄭秉文說。丟失的養(yǎng)老金
　　2002年元旦，蔣乃群開始盤算領取養(yǎng)老金的事情。這年4月7號，他將正式退休。
　　身為高級工程師的蔣乃群，從1962年開始在大型國有企業(yè)南京汽車廠(下稱南汽)工作。上個世紀八十年代，他是南汽常駐意大利的業(yè)務代表，負責南汽依維柯有關技術的引進工作。1989年，蔣乃群以“停薪留職”的方式離開南汽，成了無數(shù)到深圳淘金的新移民中的一員。幾經(jīng)輾轉，于1995年應聘到深圳的一家民營企業(yè)，直到退休。
　　但是，接下來的事情出乎他的意料。深圳和南京兩地的社保局拒絕向蔣乃群支付養(yǎng)老金。
　　深圳市社保局告訴他：根據(jù)《深圳經(jīng)濟特區(qū)企業(yè)員工社會養(yǎng)老保險條例》第23條規(guī)定，非深圳戶籍員工必須實際繳費年限累計滿15年，才能享受按月領取養(yǎng)老金的待遇。而蔣乃群在深圳的實際繳費年限只有7年，因此，不具備在深圳市按月領取養(yǎng)老金的條件。
　　南京市社保局的理由似乎也很充分：按照國務院1997年26號文件的規(guī)定，在哪里繳納社保金就應該在哪里領取養(yǎng)老金。所以蔣乃群應該在深圳領取養(yǎng)老金，因為南京沒有他的社保號。
　　蔣乃群開始上訪。連續(xù)兩年的時間里，蔣乃群奔波在南京和深圳兩地，“不懂行業(yè)法規(guī)，非常被動�！�
　　在南京市勞保局監(jiān)察室金主任的提醒下，蔣乃群從南汽開出一紙證明：“蔣乃群自1962年10月至1989年4月期間任南京汽車制造廠全民固定工，1992年9月調(diào)入南京市人事局人才服務中心�！辈�強調(diào)，南京市1987年起實施企業(yè)養(yǎng)老統(tǒng)籌時，南汽“同步加入，并按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險費”。
　　這表明，蔣乃群從1987年就已經(jīng)進入了養(yǎng)老金統(tǒng)籌序列，加上政策規(guī)定的“視同繳費”年限，蔣乃群即使從1989年留職停薪算起，也應該有27年的社保年限。
　　但是，由于蔣乃群辭職多年，南京已經(jīng)沒有他的社保賬號，而且已經(jīng)過了退休年齡，無法力理退休手續(xù)。他被拒之門外。
　　蔣乃群無法理解：“我在國企干了30年，全都繳納社保金了，又在民企按規(guī)定繳納了7年社保。一輩子都在交社保金，合起來總共交了37年，怎么老來還是沒有退休金?”
　　
　　從“父愛主義”到社會保險
　　
　　蔣乃群是一個代表，他的經(jīng)歷，是我國社保制度從無到有再到逐步完善的巨大轉變。長期關注社保問題的中國社科院研究員鄭秉文對蔣乃群的七年抗爭感受最深。
　　據(jù)鄭秉文介紹，從新中國初期到1966年，在社保方面，國家“父愛主義”發(fā)揮得淋漓盡致。所謂的養(yǎng)老保險，資金來源為企業(yè)繳費和國家“兜底”，即企業(yè)與國家分層負責，個人無需負責。1962年工作的蔣乃群，一開始便加入了“視同繳費”的隊伍，由企業(yè)和國家承擔社會養(yǎng)老金的支付。
　　1986年國務院頒布《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》，確定了企業(yè)繳費15％和個人3％的積累制養(yǎng)老保險制度，由此邁出了建立社保制度的第一步。
　　但是，這個規(guī)定的局限是顯而易見的，因為它只針對國營企業(yè)。而此時的經(jīng)濟成分已經(jīng)不再是國有一統(tǒng)天下，大量的個體和非公有企業(yè)開始出現(xiàn)�；爻侵�青和百萬裁軍形成的復員軍人，這浩浩蕩蕩的第一批“待業(yè)大軍”，成為非公有制經(jīng)濟的就業(yè)主力軍，只適用于國營單位職工的社保制度凸顯窘相。
　　迫于形勢壓力，1997年7月16日，國務院作出《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)【1997】26號)。不僅明確了企業(yè)和個人分別應當承擔的養(yǎng)老金繳費比例，而且將適用范圍擴大到城鎮(zhèn)所有企業(yè)職工以及城鎮(zhèn)個體勞動者。因此，在社保部門，一般將“26號文”稱為“新養(yǎng)老保險制度”。
　　“26號文”雖然規(guī)定個人繳費年限累計滿15年，退休后方能按月發(fā)給基本養(yǎng)老金。但在本決定實施前參加工作、實施后退休且個人繳費和視同繳費年限累計滿15年的人員，仍可享受養(yǎng)老金待遇。
　　而所謂的“視同繳費年限”實際上是一種針對城鎮(zhèn)職工的承認歷史的問題解決辦法――將未實行個人繳納養(yǎng)老保險費之前的工作時間也看做繳費年限，在計算養(yǎng)老保險待遇時。將繳費年限與視同繳費年限合并計算。
　　此時，已經(jīng)辭職到深圳民營企業(yè)工作的蔣乃群，繼續(xù)在深圳按規(guī)定繳納社保金，直到2002年退休。按照“26號文”的規(guī)定，他有充足的理由按月領取養(yǎng)老金。
　　但他卻成了戶籍地南京和退休地深圳誰也不管的人。
　　鄭秉文分析說，問題的癥結在于，當時沒有建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老金轉移制度。蔣乃群1992年離開南京后，雖然戶口并沒有遷走，但南京社保局已經(jīng)沒有了他的社保賬戶，相當于和當?shù)厣绫�斷了關系。而蔣乃群在深圳的繳費未滿15年，在南京的社保賬戶無法轉移到深圳，最終變成了在哪里都領不到養(yǎng)老金的結果。
　　“中國的社保制度框架就如一幢樓，每一戶都是一個統(tǒng)籌單位，負責該戶人口的社會保險金的收繳、管理和發(fā)放。”鄭秉文形象地比喻說，“由于每一個統(tǒng)籌單位(從最初的縣市逐步演變到省)之間沒有合作，一旦這家的人去了另外一家，身上帶不走錢，而另一家又不給他吃飯，串門的人最終就會挨餓。”
　　這位學者將問題歸結于社保統(tǒng)籌層次太低，各自為政。“如果由樓長來統(tǒng)籌整棟樓人口的社保問題，建立全國統(tǒng)一的社保賬戶管理制度，就不會出現(xiàn)蔣乃群這樣‘串門挨餓’的情況�！�
　　
　　為權利而斗爭
　　
　　　蔣乃群沒有屈服，支持他繼續(xù)抗爭的最大理由，便是他的繳費年限遠遠超過法定的15年，他堅信自己應該享受屬于自己的養(yǎng)老金。
　　上訪期間，蔣乃群從互聯(lián)網(wǎng)上搜集到一條讓他欣喜若狂的政策依據(jù)：2002年5 月30日，原國家勞動和社會保障部辦公廳在給上海社保部門的《關于對戶籍不在參保地的人員辦理退休手續(xù)有關問題的復函》中明確表示：一、參保人員因工作流動在不同地區(qū)參保的，不論戶籍在何處，其最后參保地的個人實際繳費年限，與在其他地區(qū)工作的實際繳費年限及符合國家規(guī)定的視同繳費年限，應合并計算，作為享受基本養(yǎng)老金的條件；二、參保人員達到法定退休年齡時，其退休手續(xù)由其最后參保地的勞動保障部門負責辦理，并由最后參保地的社會保險經(jīng)辦機構支付養(yǎng)老保險待遇。
　　2002年11月，深圳市社保局給他的書面答復說：按照《立法法》的規(guī)定，特區(qū)法規(guī)在經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)適用，而該文件僅是勞動和社會保障部辦公廳對上海社保部門發(fā)出的一個復函，并非具有普遍約束力的法規(guī)，在法律效力上遠遠低于作為特區(qū)法規(guī)的《深圳經(jīng)濟特區(qū)企業(yè)員工社會養(yǎng)老保險條例》。因此，對于蔣乃群的養(yǎng)老保險待遇問題，只能適用《條例》。
　　希望轉眼間又破滅了。無奈，蔣乃群決定轉戰(zhàn)戶籍地南京。他說，既然各地政策不統(tǒng)一，那么，找到江蘇省或者南京市自己制定的規(guī)則，或許能夠找到突破口。 果然，蔣乃群找到了江蘇省原勞動和社會保障廳2000年下發(fā)的一個通知，規(guī)定參保人員繳納基本養(yǎng)老保險費滿15年后，到達法定退休年齡即可享受基本養(yǎng)老保險費，不足退休年齡而中斷繳費的。補交后依然享有養(yǎng)老保險費。
　　南京市社保局拒絕了蔣乃群補交的要求。2004年3月，蔣乃群向南京市白下區(qū)法院提起行政訴訟，以南京市社保局不履行法定職責為由，將其告上法庭。同年6月9日，白下區(qū)法院作出一審判決：駁回蔣乃群的訴訟請求，因為他“沒有證據(jù)證明他及相關企業(yè)按規(guī)定為其繳納了養(yǎng)老保險費用”。
　　蔣乃群不服，上訴到南京市中級法院，依然未能挽回敗局。
　　2005年，《南京市跨統(tǒng)籌區(qū)流動就業(yè)人員社會保險關系轉移接續(xù)實施辦法》出臺。按照這個規(guī)定，曾在南京市參保的本市戶籍人員，不管跨統(tǒng)籌區(qū)到什么城市、什么企業(yè)就業(yè)，只要在流動就業(yè)地參保并建立了個人賬戶，南京市企業(yè)職工養(yǎng)老保險結算管理中心應當依法轉移接續(xù)申請人的個人賬戶返回南京市。
　　北京大成律師事務所律師張立杰當年在勞動與社會保障部工作期間，就曾經(jīng)接待并處理過蔣乃群的上訪�！澳暇┦械囊�(guī)定表面上看起來與剛剛實施的社保關系在全國自由轉移的新政策沒有什么區(qū)別，但由于這只是一個地方的規(guī)定，對外省沒有約束力，如果流動就業(yè)地的社保部門不愿意轉出參保人的社保賬戶和資金，南京一點辦法也沒有。同時，參保人還必須能夠提供他曾經(jīng)在戶籍地參保的證明”。
　　無論如何，對蔣乃群而言，這是一根救命稻草。他在行政途徑走不通的情況下，第二次將南京市社保局告上法庭。一審、二審一敗涂地，理由與第一輪訴訟幾乎如出一轍。
　　2007年，鎮(zhèn)江中院根據(jù)江蘇省高級法院的指定，對蔣乃群不服一二審判決的申訴案進行再審，維持原審判決。
　　在地方法院接連敗訴后，蔣乃群移師京城，他認為，根據(jù)1997年國務院頒布的《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，他屬于“本決定實施前參加工作、實施后退休且個人繳費和視同繳費年限累計滿15年的人員”，有權享受養(yǎng)老保險金。因此，應當追究原勞動與社會保障部行政不作為的責任。
　　2007年，屢戰(zhàn)屢敗的蔣乃群出現(xiàn)在北京市二中院，與原勞動與社會保障部對簿公堂，最終仍然敗訴。以制度破解蔣乃群們的困境
　　張立杰還記得，在原勞動與社會保障部政策法規(guī)司工作時，她和同事們幾乎每天都在處理類似的案件，蔣乃群更是一個典型。但是更多的時候，他們也顯得無能為力。
　　“中央的政策僅僅是一個原則性指導意見，各地的具體政策經(jīng)常出現(xiàn)相互矛盾的情況。蔣乃群遲遲拿不到養(yǎng)老金主要是因為兩地社保制度不統(tǒng)一的原因�！睆埩⒔苈蓭熢诮邮堋吨袊�周刊》記者采訪時說。
　　深圳市社保部門的一位人士說：“蔣乃群的問題的根源，在于戶籍制度及依附在戶籍制度之上的社保制度。”
　　在地方的抗爭似乎已經(jīng)山窮水盡，從2007年起訴原勞動與社會保障部敗訴后，蔣乃群仍不屈不撓，不斷地向中央相關部門郵寄信訪材料，至少每月寄一次，從不間斷。如今，在蔣乃群的家里，依然保存著一米多高的書面資料。
　　正是由于各自為政的社保制度無法協(xié)調(diào)，使得蔣乃群苦苦抗爭了7年的養(yǎng)老金問題，最后也未能從制度層面上解決。
　　2008年11月，國家人力資源和社會保障部派人找到蔣乃群，協(xié)商解決他的問題。從2009年1月1日開始，蔣乃群可以每月從南京社保局領取1500元的養(yǎng)老保險，并享受醫(yī)保待遇。
　　“數(shù)不清的行政申請、復議?或者人大代表的重視?”直到現(xiàn)在，蔣乃群也不知道到底是哪個環(huán)節(jié)起了作用。
　　蔣乃群成了社保界的名人，中國人民大學教授鄭功成把他的案件作為典型寫進了教材。
　　得知蔣乃群終于獲得養(yǎng)老金的消息后，一直關注蔣乃群養(yǎng)老金案件的鄭秉文研究員在接受《中國周刊》記者采訪時，掩飾不住興奮之情，一再表示要請他吃飯�！笆Y乃群一案之所以在社保界引起轟動，不在于個案本身，而在于普遍意義。”鄭秉文說， “正因為有千千萬萬個像蔣乃群這樣的問題現(xiàn)實存在著，個案的解決正透露出政府接下來的政策走向�！�
　　2009年12月29日，由國務院制定的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法》規(guī)定，從2010年1月1日起，包括農(nóng)民工在內(nèi)，參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的所有人員，均可自由轉移養(yǎng)老金賬戶。
　　《暫行辦法》明確參保人員跨省流動就業(yè)轉移基本養(yǎng)老保險關系時，個人賬戶儲存額全部轉移，單位統(tǒng)籌部分以本人1998年1月1日后各年度實際繳費工資為基數(shù)，按12％的總和轉移。同時，對于繳費年限不足15年的，可以繼續(xù)補交到符合養(yǎng)老金領取條件為止。
　　根據(jù)稍后出臺的實施細則的規(guī)定，在辦理養(yǎng)老金賬戶跨省轉移手續(xù)時，參保人只需要向接收地提交申請手續(xù)即可，由遷入地和遷出地的社保經(jīng)辦部門進行“點對點”的聯(lián)系，從參保人提出申請，到最終辦妥轉移手續(xù)，需要45個工作日。
　　事實上，早在2008年“兩會”期間，原勞動與社會保障部部長田成平就在新聞發(fā)布會上說，實現(xiàn)跨省市的養(yǎng)老保險和其他保險關系的轉移和接續(xù)，“我估計在今年內(nèi)這個辦法就可能成熟出臺。在出臺了養(yǎng)老保險、其他保險關系跨省市轉移接續(xù)辦法之后，再加上全國養(yǎng)老保險信息網(wǎng)的建設，我們就有條件在全國實行社會保險卡的“一卡通”。
　　鄭秉文認為，養(yǎng)老金跨省轉移早就被提上日程，長期積累的問題，使得形勢相當嚴峻�！叭丝诹鲃釉絹碓酱�，各地統(tǒng)籌不能互相轉移的問題不解決，沒有統(tǒng)籌單位之間的續(xù)接辦法，對于流動人口而言將意味著養(yǎng)老保險形同虛設。”他說，“養(yǎng)老金可以跨省了，退保就沒有了�！�
　　長期以來，由于養(yǎng)老金、醫(yī)保賬戶等不能自由轉移，各個統(tǒng)籌單位收入和支出比例懸殊，主要的人口流入地區(qū)形成了巨額社保資金沉淀，而人口流出地則必須接受國家財政的補貼，造成了巨大的財政浪費。鄭秉文曾經(jīng)預算過，擁有中國25％農(nóng)民工的廣東省，每年沉淀的社�；�金少則58億元，多則120億元，截至2009年初，全國社保資金共沉淀9931億元，廣東就占據(jù)2000億元。
　　但是，上述新政策在實施的過程中仍將面臨一系列問題。張立杰律師認為，社保賬戶能夠跨省自由轉移的基本條件，是參保人員的賬戶檔案健全，但早期的社保賬戶管理并不完善，只是最近幾年才逐漸規(guī)范起來，并且實現(xiàn)電腦化。對于那些流動就業(yè)人員，必須在原來的參保地找到完整的社保賬戶檔案，如果找不到。而原就業(yè)單位又不愿意出具參保證明，轉移社保賬戶就是一句空話。
　　張立杰預計，因為轉移社保賬戶而引起的訴訟，可能會突然增多。
　　“這只是開始!”采訪中，蔣乃群和鄭秉文，兩個沒有見過面的人，不約而同地對記者說了同樣的一句話。

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