聯(lián)合國(guó)安理會(huì)改革 步履維艱的聯(lián)合國(guó)安理會(huì)改革

　　歷經(jīng)半個(gè)多世紀(jì)風(fēng)雨的聯(lián)合國(guó)何去何從，其權(quán)力核心機(jī)構(gòu)――安全理事會(huì)（簡(jiǎn)稱“安理會(huì)”）的改革至關(guān)重要。聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)安南在2003年11月宣布組建的一個(gè)包括泰國(guó)前總理阿南、中國(guó)前副總理錢其琛等16名在國(guó)際事務(wù)中具有影響力的權(quán)威人士組成的“威脅、挑戰(zhàn)與改革”高級(jí)別名人小組經(jīng)過(guò)一年的研究后，于2004年12月2日向安南提交了名為《一個(gè)更加安全的世界：我們共同的責(zé)任》的報(bào)告，報(bào)告中有關(guān)擴(kuò)大安理會(huì)擴(kuò)容的內(nèi)容成為世人關(guān)注的焦點(diǎn)，新一輪的安理會(huì)改革即將拉開(kāi)帷幕。在新成員的入選上有關(guān)各方展開(kāi)了激烈的爭(zhēng)奪，誰(shuí)將勝出，世人將拭目以待。
　　改革勢(shì)在必行
　　在聯(lián)合國(guó)的六大主要機(jī)構(gòu)中，安理會(huì)的規(guī)模最小，但權(quán)力最大。只有它作出的決議具有強(qiáng)制性，聯(lián)合國(guó)全體會(huì)員國(guó)都有接受并執(zhí)行的義務(wù)。它由15個(gè)成員國(guó)組成，其中中、美、俄、法、英是五個(gè)常任理事國(guó)（簡(jiǎn)稱“五�！保�，其余為任期兩年、不得連選連任的10個(gè)非常任理事國(guó)�！堵�(lián)合國(guó)憲章》將維持和平與安全的主要責(zé)任授予安理會(huì)�！皯椪隆钡牡�23至54條及83條明確規(guī)定了安理會(huì)的職權(quán)，安理會(huì)有權(quán)斷定一項(xiàng)爭(zhēng)端或情勢(shì)究竟是否威脅或破壞了國(guó)際和平與安全；有權(quán)決定是否對(duì)一個(gè)國(guó)家采取軍事行動(dòng)。
　　安理會(huì)掌管世界和平與安全事務(wù)，而安理會(huì)的真正權(quán)力核心是“五�！��！拔宄！睋碛蟹駴Q權(quán)：對(duì)程序以外事項(xiàng)之決議“應(yīng)以九理事國(guó)之可決議案包括全體常任理事國(guó)之同意票決之”（第27條第三款）。這個(gè)規(guī)定又稱“大國(guó)一致原則”，體現(xiàn)了安理會(huì)體制的“大國(guó)合作，管理世界”的鮮明特征。
　　安理會(huì)自1945年成立后，特別是冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，在維護(hù)國(guó)際和平與安全方面發(fā)揮了不可替代的作用。它擁有“憲章”賦予的神圣權(quán)力，在推進(jìn)國(guó)際關(guān)系民主化和法制化，和平解決爭(zhēng)端、推動(dòng)多邊合作等方面具有舉足輕重的地位。安理會(huì)機(jī)制的設(shè)置是戰(zhàn)后各大國(guó)妥協(xié)的產(chǎn)物，反映了當(dāng)時(shí)歷史背景下特定的國(guó)際政治特點(diǎn)和大國(guó)框架，存在天然局限性。它是建立在戰(zhàn)時(shí)同盟的核心力量――五大國(guó)在維護(hù)戰(zhàn)后世界秩序中繼續(xù)合作的假設(shè)前提和愿望基礎(chǔ)之上，而以自己的國(guó)家戰(zhàn)略利益為優(yōu)先考慮的五大國(guó)在彼此的關(guān)系與利益上不能保持恒久一致，因此誰(shuí)也保證不了他們?cè)诎怖頃?huì)中一定會(huì)合作。此外，由于國(guó)際政治力量不斷的分化組合和發(fā)展不平衡性而導(dǎo)致大國(guó)權(quán)力的失衡，使五大國(guó)的權(quán)力在一定程度上取決于某一個(gè)或兩個(gè)超級(jí)大國(guó)的態(tài)度。所以，安理會(huì)機(jī)制極為脆弱和不穩(wěn)定。
　　安理會(huì)的缺陷嚴(yán)重影響了其應(yīng)有作用的正常發(fā)揮。在實(shí)踐中，它的弊端更是暴露無(wú)遺。戰(zhàn)后美蘇冷戰(zhàn)，使“大國(guó)一致原則”蕩然無(wú)存。美蘇兩個(gè)超級(jí)大國(guó)還頻繁使用否決權(quán)，使安理會(huì)的表決機(jī)制陷入癱瘓。安理會(huì)在法理上和實(shí)踐上也因此受到質(zhì)疑，許多國(guó)家強(qiáng)烈要求對(duì)之實(shí)行改革。
　　冷戰(zhàn)結(jié)束之后，安理會(huì)在維護(hù)和平與安全方面作出了貢獻(xiàn)，在促成納米比亞獨(dú)立、實(shí)現(xiàn)柬埔寨和平、解決海灣危機(jī)等事件上發(fā)揮了重要的作用。但是，兩極格局解體后, 美國(guó)成為唯一的超級(jí)大國(guó)，俄羅斯淪為二流國(guó)家，安理會(huì)機(jī)制的大國(guó)因素日益突出，安理會(huì)多次遭到單邊主義的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。一次又一次被“跨越”，對(duì)伊拉克“沙漠之狐”的空中打擊，對(duì)南聯(lián)盟的轟炸，在伊拉克的戰(zhàn)爭(zhēng)等，都是在未經(jīng)安理會(huì)授權(quán)的情況下發(fā)動(dòng)的。聯(lián)合國(guó)有日益被邊緣化的危險(xiǎn)，安理會(huì)面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)，安理會(huì)的改革已迫在眉睫。
　　隨著國(guó)際力量對(duì)比的變化，安理會(huì)的局限性十分明顯。聯(lián)合國(guó)的成員國(guó)不斷增多，從成立時(shí)的51個(gè)增加到目前的191個(gè)。15個(gè)安理會(huì)成員只占會(huì)員國(guó)總數(shù)的7.9％，顯然不能反映聯(lián)合國(guó)發(fā)展壯大的現(xiàn)實(shí)，安理會(huì)的代表性大大下降。
　　冷戰(zhàn)后全球性問(wèn)題諸如人口問(wèn)題、難民問(wèn)題、恐怖主義問(wèn)題、環(huán)保問(wèn)題、毒品問(wèn)題等日益突出，安理會(huì)面臨更大的威脅和挑戰(zhàn)。它在戰(zhàn)后初期建立的組織原則和運(yùn)行機(jī)制顯然已不能適應(yīng)冷戰(zhàn)后形勢(shì)發(fā)展的需要。因而安理會(huì)的改革勢(shì)在必行。
　　改革艱難復(fù)雜
　　安理會(huì)改革是聯(lián)合國(guó)改革系統(tǒng)工程中的關(guān)鍵任務(wù)。1979年聯(lián)合國(guó)大會(huì)應(yīng)阿根廷、孟加拉和印度等10個(gè)發(fā)展中國(guó)家的要求，將安理會(huì)改革問(wèn)題列入議程。1992年聯(lián)合國(guó)正式醞釀安理會(huì)的改革，1993年第48屆聯(lián)大成立專門審議安理會(huì)改革問(wèn)題的工作組，以后每年的聯(lián)大都在這一問(wèn)題上展開(kāi)激烈的辯論，因?yàn)楦鲿?huì)員國(guó)或地區(qū)集團(tuán)的分歧很大，多年來(lái)改革一直沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。
　　安理會(huì)改革的主要內(nèi)容是安理會(huì)的擴(kuò)大和安理會(huì)的否決權(quán)問(wèn)題。國(guó)際社會(huì)對(duì)安理會(huì)進(jìn)行擴(kuò)大以增加更廣泛的代表性已形成共識(shí)，但在如何擴(kuò)大，擴(kuò)大到多少，和新增安理會(huì)理事國(guó)的資格問(wèn)題上，各方從不同的利益出發(fā)，提出了不同的擴(kuò)大方案，代表性的有拉扎利的“24國(guó)方案”、美國(guó)提出并得到歐盟許多國(guó)家支持的“20－21國(guó)方案”、中東歐國(guó)家提出的“25國(guó)方案”和埃及代表不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)提出的“26國(guó)方案” ，這些方案在擴(kuò)大的數(shù)目和類型上存在很大的差異，雖經(jīng)多番討論和磋商，但由于各方堅(jiān)持自己的立場(chǎng)，迄今還未有其中某一個(gè)方案被廣泛接受。安理會(huì)改革的難度可見(jiàn)一斑，因此在1997年安南提出的“一攬子改革計(jì)劃”中干脆撇開(kāi)安理會(huì)改革問(wèn)題。
　　在挑選新任理事國(guó)的條件和標(biāo)準(zhǔn)上，“憲章”的第23條第1款規(guī)定：“選舉時(shí)首宜充分斟酌聯(lián)合國(guó)各會(huì)員國(guó)于維持國(guó)際和平與安全及本組織其余各宗旨上之貢獻(xiàn)，并宜充分斟酌地域上之公勻分配”，但憲章沒(méi)有對(duì)聯(lián)合國(guó)的貢獻(xiàn)大小和地域劃分上設(shè)立具體的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)展中國(guó)家主張公平地域分配原則，指出各國(guó)一律平等，安理會(huì)應(yīng)不能忽視廣大中小國(guó)家的代表權(quán)，反對(duì)把安理會(huì)變成“富國(guó)俱樂(lè)部”；在接納新成員時(shí)應(yīng)考慮地理分布的均衡性。發(fā)達(dá)國(guó)家則認(rèn)為地理分配并非惟一標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)財(cái)政貢獻(xiàn)和實(shí)力。
　　安理會(huì)改革中最有爭(zhēng)議的問(wèn)題是否決權(quán)問(wèn)題�，F(xiàn)任“五�！睋碛械姆駴Q權(quán)是他們?cè)诙��?zhàn)中作出的重大犧牲和創(chuàng)建聯(lián)合國(guó)過(guò)程中作出歷史性貢獻(xiàn)的結(jié)果，也是由51個(gè)創(chuàng)始成員國(guó)通過(guò)民主程序設(shè)立的。否決權(quán)使大國(guó)擁有了特權(quán)，這種少數(shù)抵制或阻止多數(shù)的權(quán)利使少數(shù)大國(guó)的主權(quán)凌駕于中小國(guó)之上，違背了“憲章”中國(guó)家不分大小、一律平等的基本原則。特別是冷戰(zhàn)期間否決權(quán)有被濫用的時(shí)候，違背甚至損害了許多中小國(guó)家的利益，因此中小國(guó)家強(qiáng)烈反對(duì)，伊朗、古巴等國(guó)家一直堅(jiān)持取消否決權(quán)�！拔宄！焙陀型�成為新任常任理事國(guó)的候選國(guó)則要求保留否決權(quán)。而多數(shù)國(guó)家出于現(xiàn)實(shí)考慮，主張限制否決權(quán)。
　　“名人小組”的改革方案
　　正是因?yàn)楦母锏钠D難，安南才決定成立“名人小組”，廣泛聽(tīng)取有關(guān)國(guó)家和各方的意見(jiàn)。該小組經(jīng)過(guò)一年的研究后提交的報(bào)告中提出了兩套安理會(huì)擴(kuò)編方案。第一套方案新增6個(gè)沒(méi)有否決權(quán)的常任理事國(guó)，非洲、亞洲各占兩個(gè)名額，歐洲、美洲各一個(gè)；另增3個(gè)非常任理事國(guó)。第二套方案新增8個(gè)半常任理事國(guó)，亞洲、非洲、歐洲、美洲各2個(gè)，任期4年并可連任，此外，再新增1個(gè)非常任理事國(guó)。這兩套方案基本上既考慮了地域上的公平分布，又遵循了公平、平等的原則，發(fā)展中國(guó)家在安理會(huì)有可能增加到4席或更多，滿足了發(fā)展中國(guó)家多年以來(lái)的愿望。同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)了對(duì)聯(lián)合國(guó)的貢獻(xiàn)原則，優(yōu)先考慮了在財(cái)政、軍事和外交等方面對(duì)聯(lián)合國(guó)貢獻(xiàn)最大的國(guó)家。此外，也考慮到了中等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)性強(qiáng)國(guó)的態(tài)度。這些國(guó)家包括意大利、加拿大、澳大利亞、新西蘭、巴基斯坦、韓國(guó)、馬來(lái)西亞、墨西哥及北歐國(guó)家等，他們無(wú)望成為常任理事國(guó)，反對(duì)增加安理會(huì)這類席位的數(shù)量，希望增加非常任理事國(guó)的數(shù)量。第二套方案可以說(shuō)是對(duì)他們態(tài)度的折中。新增安理會(huì)成員不擁有否決權(quán)，盡管有利于安理會(huì)的高效運(yùn)作，但實(shí)際上把這個(gè)極為敏感又極具爭(zhēng)議性的問(wèn)題擱置了起來(lái)。
　　“名人小組”的安理會(huì)改革方案試圖盡量平衡各方關(guān)切和各種觀點(diǎn)并顧及各方的立場(chǎng)，具有較強(qiáng)的可操作性。然而，這只是設(shè)想，并非答案。2005年的第60屆聯(lián)大將對(duì)之作出最后決定。根據(jù)“憲章”的要求，只有在獲得包括“五常”在內(nèi)的191個(gè)成員國(guó)中2/3的贊成票并得到這些國(guó)家的司法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的情況下，該改革方案才能通過(guò)并生效。這個(gè)條件本身意味著把這兩種設(shè)想變成現(xiàn)實(shí)是何其艱難。該小組提交的報(bào)告中盡管力圖按照貢獻(xiàn)原則、有利于擴(kuò)大發(fā)展中國(guó)家在安理會(huì)的代表的公平地域分配和公正代表的原則來(lái)選舉理事國(guó)，但報(bào)告中并未提出任何候選國(guó)名單，這必然加大了各候選國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的激烈性。參加角逐安理會(huì)常任席位的有德國(guó)、日本、印度、巴西、印尼、尼日利亞、南非、埃及等國(guó)。日本和德國(guó)分別是聯(lián)合國(guó)的第二、第三大捐款國(guó)，他們似乎很容易實(shí)現(xiàn)常任夢(mèng)，然而吸收二戰(zhàn)時(shí)的兩個(gè)軸心國(guó)加入常任理事國(guó)的行列，不僅涉及到修改“憲章”的“敵國(guó)條款”，也會(huì)遭致曾深受德、日侵略并至今對(duì)之疑懼頗深的許多發(fā)展中國(guó)家的反對(duì)。而且，他們還希望擁有否決權(quán)，這更增加了加入的難度。在發(fā)展中國(guó)家中誰(shuí)更適合代表各自所在的洲也是個(gè)很難達(dá)成一致的問(wèn)題。各候選國(guó)有競(jìng)爭(zhēng)者，還有反對(duì)者。而且“五�！钡膽B(tài)度十分重要。比如德國(guó)，在“五常”中英、法和俄羅斯已明確表示支持，但美國(guó)則由于美伊戰(zhàn)爭(zhēng)中德國(guó)的唱反調(diào)而態(tài)度曖昧。
　　盡管“名人小組”有關(guān)安理會(huì)擴(kuò)大的方案在參考了各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行權(quán)衡利弊，盡量照顧各方的利益，但兩套方案的出臺(tái)說(shuō)明了小組內(nèi)部意見(jiàn)的不統(tǒng)一，也是各方矛盾難以調(diào)和的反映，體現(xiàn)了安理會(huì)改革的艱難和復(fù)雜。對(duì)涉及到地區(qū)性、代表性和合理公正性等諸多層面問(wèn)題的改革，如何做到使各方滿意，是難之又難的事情。
　�。ū疚呢�(zé)任編輯：季仰舒）

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