俞可平：從統(tǒng)治到治理

　　一位著名英國的政治學(xué)家曾經(jīng)說：在過去的15年中, 國際社會科學(xué)文獻(xiàn)中最為流行的術(shù)語之一便是"治理"（governance)。事實(shí)確乎如此，自從1989年世界銀行在其報(bào)告中首次使用了"治理危機(jī)"后，"治理"一詞便廣泛地被用于政治發(fā)展研究中。例如，世界銀行1992年年度報(bào)告的標(biāo)題就是"治理與發(fā)展"，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）在1996年發(fā)布一份名為"促進(jìn)參與式發(fā)展和善治的項(xiàng)目評估"；
聯(lián)合國開發(fā)署（UNDP)1996年的一份年度報(bào)告的題目是"人類可持續(xù)發(fā)展的治理、管理的發(fā)展和治理的分工"；
聯(lián)合國教科文組織（UNESCO)在1997年也提出了一份名為"治理與聯(lián)合國教科文組織"的文件;《國際社會科學(xué)雜志》1998年第3期出了一個(gè)名為"治理"的專號。聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)還成立了一個(gè)"全球治理委員會"，并出版了一份名為《全球治理》的雜志。

　　英語中的"治理"一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。長期以來它與"統(tǒng)治"（government) 一詞交叉使用，并且主要用于與國家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動中。但是，自從90年代以來，西方政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)家賦予"治理" 以新的含義，不僅其涵蓋的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)的經(jīng)典意義，而且其涵義也與"統(tǒng)治"相去甚遠(yuǎn)。它不再只局限于政治學(xué)領(lǐng)域，而被廣泛作用于社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，不再在英語世界使用，并且開始在歐洲各主要語言中流行。

　　治理一詞的基本含義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進(jìn)公共利益。從政治學(xué)的角度看，治理是指政治管理的過程，它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對公共資源的管理。它特別地關(guān)注在一個(gè)限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對行政權(quán)力的運(yùn)用。作為一種政治管理方式，治理有以下四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個(gè)過程；
治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；
治理既涉及公共部門，或包括私人部門；
治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。

　　"治理"(governance)與"統(tǒng)治"（government)從詞面上看似乎差別并不大，但其實(shí)際含義卻有很大的不同。在不少學(xué)者眼中，區(qū)分治理與統(tǒng)治兩個(gè)概念甚至是正確理解治理的前提條件。治理作為一種政治管理過程，也像政府統(tǒng)治一樣需要權(quán)威和權(quán)力，最終目的也是為了維持正常的社會秩序，這是兩者的共同之處。但兩者至少有兩個(gè)基本的區(qū)別。

　　首先，治理與統(tǒng)治的最基本的，甚至可以說是本質(zhì)性的區(qū)別就是，治理雖然需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威并非一定是政府機(jī)關(guān)；
而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府。統(tǒng)治的主體一定是社會的公共機(jī)構(gòu)，而治理的主體既可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作。所以，治理是一個(gè)比政府更寬泛的概念，從現(xiàn)代的公司到大學(xué)以及基層的社區(qū)，如果要高效而有序地運(yùn)行，可以沒有政府的統(tǒng)治，但卻不能沒有公共機(jī)構(gòu)的治理。

　　其次，管理過程中權(quán)力運(yùn)行的向度不一樣。政府統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下的，它運(yùn)用政府的政治權(quán)威，通過發(fā)號施令、制定政策和實(shí)施政策，對社會公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。與此不同，治理則是一個(gè)上下互動的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對公共事務(wù)的管理。治理的實(shí)質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。它所擁有的管理機(jī)制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。

　　隨著人們?nèi)找鎸㈥P(guān)注點(diǎn)從統(tǒng)治轉(zhuǎn)向治理, 人們也開始將對"善政"向往轉(zhuǎn)為對"善治"的向往。自從有了國家及其政府以后，善政便成為人們所期望的理想政治管理模式，這一點(diǎn)古今中外概莫例外。我國古已稱之的"善政"，大體相當(dāng)于英語里所說的"good government"（可直譯為"良好的政府"或"良好的統(tǒng)治"）。在中國傳統(tǒng)政治文化中，善政的最主要意義，就是能給官員帶來清明和威嚴(yán)的公道和廉潔，各級官吏像父母一樣熱愛和對待自己的子民，沒有私心，沒有偏愛。不過，更抽象地說，善政的內(nèi)容，無論在中國還是在外國，在古代還在現(xiàn)代，都基本類似，一般都包括以下幾個(gè)要素：嚴(yán)明的法度、清廉的官員、很高的行政效率、良好的行政服務(wù)。毫無疑問，只要政府存在一天，這樣的善政將始終是公民對于政府的期望和理想。

　　但是，善政在政治理想中的這種長期獨(dú)占鰲頭的地位，從90年代以后卻在世界各國日益遭到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。與善政構(gòu)成挑戰(zhàn)的是"善治"，其英文名為good governance （可直譯為"良好的治理"等）。90年代以來，在英語和漢語的政治學(xué)文獻(xiàn)中，善治概念的使用率直線上升，成為出現(xiàn)頻率最高的術(shù)語之一。善治究竟意味著什么？它的本質(zhì)特征是什么？它有哪些基本要素？對這些問題政治學(xué)家們尚在爭論之中。不過，從業(yè)已發(fā)表的文獻(xiàn)中，我們已經(jīng)能夠發(fā)現(xiàn)一些共同的東西。

　　概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，它有以下五個(gè)基本要素：1）合法性，即社會秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)；
2）透明性，即政治信息的公開性；
3）責(zé)任性，它指的是管理人員對其行為的負(fù)責(zé)程度；

4）法治，即法律成為公共政治管理的最高準(zhǔn)則；
5）回應(yīng)（responsiveness)，它的基本意義是，公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對公民的要求作出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)；
6）有效，主要指管理的效率。

　　就其直接的現(xiàn)實(shí)原因而言，治理理論的興起，與市場的失效和國家的不足相關(guān)。市場的失效指的是僅運(yùn)用市場的手段，無法達(dá)到經(jīng)濟(jì)學(xué)中的帕雷托最優(yōu)。市場在限制壟斷、提供公共品、約束個(gè)人的極端自私行為、克服生產(chǎn)的無政府狀態(tài)、統(tǒng)計(jì)成本等方面存在著內(nèi)在的局限，單純的市場手段不可能實(shí)現(xiàn)社會資源的最佳配置。同樣，僅僅依靠國家的計(jì)劃和命令等手段，也無法達(dá)到資源配置的最優(yōu)化，最終不能促進(jìn)和保障公民的政治利益和經(jīng)濟(jì)利益。正是鑒于國家的不足和市場的失效，愈來愈多的人熱衷于以治理機(jī)制對付市場和國家協(xié)調(diào)的失敗。

　　將善治的思想直接應(yīng)用于實(shí)際的最初機(jī)構(gòu)，是諸如世界銀行、國際貨幣基金組織之類的國際金融組織。在90年代，這些國際組織不僅對善治進(jìn)行了專門的理論研究，而且把善治作為其評估受援國現(xiàn)狀的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。對那些在它們看來沒有良好治理狀況的國家，它們就要求這些國家進(jìn)行必要的改革，使之符合其善治的標(biāo)準(zhǔn)。毫無疑問，它們這樣做的主要目的是提高其援助的效益，確保受援國償還貸款的能力。在這些國際機(jī)構(gòu)看來，要實(shí)現(xiàn)這一目的，就必須引入自由主義的市場經(jīng)濟(jì)體制，必須使國內(nèi)市場的自由化，并消除自由貿(mào)易的壁壘。而市場體制需要與之相適應(yīng)的社會政治結(jié)構(gòu)和社會社會政治狀態(tài)，其中包括政治合法性、社會秩序和行政效率。

　　正如聯(lián)合國社會發(fā)展研究所副所長阿爾卡塔拉女士所說，在這一點(diǎn)上，善治的概念就極為有用。因?yàn)樗�使國際金融機(jī)構(gòu)能從經(jīng)濟(jì)主義中掙脫出來，去重新思考與經(jīng)濟(jì)重組相關(guān)的關(guān)鍵性政治和社會問題。此外，這樣做也毋需觸動受援國敏感的國內(nèi)政治與行政問題。借用"善治"而不用敏感的"國家改革"或"社會政治變革"等詞眼使得世界銀行等組織有可能處理棘手的受援國國內(nèi)政治問題，而又避免使人覺得它們超越了其職責(zé)和權(quán)限而干預(yù)了主權(quán)國家的國內(nèi)政治事務(wù)。

　　其實(shí)，善治的理論與實(shí)踐在90年代的勃興還有其更深刻的原因。首先，善治比傳統(tǒng)的善政的適用范圍更大。善政的范圍與政府的范圍是一致的，而在現(xiàn)代社會中，許多領(lǐng)域是政府行為所不能干預(yù)的，小到公司、社區(qū)、俱樂部、職業(yè)社團(tuán)等民間組織，大到國際社會。而善治則不受政府范圍的限制，公司需要善治，社區(qū)需要善治，地區(qū)需要善治，國家需要善治，國際社會也需要善治。其次，全球化正成為我們這個(gè)時(shí)代的最主要特征，事實(shí)上許多人已經(jīng)把我們這個(gè)時(shí)代稱之為"全球化時(shí)代"。全球化的重要特征之一, 是跨國組織和超國組織的影響日益增大，民族國家的主權(quán)及其政府的權(quán)力日益削弱。隨著民族國家傳統(tǒng)的政府權(quán)威的削弱,善治的作用則日益增大。因?yàn)閲�際社會和國內(nèi)社會在全球化時(shí)代同樣需要公共權(quán)威和公共秩序，但這是一種新的公共權(quán)威和公共秩序，它不可能由傳統(tǒng)的國家政府來創(chuàng)立，只能通過善治來實(shí)現(xiàn)。最后，善治是民主化進(jìn)程的必要后果。民主化是我們這個(gè)時(shí)代的政治特征,也是人類社會不可阻擋的歷史潮流。民主化的基本意義之一，是政治權(quán)力日益從政治國家返還公民社會。政府權(quán)力的限制和國家職能的縮小，并不意味著社會公共權(quán)威的消失,只是這種公共權(quán)威日益建立在政府與公民相互合作的基礎(chǔ)之上。

　　雖然治理理論還很不成熟，它的基本概念還十分模糊，但它打破了社會科學(xué)中長期存在的兩分法傳統(tǒng)思維方式，即市場與計(jì)劃、公共部門與私人部門、政治國家與公民社會、民族國家與國際社會，它把有效的管理看作是兩者的合作過程；
它力圖發(fā)展起一套管理公共事務(wù)的全新技術(shù)；
它強(qiáng)調(diào)管理就是合作；
它認(rèn)為政府不是合法權(quán)力的唯一源泉，公民社會也同樣是合法權(quán)力的來源；
它把治理看作是當(dāng)代民主的一種新的現(xiàn)實(shí)形式等等，所有這些都是對政治學(xué)研究的貢獻(xiàn)，具有積極的意義。

　　但是，在西方的治理理論中也存在著一種極其危險(xiǎn)的傾向,這就是它有可能成為某些跨國公司和國家干預(yù)別國內(nèi)政、謀求國際霸權(quán)的理論依據(jù)。治理理論，尤其是全球治理理論，建立在政府的作用和國家的主權(quán)無足輕重、民族國家的疆界模糊不清這一前提之上，強(qiáng)調(diào)治理的跨國性和全球性。這里的危險(xiǎn)就在于,削弱國家主權(quán)和主權(quán)政府在國內(nèi)和國際治理中的重要作用，客觀上有可能為強(qiáng)國和跨國公司干涉別國內(nèi)政、推行國際霸權(quán)政策提供理論上的支持。所以，對于治理理論，特別是全球治理理論的這一危險(xiǎn)傾向，我們必須給予高度的警惕。

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