伊朗核問題本質 [歐盟對伊朗核問題的政策困境]

　　近年來，中東地區(qū)的熱點問題此起彼伏，伊拉克戰(zhàn)爭的硝煙未盡，伊朗核問題又浮出水面。歐盟積極介入伊朗核問題的談判進程，意在掌握中東和平進程的主導權。大國和伊朗間日趨激烈的政治博弈，使伊朗核問題大有一發(fā)牽動全局之勢。歐盟對伊朗外交政策的搖擺不定，伊朗政府的強硬核立場，使得歐盟的斡旋能力大打折扣，歐盟在外交上面臨進退兩難的尷尬處境。
　　
　　歐盟積極介入伊朗核問題的戰(zhàn)略意圖
　　
　　在地緣政治上歐盟接近中東，并且在該地區(qū)有著重要的戰(zhàn)略需求。因此，歐盟在2003年伊朗核問題剛露頭時就率先介入調解，自有其戰(zhàn)略上的深謀遠慮。
　　其一，是出于強化歐盟共同外交與安全政策(CFSP)的戰(zhàn)略需要。冷戰(zhàn)后歐洲一體化進程加快，歐洲國家獨立自主的意識增強，歐盟試圖通過共同外交與安全政策來發(fā)揮其全球性作用，塑造“一致對外”的歐洲整體外交形象。20世紀90年代，歐洲大陸面臨一些安全問題，歐盟在波黑沖突和科索沃戰(zhàn)爭中殫精竭慮，付出了太多卻收效不大。有鑒于此，一些有遠見的歐洲政治家開始思考這樣的問題：為什么歐洲人付出了滿腔熱情卻無法駕駛歐洲的事態(tài)發(fā)展?為什么歐洲無法維系歐洲大陸的安全與穩(wěn)定?反思過后，他們得出了一個理性的結論，“歐洲在世界各地拋頭露面，但其內部并不團結，這削弱了它的行動能力”。的確，歐洲欲發(fā)揮地區(qū)性乃至全球性的政治作用，就需要有一個共同的外交和安全政策作保障。伊朗核問題的冒頭，正好給了歐盟一個實施共同外交與安全政策的絕佳機會，也給歐盟成員國領導人一個“正名”的機會。在伊拉克戰(zhàn)爭中，歐洲曾被戲稱為“老歐洲”和“新歐洲”，這表明歐洲內部有分歧、鬧內訌、不團結，很難做到對外用一個聲音說話，如今，面對伊朗潛在的核危機，“新”“老”歐洲領導人居然能做到空前的團結，積極介入伊核問題，令人刮目相看。德國、法國和英國這“三駕馬車”的領導人，協(xié)調一致地采取共同的外交政策，表明他們重視解決伊朗核問題的政治誠意，說明唯有實施共同外交與安全政策，方能探尋一個解決伊朗核問題的有效之道。
　　其二，是出于大國爭奪中東事物主導權的需要。中東是歐亞大陸的心臟地帶，也是當今各種熱點問題以及文明沖突的交匯點。中東地區(qū)既有巴以沖突，又有伊朗問題；既有同質宗教內部教派問的沖突，也有伊斯蘭教同基督教異質文明問的沖突。更重要的是，該地區(qū)有著豐富的能源戰(zhàn)略資源，地緣政治地位相當重要。近年來無論是伊拉克戰(zhàn)爭還是伊朗核危機，都在一定程度上影響到國際形勢的穩(wěn)定，影響到全球石油價格的波動。各大國在中東地區(qū)均有密切的利益聯(lián)系，都有深度的外交介入。美國在中東地區(qū)有“大中東計劃”，其宗旨是確保美國在該地區(qū)的既得利益，謀求對中東事務的主導權。伊朗核問題出現(xiàn)后，布什政府再三表達了美國對此問題的關切度。歐洲關注伊朗核問題，也是出于爭奪中東事務主導權的需要。中東堪稱歐盟戰(zhàn)略資源的后勤保障基地，歐洲每年大約從該地區(qū)進口1／3的天然氣和1／4的石油，對中東能源的依賴度超過美國。歐洲在中東的利益要求歐盟必須發(fā)揮應有的作用，必須在該地區(qū)謀求實現(xiàn)三個戰(zhàn)略目標，其中之一就是避免伊朗獲得軍事核能力，與美國一道阻止伊朗政權研發(fā)核武器。
　　其三，是出于歐洲安全與穩(wěn)定預防性外交的需要。隨著歐盟政治版圖的不斷擴大，歐洲與中東地區(qū)的疆界距離日漸拉近，中東如發(fā)生政治“地震”，必將波及歐洲的穩(wěn)定。早在2003年歐盟插手伊核問題的時候，歐盟首腦會議曾于12月通過了第一份《歐洲安全戰(zhàn)略文件》，強調亞洲核危機和中東核擴散給歐洲帶來了諸多不安。歐洲安全與穩(wěn)定的第一道防線其實是在歐洲以外。歐洲要在周邊國家的局勢惡化之前，在核擴散危險被發(fā)現(xiàn)之時，動用自己擁有的政治和經(jīng)濟手段，主動采取外交措施。歐盟負責共同外交與安全政策的高級代表索拉納聲稱，現(xiàn)在歐洲真正存在的問題來自外部，將來歐洲會有更多的問題來自外部，這就要求歐洲要有能力采取預防性外交干預行動。這些言論表明，歐洲安全與穩(wěn)定要求歐盟重視解決伊朗核問題，并在外交行動中做到未雨綢繆。
　　其四，是出于在中東地區(qū)表述歐盟自身經(jīng)濟利益的需要。除能源需求外，歐盟成員國同伊朗的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系十分密切，2005年歐盟成員國政府向伊朗提供的貸款擔保金額達到180億美元，英、法、德、意等國在伊朗的石油領域有巨額投資。歐盟與中東的經(jīng)濟聯(lián)系早在1995年就很密切，當時歐盟對中東的出口額達770億美元，進口額達580億美元，歐盟已是不少中東國家最重要的貿(mào)易伙伴、最大的投資方和援助方�？梢�，歐盟在中東的經(jīng)濟利益遠勝于美國，它有介入中東事務的資本，伊核問題的出現(xiàn)，要求歐盟發(fā)揮自身的優(yōu)勢，在中東地區(qū)更多地謀求政治經(jīng)濟利益。
　　
　　歐盟伊朗政治博弈的實質及特點
　　
　　伊拉克戰(zhàn)爭中美國體現(xiàn)出來的霸權和歐盟內部政治上的分裂，嚴重削弱了歐盟在中東地區(qū)的政治影響力。為重塑歐洲在該地區(qū)的形象，德、法、英三國迅速抓住伊朗核問題，不但及時推出有共同理念的《歐洲安全戰(zhàn)略文件》，而且針對伊核危機加強了協(xié)商和溝通，通過主動斡旋，將伊核問題視為歐盟加強共同外交與安全政策、實施預防性外交與推動有效多邊主義的一個重要實踐。
　　從2003年秋開始，歐盟“三駕馬車”與伊朗進行了一系列談判，透過拉鋸戰(zhàn)式的談判進程，可以看出歐盟解決伊核問題的政治立場和主張。首先是避免伊朗獲得軍事核能力，這一點與美國政府的政治立場完全吻合。歐美領導人認為，伊朗擁有核炸彈會引發(fā)埃及、沙特阿拉伯和土耳其等國也開發(fā)核武器，巴勒斯坦和以色列極端力量的立場就會更加強硬，如果伊朗政府不放棄核武發(fā)展計劃，歐美將通過聯(lián)合國對伊朗采取懲罰措施。其次，在對待伊核問題的態(tài)度上，歐美都強調雙方聯(lián)手應對核危機的必要性。索拉納認為，歐美關系是不可代替的，在解決地區(qū)沖突方面，歐美形成合力是絕對必要的。美國布魯金斯學會美歐中心的學者稱，美歐合作解決中東地區(qū)危機的意愿和能力，將在很大程度上提高大西洋聯(lián)盟的生命力。再次，歐美在處理伊核危機的方法和手段上存在分歧。布什政府曾主張對被稱為“邪惡軸心”的伊拉克、伊朗和朝鮮進行“先發(fā)制人的打擊”，必要時可采取單邊主義的軍事行動；歐盟則主張不能僅用單純的軍事手段，應加強多邊主義的有效性，沒有一個國家能夠獨立面對當今世界的復雜問題。
　　5年來，圍繞伊核問題歐盟使出了渾身解數(shù)，耗費了大量精力，但收效總是低于期望。2003年10月，歐盟三國外長與伊朗達成核計劃聲明，伊朗政府重申其核計劃及核活動只限于和平領域，歐盟方面則承認伊朗有和平利用核能的權利。在歐盟的努力下，12月18日，伊朗正式簽署了《不擴散核武器條約》附加議定書。2004年11月，伊朗中止了與鈾濃縮有關的一切活動。2005年上半年，歐伊雙方舉行了一系列的談判，但由于在是否徹底停止鈾濃縮活動等關鍵問題上卡殼，同年8月伊朗重新啟動了鈾轉 化活動，歐盟與伊朗間的談判中斷。2006年1月，伊朗宣布恢復中止兩年多的核燃料研究，伊核問題再度升溫，由此拉開了歐美高壓、聯(lián)合國安理會介入、伊朗拆招應招的外交大戰(zhàn)。美國表態(tài)，須將伊核問題提交聯(lián)合國安理會，以便對伊朗實施可能的制裁，這一觀點得到了歐盟和國際原子能機構理事會的認同。同年6月，美、俄、中、英、法、德六國外長經(jīng)過反復磋商，提出一項旨在解決伊朗核問題的六國方案，它包括了要求伊朗暫停鈾濃縮活動的一攬子鼓勵性和懲罰性措施。由于伊朗對此反應消極，六國外長決定將伊核問題提交聯(lián)合國安理會。7月31日，安理會通過第1696號決議，要求伊朗在8月31日之前暫停所有與鈾濃縮相關的活動。
　　在歐盟與伊朗外交博弈的進程中，歐盟始終堅持這樣一些原則和利益訴求：第一，伊朗當局必須放棄核武計劃，一個擁有核武器的伊朗必將對中東政局乃至全球安全構成嚴重威脅。德國前外長菲舍爾明確表示，再也沒有理由懷疑伊朗想要獲得核能力的野心了，而有核的伊朗將會給歐洲的基本安全帶來問題。第二，為達到使伊朗棄核的目的，歐盟在談判中不斷向伊朗拋出橄欖枝，提出只要伊朗停止核活動，歐盟將向伊朗提供核燃料、核技術乃至輕水反應堆。這種一廂情愿的主張反映在2004年11月歐伊雙方達成的巴黎協(xié)議中。第三，即便伊核問題升溫，歐盟仍主張通過外交途徑來解決，反對對伊朗動用軍事干預手段。2005年1月，英國外交大臣公開表態(tài)，在勸服伊朗放棄擁有可用于制造核武器的核技術問題上，歐洲國家的原則是利用外交途徑來解決，此外沒有其他選擇。德國領導人也明確表示，伊朗核問題決不允許走到軍事干預這一步。第四，一旦伊朗當局不聽勸阻、一意孤行，歐盟迫不得已采取經(jīng)濟制裁，也要在國際原子能機構和聯(lián)合國安理會框架內行事，盡量避免動輒威脅使用“大棒”，制裁還不能太過火以免事態(tài)失控。
　　針對歐盟的外交政策，伊朗政府采取靈活的外交方針，必要時回到談判桌上，當涉及到核問題底線時則持強硬立場。在時斷時續(xù)、曠日持久的核談判過程中，伊朗政府打歐盟牌的政治動機以及所持的談判立場是：伊朗有和平利用和發(fā)展核能的權利，如果這一根本權利得不到西方大國的承認，就是對伊朗國家利益的蔑視。鑒于伊朗與美國長期處于敵對狀態(tài)，雙方缺乏互信和溝通機制，伊朗從一開始就愿意與歐盟核心成員國舉行核問題的談判，一方面可以打歐盟牌來抗衡美國的高壓外交，另一方面也可以通過談判來向國際社會表達伊朗的利益訴求，謀求自己的權利。然而，在核問題上從談判一開始，伊朗政府就面臨三個嚴峻的挑戰(zhàn)：一是尚未找到一個合適的框架，既能維護其自身的核權利，又顯示出服從國際原子能機構和聯(lián)合國安理會決議的姿態(tài)。二是歐盟在核談判中屢屢觸動伊朗的政策底線，即堅持要求伊朗放棄核研究計劃，對此伊朗十分不滿，態(tài)度強硬，不為西方的高壓政策或開出的換取籌碼所動。三是歐盟在同伊朗的政治博弈中逐漸失去耐心和信心，轉而與美國聯(lián)手，不斷對伊朗實施經(jīng)濟制裁，造成歐美大國在外交上圍堵伊朗的態(tài)勢。
　　歐盟與伊朗在核問題上斗法的關鍵在于，歐美欲封殺伊朗的核計劃和核行動，伊朗則頂住高壓、決不屈服。在歐美領導人看來，伊朗核危機事關核不擴散國際體系的前途命運，因此，西方國家必須奮起捍衛(wèi)自身的根本利益。法國戰(zhàn)略研究基金會高級顧問弗朗?埃斯堡指出，一個原子彈泛濫、動蕩不安的中東是歐洲最不愿看到的。如果中東擁有了核武器，除了直接影響到歐洲的利益，還意味著《不擴散核武器條約》在全球范圍內信譽掃地。伊朗方面，則在外交談判中采取“彈性”方針，需要讓步時做出某種姿態(tài)，而一旦對己不利時又采取強硬立場。伊朗決策者深知，沒有核打擊能力就等于沒有定心丸，在各方勢力聚集、強手如林的中東地區(qū)就難以謀求主導權。因此，與歐盟進行核談只不過是一種外交姿態(tài)，能在談判中謀得好處就談，得不到就拖延，始終讓歐美領導人的政治神經(jīng)得不到放松，同時，自身加快核能計劃的實施。
　　總體觀之，伊朗核問題看似大國間圍繞核技術細節(jié)的糾紛，實質則是對雙重霸權的角逐：一方面核大國欲維持《不擴散核武器條約》確認的核壟斷地位；另一方面，美國和伊朗、俄羅斯和歐盟等，欲在中東地區(qū)爭奪政治主導權。在這場大國利益的角逐中，歐美核大國團結一致地想阻止伊朗獲取核彈的技術，伊朗則成為西方大國打壓的主要對手。在一定意義上說，伊朗核問題的走向，有可能成為影響未來國際體系的一個重要因素。
　　歐盟同伊朗的政治博弈還具有三個顯著特點：其一，歐盟與美國聯(lián)手制伊，要求伊朗棄核的立場十分堅定，只不過歐盟在臺前唱白臉，美國在幕后唱紅臉，歐盟出于共同外交與安全政策的需要，主動充當西方遏制伊朗的急先鋒。其二，歐盟在談判進程中軟硬兼施，剛柔并濟，而伊朗則見招拆招、軟硬不吃。其三，國際主要戰(zhàn)略力量都卷入伊朗核問題中，美、俄、中、英、法、德等大國以及聯(lián)合國安理會、國際原子能機構，都對伊核問題表現(xiàn)出高度的關注。
　　　
　　歐盟對伊朗外交政策的兩難取舍
　　
　　伊朗核問題談判的結果，不但遠離歐盟的初衷，而且正朝著西方大國所不愿意看到的方向發(fā)展。歐美領導人已失去了耐心，被迫采取更加強硬的制裁措施。盡管制裁措施得到聯(lián)合國安理會的認可，但實施起來未必有多大效果。安理會于2006年12月通過第1737號決議，2007年2月通過第1747號決議，2008年3月又通過第三份制裁決議，不斷加大對伊朗的制裁力度，制裁措施主要包括：凍結與伊朗核計劃項目有關人員和公司的資產(chǎn)，禁止伊朗出口武器，呼吁各國對伊朗金融機構保持警惕等。
　　在制裁伊朗的外交行動中，歐盟表現(xiàn)得比較激進，這一方面是因為歐盟有被伊朗“開涮”的感覺，投入5年的心血卻換來安理會的一紙制裁決議；另一方面是因為伊朗出爾反爾的核活動行為深深刺激了歐盟，使歐盟領導人感到自己多年的外交努力付之東流，最終還得向美國看齊，回歸對伊朗核問題的強硬路線。然而，制裁本身是把雙刃利劍，歐盟制裁伊朗顯然存在一個政治經(jīng)濟學悖論，使得歐盟對伊朗的外交政策面臨兩難的取舍：首先，不動用制裁手段達不到威懾對手的目的，而一旦對伊朗實施經(jīng)濟制裁，則會損害自身的利益。由于安理會三份對伊朗的制裁決議收效不大，歐盟于2008年6月決定加重對伊朗的制裁力度，主要措施包括凍結伊朗金融機構資產(chǎn)，關閉伊朗國家銀行在英、法、德三國的辦事處，將20名伊朗高官和15個伊朗組織列入禁止進入歐盟境內的“黑名單”。此外，英國首相布朗還公開表示，新一輪針對伊朗石油和天然氣領域的制裁即將開始。對于歐盟揮舞的制裁大棒，伊朗政府表示強烈譴責，并指出此舉是“非法和自相矛盾的”。事實上，伊朗不會因歐盟加大制裁而屈從于西方，為防患于未然，伊朗決定從歐洲撤回約750億美元的資產(chǎn)。一旦制裁升級，伊朗既可以使歐洲金融機構的銀根短缺，又可以減少對歐洲的能源供應。其次，一旦制裁過了火有可能導致國際油價狂飆，從而引火燒身，讓能源短缺的歐盟吃盡苦頭。伊朗天然氣儲量位居世界第二，石油儲量位居世界第三，每天出口約250萬桶原油，假如其能源出口受限，勢必助推國際油價走高，反而會增加伊朗的石油收入，加大歐盟的能源開支。制裁對伊朗來說不痛不癢，卻可能引發(fā)世界經(jīng)濟動蕩。再次，隨著歐盟可打的牌越來越少，也許請美國從幕后直接走到臺前與伊朗對話會收到奇效，但這種局面出現(xiàn)后將會弱化歐盟的身份。
　　伊朗核危機一發(fā)牽動全局，多邊力量在中東的較量更趨激烈。探究伊朗核問題的解決之道，恐怕還需要國際社會各方付出更大的努力。單純采取單邊主義的軍事干預行動或加大經(jīng)濟制裁，都不是上策，歐盟對伊朗問題的政策矛盾充分說明了這一點。訴諸武力后果嚴重，緩和政策又可能遏制不住核擴散，兩者之間如何取舍?這正是當前歐美領導人在伊朗核問題上面臨的外交困境。
　　
　　(責任編輯：文博英)

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