求解權(quán)力尋租:權(quán)力尋租什么意思

　　在我國當(dāng)前改革開放和市場經(jīng)濟深入發(fā)展的過程中，權(quán)力尋租問題比較嚴(yán)重，各種貪污賄賂、“權(quán)錢交易”、“買官賣官”之類的案件不斷爆發(fā)，而且往往是窩案。除了被查處的大案要案之外，在社會生活各個角落里，權(quán)力尋租現(xiàn)象層出不窮，似乎還正成為一種被人們普遍容忍的、正常的、心照不宣的“潛規(guī)則”，危害嚴(yán)重，亟需有效治理。
　　
　　由民航腐敗案看權(quán)力尋租
　　
　　“尋租”(Rent Seeking)一詞由西方經(jīng)濟學(xué)家克魯格、塔洛克等人提出，主要說的是一些人或企業(yè)為獲取由政府創(chuàng)立或保護的壟斷帶來的好處而進行的活動�！白狻奔醋饨穑�也就是利潤、利益，這種好處來自于政府權(quán)力的運用。在我國，“權(quán)力尋租”的表現(xiàn)形式多種多樣。有的直接利用自己掌握的權(quán)力來獲取某種好處，比如貪污、賄賂、“權(quán)錢交易”等；有的是把權(quán)力本身作為一種商品來進行交易和投資，比如“買官賣官”；有的是謀求擴張自己的權(quán)力，獲取或擴大尋租的空間，即“爭權(quán)”、“設(shè)租”；有的是利用與掌權(quán)者的關(guān)系(所謂“人脈”)，以中介的形式，圍繞相關(guān)的公共權(quán)力從事經(jīng)營活動，損公肥私；有的是相互利用自己掌握的權(quán)力為對方服務(wù)，編織“裙帶關(guān)系網(wǎng)”等等。但它們的實質(zhì)都是一樣的，就是把權(quán)力變成私人的東西，像土地、房屋那樣來獲取“租金”。
　　權(quán)力尋租的最直接弊病是造成了社會資源的不公平分配。掌權(quán)者從受其權(quán)力影響的人那里獲取一定的好處，是一種“不勞而獲”的財富轉(zhuǎn)移，有障于社會公平。而受權(quán)力影響的人之所以愿意支付一定的好處給掌權(quán)者，目的在于獲取更大的好處�！耙粋�愿打，一個愿挨”的“雙贏”背后，是其他人的利益和社會公共利益的損失。
　　最近被揭出的民航“航線時刻”腐敗案就是一個典型例子。被審計署查處的南方航空公司巨額“航權(quán)協(xié)調(diào)費”將民航尋租灰色鏈條揭開。一些航空公司通過正規(guī)渠道難以獲得所需的重要航線和時刻，于是求助于“潛規(guī)則”，給民航管理者或與其有特殊關(guān)系的人士送上各種所謂的“航權(quán)協(xié)調(diào)費”，由此衍生出像龐漢章、魏景波這樣的專門靠此賺錢的神通廣大人物及其尋租產(chǎn)業(yè)。所謂“羊毛出在羊身上”，這些輸送給民航管理者或與其有特殊關(guān)系的人士的利益，最終無疑要由廣大消費者和股票投資者來承擔(dān)。就像某業(yè)內(nèi)人士所說的，“別看航空公司不賺錢，有些人天天賺錢”，“虧企業(yè)不虧個人”。
　　權(quán)力尋租的更深層次危害是造成了社會資源配置的低效率。仍以民航腐敗案為例，除了爭奪航線和時刻中發(fā)生的尋租之外，重大建設(shè)項目、采購是另一個易發(fā)多發(fā)腐敗的“高危地帶”，由此也導(dǎo)致近年來的一個怪現(xiàn)象：一方面是中國民航業(yè)的營業(yè)收入高速發(fā)展，另一方面卻是全行業(yè)的虧損。
　　權(quán)力尋租導(dǎo)致社會資源配置低效率的原因在于掌握權(quán)力者的雙重身份帶來的利益扭曲和決策扭曲。由于存在尋租的動機，掌握權(quán)力的人在進行決策時，首先考慮的是自己或小集團的私利。比如一些地方官員為了自己職位的升遷或撈取其他好處，盲目招商引資、亂上項目、違法征地拆遷，而視生態(tài)環(huán)境、民生、可持續(xù)發(fā)展等于不顧。這一問題在當(dāng)前中國可以說尤為嚴(yán)重，以公有制為主體的中國具有龐大的公有資源，并且走的是一條政府主導(dǎo)型的發(fā)展道路，政府的經(jīng)濟管理職權(quán)比較大，因此公有資源的運營效率對社會健康發(fā)展非常關(guān)鍵。
　　權(quán)力尋租不僅使人民群眾的利益、社會公共利益、長遠(yuǎn)利益被一些人的私利所扭曲和侵害，而且具有很大的麻痹性和腐蝕性，已經(jīng)成為影響我國社會發(fā)展和人民生活的一大毒瘤。
　　
　　權(quán)力是這樣被出租的
　　
　　權(quán)力尋租問題的核心在于權(quán)力具有尋租的傾向。權(quán)力是一種對其他人利益具有影響的力量，權(quán)力越大，影響的深度、廣度也越大，由此，也就很容易導(dǎo)致掌握權(quán)力的人利用這種影響來尋租。那些“買官賣官”者深諳此道，他們知道權(quán)力所具有的巨大效用，買官的投入可以運用所獲得的權(quán)力來收回，更有甚者，有的不惜借錢來買官，如湖南郴州“買官賣官”窩案中所揭露出的“買官賣官”者的眾生相就是如此。
　　權(quán)力尋租的空間在很大程度上與掌握權(quán)力者的自由裁量權(quán)有關(guān)。行政許可(審批)是我國腐敗案件的高發(fā)領(lǐng)域，特別是在諸如固定資產(chǎn)投資批文、藥品生產(chǎn)許可、頒發(fā)采礦證、證券發(fā)行審核等經(jīng)濟領(lǐng)域，其中的很大原因在于這些行政許可對當(dāng)事人利益具有重大影響，而相關(guān)機構(gòu)和工作人員又具有較大的自由裁量權(quán)。
　　比如“航線時刻”分配，在局外人看來似乎很不起眼，但是對航空公司的利益卻是影響巨大，而這一權(quán)力卻集中于少數(shù)民航管理者手中，由此產(chǎn)生出巨大的尋租空間。其他存在自由裁量權(quán)的領(lǐng)域也是如此。比如近年來被揭出的法院執(zhí)行腐敗案，楊賢才、黃松有等人通過調(diào)節(jié)執(zhí)行案件的快慢節(jié)奏，控制被執(zhí)行標(biāo)的的評估、拍賣、變賣或轉(zhuǎn)讓的法律流程，大肆索賄、受賄，其中的尋租空間正是源自那些細(xì)小(包括“不作為”)卻又對當(dāng)事人利益具有重大影響的環(huán)節(jié)。
　　“買官賣官”問題也同樣如此。職位的任免、調(diào)動、升遷等權(quán)力往往集中于上級領(lǐng)導(dǎo)及個別人手中，同時又缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)生較大的自由裁量權(quán)，而所獲取的職位本身又具有巨大效用，在這種情況下，一些人通過“跑官”、“買官”來獲取職位也就不足為奇了。
　　正是由于權(quán)力尋租的空間與自由裁量權(quán)有蓑，一些人或部門熱衷于通過各種方式擴張自己的自由裁量權(quán)，“爭權(quán)”、“設(shè)租”。比如：在起草或制定法律、法規(guī)的過程中故意使用模糊性、原則性的語言，或者為自己爭解釋權(quán)、裁量權(quán)等等；在解釋法律、法規(guī)的過程中，架空或篡改上位法；人為設(shè)置一些審批、許可的資格、門檻；不顧實際需要，舉辦各種形式的評獎活動等等。
　　而且，有些自由裁量權(quán)往往又與權(quán)力集中結(jié)合在一起，權(quán)力被集中于一人或少數(shù)人手中。楊賢才案就是與廣東省高級人民法院推行的執(zhí)行新舉措――“提級、交叉、指定執(zhí)行”有關(guān)，將下級法院難以執(zhí)行的案件統(tǒng)一“打包”指定執(zhí)行，這一旨在克服地方保護主義導(dǎo)致的“執(zhí)行難”、將權(quán)力集中在上級法院的制度，客觀上卻造成身為廣東省高級人民法院執(zhí)行局局長楊賢才的個人集權(quán)，為其帶來便利的尋租機會。
　　為了避免掌握權(quán)力的人濫用自由裁量權(quán)，就需要有效的監(jiān)督制約機制，使受權(quán)力影響的人具有維護自己合法權(quán)益的渠道。如果缺乏這種機制，國家的法律、法規(guī)就會被執(zhí)行者的自由裁量權(quán)架空，讓位于尋租和利益交易的潛規(guī)則。民航“航線時刻”腐敗案就是如此，盡管存在看似完善的《民航航班時刻管理暫行辦法》，規(guī)定了由航空公司、空管局、機場、民航監(jiān)管部門派代表組成的國內(nèi)航線經(jīng)營許可評審委員會投票決定航班時刻的分配方案，也規(guī)定了航線時刻的分配原則，但是在具體操作上，卻具有很大的靈活操作空間，結(jié)果是很多規(guī)則形同虛設(shè)，真正發(fā)揮作用的卻是權(quán)力尋租的土政策、潛規(guī)則。
　　
　　關(guān)注掌權(quán)者的自由裁量權(quán)
　　
　　從法理上說，自由裁量權(quán)是一種個別性 調(diào)整，與之相對應(yīng)的是規(guī)范性調(diào)整。由于社會生活的復(fù)雜性和多變性，完全依靠規(guī)范性調(diào)整是不可能的，而且，將抽象的規(guī)則適用于具體的事項，也需要對規(guī)則進行解釋、說明，這就需要一定的自由裁量權(quán)，“疏而不漏”是一種立法技術(shù)。因此，一定的自由裁量權(quán)是實際生活需要的。但是，由于自由裁量權(quán)的運作離不開掌握權(quán)力者的個人決策，所以容易引發(fā)尋租。
　　自由裁量權(quán)的尋租空間，一方面取決于該權(quán)力對別人利益的影響能力，另一方面取決于掌權(quán)者個人意志所能決定的方向、范圍和尺度。因此，規(guī)范自由裁量權(quán)，也需要從這幾方面來入手。
　　首先，要明確法律服務(wù)的方向，一切規(guī)定，如權(quán)力的配置和行使，都要使之符合法律服務(wù)的方向。
　　其次，要合理配置權(quán)力。在制定法律及其他管理規(guī)則的時候，就應(yīng)認(rèn)真考慮是否有必要進行“管”，該不該設(shè)置某種權(quán)力，該把它給予誰，該有多大的權(quán)力。多一層“管”，就多一層“租”，“管”得越寬，“租金”就越高。只要有尋租的空間，無論處罰多嚴(yán)厲，也會有人鋌而走險。例如，我們有不少國家機關(guān)，特別是被賦予掌握“生殺大權(quán)”的機關(guān)，往往熱衷于“設(shè)租”，尤其是縣以下的基層機關(guān)，幾乎什么都管，想管什么就管什么。因此，遏制權(quán)力尋租，必須從源頭上入手。
　　再次，要明晰權(quán)力的內(nèi)容。當(dāng)某種權(quán)力必須設(shè)置時，需要認(rèn)真考慮執(zhí)行該權(quán)力的機構(gòu)和個人應(yīng)該具有多大的自由裁量空間。一般來說，法律、規(guī)則的表述越明確，自由裁量的空間就越��；表述越模糊，自由裁量的空間就越大，“顯規(guī)則”就越容易被“潛規(guī)則”架空。對公共管理權(quán)來說，由于其對人們的利益影響較大，一般應(yīng)當(dāng)奉行“凡是法律所未允許的就是禁止的”原則，而且，對人們的利益影響越大，法律越應(yīng)當(dāng)表述明確，比如刑法奉行嚴(yán)格的“罪刑法定”原則。這正是人治與法治的一個重大區(qū)別，在人治社會，掌權(quán)者的個人意志具有很大的決定權(quán)。我國當(dāng)前的“買官賣官”問題就與干部任免、調(diào)動、升遷等權(quán)力集中在領(lǐng)導(dǎo)及個別人手中，同時又缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)有很大關(guān)系。
　　
　　應(yīng)設(shè)定有效的監(jiān)督、制約、問責(zé)機制
　　
　　在我國現(xiàn)實生活中，有些權(quán)力從其源頭就已經(jīng)埋下了尋租的種子，法律及其他規(guī)則的起草者、制定者與執(zhí)行者往往是同一個機構(gòu)、同一批人，既缺乏外部的監(jiān)督，也缺乏使利益受影響者提出訴求、維護自己合法利益的渠道，由此導(dǎo)致肆意“設(shè)租”。
　　根據(jù)我國的《立法法》，能夠制定被稱之為“法”的規(guī)范性文件的機構(gòu)，限于全國人大及其常委會、國務(wù)院、省級人大及其常委會、國務(wù)院部委、省級政府、較大的市級人大及其常委會、較大的市的政府等，而更低一級的國家機構(gòu)，包括省級政府中的職能部門、非較大的市的人大及其常委會、非較大的市的政府及其職能部門、縣級人大及其常委會、縣級政府及其職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等，它們所制定的規(guī)范性文件則不被認(rèn)為屬于“法”的范疇，相應(yīng)地也就缺乏對之進行監(jiān)督的機構(gòu)和程序。
　　而事實上，那些被稱為“法”的規(guī)范性文件的規(guī)定，往往比較原則、模糊，大量的社會公共事務(wù)管理規(guī)則，特別是涉及住房、環(huán)保、社會保障等民生問題的規(guī)定，往往得依靠較大的市以下的機構(gòu)，如縣、鄉(xiāng)等基層，去進一步具體化、去落實，所以較大的市以下的國家機關(guān)的規(guī)范性文件、尤其是縣的規(guī)范性文件，在實行依法治國、落實憲法、法律和法規(guī)的要求方面，有著十分重要的作用。由于這些文件不被認(rèn)為屬于“法”的范疇，其制定和實施也就缺乏有效的監(jiān)督和程序，更由于這些文件的制定者與執(zhí)行者往往合一，有些甚至還不公開，由此也就為設(shè)租、尋租帶來很大便利，反倒使那些被認(rèn)為是“法”的規(guī)范性文件被架空，而使權(quán)力尋租的潛規(guī)則大行其道。如“買官賣官”現(xiàn)象，大部分發(fā)生在較大的市以下的機構(gòu)，而且往往是窩案。上訪問題、群體性事件等也是如此。
　　因此，完善《立法法》，明確較大的市以下的、特別是縣一級的規(guī)范性文件的法律地位，建立對各級國家機關(guān)的規(guī)范性文件的有效監(jiān)督機制，實際上是權(quán)力的合理配置和對權(quán)力行使進行必要的監(jiān)督問題，也可以說是遏制權(quán)力尋租的重中之重。
　　除了規(guī)則的制定之外，在規(guī)則的執(zhí)行過程中，也需要形成有效的監(jiān)督機制，包括專門機構(gòu)的監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督、利益相關(guān)人的救濟渠道(包括改進對上訪者的接待)等。這樣不僅可以對尋租者形成制約，還能起到信息溝通、發(fā)現(xiàn)漏洞、促進決策科學(xué)化等功能。
　　最后，嚴(yán)格追究違法者的責(zé)任，做到違法必究，通過問責(zé)，以懲罰的形式，把尋租者對社會造成的損失轉(zhuǎn)化為其自己的負(fù)擔(dān)，促使掌權(quán)者盡職盡責(zé)。使那些所謂“拍腦門決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”的“三拍”官員無處容身。這樣才能培植法治文化，抵制人治傳統(tǒng)的消極影響，如抵制“領(lǐng)導(dǎo)說了算”，抵制“良性違憲”、“合理違法”等錯誤概念，形成強有力的抵制權(quán)力尋租的法律機制、社會機制和心理機制。

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