從債務(wù)上限危機看美國兩黨政治的“失能”|美國債務(wù)上限

　　2011年8月5日，美國信用評級機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)普爾公司宣布將美國長期主權(quán)信用評級由自1941年以來一直維持不變的最高級AAA級下調(diào)一級至AA+級，且評級展望為負(fù)面。標(biāo)普就此決定解釋稱，美國聯(lián)邦政府在提高債務(wù)上限問題上陷入的政治僵局表明“美國決策與政治體制的有效性、穩(wěn)定性和可預(yù)見性都在降低”。換言之，美國主權(quán)信用評級之所以被下調(diào)，并不是因為對美國還債實力的質(zhì)疑，而是對美國還債意愿與能力的質(zhì)疑。對于債務(wù)上限危機造成的這種結(jié)局，美國耶魯大學(xué)政治學(xué)教授雅各布•哈克等學(xué)者直言，“美國面臨的不僅是一場債務(wù)危機，也是一場民主危機”，連奧巴馬也公開承認(rèn)美國缺少“AAA級的政治體制”，甚至有大約47%的美國民眾認(rèn)為自己的國家正走在錯誤的道路上。雖然說美國民主體制陷入危機不免有些夸張和情緒化，但美國兩黨政治的“失能”的確已成事實：國會“極化”日趨嚴(yán)重，無休止的黨派紛爭“劫持”了國家的長遠(yuǎn)利益，“不妥協(xié)”的少數(shù)議員肆意違背大多數(shù)民眾的意愿，府會之間的憲政性平衡受到破壞，使政府難以做出“好的決策”并予以有力實施。在很大程度上，美國兩黨政治的失能反映出當(dāng)前世界上不少國家存在的一大共性難題，即政治失能、經(jīng)濟無解、社會分立與民眾極端化之間的惡性循環(huán)。
　　
　　從“金融自殺”到“緩慢衰落”
　　根據(jù)8月2日奧巴馬正式簽署的這項法案，美國將在未來10年分兩階段削減共計2.1萬億美元的公共支出，同時提高相應(yīng)數(shù)額的債務(wù)上限；近期首先削減9170億美元，并成立由兩黨各6名議員組成的“超級委員會”，就如何削減至少1.2萬億美元在2011年11月23日之前提出方案，如果無法提出方案或國會未能在12月23日前表決通過該方案，相應(yīng)數(shù)額的公共支出削減將自動啟動。無疑，兩黨最終達(dá)成的這一協(xié)議使美國不致陷入災(zāi)難性的主權(quán)債務(wù)違約境況，也是美國政府在解決長期債務(wù)和預(yù)算赤字問題方面邁出的重要一步。然而，正如美國政治分析人士雅各布•韋斯伯格所言，這份協(xié)議“預(yù)示著短期內(nèi)經(jīng)濟苦難仍將繼續(xù)，而長期內(nèi)國家將走向衰落。就好比，美國在最后一刻放棄了金融自殺，但只是因為想選擇一種更緩慢且更令人痛苦的自我毀滅”。
　　首先，之所以說這是一次“金融自殺”，是因為提高債務(wù)上限本來并不是一個大問題，這實際上是一場“華盛頓強加給美國的危機”，美國長期債務(wù)問題更不會因此協(xié)議得到有效解決。自1960年以來，美國國會已78次提高債務(wù)上限，其中49次是在共和黨總統(tǒng)任期內(nèi)，29次是在民主黨總統(tǒng)任期內(nèi)。但此次關(guān)于債務(wù)上限問題的“折騰”卻將給美國帶來實實在在的負(fù)面影響。一方面，美國國債的融資成本將有所上升，根據(jù)美國國會預(yù)算辦公室（CBO）的估測，如美國國債利率上升1%，美國政府的預(yù)算赤字就會在未來10年增加1.3萬億美元。這意味著依照協(xié)議進行的減赤努力基本上是白費工夫。另一方面，美國的公共支出在未來10年仍將大幅增長，這份減赤協(xié)議對于美國實現(xiàn)長期財政平衡是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。2008年，美國國債占GDP的比例為70%，而到了2011年8月這一指標(biāo)已升至94%，國際貨幣基金組織預(yù)計2011年末該比例將達(dá)到99.5%。根據(jù)美國眾議院預(yù)算委員會的測算，未來10年美國聯(lián)邦政府支出將達(dá)到43.3萬億美元，財政收入為35.5萬億美元，到2021年政府赤字將大幅增加7.8萬億美元。特別是，隨著嬰兒潮一代正在變老（從2008年到2050年，美國65歲以上人口預(yù)計將增加121%），養(yǎng)老、醫(yī)療方面的“應(yīng)得權(quán)益”支出勢必給美國政府帶來極為沉重的財政負(fù)擔(dān)。
　　其次，公共支出的削減勢將“拖累”美國經(jīng)濟的復(fù)蘇，當(dāng)前美國政府刺激經(jīng)濟增長的“政策手段”十分有限，大多數(shù)經(jīng)濟學(xué)者對美國經(jīng)濟的短期和中期前景持消極看法。2011年7月，經(jīng)美國國家統(tǒng)計部門修正后的前三年經(jīng)濟數(shù)據(jù)顯示，2010年美國經(jīng)濟實際增長僅為1.6%，2011年上半年的增長僅為0.8%。在經(jīng)濟增長達(dá)不到3%的情況下，美國9%以上的高失業(yè)率基本無法得到明顯改善。曾準(zhǔn)確預(yù)言2008年金融危機的著名經(jīng)濟學(xué)家、紐約大學(xué)教授努里埃爾•魯比尼認(rèn)為，這場債務(wù)上限危機只是兩黨“政治上的作秀”，無益于現(xiàn)實經(jīng)濟的增長，美國的經(jīng)濟增長率在未來兩年仍將在2%以下徘徊。而美聯(lián)儲發(fā)布的研究報告顯示，美國經(jīng)濟陷入“二次衰退”的機率至少有30%。在這種情況下，美聯(lián)儲8月9日決定將實際上的零利率（0―0.25%）至少維持至2013年中期，且其很可能啟動第三輪量化寬松（QE3）。但在許多經(jīng)濟學(xué)者看來，OE3“只會是杯水車薪且為時已晚”，因為2010年總規(guī)模為6000億美元的第二輪量化寬松政策僅能刺激美國經(jīng)濟在一個季度內(nèi)增長3%。前奧巴馬首席經(jīng)濟顧問、哈佛大學(xué)教授勞倫斯•薩默斯頗為悲觀地指出，美國經(jīng)濟正陷入“失去的10年”之中，大有“日本化”的趨勢。
　　第三，公共支出的削減將損及確保美國經(jīng)濟長期增長的“基本支柱”，或?qū)��?dǎo)致美國經(jīng)濟的能力、活力和競爭力的下降，使美國的長遠(yuǎn)發(fā)展得不到必要的“投資”。幾乎所有人都明白，當(dāng)前美國經(jīng)濟面臨的最大問題并不是債務(wù)和赤字，而是如何刺激增長和創(chuàng)造就業(yè)，僅僅靠“緊縮”并不能使美國經(jīng)濟實現(xiàn)全面而穩(wěn)健的復(fù)蘇。此番公共支出削減，將會使很多用于教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新、制造業(yè)工人技能培訓(xùn)等方面的“可自行支配支出”受到壓縮，而這些領(lǐng)域恰恰是二戰(zhàn)結(jié)束以來促進美國經(jīng)濟增長、夯實美國實力根基、確保美國超級強國地位的基本支柱。例如，“把閱讀當(dāng)做基礎(chǔ)”是一個有著45年歷史的公私合作項目，其宗旨是幫助低收入家庭的兒童提高閱讀能力，目前有40萬志愿者參與這一項目，而聯(lián)邦政府每年僅需投資2500萬美元，就可以使數(shù)百萬的窮孩子受益。但與之類似的幾十個公共教育項目都有可能在近期被中止。因此，在不少美國有識之士看來，8月達(dá)成的這份平衡預(yù)算法案實際上是一份“有損美國未來的協(xié)議”，美國知名公共知識分子、《紐約時報》專欄作家托馬斯•弗里德曼更是憂心忡忡地表示，美國正在經(jīng)歷“緩慢的衰落”。
　　
　　“極化”難緩的兩黨政治
　　美國本可以采取更積極、更果斷、更負(fù)責(zé)、更有效的方式解決長期債務(wù)問題，避免主權(quán)信用評級遭到下調(diào)，并保持經(jīng)濟增長的“基本支柱”不受損毀。2010年12月，由克林頓執(zhí)政時期的白宮幕僚長厄斯金•鮑爾斯和前懷俄明州共和黨參議員艾倫•辛普森擔(dān)任主席的減赤聯(lián)合委員會曾提出在未來10年削減4萬億美元赤字，使債務(wù)占GDP比例穩(wěn)定在65%左右的方案。奧巴馬與眾議院議長、共和黨人博納也曾在2011年7月一度達(dá)成協(xié)議，在未來10年按照4：1的比例進行公共支出削減和增稅，以實現(xiàn)削減4萬億美元赤字的目標(biāo)。如果這兩項方案中的任一項能得以執(zhí)行，標(biāo)普都不會調(diào)降美國的主權(quán)信用評級。但是，高度“極化”的兩黨政治使府會之間最終未能達(dá)成對美國最為有利的“大交易”。
　　首先，以茶黨成員為代表的共和黨內(nèi)極端保守勢力堅決不愿與民主黨達(dá)成妥協(xié)，他們頑固地采取“走邊緣策略”（brinkmanship）與奧巴馬政府相抗衡，力圖以提高債務(wù)上限為抓手，迫使后者在醫(yī)保改革等政策上大步退讓。在2010年的中期選舉中，共和黨人通過攻擊奧巴馬政府的經(jīng)濟刺激、增稅和醫(yī)保改革等政策，重新掌控了眾議院多數(shù)席位，新當(dāng)選的眾議員大部分都是茶黨成員。他們似乎并不關(guān)心如何實現(xiàn)美國經(jīng)濟的盡快復(fù)蘇，而是死死糾結(jié)于限制政府、平衡預(yù)算和避免增稅，堅信“稅收對政府的作用如同威士忌對酒鬼”。茶黨成員普遍認(rèn)為，政府已變得“太大且太過靡費”，損害了憲法和個人自由，且“華盛頓與華爾街同床共枕，相互串通，以犧牲小人物為代價獲取利益”，突出表現(xiàn)就是奧巴馬政府拿著納稅人的錢拼命救助那些銀行、保險和汽車行業(yè)巨頭�！安椟h女王”米歇爾•巴克曼等人甚至聲稱，所謂美國主權(quán)債務(wù)違約風(fēng)險不過是奧巴馬政府“嚇唬人的伎倆”，還有議員試圖提出降低債務(wù)上限的議案。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主、哥倫比亞大學(xué)教授斯蒂格利茨在分析茶黨等極右勢力的“勝利”時指出，“當(dāng)那些在與理性個體的沖突中未能占據(jù)優(yōu)勢的非理性人士威脅使用同歸于盡的招數(shù)時，后者總是會獲勝”。雖然435名眾議員中不過才有87名茶黨成員，但他們已經(jīng)證明“在一個民主政體中，少數(shù)者能相當(dāng)有效地進行統(tǒng)治”。
　　其次，國會山的“惡斗”并不應(yīng)全部歸罪于茶黨，自1970年代以來，美國兩黨政治的“極化”現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，國會的立法效率、督政質(zhì)量和政治責(zé)任感顯著下降。根據(jù)探討美國公共政策的重要刊物《國家日志》30余年的跟蹤研究，目前這屆國會的“極化”程度最高，最“左”的共和黨人比最“右”的民主黨人還要保守，這意味著作為“兩黨妥協(xié)”基礎(chǔ)的溫和中間派力量基本上已經(jīng)不存在了。兩黨在國會互不相讓、互不妥協(xié)的突出表現(xiàn)之一就是，參議院的“阻撓議程”做法以往主要是少數(shù)派在極具沖突性的議題（如種族問題）上使用的一種非常規(guī)手段，如今卻成了家常便飯。2009年，參議院共和黨議員對80%的民主黨議案使用了“阻撓議程”。此外，“結(jié)束辯論”做法在1919年至1960年間只使用了27次，但在2003年至2006年共和黨控制參議院期間，共使用130余次“結(jié)束辯論”來打破民主黨的“阻撓議程”，而從2007年到2010年，民主黨則做出了257次“結(jié)束辯論”動議。不論各州人口多少，每個州都有兩名參議員，如此看來，僅代表全國10%人口的參議員就可以阻撓事關(guān)全美國人的議案通過，無怪乎，美國知名時事評論家扎卡利亞質(zhì)問道：“一個民主政體應(yīng)當(dāng)如此運行嗎？”國會“極化”的后果就是“政治癱瘓”，比如，奧巴馬上臺以來，有上百個政府重要職位因得不到參議院的批準(zhǔn)而空缺，甚至是處于刺激經(jīng)濟增長第一線的財政部也有諸多高級職位長期無人充任。正如一位美國政治學(xué)者所言，“國會不能或是不愿堅守自己的職責(zé)，轉(zhuǎn)而選擇挑剔‘他的’計劃、‘他的’戰(zhàn)爭和‘他的’經(jīng)濟，同時否認(rèn)國會需要對這個爛攤子負(fù)責(zé)”。
　　第三，國會的“權(quán)力重組”、預(yù)選機制的束縛、政治議題的“道德化”和媒體的“放大”效用是導(dǎo)致兩黨政治“極化”愈演愈烈的主要因素。首先，自1970年代以來的國會改革，使黨團權(quán)力大大增強，本黨議員的同質(zhì)性進一步提升，兩黨之間的意識形態(tài)分歧日益擴大。其次，為從“預(yù)選”中勝出，兩黨的政治人物必須依靠極端化的政見迎合本黨的積極分子和“基礎(chǔ)選民”，這就導(dǎo)致他們需要“思想上更純潔”，至少要做出這樣的表現(xiàn)。在美國的政治語匯中有一種表述叫做“他被預(yù)選了”，這便體現(xiàn)了預(yù)選對政治人物所帶來的深刻影響。第三，兩黨政治人物（特別是茶黨成員）將日常政治議題“道德化”，要么高呼“拯救地球”的口號，要么扛出“伸張憲法”的大旗。當(dāng)政治目標(biāo)變得越發(fā)“道德化”時，政治妥協(xié)的空間也就自然消失了，因為所有的“反對者”都會成為所謂“不道德的人”。最后，“極化”政治成了大眾傳媒的“消費對象”，滔滔不絕、大言不慚受到追捧，客觀、冷靜、折中的看法則因為太過乏味而難以贏得媒體的歡心，“媒體需要的是打架，而非禮讓”，2010年美國最高法院關(guān)于私人資本可不受限制地為政治宣傳服務(wù)的判決進一步助長了這場風(fēng)氣。
　　應(yīng)當(dāng)看到，美國兩黨政治的高度“極化”具有深刻、復(fù)雜的經(jīng)濟、社會背景和外部因素。金融危機以來，美國經(jīng)濟長期低迷，失業(yè)率高企不下，中等收入群體僅能勉強維持生活水準(zhǔn)，而低收入群體則因次貸泡沫崩潰背負(fù)巨額債務(wù)（住房價格比五年前下降30%），近六分之一的美國人要依靠政府的食品補貼，社會不滿情緒總體呈上升態(tài)勢。而美國政府出臺的一系列經(jīng)濟刺激政策，使高收入階層成為事實上的最大受益者。在收入最高的三成美國人中，失業(yè)率只有4%；而在收入最低的三成美國人中，失業(yè)率為16%左右。貧富差距進一步擴大，美國1%的人口目前掌握著近40%的全體國民財富。以上狀況極大強化了民眾的焦慮情緒和利己主義傾向，其政治立場也更趨于保守。蓋洛普在2010年進行的一項調(diào)查顯示，42%的美國人認(rèn)為自己是“保守主義者”，只有21%的人認(rèn)為自己是“自由主義者”。當(dāng)然，美國社會與政治的保守化與“外部因素”也不無關(guān)系，正如美國進步中心高級研究員馬特•米勒所指出的，“美國正失去至高無上的經(jīng)濟霸權(quán)地位，中產(chǎn)階級因為印度、中國等國家的崛起而面臨壓力，這讓美國人對無力保護他們免遭這場風(fēng)暴侵襲的各路政客感到失望和憤怒”。
　　
　　“妥協(xié)已死”的政治沒有贏家
　　很大程度上，民主的力量正是在于它能使不同的政治派別和利益集團通過辯論和制衡實現(xiàn)某種妥協(xié)，從而確保政府做出好的決策，服務(wù)于全社會的最大利益和國家的長遠(yuǎn)利益。而且，政治人物不僅要勇于承擔(dān)責(zé)任，在關(guān)鍵時刻敢于發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力，也要善于將好的政策“推銷”給選民，而不是由選民來左右政策的制定。根據(jù)這種標(biāo)準(zhǔn)，無論是共和黨，還是民主黨，都不是這場債務(wù)上限危機的贏家�！皹O化”和“僵化”的黨爭局面減損了美國民眾對政府和政治人物的信心�！都~約時報》和哥倫比亞廣播公司近期進行的聯(lián)合調(diào)查顯示，82%的美國公眾對國會的表現(xiàn)非常不滿，這是自1977年該項調(diào)查開始進行以來得到的最高紀(jì)錄。美國有線電視新聞網(wǎng)的調(diào)查則顯示，77%的受訪者認(rèn)為華盛頓的公職人員在債務(wù)上限問題上的表現(xiàn)像是“被寵壞的孩子”。布魯金斯學(xué)會高級研究員丹尼爾•考夫曼在對“世界經(jīng)濟論壇”所做的多項調(diào)查結(jié)果進行分析后指出，自2002年以來，美國商界高層對美國立法機構(gòu)的信心一直在持續(xù)下降。
　　一方面，雖然8月的預(yù)算平衡協(xié)議如共和黨所愿并不包括增稅內(nèi)容，但共和黨人（特別是茶黨成員）在這場債務(wù)上限危機中的“不負(fù)責(zé)、不妥協(xié)”做法使大多數(shù)美國民眾對其表現(xiàn)持否定態(tài)度。實際上，在美國巨額債務(wù)問題上，之前的共和黨政府顯然難辭其咎。1980年，里根在反對高稅收和大政府的民意潮流下入主白宮，雖然在他1989年卸任時稅收占GDP的比例已從之前的20%降至18%，但在他任內(nèi)公共支出占GDP的比例卻達(dá)到22.4%，而1971年至2009年的均值為20.6%，特別是農(nóng)業(yè)補貼支出增長140%。在這種低稅收、高支出的情況下，美國的國家債務(wù)從1980年的7120億美元增至1988年的20000億美元。再就是，2001年至2008年間執(zhí)政的小布什政府因發(fā)動阿富汗、伊拉克兩場戰(zhàn)爭，實行大規(guī)模的減稅和擴大醫(yī)保等政策，不僅耗盡了克林頓時期出現(xiàn)的預(yù)算盈余，還使美國債務(wù)升至10.6萬億美元。由此看來，共和黨在公共支出問題上對奧巴馬政府的指責(zé)是極不公平的。此外，很多美國人擔(dān)心，茶黨日后會繼續(xù)依靠“走邊緣策略”或以提高債務(wù)上限進行“訛詐”來迫使民主黨政府就范。茶黨的作為甚至讓共和黨在商界的基礎(chǔ)選民也感到不滿，因為美國政府公共支出的削減會直接影響美國企業(yè)從政府采購和服務(wù)合同中獲取利益。最重要的是，中間選民對共和黨的支持也因茶黨的過激言行而有所減弱，故而麥凱恩等共和黨元老也開始公開批評茶黨成員。
　　另一方面，奧巴馬因在債務(wù)上限危機中“優(yōu)柔寡斷“和被動表現(xiàn)飽受批評，民主黨內(nèi)部分歧有所擴大，奧巴馬連任壓力增強。根據(jù)蓋洛普的民意調(diào)查，債務(wù)上限危機之后，美國民眾對奧巴馬的支持率一度降至39%。美國主要媒體的評論中充斥著對奧巴馬“領(lǐng)導(dǎo)力”的懷疑。在這場危機中，奧巴馬顯然做出了原則性讓步，同意在不對富人增稅的情況下大幅削減福利支出。對此，英國《金融時報》刊文評論道，“由一群沒有頭腦的食人族統(tǒng)治的國會，正對著一位懶得動彈的總統(tǒng)大快朵頤”。 有學(xué)者認(rèn)為，奧巴馬的表現(xiàn)很像當(dāng)年的卡特，當(dāng)時卡特既提出新的社會福利計劃，又力圖減少預(yù)算赤字、降低失業(yè)率和通脹率，但卡特卻為自己意欲左右逢源的政策付出了代價，在連任競選中敗給了新自由主義政策的倡導(dǎo)者里根。如今，左派責(zé)罵奧巴馬和華爾街走得太近，未能兌現(xiàn)在稅法、金融管理、醫(yī)療體制、移民制度等方面的改革承諾；右派則批評奧巴馬是社會主義者，甚至稱其為“非法篡奪總統(tǒng)職位的共產(chǎn)主義伊斯蘭法西斯分子”，奧巴馬的整體處境殊為不利。當(dāng)然，也可將奧巴馬所作的妥協(xié)視為一種“以退為進”的策略：一方面使其政府近期不必再受債務(wù)違約風(fēng)險的困擾，以便全身心投入到刺激經(jīng)濟增長和促進就業(yè)的工作中去；一方面利用共和黨的“不負(fù)責(zé)、不妥協(xié)”表現(xiàn)，為自己爭取中間選民的支持。此外，小布什時期出臺的減稅措施將于2012年到期，估計奧巴馬屆時將會否決任何延期減稅提議，從而顯示出自己強硬的一面。
　　美國兩黨政治的失能讓很多有識之士感到憂心，但他們也普遍認(rèn)為美國的民主體制有望實現(xiàn)“自行更新”并重新發(fā)揮積極作用。牛津大學(xué)政治學(xué)教授蒂莫西•阿什在分析美國債務(wù)上限危機中兩黨的表現(xiàn)后指出，“美國政治已經(jīng)變得毫無希望，但我現(xiàn)在已開始滿懷希望，因為改革的力量正在從憤怒和憎惡中誕生”。 2010年的調(diào)查顯示，70%的登記選民認(rèn)為共和黨立場太過保守，76%認(rèn)為民主黨立場太過自由；有三分之二的美國人希望擺脫兩黨政治，將選票投給第三黨或無黨派候選人。投資銀行家彼得•阿克曼等人還提出了“美國人的選舉”倡議，旨在利用網(wǎng)絡(luò)進行公開討論、提名和表決，在2012年6月21日之前選出可信賴的中間派候選人，而這個候選人必須指定其他黨派或無黨派人士作為自己的競選伙伴，以確保政府的“超黨派性”。此外，不少州也已開始啟動預(yù)選機制改革。
　　雖然這場債務(wù)上限危機沒有贏家，但最大的輸家卻無疑是美國自己。“美國像是經(jīng)歷了一場政治上的越戰(zhàn)”，“右翼的瘋狂使美國成為一個根本不健康的國家”，其制度效能和國家信譽受到無可挽回的損害。從美國歷史看，當(dāng)年華盛頓、漢密爾頓等“立國之父”正是在解決了嚴(yán)重債務(wù)危機的基礎(chǔ)上使美國獲得真正的獨立�；蛟S今天的這場債務(wù)上限危機也能夠成為美國政治自新的催化劑，因為“極化”、“失能”的政黨政治不僅對美國無益，仍然蹣跚前行的世界經(jīng)濟也著實經(jīng)不起這樣的“折騰”。
　　（作者單位：北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院）
　　(責(zé)任編輯：徐海娜)

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