[如何跳出反腐困境] 跳出困境

　　中國共產(chǎn)黨建黨90年的歷程中，無論區(qū)域性執(zhí)掌政權(quán)，還是執(zhí)掌全國政權(quán)，反腐敗不僅是黨與人民群眾保持血肉聯(lián)系的重要舉措，而且是黨長期執(zhí)政的重要政治任務(wù)。 　　 　　春節(jié)剛過，鐵道部部長劉志軍，因“涉嫌嚴重違紀”而被免去鐵道部黨組書記職位，成為今年第一個落馬的部級官員。據(jù)悉，8年鐵道部長任期內(nèi)，每個春節(jié)他都深入基層，從未回家與家人過年。有人講，劉志軍搞工作，善于突出重點；搞腐敗，也很有一套。事實證明，搞工作的很有一套，并不排斥搞腐敗的很有一套�！皠⒅拒姮F(xiàn)象”，既是他個人的悲劇，也是反腐敗體制、機制的弊端所致。
　　
　　制度反腐亟需破局
　　
　　中國共產(chǎn)黨建黨90年的歷程中，無論區(qū)域性執(zhí)掌政權(quán)，還是執(zhí)掌全國政權(quán)，反腐敗不僅是黨與人民群眾保持血肉聯(lián)系的重要舉措，而且是黨長期執(zhí)政的重要政治任務(wù)。這90年間，先后經(jīng)歷過戰(zhàn)爭反腐(主要以血與火的戰(zhàn)爭為反腐敗的載體。時間劃分：中國共產(chǎn)黨建黨后　1949年新中國成立)、運動反腐(主要以廣泛發(fā)動群眾開展運動為反腐敗的載體。時間劃分：1949年新中國成立1978年十一屆三中全會)、權(quán)力反腐(主要以領(lǐng)導(dǎo)者的認識、決心、關(guān)注度和手中的權(quán)力為載體。時間劃分：1978年十一屆三中全會2004年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》頒發(fā))。
　　劃分戰(zhàn)爭反腐、運動反腐、權(quán)力反腐3個階段，是根據(jù)反腐敗所依托的主要載體而定的。雖然思想教育是上述3個反腐階段共有的形式和內(nèi)容，但思想教育不是反腐的載體，思想教育確有先導(dǎo)之功，但載體是皮，它只是毛。思想教育的效果，只能通過不同的反腐載體來體現(xiàn)并實現(xiàn)。戰(zhàn)爭反腐階段，其中也包括運動反腐、權(quán)力反腐的因素，但反腐敗的主要載體是戰(zhàn)爭。運動反腐階段，其中不排除權(quán)力反腐的因素，但反腐敗的主要載體是運動。
　　目前，隨著依法治國的推進、黨務(wù)公開的推行、黨內(nèi)民主的發(fā)展、黨內(nèi)監(jiān)督條例的頒發(fā)、黨代會常任制試點的擴大等單項或綜合性改革的深化，反腐敗正由權(quán)力反腐階段，逐漸向制度反腐階段過渡。
　　改革開放30多年來，由于舊的載體“戰(zhàn)爭”已經(jīng)遠去，“群眾運動”不再采用；而新載體“制度”，卻因改革嚴重滯后而未能成為有效的載體。因此，從反腐蝕到反腐敗斗爭，“形勢仍然嚴峻”、“任務(wù)仍然繁重”已成為歷次中紀委全會報告以及向歷屆黨的全國代表大會報告的慣用詞組。
　　一個不爭的事實是：經(jīng)濟建設(shè)這一手，搞得很有成效，并得到國內(nèi)外的一致認可。與此同時，卷進腐敗的金額之巨、人員之多，職權(quán)之重，級別之高，以及占據(jù)的時間之長、空間之大的歷史紀錄，也在不斷地被刷新著。
　　今年6月14日，央行網(wǎng)站刊發(fā)《我國腐敗分子向境外轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的途徑及監(jiān)測方法研究》報告精簡版本。報告揭露了外逃腐敗高官轉(zhuǎn)移巨額財產(chǎn)至境外的路徑和方法。報告引用中國社科院的調(diào)研資料披露：從上世紀90年代中期以來，外逃黨政干部，公安、司法干部和國家事業(yè)單位、國有企業(yè)高層管理人員，以及駐外中資機構(gòu)外逃、失蹤人員數(shù)目高達16000至18000人，攜帶款項達8000億元人民幣。
　　在缺乏全黨形成統(tǒng)一的共識，缺乏頂層制度的戰(zhàn)略設(shè)計，缺乏建立政改特區(qū)的體制改革試點支撐的情況下，面對易發(fā)多發(fā)、不斷滋生蔓延的腐敗問題，從中央到地方的各級紀檢監(jiān)察機關(guān)，力圖通過推進體制改革去打贏這場反腐敗之戰(zhàn)。
　　各級紀檢監(jiān)察機關(guān)一方面通過力所能及的探索，去公開規(guī)范削減政府行政審批權(quán)力；通過黨委會票決制等形式，加強對重大決策、重要干部任免、重要項目安排和大額度資金的使用等事權(quán)的集體決定和監(jiān)督，盡可能減少個人或少數(shù)人專斷。另一方面，通過自身的努力工作，不斷加大斗爭強度、懲處烈度、打擊力度，以盡可能保持對腐敗的相對高壓態(tài)勢。于是，費用不斷追加，機構(gòu)不斷擴編，級別不斷提升，專門從事紀檢監(jiān)察的干部，從80年代初的幾萬人，擴充到目前的幾十萬人。
　　但由于制度反腐尚未通過改革取得實質(zhì)性的推進，所以期望的結(jié)果既沒有發(fā)生質(zhì)的變化，也沒有出現(xiàn)量的向好。一個不爭的事實是：這么多年來，盡管地方各級“一把手”越來越成為腐敗高發(fā)崗位，但是地方各級“一把手”的嚴重腐敗案件，幾乎沒有一起是由同級紀檢監(jiān)察機關(guān)檢舉揭發(fā)出來的。于是，30年來反腐敗形勢的總體結(jié)論和評價還是四個字：仍然嚴峻�；蛟S，仍然嚴峻并陷入困境的反腐敗形勢，是體制制度仍未有實質(zhì)性改革的最好注解。
　　陷入困境的主要原因在于，缺乏宏觀的體制、制度突破，只好抓中觀突破，通過巡視、派駐方式使同體監(jiān)督有所改觀。中觀層面不便深入，就不斷把工作向微觀層面鋪開。黨內(nèi)監(jiān)督的專門機關(guān)――紀委，工作細微到上馬路檢查收費，下礦井察看礦難事故…一紀委查辦的案件越來越多，教育的面越來越廣，糾風(fēng)的事越來越細，而監(jiān)督的缺位、虛位和不到位改進不大，這就使反腐工作越來越疲于奔命。于是，8小時內(nèi)監(jiān)督困難的，就轉(zhuǎn)向?qū)?小時外的監(jiān)督；對官員本人難以監(jiān)督的，就轉(zhuǎn)向監(jiān)督其配偶、子女、秘書；查處窩案、串案容易影響穩(wěn)定，就搞定點清除、量體裁衣，而不再深入查處�！≡谀繕随i定存在不合理的情況下，這種靠投入更多人力財力物力的高成本反腐方式，有如揚湯止沸，難以持續(xù)發(fā)展。反腐敗不能只采用高投入、高成本的方式，不能只用加法，必須加減乘除并用。
　　
　　預(yù)防腐敗關(guān)鍵在于黨內(nèi)監(jiān)督
　　
　　2003年，中紀委第一次公開報道了13名腐敗官員落馬。7年后，2010年全年共有11名省部級官員被判刑。2003年，13名腐敗官員人均受賄、貪污金額419萬元；2010年，11名腐敗官員人均受賄貪、污金額983萬元，是前者的2.35倍。
　　2003年的13人中，判處死緩以上的有3人(含死刑1人)，占23％；2010年的11人中，判處死緩的有7人，占63.6％。從數(shù)字來看，死刑似乎已經(jīng)難以震懾腐敗官員。
　　2003年的13人中，一把手7人，占53.8％；2010年的11人中，一把手8人，占72.7％。這說明一把手越來越成為名副其實的“高�！睄徫�。
　　2003年的13人中，京城官員2人，占15.4％；2010年11人中，京城官員增至5人，占45.4％。這顯示出即使是在政治生態(tài)較好的京城，腐敗的易發(fā)多發(fā)也在滋長蔓延。
　　對于反腐敗工作，在改革開放20多年后，十六屆中央紀委幾經(jīng)努力，才第一次在反腐敗的戰(zhàn)略方針中提出“注重預(yù)防”(尚未形成預(yù)防為主的共識)。30多年改革開放中的反腐敗，從只重治標，到標本兼治；從重視辦案，到源頭治理；從懲防并舉，到注重預(yù)防；從一個注重，到三個注重(注重預(yù)防、治本、制度建設(shè))。
　　但是，預(yù)防腐敗的工作怎么搞，始終還是未能破解的難題。各地各單位更多是著眼于教育和技術(shù)層面的預(yù)防。即使不少具體工作走在前面的上海市，在預(yù)防腐敗 方面所能開出的，也不過是“制度+科技”的處方，而其所稱的制度，與改革制度的實質(zhì)――即改革權(quán)力結(jié)構(gòu)，還有相當距離。全國各地，由于缺乏體制預(yù)防、特別是制度預(yù)防(即通過改革權(quán)力結(jié)構(gòu)來預(yù)防腐敗)的試驗田，而無法根據(jù)“試驗田的收成”及時提出“預(yù)防為主”的戰(zhàn)略方針。
　　30年來，我們在政治體制改革上，沒有“特區(qū)深圳”，在紀檢體制改革上，也缺乏類似的“小崗村”。沒有特區(qū)的試點和比較成功的樣板，“注重預(yù)防”大多只能寫在紙上、說在嘴上、貼在墻上，而很難落實在行動上。在反腐領(lǐng)域，還形成不了一個以“預(yù)防為主”的共識，實質(zhì)性的工作也難以推進。最關(guān)鍵的原因就在于，我們?nèi)狈�這方面體制、制度改革試點的有力支撐。
　　30年前改革開放的總設(shè)計師鄧小平，不僅一針見血指出，我們各種錯誤的“總病根”是“權(quán)力過分集中”，而且明確強調(diào)，“制度問題不解決，思想作風(fēng)問題也解決不了”。十一屆三中全會開了改革開放從黨內(nèi)分權(quán)起步的先河，我們應(yīng)當沿著這條路堅定不移地走下去。建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制衡又相互協(xié)調(diào)，由此，黨內(nèi)民主就能有存在的空間，黨內(nèi)民主就能有發(fā)展的時間，黨內(nèi)民主就能真正成為黨的生命。健全的黨內(nèi)民主，就能真正并有效地推動人民民主的發(fā)展，民主也就能真正由黨的生命成為社會主義的生命。
　　
　　切實加強黨內(nèi)民主
　　
　　解決腐敗問題，我們應(yīng)當打破思維定式，切實加強黨內(nèi)民主。
　　幾十年的習(xí)慣性思維是怕弱化權(quán)威，習(xí)慣性做法是“頭痛醫(yī)頭”分事權(quán)。既然一把手權(quán)力過分集中，一些地方和部門就想出了一把手不直接分管人、財、物的奇招。殊不知，一把手憑借過分集中的權(quán)力，讓更依附于他的人掌管人、財、物，效果遠勝于他自己直接分管。
　　建黨90年、執(zhí)政60多年，已到了必須認真研究并實踐黨內(nèi)民主的時候了。由于權(quán)威高度與權(quán)威管轄面積成正比，因此發(fā)展黨內(nèi)民主必須循序漸進，必須堅決維護中央的權(quán)威。在保持中央和省委現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)體制格局不變的前提下，可通過在市、縣委搞試點來探索經(jīng)驗，尋求從辦案的思維轉(zhuǎn)向監(jiān)督的思維，從峻法轉(zhuǎn)向預(yù)防，從同體監(jiān)督轉(zhuǎn)向異體監(jiān)督，從治標為主轉(zhuǎn)向治本為主，從事后轉(zhuǎn)向事前。
　　當然，這種從揚湯止沸到釜底抽薪的轉(zhuǎn)型是個痛苦的過程。但不走這步不行，想走這步，卻不想改革體制、制度也不行。
　　現(xiàn)在實踐中面臨的最大難題是，黨委實行的是“議行合一”領(lǐng)導(dǎo)體制。馬克思在140年前對72天巴黎公社“議行合一”領(lǐng)導(dǎo)體制的贊揚，成了各執(zhí)政的共產(chǎn)黨權(quán)力結(jié)構(gòu)的經(jīng)典模式，也成了蘇聯(lián)解體東歐劇變的必然宿命，還成了改革中力圖繞著走的雷區(qū)、禁區(qū)。
　　其實，巴黎公社的“議行合一”，是在戰(zhàn)爭壓力下采用的權(quán)力結(jié)構(gòu)，是其情可原、其時很短的權(quán)宜之計，并沒有保證公社的成功。蘇聯(lián)照搬“議行合一”權(quán)力結(jié)構(gòu)，并由此而形成“蘇聯(lián)模式”。黨內(nèi)權(quán)力過分集中的總病根，也是導(dǎo)致蘇聯(lián)解體、東歐劇變的重要原因。因此，前蘇聯(lián)部長會議主席尼?雷日科夫，曾引用過一句名言：“權(quán)力應(yīng)當成為一種負擔。當它是負擔時就會穩(wěn)如泰山，而當權(quán)力變成一種樂趣時，那么一切也就完了。”蘇東劇變令人深思。
　　無論是加強黨的作風(fēng)建設(shè)，還是嚴格黨的組織紀律，現(xiàn)在黨委已成為同級紀委難以監(jiān)督的對象。之所以難以監(jiān)督，是因為地方各級黨委是將黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)集中于一體，而在這一體之中，又往往集中于被稱為“一把手”的一個人。
　　在這一權(quán)力過分集中的體制下，執(zhí)政時間越長，黨委“一把手”權(quán)力集中的程度就越高；在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程越長，權(quán)力的含金量就越重；不僅會加大腐敗的幾率，而且會引發(fā)分裂的可能。其根源無不出自“權(quán)力過分集中”的“總病根”。
　　改革開放前的“文革”十年浩劫，從中央到地方對這一“總病根”的認識已經(jīng)十分到位。但改革開放30多年來，由于種種原因，我們始終未能解決好這一“總病根”。地方黨政各級“一把手”的集權(quán)程度超過了新中國成立以來的任何一個時期。于是，小病慢慢釀成大病，違紀漸漸形成歪風(fēng)，腐蝕逐步成為腐敗。雖經(jīng)組織部優(yōu)中選優(yōu)，并經(jīng)黨委、紀委嚴格把關(guān)，“一把手”犯錯誤的比率居然高于一般普通黨員和其他領(lǐng)導(dǎo)干部。通常占同級別犯錯誤黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的40％左右，個別地方甚至超過50％。
　　事實證明，沒有科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，必然經(jīng)常滋生缺點；沒有合理的權(quán)力分解，必然經(jīng)常發(fā)生錯誤；沒有及時的監(jiān)督，必然延誤錯誤的發(fā)現(xiàn)；沒有有效的監(jiān)督，必然難以挽救失敗。
　　如果權(quán)力過分集中的“總病根”不能得到根治，民主就難以生存，監(jiān)督就難以有效，體制就難以健全。腐敗一旦在較長時間、較大范圍保持一種“出生率”大于“死亡率”的態(tài)勢，就會在局部出現(xiàn)人心思貪的現(xiàn)象，就會在一些人中間為沒有機會腐敗而喟嘆，就會在部分人中出現(xiàn)“笑廉不笑貪”的心態(tài)。權(quán)力所內(nèi)含的獨占性、擴張性、排他性，在這“總病根”的催化下，對內(nèi)形成強烈的封建式的人身依附關(guān)系，對外先滋生跑官要官，再蔓延成買官賣官，最后發(fā)展成騙官殺官。
　　欲治其癥，欲求其解，黨內(nèi)的決策、執(zhí)行兩權(quán)必須分開。
　　
　　可在縣級黨委先行試點
　　
　　由于長期執(zhí)政，黨內(nèi)又缺乏分權(quán)制衡，地方各級“一把手”成為高危崗位。2000年到2007年，河南省先后有22名曾擔任過縣委書記的“一把手”成為腐敗分子。廣東省茂名市原市委書記羅蔭國因涉嫌職務(wù)犯罪被檢察機關(guān)刑拘后，競作如此狂言：“我是腐敗分子，我的上任不是嗎?敢肯定，我的下任絕對還是。不就是腐敗分子提拔腐敗分子，腐敗分子反腐敗嗎?”
　　對于黨內(nèi)民主監(jiān)督，半個多世紀前的黨的“八大”有過嘗試。設(shè)立了黨內(nèi)最高權(quán)力機關(guān)中央委員會，毛澤東為主席；設(shè)立了黨內(nèi)最高執(zhí)行機關(guān)中央書記處，鄧小平為總書記；設(shè)立了黨內(nèi)最高監(jiān)督機關(guān)中央監(jiān)察委員會，董必武為書記。甚至從中央到地方還推行了黨代會常任制。然而由于國際形勢的突變，毛澤東關(guān)于設(shè)立“黨內(nèi)國會”的構(gòu)想及其黨代會常任制的推行，很快就戛然而止。
　　至于黨政分工、黨政分開，孰先孰后?上世紀80年代也是有過教訓(xùn)的。當時，黨政還沒有合理分工，黨的肌體還沒有建設(shè)好的情況下，就倉促提出黨政分開，結(jié)果欲速而不達。
　　黨內(nèi)民主建設(shè)怎樣才是科學(xué)合理的?可向現(xiàn)代企業(yè)借鑒。因為現(xiàn)代企業(yè)制度常常走在整個經(jīng)濟社會的前面�，F(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)通常由決策機關(guān)(董事會或股東大會)、執(zhí)行機關(guān)(總經(jīng)理及各級經(jīng)理人員)、監(jiān)督機關(guān)(監(jiān)事會)等三大部分組成，分工明確，制衡有效。借鑒現(xiàn)代企業(yè)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，可從縣級黨內(nèi)的分權(quán)人手。
　　在縣級黨委進行改革黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的試點，既符合黨的“十六大”、“十七大”提出的擴大在市縣開展黨代會常任制試點的要求，也遵循了分權(quán)制衡的原則，還能有效推進黨代會常任制的試點工作。通過科學(xué)劃分權(quán)力，逐步實現(xiàn)黨政合理分工，再到完成黨政分開。這分權(quán)、分工、分開的過程，既是有效并充分發(fā)展黨內(nèi)民主的過程，也是切實恢復(fù)黨員主體地位的過程，還是從戰(zhàn)略層面上真正實現(xiàn)預(yù)防和遏制腐敗滋生蔓延的過程。
　　首先，由縣黨代會選舉產(chǎn)生黨內(nèi)的三個委員會(黨內(nèi)原有的縣處級職數(shù)可不必增加)。一是縣委會(黨內(nèi)決策機關(guān))，由15～21人組成，實行委員會制，縣委書記是會議的召集人，也是縣委會成員中唯一的縣處級干部，但他的一票與其他委員的一票無異。因此，這時的縣委書記，也就真正具備了兼任縣人大主任的基本條件。二是執(zhí)委會(黨內(nèi)執(zhí)行機關(guān))，由5～7人組成，實行首長負責制，由現(xiàn)任的縣委專職副書記擔任執(zhí)委會書記，成員包括組織部長、宣傳部長、統(tǒng)戰(zhàn)部長、縣委辦公室主任。三是監(jiān)委會(黨內(nèi)監(jiān)察機關(guān))，由5～7人組成，實行委員會制，縣紀委書記改稱監(jiān)委會書記。
　　其次，黨代會閉會期間，由縣委會代行其職權(quán)，縣執(zhí)委會和縣監(jiān)委會向縣委會報告工作，并接受其監(jiān)督。
　　最后，縣監(jiān)委會可對黨內(nèi)專門執(zhí)行機關(guān)――縣執(zhí)委會進行到位有效的監(jiān)督，縣執(zhí)委會也可對黨內(nèi)專門的監(jiān)督機關(guān)――縣監(jiān)委會進行到位有效的制衡�！≌\然，反腐敗在任何時候都不能放松查辦案件，但是中國反腐戰(zhàn)略的取勝之道在查辦案件之外。精通平仄未必能寫出好詩，因為好詩的功夫在詩外。為此，要跳出反腐困境，最需要的是反腐戰(zhàn)略思維的創(chuàng)新，是反腐體制的創(chuàng)新，是“黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革”(鄧小平語)和創(chuàng)新。

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