官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度規(guī)定 [六諫“官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)”]

　　自2006年“兩會(huì)”開始，全國(guó)人大代表、重慶律師韓德云每年必提公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的建議，也因此被貼上官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度立法代言人的標(biāo)簽。 　　 　　3月10日，陽(yáng)光明媚，比平時(shí)增加了好幾倍警力的車公莊大街最近一段時(shí)間十分清靜，換下冬裝的民警和保安，三三兩兩地分布在各個(gè)路口，一邊偶爾低聲交流，一邊警覺地留意著過往的車輛和行人，肩扛攝影攝像器材、操著各種方言的記者們不時(shí)經(jīng)過。
　　差20分鐘到十一點(diǎn)，五六輛藍(lán)白相間的旅游大巴前后相繼，從人民大會(huì)堂方向駛來，在快速穿過馬路兩側(cè)長(zhǎng)長(zhǎng)的警戒線后，進(jìn)入到百萬(wàn)莊東口的新大都飯店。這里是全國(guó)“兩會(huì)”重慶和湖北代表團(tuán)駐地。政府工作報(bào)告上午剛剛結(jié)束，現(xiàn)在是代表和委員們用餐休息時(shí)間。下午三點(diǎn)，將是“兩高”工作報(bào)告。
　　從酒店后院下了車走到前門，西裝筆挺的韓德云隔著一米多高的鐵柵欄熱情地向記者打招呼。他繞過鐵柵欄出正門，帶著記者拐進(jìn)右側(cè)不大的接待室辦手續(xù)，接待室擠滿了人，排了半小時(shí)隊(duì)才拿到出入酒店證件，然后進(jìn)大門查證，再進(jìn)門，再查證，到酒店一樓再被攔下，如同機(jī)場(chǎng)安檢一樣，從頭到腳又檢了一回。
　　9年全國(guó)人大代表履職經(jīng)歷，韓德云對(duì)這樣繁瑣的程序已經(jīng)習(xí)慣，他走在前面呵呵笑著岔開話題說，北京和重慶差不多嘛，一點(diǎn)都不冷。
　　出生于1962年的韓德云，是重慶市索通律師事務(wù)所執(zhí)行合伙人。2003年1月，他當(dāng)選重慶市政協(xié)委員，2003年3月當(dāng)選全國(guó)人大代表，從2006年第一次在全國(guó)“兩會(huì)”上提出官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度立法議案后，六年來他鍥而不舍地在這個(gè)問題上向全國(guó)人大提出啟動(dòng)立法程序的建議。
　　六年同題建言
　　在從電梯出來往房間走的幾分鐘里，韓德云一直在解釋建議、議案和提案的區(qū)別，因?yàn)樗�發(fā)現(xiàn)在很多報(bào)道里，不少記者用錯(cuò)了這三個(gè)概念：政協(xié)委員的文字建言叫做提案，人大代表的文字建言叫做議案或建議。與議案相比，建議要非正式一些，可以一個(gè)代表提，也可以幾個(gè)代表共同簽署，議案除代表本人簽字外，還要有三十個(gè)以上代表附議，議案后另需附有法律草案。
　　從2003年至今，韓德云在“兩會(huì)”上提交的建議和議案近200件，關(guān)于官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度立法的建議，自2006年開始，他每年必提。
　　韓德云關(guān)注官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)，始自公務(wù)員法的討論和出臺(tái)。從上世紀(jì)90年代初開始，韓德云就已經(jīng)在研究公務(wù)員法的推進(jìn)和發(fā)展了。作為一項(xiàng)從國(guó)外引進(jìn)的制度，公務(wù)員法歷經(jīng)十年打磨，終于在2005年通過。
　　通過對(duì)比公務(wù)員法和此前全國(guó)人大的相關(guān)建議，當(dāng)選第十屆全國(guó)人大代表的韓德云很快發(fā)現(xiàn)了其中的一個(gè)重要漏洞――在已經(jīng)頒行的公務(wù)員法中，并沒有提及公務(wù)員有財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開的義務(wù)，只字未提。
　　早在1997年，八屆全國(guó)人大對(duì)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)是有明確說法的，而且已列入當(dāng)年的立法計(jì)劃，是準(zhǔn)備著手起草的重要制度，但不知道什么原因，后來的各屆人大各次會(huì)議文件里都沒再提了。
　　韓德云覺得，作為反腐防腐標(biāo)本兼治的重要制度，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)既然1997年就被關(guān)注和重視，那么公務(wù)員法中不予提及是不對(duì)的，即便在該法中未能納入這一章，也應(yīng)該在日后單獨(dú)立法作為補(bǔ)充，但時(shí)間過去這么久了，這個(gè)事情還是悄無聲息。
　　在公務(wù)員法頒行第二年的2006年全國(guó)“兩會(huì)”上，韓德云向全國(guó)人大正式提交議案，要求立即啟動(dòng)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法程序，起碼要將其納入當(dāng)年的立法規(guī)劃。在議案中他說，程序啟動(dòng)越早越好，越早所需社會(huì)成本越低。為此，在議案提交前，他找到30多位人大代表聯(lián)合附議。當(dāng)年8月31日，韓德云得到了全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)的書面答復(fù)，稱“條件尚不成熟，有許多問題需要作進(jìn)一步論證和研究”。
　　韓德云知道，全國(guó)人大每年都有立法計(jì)劃，如果一個(gè)項(xiàng)目沒有被納入計(jì)劃，原則上講，本年度里這個(gè)項(xiàng)目是不會(huì)啟動(dòng)的。那么，當(dāng)務(wù)之急是先把這個(gè)事情推入立法軌道，至于制度在細(xì)節(jié)上如何設(shè)計(jì)、頒布后如何推行等都是后話。
　　“就像小兩口生孩子，你得先有個(gè)準(zhǔn)備，連準(zhǔn)備都沒有，別人怎么知道你想干這件事呢�，F(xiàn)在等于連個(gè)計(jì)劃都沒，說明你根本就不想有這一項(xiàng)嘛�！表n德云把身體往椅子后面一靠。
　　為什么公務(wù)員法里省去了公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)這一重要章節(jié)，韓德云判斷，當(dāng)時(shí)公務(wù)員法的出臺(tái)本身就已經(jīng)是非常艱難了，如果把財(cái)產(chǎn)申報(bào)也列入其中，阻力估計(jì)會(huì)更大，甚至可能會(huì)影響到該法的出臺(tái)。所以，立法機(jī)關(guān)先是讓公務(wù)員法原則性地通過了，但作為補(bǔ)充法案的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度立法卻沒了下文。
　　2001年之后，官場(chǎng)腐敗進(jìn)入了一個(gè)高發(fā)期，江西胡長(zhǎng)清、廣西成克杰、郴州李大倫等高官陸續(xù)落馬，在這些被曝光的腐敗大案背后，普遍存在著一個(gè)巨額財(cái)產(chǎn)來源不明的問題，綜觀全球尤其亞洲各國(guó)的反腐方略，財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開是最為可行的治本之策。韓德云覺得，是時(shí)候啟動(dòng)這一制度立法了。
　　韓德云發(fā)現(xiàn)，這些高官經(jīng)濟(jì)上出問題，一個(gè)重要原因是缺乏監(jiān)督，但老百姓如何監(jiān)督他呢，很難。所以，最關(guān)鍵的監(jiān)督，還是要從制度上考慮，讓陽(yáng)光照進(jìn)屋子，讓官員的財(cái)產(chǎn)曬在陽(yáng)光下。
　　積跬步謀千里
　　從2006年到2011年，六年“兩會(huì)”，六次提出官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度立法，建議文字每年略有增刪，主旨變化不大，除了第一年是以議案形式遞交全國(guó)人大外，其余五年韓德云都是用建議的方式與中紀(jì)委保持著互動(dòng)。他說，在這六年里，通過分析回復(fù)文字，可以看出官方態(tài)度的日漸改變，他將這六年大致分成了三個(gè)階段：
　　第一個(gè)階段是2006年至2007年，這是建議提出的最初兩年，建議提出后沒什么反響，媒體也不太感興趣。接下來的兩年是發(fā)生轉(zhuǎn)折的第二階段。2008年，新疆阿勒泰先行試水官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)，引發(fā)輿論熱議，全國(guó)其他地區(qū)也躍躍欲試。2009年1月全國(guó)“兩會(huì)”召開前，阿勒泰公開了轄區(qū)內(nèi)1000多名官員財(cái)產(chǎn)狀況，進(jìn)一步提高了這一話題輿論熱度。
　　在民意沸騰的這兩年里，政協(xié)委員和人大代表們對(duì)這一制度也開始重點(diǎn)考量。韓德云發(fā)現(xiàn)，在2008年全國(guó)人大匯總的代表建議里，他第一次發(fā)現(xiàn)有幾十份建議或議案是涉及官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度立法的。他已經(jīng)不是孤軍奮戰(zhàn)。
　　中紀(jì)委、監(jiān)察部在上述兩年的回復(fù)也更加審慎了，措辭從先前的“條件尚不具備”，改為“已著手研究論證”。
　　第三個(gè)階段是2010年至今，律師韓德云被貼上了標(biāo)簽，成為了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度立法的代言人。他明顯感覺到的是，如果他不繼續(xù)在“兩會(huì)”提交相關(guān)建議或議案，民情和輿論將會(huì)有各種猜測(cè)，比如，是不是對(duì)高層鐵板一塊失望了，是不是受到干涉不得不放棄了。
　　民情高漲讓韓德云認(rèn)定，既然已經(jīng)被貼上了標(biāo)簽，那他就有責(zé)任有義務(wù)將洶涌的民意向立法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)達(dá)。
　　六年積跬步，韓德云覺得，付出是有收獲的。
　　2007年6月5日，監(jiān)察部給韓德云作出的答復(fù)稱，建議是很好，但在目前狀況下，全面推行公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度存在一定困難。比如，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的核心是信用機(jī)制，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)信用機(jī)制缺失，金融實(shí)名制不完善，難以對(duì)公務(wù)員申報(bào)財(cái)產(chǎn)真實(shí)性進(jìn)行準(zhǔn)確核查。另外，公務(wù)員個(gè)人財(cái)產(chǎn)與其家庭成員財(cái)產(chǎn)相互融合，界限難以區(qū)分，公民收支立據(jù)缺乏技術(shù)上的支撐，如何確保公務(wù)員個(gè)人申報(bào)財(cái)產(chǎn)又保障不侵犯其他公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，是一個(gè)必須考慮的重要問題。再者，監(jiān)察部意見稱，公務(wù)員財(cái)產(chǎn)是動(dòng)態(tài)的，是不斷調(diào)整和變化的，如何監(jiān)控難度很大。
　　三年后的2010年8月11日，中紀(jì)委作出的答復(fù)是，按照中央領(lǐng)導(dǎo)同志的指示，正在綜合各國(guó)經(jīng)驗(yàn)，收集相關(guān)資料，借助技術(shù)手段，進(jìn)行深入研究并著手起草建議稿，正在抓緊落實(shí)這項(xiàng)工作。
　　韓德云認(rèn)為，為了更好地推進(jìn)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度立法，初期需要減小阻力，如果全面推行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)，應(yīng)該給予官員一個(gè)豁免期，比如三年。在這三年里，允許他申報(bào)數(shù)字稍有誤差并改正。在這段時(shí)間，官員主動(dòng)上繳非法所得的，盡量減輕罪責(zé)。三年后出現(xiàn)問題的，將依法嚴(yán)懲。
　　韓德云嘆口氣說，他現(xiàn)在已經(jīng)不再提豁免期這一說法了，因?yàn)槿�面鋪開官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)比較困難，他建議從相對(duì)容易的角度著手，比如從高危崗位、新任官員啟動(dòng)。
　　在2010年韓德云提交的建議稿中提到，財(cái)產(chǎn)申報(bào)試點(diǎn)如果沒有中央授權(quán)，只是自己突破，比如新疆阿勒泰，可能流于失敗，需采取“中央統(tǒng)一立法、授權(quán)地方實(shí)施、按年增加范圍、分步落實(shí)到位”的方式，這樣既能保障合法性、維護(hù)統(tǒng)一性，又有利于各地兼顧各種情形。
　　
　　律師參政利大于弊
　　韓德云建言官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法，與他在2001年參與的一次立法實(shí)踐也有關(guān)系。
　　2001年，重慶人大嘗試開門立法，韓德云爭(zhēng)取到了一個(gè)機(jī)會(huì)――受重慶人大常委會(huì)委托，他所在的索通律師事務(wù)所負(fù)責(zé)起草重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例。
　　人大委托律所完成立法文件的起草，這在中國(guó)是第一次，這讓韓德云有機(jī)會(huì)完整地參與了一次地方性法規(guī)的制定過程。他說，這次實(shí)踐對(duì)他和同事們的業(yè)務(wù)素質(zhì)鍛煉非常大。
　　正是這次經(jīng)歷給了韓德云“往前走了一小步”的機(jī)會(huì)。2002年11月，重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例正式頒布實(shí)施，兩三個(gè)月后，韓德云相繼當(dāng)選重慶市政協(xié)委員和全國(guó)人大代表。
　　這給了律師韓德云一個(gè)參政議政的機(jī)會(huì)。
　　1995年，新的律師制度推行后，之前扮演國(guó)家法律工作者的律師們，逐漸演化成為自由職業(yè)者，或稱個(gè)體戶，而一個(gè)律師和律所首要的任務(wù)是養(yǎng)活自己。
　　下海后創(chuàng)辦律所的韓德云逐漸認(rèn)識(shí)到，在中國(guó)做律師，按照發(fā)展?fàn)顩r和先后順序，是可以扮演三種角色的：經(jīng)濟(jì)角色，社會(huì)角色，政治角色。經(jīng)濟(jì)角色即解決生存問題，社會(huì)角色即為社會(huì)民眾代言，政治角色即參政議政。
　　韓德云和他的朋友們借助海外留學(xué)背景，從1994年開始，長(zhǎng)期從事的是為外資企業(yè)提供法律服務(wù)的工作，業(yè)務(wù)范圍多數(shù)在商務(wù)領(lǐng)域，收入是相對(duì)不錯(cuò)的，索通律師事務(wù)所的辦公樓在重慶比較有名。
　　韓德云覺得，在溫飽問題解決之后，律師其實(shí)還要扮演一個(gè)社會(huì)角色，要盡量爭(zhēng)取成為公眾代言人，因?yàn)槁蓭熓煜し�律，中�?guó)恰好進(jìn)入到一個(gè)高速立法的時(shí)期，律師最有優(yōu)勢(shì)參與其間，應(yīng)該能夠從代理的個(gè)案中抽象出普遍問題，找到制度不足并推動(dòng)它改善和進(jìn)步。
　　在扮演社會(huì)角色之上，韓德云還給自己謀劃了一個(gè)政治角色，這需要借助一個(gè)政治身份，而人大代表和政協(xié)委員是一個(gè)很好的工具，現(xiàn)在全國(guó)已經(jīng)有不少律師擔(dān)任全國(guó)政協(xié)委員和人大代表，另有一些律師可能是在地方做代表或委員，但功能是類似的。
　　中國(guó)律師群體只有15年的發(fā)展，在韓德云看來，律師在中國(guó)發(fā)揮的作用還非常有限，包括現(xiàn)在這十幾個(gè)當(dāng)選全國(guó)人大代表的律師也是一樣，力不從心的地方太多。
　　有人說，律師參政破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)規(guī)則，如果參政，那就不要做律師了。韓德云承認(rèn)律師參政可能會(huì)造成一定程度上的競(jìng)爭(zhēng)不公平，尤其是那些既是人大代表又直接代理案件的律師，但他很早就不代理案件了，尤其刑事案件，“沒怎么做過，也不太會(huì)�！�
　　即便如此，韓德云依舊認(rèn)為，與通過隔絕政治求得行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的公平相比，律師參政推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的正面效果要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大過其可能的弊病。
　　韓德云希望越來越多的律師參與政治，哪怕扮演的角色暫時(shí)是微小的，但可以慢慢爭(zhēng)取，如果大家都不參政議政，官民之間筑成一堵墻，各說各話，肯定存在誤解，不利于整體改革與進(jìn)步。
　　官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的推進(jìn)，目前依舊處于民間呼聲比較高、官方反響與決策相對(duì)緩慢的階段，全國(guó)“兩會(huì)”也沒有正式討論過。
　　有關(guān)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)，全國(guó)省級(jí)以上地區(qū)唯一一次提及，是2009年12月重慶市委三屆六次全會(huì)。這次會(huì)議提出，重慶將擇期在部分司法領(lǐng)導(dǎo)干部中試點(diǎn)。12月17日，重慶市政府新聞發(fā)言人文天平稱，這一舉措正在積極籌劃和精心準(zhǔn)備，將擇期啟動(dòng)。
　　連續(xù)六年提議官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法，有沒有受到過直接或間接壓力？韓德云說，這個(gè)還真沒有，不但沒有，他的建議在重慶起碼是受到熱烈擁護(hù)和支持的。
　　“有人問我，你這個(gè)建議有沒有人反對(duì)呢？我說，那你覺得是民主好還是專制好呢？答案只有一個(gè)――民主好。就算是搞專制的人，他也肯定會(huì)說民主好。”韓德云站起身來，晃晃頭，聳聳肩，接著又坐回到剛才的位置上。

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