城管執(zhí)法體制 法治視野下的城管體制

        發(fā)布時(shí)間:2020-03-22 來源: 感恩親情 點(diǎn)擊:

          城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主要執(zhí)法權(quán)是《行政處罰法》第16條的規(guī)定,實(shí)施綜合性的行政處罰權(quán)。但這種強(qiáng)制性、侵益性的行政行為不能不分時(shí)間、場合、對象地濫用。      提起城管,人們的腦海中立刻會(huì)浮現(xiàn)出這樣的畫面:一群身穿城管執(zhí)法制服的人,蜂擁而上,不由分說地將街頭商販擺在地上的商品往執(zhí)法卡車上一扔,絕塵而去。
          自城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)成立以來,全國各地諸如此類的城管野蠻執(zhí)法、暴力執(zhí)法的案件時(shí)有發(fā)生。在一些地方已經(jīng)導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)構(gòu)與人民群眾矛盾激化,造成商販、其他普通群眾和城管執(zhí)法人員死傷的惡性案件發(fā)生。有激進(jìn)的觀點(diǎn)甚至主張取消城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)。在這種情況下,我們必須冷靜地分析和思考我國為什么要建立城管體制、設(shè)立城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)?它的存在有沒有法律根據(jù)?在建設(shè)法治政府的目標(biāo)前提,我們應(yīng)該如何改革和完善城管體制?
          
          城管體制:受命于危難之際
          
          城管體制的產(chǎn)生有其特殊的歷史背景。1978年改革開放伊始,大量農(nóng)民進(jìn)入城市。他們通過各種生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)嘗試在城市謀出路、求發(fā)展,流動(dòng)攤販?zhǔn)钱?dāng)時(shí)農(nóng)民進(jìn)城謀生的主要手段。他們走街串巷叫賣、兜售各種農(nóng)產(chǎn)品或其他小商品。這在改革開放初期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下"為豐富和方便城市居民生活發(fā)揮了積極的作用。不過由于缺乏管理,攤販經(jīng)營時(shí)產(chǎn)生的垃圾隨處放置,影響了市容和環(huán)境衛(wèi)生。
          為了解決城市環(huán)境衛(wèi)生問題,20世紀(jì)80年代,全國各地開始了創(chuàng)建衛(wèi)生城市的活動(dòng),一些城市開始成立我們現(xiàn)在所說的城管執(zhí)法機(jī)構(gòu),比如1984年廣西自治區(qū)南寧市成立了城市建設(shè)管理大隊(duì),簡稱城管大隊(duì)。最初城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主要工作是在街頭巡邏,驅(qū)趕路邊攤販,同時(shí)還負(fù)責(zé)清理路面垃圾。
          20世紀(jì)90年代,城市經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)速度加快,因國有企業(yè)的破產(chǎn)、兼并導(dǎo)致城市的失業(yè)、下崗人員大量增加。他們中的大多數(shù)人身無所長,生活窘迫,為了解決生計(jì)問題,不少人也加入城市流動(dòng)攤販的行列。隨著這一隊(duì)伍的迅速壯大,攤販們的占道經(jīng)營、缺斤少兩、食品衛(wèi)生、環(huán)境污染等問題越來越嚴(yán)重。
          另外,我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的進(jìn)一步發(fā)展,也使得行政部門的執(zhí)法領(lǐng)域和事項(xiàng)逐漸拓寬、增加。工商、建設(shè)、規(guī)劃、環(huán)境衛(wèi)生等管理部門都成立了自己的行政執(zhí)法隊(duì)伍。在條塊分割的管理體制,弊端逐漸顯現(xiàn),突出表現(xiàn)為職能交叉重疊、互相推諉,爭權(quán)奪利,滋生官僚主義和腐敗,“多頭執(zhí)法”、“重復(fù)處罰”、“突擊執(zhí)法”等現(xiàn)象嚴(yán)重。
          為了解決這一問題,國務(wù)院根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定,開始在全國范圍內(nèi)成立專門、統(tǒng)一的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)――城市管理執(zhí)法局(也有稱城市管理綜合行政執(zhí)法局)。
          1996年3月頒布的《行政處罰法》第16條規(guī)定:國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán),但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。該條成為了我國城管體制的基本法律依據(jù)。
          1996年4月15日,國務(wù)院在《關(guān)于貫徹實(shí)施(中華人民共和國行政處罰法)的通知》中要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府認(rèn)真做好相對集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作,結(jié)合本地方實(shí)際提出調(diào)整行政處罰權(quán)的意見,報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后施行;并要求國務(wù)院各部門支持省、自治區(qū)、直轄市人民政府做好相對集中行政處罰權(quán)工作。
          1997年3月,國務(wù)院批準(zhǔn)了北京市報(bào)送的《關(guān)于開展城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作的函》,率先成立了北京市宣武區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì),開展綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作。隨后,國務(wù)院又先后數(shù)次發(fā)布通知,在全國進(jìn)一步推進(jìn)建立城管機(jī)構(gòu),相對集中行政處罰權(quán)的工作。
          根據(jù)有關(guān)資料,截至2008年初,成立城管機(jī)構(gòu),開展相對集中行政處罰權(quán)的全國656個(gè)城市中,有266個(gè);全國287個(gè)地級以上城市中,有169個(gè);全部27個(gè)省會(huì)市中,共有26個(gè);全部4個(gè)直轄市開展了此項(xiàng)工作。一些地方為推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作,總共制定了39部地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。此外,還有大量的地方政府規(guī)范性文件。
          
          行政執(zhí)法,如何更完善
          
          從依法行政的角度分析來看,城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其實(shí)施一定的行政處罰權(quán)是具有合法性基礎(chǔ)的。根據(jù)《憲法》第89條和《地方各級人民代表大會(huì)和各級人民政府組織法》第59條、61條以及《行政處罰法》第16條的規(guī)定,地方各級人民政府依法有權(quán)設(shè)立城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)。
          目前,我國城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政處罰職能已經(jīng)涉及公用事業(yè)、城市節(jié)水、園林綠化、環(huán)境保護(hù)、施工現(xiàn)場、城市河湖、公安交通、市政、停車、旅游、工商、規(guī)劃等14個(gè)領(lǐng)域,而備受媒體關(guān)注的城管在街頭追逐、罰沒無證攤販只是諸多行政處罰之一。
          必須指出的是,國家設(shè)立城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)授予其行政處罰權(quán)的初衷,并非為了組織批評者所謂的“三強(qiáng)”突擊隊(duì),即強(qiáng)拆房、強(qiáng)拖車、強(qiáng)拉財(cái)物,而是為了解決城市管理領(lǐng)域中多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等問題,合理配置政府部門的職能,精簡行政機(jī)構(gòu)。但是,由于一些城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)較差,法制意識不強(qiáng),加之在制度上其權(quán)力的行使缺乏有效監(jiān)督,導(dǎo)致屢屢出現(xiàn)濫用權(quán)力,侵害公民合法權(quán)利的違法行政案件。
          城管體制存在的合法性和正當(dāng)性是沒有問題的,目前亟待解決的問題是如何改革和完善這一行政執(zhí)法體制。
          首先應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念,豐富執(zhí)法手段。城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主要執(zhí)法權(quán)是根據(jù)《行政處罰法》第16條的規(guī)定實(shí)施綜合性的行政處罰權(quán)。但是這種強(qiáng)制性、侵益性的行政行為不能不分時(shí)間、場合、對象地濫用。按照建設(shè)服務(wù)型政府的理念和溫家寶總理提出的“寓管理于服務(wù)之中”的思想,城管部門面對違法行為人時(shí),首先應(yīng)當(dāng)通過一些非強(qiáng)制性的、柔性的管理方式指導(dǎo)、勸告和督促他們進(jìn)行合法經(jīng)營。還可以設(shè)身處地地為他們出臺一些合理措施,幫助他們解決一些實(shí)際困難,不到萬不得已不輕易進(jìn)行行政處罰。
          這一點(diǎn)有些國家的“城管”就做得比較好。德國也存在大量的街頭攤販,“城管”部門一般情況下并不沒收他們的財(cái)物,而是通過疏導(dǎo)的方式為他們開辟專門的經(jīng)營、交易場所,比如城市廣場往往被城管開辟成攤販的統(tǒng)一交易市場,不少地方的政府門口也做了交易場所。
          其次是要完善城管執(zhí)法權(quán)限,保證城管機(jī)構(gòu)的正當(dāng)執(zhí)法行為。城管執(zhí)法領(lǐng)域的寬泛性決定了其必然要面對各種復(fù)雜的執(zhí)法環(huán)境,處理各種常態(tài)或者突發(fā)性的違法甚至犯罪案件。但是,目前的城管執(zhí)法部門只有行政處罰權(quán),而沒有行政強(qiáng)制權(quán)等其他必要的行政執(zhí)法權(quán),不能適應(yīng)處置一些比較復(fù)雜的案件或者比較嚴(yán)重的違法犯罪行為的實(shí)際需要,所以非常有必要通過立法賦予城管執(zhí)法部門上述行政執(zhí)法權(quán),使其能夠及時(shí)有效地處理違法行為。
          第三是建立有效的執(zhí)法監(jiān)督制度。按照目前國務(wù)院的規(guī)定,各級人民政府的法制機(jī)構(gòu)是城管執(zhí)法的監(jiān)督部門,一些地方也制定了關(guān)于行政執(zhí)法的監(jiān)督規(guī)范。但是這些規(guī)范的法律位階較低,規(guī)范性和有限性受到限制。所以有必要制定專門的行政執(zhí)法監(jiān)督法律、行政法規(guī),組建專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員對城管執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,防止其濫用權(quán)力,侵害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

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