“鄉(xiāng)政自治”:最好的改革選擇
發(fā)布時間:2020-05-19 來源: 感恩親情 點擊:
一
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府該不該撤銷?以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何改革?是時下人們關注的一個焦點問題。圍繞這一問題,人們提出了各種改革思路,綜合這些思路,不外乎以下三種代表性意見:一是主張加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,將它建設成為一級完備(或完全)的基層政府組織;
二是主張?zhí)摶l(xiāng)鎮(zhèn)政府,將它改為縣級政府的派出機構——鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公所,實行“縣政鄉(xiāng)派”;
三是主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,實行類似于村民自治那樣的社區(qū)性“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。
第一種意見是早期的主導性意見。當初,人們之所以主張加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設,主要是基于這樣一個現(xiàn)實理由,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“條塊分割”體制瓜分或肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大部分權能,使之淪為一級不完全的基層政府組織,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難有效地領導和管理本區(qū)域內的政治、經(jīng)濟和社會事務!皸l塊分割”體制,實際上涉及縣級職能部門設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的權能劃分和利益分配等關鍵性問題。盡管在不同的時期、不同的地區(qū),設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站所名稱、形式和數(shù)量不盡相同,但基本上都是這樣的,即有利可圖的站所一般由縣級職能部門直接管理或者以其為主導,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府輔助管理,而一些無利可圖的站所則被視作“包袱”甩給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理,并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)。這樣一來,那些由上級主管部門直接管理的站所勢必會肢解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的部分權能,同時,又與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府爭奪鄉(xiāng)村資源特別是財稅資源,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“權、能、利”三個方面都不能成為一級完備、統(tǒng)一、效能的政府。
隨后,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的大肆膨脹,農民負擔的有增無減以及農村稅費改革進一步暴露出來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的嚴重危機等問題,人們將它們歸咎于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,認定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是這些問題(特別是農民負擔問題)的始作俑者。例如,有人就認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形同“三要政府”,“養(yǎng)了不少不該養(yǎng)的人,收了不少不該收的錢,做了不少不該做的事”,已經(jīng)沒有必要再設立為一級政府,因而主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,或者實行“鄉(xiāng)派”,或者實行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。這兩種意見是當前較為流行的意見,尤其是前者更是得到了不少學者的贊同。在這種情況下,幾乎沒有人再主張加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設。
客觀地說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于加重農民負擔等問題的確負有一定的責任,但未必是“罪魁禍首”。實際上,在“條塊分割”體制下,有相當一部分從農民身上汲取的資源(包括各種稅費、攤派),通過“條條”被上級政府部門所拿走;
另一方面,在現(xiàn)有的支配式壓力型政府間體制下,另一些鄉(xiāng)村資源則通過所謂的逐級“財政包干”以及后來實行的自上而下偏重失衡的分稅制,從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政直接抽取,自下而上地流向了上級政府。事實上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實際所得非常少,特別是分稅制以后,真正留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定稅收都是一些分散、小額、難收的稅種,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了征收這些稅收不但耗費了它大量的精力,而且極容易與農民產生直接的利益沖突。似乎更糟的是,我國在自上而下的分稅制改革中,各級政府并未及時地進行分權式改革,以致最終形成這樣一種狀況,即財稅資源自下而上逐級向上集中,各種任務、指標卻自上而下地逐級分解、落實給基層政府。處在最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府境遇最糟,他們在完成上級的財稅征繳任務之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的制度內收入已所剩無幾?蓱z的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度內收入在鄉(xiāng)村公共品生產和供給方面尚且付之闕如,還要承擔大量自上而下交辦的各項事務(其中有不少事務本不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)。這就迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不在制度外“另辟蹊徑”、自謀財路。而這些最終勢必轉化為農民負擔,由此也就不難理解農民負擔問題何以愈演愈烈了。
主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,實行“鄉(xiāng)派”或者“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”者,其潛在的前提似乎是,只要撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就能從根本上解決農民負擔問題。這種想法未免過于簡單!事實上農民負擔問題并非僅僅是農民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間利益分配不公的問題,從更深層次上反映了我國社會“二元結構”以及“國家”與鄉(xiāng)村社會之間關系的失衡。同樣地,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境問題,也不能完全歸咎于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,在相當程度上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題是由于現(xiàn)有的偏重失衡的政府間財稅體制以及分割性的“條塊”管理體制造成的。一些人之所以在農民負擔、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政這樣的問題上出現(xiàn)簡單的思維定式,主要是他們將分析問題的視閾局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身,而忽視了上下級政府間權力結構、財稅體制等制度性因素更為根本性的影響作用。
二
我既不贊成加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設,也不同意現(xiàn)在實行“鄉(xiāng)派”或“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。首先,我認為加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設完全不合時宜,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根本沒有必要建設成為一級“完全”(或完備)的政府組織。它在許多方面都不能與其上的政府組織相提并論,也沒有必要仿效上級政府的建設模式來建構鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其上的任何一級政府組織都不相同,他們直接面對鄉(xiāng)民而治。這種面對面(face to face)的治理形式,決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須擺脫衙門式(或科層制)官僚作風和冷峻的政權面孔,保持較高的親民性。而且,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干部與其上的各級政府“官員”都不一樣,他們絕大部分都出身于農村,他們的父母親、親人甚至自己在進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作以前就是農民,其中還有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還是土生土長的,無論在天然的情感上還是在實際的交往中,他們都與農民結成了紛繁復雜的關系。這些特點,決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應該完全按照上級政府的模式來建設。如果再考慮到統(tǒng)治成本問題,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級更沒有必要建設成為一級完全的政府組織。
至于實行“鄉(xiāng)派”或“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”,我認為它們一是不可行,二是不可取。從“國家”這一角度而言,是否設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,主要取決于兩個因素:(1)是否有利于政權的穩(wěn)定、維護“國家”對鄉(xiāng)村社會的管理;
(2)是否有利于“國家”從鄉(xiāng)村社會汲取資源。首先,保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層級政府有利于政權的穩(wěn)定。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于“國家”與鄉(xiāng)村民間社會的居間地位,它在國家與基層民眾之間扮演著其他組織無可替代的作用——它是調整二者力量的一個極其重要的平衡器,亦是二者博弈的一個主要場域,甚至是二者沖突的一個不可置換的緩沖區(qū)間。一旦實行“鄉(xiāng)派”或者撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,“國家”與基層民眾之間就缺少必要的調節(jié)、緩沖和磨合的“中介”組織(機制),二者之間不可避免的矛盾或沖突勢必會處于“短兵相接”的狀態(tài)之中。一旦發(fā)生這種情況,就比較難以解決彼此之間的矛盾或沖突。然而,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻能在一定意義上扮演著介于“國家”與基層民眾之間的一種“中介”角色,對于緩解、調節(jié)國家與基層民眾的關系起著不可忽視的作用。
其次,撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不便于鄉(xiāng)村管理。建國初期,我國農村主要實行“小鄉(xiāng)制”,由于不便“管理”,于是又在縣、鄉(xiāng)之間設立了“區(qū)”的建制;
后來,“撤區(qū)并鄉(xiāng)”以后,有些地方(如湖北、廣東等地農村)發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模過大,“管不過來”,于是又在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下(鄉(xiāng)、村之間)設立“管理區(qū)”、“片”等非正式的管理層級。而這些非正式組織往往更容易偏離“國家”的性質,蛻變?yōu)橐环N“贏利型經(jīng)紀人”(entrepreneurial brokerage),它們不但加劇對農民的剝奪,侵害農民的利益,而且由于它們通常借用國家的權威,干些損公肥私的事,也會損害國家的利益和形象。與其設置一些非正式組織,毋寧保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一正式組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革,不在于撤銷與否,關鍵在于它是一個什么樣的政府。
更為重要的是,現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制,便于“國家”從鄉(xiāng)村社會汲取資源。再從鄉(xiāng)村民主這一視角來看,實行“鄉(xiāng)派”很顯然不利于鄉(xiāng)村自治式民主的發(fā)展,因為,作為縣政府的派出機構,鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所更加具有“官僚化”性格。由于鄉(xiāng)村組織的權力來源、權力結構的不同,二者之間不可避免地處于一種緊張乃至沖突狀態(tài)。另外,它也不利于生產或提供鄉(xiāng)村社區(qū)地方性公共品或公共服務,因為從公共品的生產和供給角度而言,政府的層級越低,越符合社區(qū)地方性需要。一旦實行“鄉(xiāng)派”,縣級政府往往只會考慮全縣的“平衡”而不會顧及鄉(xiāng)村社區(qū)地方性特別的公共需求。而且,更糟糕的可能是,在目前的體制下,縣級政府更有興趣將公共資源投入到“縣城”(或市政)的建設上來和一些“形象工程”、“政績工程”上面,根本不顧及人民的公共需求。
而“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”在現(xiàn)階段更不會推行,因為它不便于國家對鄉(xiāng)村社會的行政管理和社會整合,也不利于從鄉(xiāng)村社會提取資源。更為重要的是,它本身缺乏自治的基礎條件:一是當前的村民自治還不足以發(fā)展為更高層級的社區(qū)自治形式,即便村民自治本身也還存在不少問題沒有解決好;
二是在一個范圍較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內實行“自治”,具有許多難以克服的實際困難,首先是鄉(xiāng)村人民之間不甚了解,因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會不同于村莊社會,村莊社會是一個“熟人社會”,大家彼此“心肝也了然”。有許多人以美國“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”為例,認為在中國也可以推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。其實,美國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模相當小,其人口也不過于我國的一個村莊。因此,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”至少在目前而言是一個可愛、美好的想法而已。
三
總而言之,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的關鍵,不在于“加強”或“撤銷”與否,而在于它的性質、職能的根本性轉換和結構性優(yōu)化,即建構一個什么樣的政府組織——是威權式還是民主式,是支配性還是合作性,是傳統(tǒng)的行政管理(控制)型還是現(xiàn)代的治理型?
前文所述的幾種改革思路,要么不能跳出“國家化”的思維定式,主張加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設;
要么基于“鄉(xiāng)村自治”的美好理想,主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織“去國家化”或“民間化”。其實,這兩個極端的想法,既不符合中國鄉(xiāng)村社會組織傳統(tǒng)的發(fā)展邏輯,也不符合當今社會基層政府治理變遷的要求。
從歷史上而言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織始終都不是純粹的官方機構或“民間組織”,而是一種“半官半民”或“亦官亦民”的組織。雖然近代以降,“國家”加劇了對鄉(xiāng)村社會的擴張,但是,在1949年以前,各種近代“國家”政權基本上都沒有改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織“半官半民”或“亦官亦民”的性質。直到1949年以后,才在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級正式設立了國家政權組織,甚至將政權組織直接延伸到村莊社會之中,徹底摧毀了鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的“官”“民”兩重性。這種情況,在人民公社體制下達到了它的極至狀態(tài)。80年代初期雖然撤銷了人民公社并恢復重建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,但是其基本的建設思路仍然沒有改變,在相當程度上承續(xù)了人民公社體制一貫的國家主義路線,沒有主動適應我國農村社會、經(jīng)濟變遷和政治轉型的要求。正因為如此,才導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府隨后的機構膨脹、農民負擔的加劇等一系列問題的出現(xiàn)。
隨著農村家庭責任制的實行以及隨后的一系列農村經(jīng)濟改革,農民階層逐漸發(fā)生了分化,形成了各種新的利益主體,同時,鄉(xiāng)村社會的流動性和異質性也不斷增強。這些經(jīng)濟、社會的變化,必然要求鄉(xiāng)村政治“與時俱進”地進行適應性改革:一是有多種利益要求通過政治渠道進行表達,相應地就必須建構多元的、參與式鄉(xiāng)村政治,而不是通過自上而下的任命單向地建構農村基層政府;
二是要求鄉(xiāng)村政治更加開放、平等;
三是在社會、經(jīng)濟和政治之間建立一種民主合作的關系,而不是政治單方面控制或吸納社會、經(jīng)濟的關系。
為此,我們就不難在“國家化”和“民間化”兩種極端的思路之外,找到另一條改革路徑——“鄉(xiāng)政自治”,即:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導人由鄉(xiāng)村人民直接選舉、重新優(yōu)化配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力,建立和擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會新型的多元的民主合作機制,擴展鄉(xiāng)村人民民主參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的管道,使之有足夠的政治權力參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選舉、決策、監(jiān)督、治理等諸多層面和各種事務當中,使國家與鄉(xiāng)村民間社會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)治理中達成全面、積極和有效的合作。
“鄉(xiāng)政自治”與“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”雖然只有一字之差,卻是兩種完全不同的概念。前者是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維持國家政權組織的基本前提下,增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性,徹底改變它依附于縣級政府的狀況,使之真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)有效治理的主體單位;
后者則是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的國家(政權)的屬性,將他變成完全的社會自治組織。前者是一種制度內的增量民主改革;
后者則是一種制度外的改革方式。前者重在國家與社會的相融和合作;
后者則是對國家主義(準確的說是全能國家主義)的一種反動,主張社會自治力量的擴張。因此,對于前者而言,國家與社會可以實現(xiàn)可欲的雙贏或互強;
對于后者而言,國家與社會之間只能存在“你進我退、彼強此弱”式零和博弈格局。
所謂“鄉(xiāng)政自治”,簡言之,就是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革為“官民合作”組織!肮倜窈献鳌迸c“亦官亦民”(或“半官半民”)表面上看來似乎沒有什么區(qū)別,其實主張“官民合作”并非簡單地回復到傳統(tǒng)社會中去,但是也不能簡單地、粗暴地割斷歷史,也就是說,一方面要合理汲取傳統(tǒng)社會的基層管理資源,另一方面,又要順應現(xiàn)代社會、經(jīng)濟和政治發(fā)展的要求有所創(chuàng)新和進步。
從本質上而言,“官民合作”與“亦官亦民”(或“半官半民”)還是有著根本性的分野:“亦官亦民”或“半官半民”究其實質是一種“紳治”方式,他之所以呈現(xiàn)出“亦官亦民”或“半官半民”的特征,主要的是由“紳權”的兩面性決定的;
而“官民合作”則是一種現(xiàn)代政府治理形式。按照現(xiàn)代的治理理念,“治理是各種公共的或私人的個人、機構管理其共同事務的諸多方式的總和”,他主張政府與社會全面的、積極的、多元的民主合作,而不是政府單方面的控制。只有將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改造為“官民合作”組織,才能從根本上解決當前農民負擔、鄉(xiāng)村公共事業(yè)的建設和鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展等問題,有利于鄉(xiāng)村社會的良性發(fā)展。
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