憲法規(guī)定農(nóng)民就是農(nóng)民 [給農(nóng)民以憲法關(guān)懷]

　　加入了WTO后，我國將給予國外企業(yè)和人員以平等的國民待遇，可擁有9億之眾的國內(nèi)農(nóng)民，能否擺脫舊體制的普遍歧視，享受到公平的國民待遇?這是我們不能不關(guān)注的。

　　我擔(dān)心一個(gè)具有諷刺意味的現(xiàn)象:人們一方面希望農(nóng)民學(xué)會(huì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大海中“游泳”，另一方面又將農(nóng)民手腳牢牢“捆綁”起來丟在“窮鄉(xiāng)僻野”，這將是一種十分滑稽的現(xiàn)代游戲。中國是一個(gè)典型的農(nóng)民大國，沒有農(nóng)民的解放和自由，就不可能有中華民族的偉大復(fù)興，更不可能有馬克思、恩格斯所期望的每個(gè)人的自由發(fā)展的“聯(lián)合體”。

　　二元體制的枷鎖

　　共和國的開國元?jiǎng)讉兇蠖际寝r(nóng)民之子，他們對(duì)農(nóng)民的苦難有著最為切身的體驗(yàn)，他們?yōu)檗r(nóng)民的解放奮斗不息。到過韶山參觀的每一個(gè)人，都會(huì)深切地體會(huì)到共和國領(lǐng)袖的農(nóng)民生涯，進(jìn)京后的毛澤東始終念念不忘貧苦農(nóng)民，在三年困難時(shí)期，當(dāng)他聽到農(nóng)民正在遭受的饑餓和災(zāi)難時(shí)，忍不住流下熱淚，并堅(jiān)持不吃肉。這是一種深情的農(nóng)民情結(jié)。

　　但不必諱言，歧視農(nóng)民的二元制度至今仍在延續(xù)，形成了舉世獨(dú)有的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。其根本緣由在于我國在蘇聯(lián)模式的嚴(yán)重影響下,建立起一套高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和包含戶籍制度等14項(xiàng)具體制度在內(nèi)的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，人為地把我國切割成市民與農(nóng)民相區(qū)別、城市與農(nóng)村互隔離的畸形社會(huì)，農(nóng)村也就成為城市人“犯錯(cuò)誤”、“受處分”的下放和改造的“充軍”之地。

　　歧視農(nóng)民的二元制度，已經(jīng)深入到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、科技、教育、文化、法律等各個(gè)領(lǐng)域。

　　在經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略上，國家實(shí)行工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，“挖農(nóng)補(bǔ)工”，人為制造“剪刀差”，使農(nóng)民艱苦創(chuàng)造的巨額財(cái)富源源不斷地流向城市和市民的腰包。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從“一五”計(jì)劃到國家工業(yè)化第一階段結(jié)束（1953～1989），國家通過“剪刀差”共從農(nóng)民手中拿走工業(yè)化資金7000多億元，占農(nóng)民新創(chuàng)造價(jià)值的1/5。進(jìn)入90年代，這種“剪刀差”還呈不斷擴(kuò)大趨勢(shì)，每年絕對(duì)額都在1000億元以上。

　　在戶籍身份上，實(shí)行城鄉(xiāng)有別的二元戶籍制度。1958年1月的《戶口登記條例》取消了《憲法》規(guī)定的公民居住和遷徙自由權(quán)，從此，農(nóng)民不能進(jìn)入城市生活。時(shí)至今日，不少大中城市仍然對(duì)農(nóng)民緊閉“城門”，農(nóng)民只能在小城鎮(zhèn)“安營扎寨”；
與二元戶籍制度相聯(lián)系，農(nóng)民不能到城鎮(zhèn)就業(yè)，國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)招工招干的首要條件是你必須具備“城鎮(zhèn)戶口”，改革開放后的農(nóng)民也只能流向個(gè)體私營和外資企業(yè)“打工”；
國家的社會(huì)保障也只覆蓋城鎮(zhèn)市民，而廣大農(nóng)民卻被排除在社會(huì)保障之外，農(nóng)民只能把自己的生老病死全部寄托在貧瘠的土地上;國家對(duì)城鎮(zhèn)的義務(wù)教育也全包了下來，而農(nóng)村的義務(wù)教育則由農(nóng)民自己掏腰包解決，等等。

　　“壓力型體制”

　　如果僅僅是歧視農(nóng)民的二元制度，對(duì)農(nóng)民來說，倒還不是最糟糕的，因?yàn)橹袊�農(nóng)民自古以來已磨煉出舉世罕見的吃苦耐勞精神和逆來順受的作風(fēng)。對(duì)廣大農(nóng)民來說，自己比市民低一等倒也罷了，只要地方官吏不要再來敲詐勒索，能夠過上一種清貧、寧靜和安全的生活，也就謝天謝地了。

　　但是，在一些地方，農(nóng)民這種最低限度的生存愿望也沒有切實(shí)保障，某些農(nóng)村正不斷地演繹著“苛政猛于虎”的悲劇。特別值得關(guān)注的是，由于農(nóng)村改革的嚴(yán)重滯后，激發(fā)了“三農(nóng)”問題的嚴(yán)重性，農(nóng)民收入越來越少，負(fù)擔(dān)越來越重，一些基層干部對(duì)農(nóng)民的無情盤剝和粗暴干預(yù)越來越厲害，“官逼民死”和“農(nóng)民逃亡”現(xiàn)象怵目驚心，連朱镕基總理都義憤填膺地指出已經(jīng)到了“民怨沸騰”的地步。

　　農(nóng)民的不幸命運(yùn)還緣于中國農(nóng)村縣鄉(xiāng)政治體制是一種特殊的“壓力型體制”，這種體制通過將政府確定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的硬指標(biāo)逐級(jí)分解下達(dá)，從縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)再到村，村再分解到每一個(gè)農(nóng)民頭上，各級(jí)又層層加碼，最后攤到農(nóng)民頭上已經(jīng)是令人咋舌的“天文數(shù)字”。在這種“數(shù)字型政績至上”的行政理念驅(qū)使下，各級(jí)官員為了炫耀“政績”和表現(xiàn)“才華”，就竭力提前、超額完成“數(shù)字任務(wù)”。這種“壓力型”體制使政府行政的最大目的已經(jīng)不是為民眾謀福利，也不是提供公共物品，而是不擇手段地完成層層加碼的“數(shù)字任務(wù)”。在沒有任何外部制約的情況下，瘋狂追逐自身利益最大化的權(quán)力，必然橫沖直撞，置民于無法招架的境地，使農(nóng)民不斷付出眼淚、鮮血和生命的代價(jià)，來“配合”完成鄉(xiāng)村干部的“數(shù)字任務(wù)”。而縣級(jí)政府為了支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)“數(shù)字任務(wù)”的完成，也就有意無意地容忍包庇胡作非為的鄉(xiāng)村干部，于是“官官相護(hù)”就在“縣鄉(xiāng)村三級(jí)利益共同體”的契約下形成了，受到嚴(yán)重侵害的農(nóng)民的冤屈，經(jīng)常無法在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)得到及時(shí)、有效的解決。這樣，有“中國特色”的農(nóng)民上訪之路就只能延伸到市、省和中央機(jī)關(guān)以及那些良知未泯的新聞單位，他們就被農(nóng)民視為“包青天”。

　　一些慣于對(duì)農(nóng)民興威作福的基層干部，最怕農(nóng)民覺醒，也最怕民主。某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還與地方流氓惡勢(shì)力相勾結(jié)，共同對(duì)付那些“不聽話”的農(nóng)民，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還直接把稅費(fèi)任務(wù)承包給當(dāng)?shù)亓髅ヮ^子，達(dá)到“以惡制民”的目的。

　　最令人不可思議的是，一些基層干部和執(zhí)法干警在驅(qū)民虐民之際，毫無負(fù)罪之感。一些沒有直接參與毆打農(nóng)民的干部，也不愿擺脫維護(hù)單位形象的狹隘心胸，進(jìn)行人性的反省。西方一位哲人說過，政府有時(shí)會(huì)成為強(qiáng)盜，而人民永遠(yuǎn)也不會(huì)。當(dāng)前某些地方農(nóng)村基層的行為，正是這句名言的最好注腳。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家盛洪最近指出：“這些地方的政府機(jī)構(gòu)已經(jīng)失去了得以存在的基本理由，他們不過是坐在農(nóng)民家門口的強(qiáng)盜，他們?cè)趧?dòng)搖我們社會(huì)的合法性基礎(chǔ)�！�

　　農(nóng)民問題的嚴(yán)重性，已經(jīng)引起了方方面面的高度重視，但一二十年來的理論探討和政策制度設(shè)計(jì)，似乎沒有真正解決問題，根本原因在于，這些理論探討和政策制度設(shè)計(jì)大都陷入了把農(nóng)民排除在外的思維定勢(shì)，走入了人治的死胡同。

　　在國際上，由幾個(gè)大國操縱和決定小國命運(yùn)的做法和行徑，被稱作“霸權(quán)主義”。同理，在解決農(nóng)民問題上，我們習(xí)慣于由所謂的“社會(huì)精英”等強(qiáng)勢(shì)群體坐在一起操縱和擺布農(nóng)民命運(yùn)，這也是一種典型的“霸權(quán)主義”，是不可能真正維護(hù)農(nóng)民切身利益和解決農(nóng)民問題的。

　　在憲法之母的注視下

　　歷史和現(xiàn)實(shí)已經(jīng)證明，只要給農(nóng)民自由，農(nóng)民就會(huì)創(chuàng)造出驚人的歷史奇跡�，F(xiàn)在是進(jìn)一步解放農(nóng)民的時(shí)候了。這就迫切需要我們虔誠地恭請(qǐng)神圣的憲法之母從幕后走向臺(tái)前。理性在召喚我們，賦予農(nóng)民以真正的憲法關(guān)懷，是解放農(nóng)民的終極選擇。憲法是保障人民基本權(quán)利的最神圣的法律，沒有憲法就沒有共和國。憲法的根本功能在于:一方面約束政府易于膨脹的權(quán)力，一方面慈祥地保護(hù)人民易于受害的權(quán)利。在憲法之母的眼中，沒有權(quán)貴和賤民，也沒有工人、農(nóng)民、知識(shí)分子的區(qū)分；
在憲法之母眼中，只有平等的公民概念，任何人都是慈祥的憲法之母的高貴之子。

　　在憲法之母的注視下，解放農(nóng)民，就是要把農(nóng)民從二元社會(huì)結(jié)構(gòu)中解放出來，撤除城鄉(xiāng)隔離的人為樊籬，給農(nóng)民以公平、公正的國民待遇。必須加快戶籍制度改革，取消任何形式的身份歧視，加快城市化步伐�，F(xiàn)在世界各國普遍賦予公民居住和遷徙自由權(quán)，全世界僅僅只有中國、朝鮮和貝寧三個(gè)國家實(shí)行嚴(yán)格的戶籍制度。

　　國際經(jīng)驗(yàn)表明，在現(xiàn)代化的道路上，有三個(gè)關(guān)鍵性的城市化水平的指標(biāo)，一個(gè)是城市化水平達(dá)到30%時(shí)，進(jìn)入城市化快速發(fā)展階段；
一個(gè)是城市化水平達(dá)到50%時(shí)，進(jìn)入基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的歷史階段；
再一個(gè)是城市化水平達(dá)到70%時(shí)，才能真正消除工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別、體力勞動(dòng)和腦力勞動(dòng)的差別。

　　建國后由于戶籍制度的人為限制，我國城市化進(jìn)程十分緩慢，到1997年，全世界城市化水平已達(dá)46%，發(fā)達(dá)國家達(dá)70～80%，發(fā)展中國家也在40%以上，而我國同期僅為29.9%，相差甚遠(yuǎn)。

　　中國革命走的是一條農(nóng)村包圍城市的道路，中國的現(xiàn)代化必須走一條農(nóng)民進(jìn)入城市的道路，農(nóng)民進(jìn)入城市的過程也就是城市化的過程，城市化的過程也就是解放農(nóng)民的過程，城市化是中國農(nóng)民的解放之路。現(xiàn)在一些人在城市化道路上主張發(fā)展小城鎮(zhèn)，這源于對(duì)農(nóng)民命運(yùn)的擅作主張，忽視農(nóng)民憲法之子的地位。應(yīng)該說，政府的職責(zé)不是設(shè)置重重關(guān)卡阻擋農(nóng)民，而是想方設(shè)法為農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，提供更好的公共服務(wù)。給農(nóng)民以公平的國民待遇，就是讓農(nóng)民參與制定“游戲規(guī)則”，農(nóng)民與市民一樣有居住和遷徙自由的權(quán)利，有在國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)就業(yè)的權(quán)利，有享受城鄉(xiāng)平等一致的社會(huì)保障的權(quán)利，有享受接受城鄉(xiāng)一致的受教育的權(quán)利，有與市民平等一致的納稅的權(quán)利。

　　在城鎮(zhèn)，居民月收入800元以上才征收個(gè)人所得稅，在農(nóng)村，絕大部分農(nóng)民月收入不到一二百元，根本沒有達(dá)到納稅的起點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)，而面向農(nóng)民征收的農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”“一個(gè)都不能少”�，F(xiàn)正進(jìn)行的稅費(fèi)改革，缺陷在于漠視農(nóng)民的憲法權(quán)利，依然在城鄉(xiāng)有別的舊框架內(nèi)探討農(nóng)民問題的解決途徑�？梢灶A(yù)料，這種舊模式的稅費(fèi)改革不可能達(dá)到長期減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的目的。

　　當(dāng)前農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重，“三亂”現(xiàn)象不止，根本原因在于權(quán)力機(jī)關(guān)不受約束地從四面八方把手伸向農(nóng)民干癟的“口袋”。10多年來農(nóng)民負(fù)擔(dān)越減越重就足以說明，僅靠表面加強(qiáng)學(xué)習(xí)、形式主義的動(dòng)員說教和自上而下的自律性努力，已經(jīng)制止不了強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)對(duì)農(nóng)民的欺凌和侵害。要真正減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，必須以權(quán)力制約權(quán)力。筆者想起英國資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)的著名口號(hào)：“不經(jīng)議會(huì)同意，國王無權(quán)征稅�！倍�在我國，各級(jí)各部門隨意下個(gè)文件就可以從農(nóng)民身上收費(fèi)，這種局面必須痛下決心扭轉(zhuǎn)，我們也應(yīng)該樹立“不經(jīng)人大批準(zhǔn)，政府不能征稅”的神圣信念。

　　擴(kuò)大基層民主

　　在現(xiàn)行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府與中央政府追求的行政目的也并不完全一致，中央政府行政的主要目的在于“得民心者得天下”，努力維護(hù)國家主權(quán)的獨(dú)立完整，確保國內(nèi)穩(wěn)定，促進(jìn)人民福祉；
不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府行政的目的在于“得上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)心者得官位”，努力完成上級(jí)政府下達(dá)的指標(biāo)，從而獲得不斷升遷的機(jī)會(huì)。

　　中央對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府的約束主要有兩個(gè)方面，一個(gè)是在革命斗爭年代積累出來的“紀(jì)律約束”，一個(gè)是法治社會(huì)所必需的“制度供給和安排”。現(xiàn)在，中央政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地方政府的紀(jì)律性約束成效已微乎其微。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅沒有建立一級(jí)完全政府的財(cái)力，并且其職能已“三要化”（要糧要錢要命），呈現(xiàn)出帶頭違法犯罪的現(xiàn)象。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部公開對(duì)農(nóng)民叫囂“政府就是鎮(zhèn)壓之府”，完全墮落成違法犯罪的主體，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部還百般狡辯當(dāng)前黨群關(guān)系惡化的主要責(zé)任不在自己，而在“上級(jí)”和“體制”。

　　事實(shí)證明，僅僅靠轉(zhuǎn)變作風(fēng)和走過場(chǎng)式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)無濟(jì)于事。在建設(shè)法治國家的進(jìn)程中，我們必須徹底拋棄那種“刑不上大夫”的封建觀念。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和執(zhí)法人員有恃無恐侵害農(nóng)民財(cái)產(chǎn)和人身權(quán)利的行為，絕不僅是“工作方法簡單”、“工作作風(fēng)粗暴”的問題，而是典型的違法犯罪行為，必須繩之以法，嚴(yán)懲不貸。中央政府必須善于與時(shí)俱進(jìn)地推進(jìn)制度創(chuàng)新，加緊供給發(fā)展基層民主政治的新制度。

　　加入WTO以后，作為分散的、個(gè)體的、弱勢(shì)的農(nóng)民，也必須提高組織化程度，著手組織農(nóng)會(huì)和其它經(jīng)濟(jì)合作組織，形成自己的利益代言人。只有這樣，才能使農(nóng)民在與其它政治、經(jīng)濟(jì)等強(qiáng)勢(shì)群體的博弈中維護(hù)自己的切身利益。

　　本文發(fā)布經(jīng)作者授權(quán)

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