余暉：反壟斷是一個憲政問題

　　壟斷巨頭中石油排擠弱小的民間石油銷售商的行為，始于1998年。這使我想起了同年發(fā)生于鋼鐵、化工、汽車（尤其是農(nóng)用汽車）建材等行業(yè)的“行業(yè)自律價”事件。后者是當(dāng)時政府的兩個綜合經(jīng)濟管理部門，伙同下屬行業(yè)協(xié)會和行業(yè)中領(lǐng)頭的國有大中型企業(yè)，通過制定立基于這些企業(yè)的社會平均成本的行業(yè)最低限價，旨在打擊行業(yè)內(nèi)民營企業(yè)的價格卡特爾行為。再聯(lián)想到同年開始的整頓“十五小”（如小煤窯）的運動，我早就該覺察到這是當(dāng)時的新政府實現(xiàn)“國有企業(yè)三年脫困”戰(zhàn)略的“組合拳”。盡管當(dāng)時我只對行業(yè)自律價進行了批評。

　　國有企業(yè)是否因此全面脫困，現(xiàn)在看來答案是否定的。但在某些重要的資源產(chǎn)業(yè)，某些國有大中型企業(yè)的確取得了壟斷地位。中石油就是最大的勝利者�？啃姓�的力量打造出若干個市場壟斷者，還有一個冠冕堂皇的理由，即為了入世后有利于與跨國公司競爭，并躋身于世界五百強。但從發(fā)改委的官員失望的口氣中可知，這一目標(biāo)也似乎是望梅止渴。

　　那么，我不禁要問，政府極力扶持這些外強中干的壟斷者究竟有何意義呢？也許通過直接控制某些關(guān)鍵的產(chǎn)業(yè)并獲得利潤，政府可以減少間接稅收的談判成本。但在減少談判成本的同時，政府其實獲得的直接收入是少的可憐的。例如，原國家電力公司的資本利潤率甚至不到2%！大量的利益顯然落入了壟斷利益集團和行政審批官員的腰包。因此，政府之所以陷入既倡導(dǎo)反壟斷，卻又不斷的制造和保護壟斷的陷阱而難以自拔，肯定有更深刻的制度背景。

　　我個人以為，在中國現(xiàn)階段，反壟斷制度的建設(shè)絕非單純的有序市場經(jīng)濟制度的設(shè)計問題，而是一個無法繞開的憲政問題。市場經(jīng)濟取向所需要的憲政制度，關(guān)鍵在于要求一個無私的和規(guī)模最小化的公共服務(wù)型政府。而要實現(xiàn)這一要求，除了政府必須最大限度退出競爭性的私人產(chǎn)品領(lǐng)域，以及為非政府組織提供最大限度的活動空間外，還必須給以公民平等參與政治生活的自由，并在國家機構(gòu)間建立起相互制衡的機制。從中石油的壟斷行為失控現(xiàn)象來分析，我們不難發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行憲政制度在不同層次上都存在嚴(yán)重的問題。

　　其一，中石油的壟斷是一種明顯的行政性國家壟斷。石油產(chǎn)業(yè)無疑是如何一個國家的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)。但除了輸油管道環(huán)節(jié)外，石油的勘探、開采、提煉和銷售并不具備自然壟斷性質(zhì)，而是以壟斷競爭和完全競爭為主的市場結(jié)構(gòu)，國家沒有必要通過國有化全面進入這一市場，否則必將降低市場資源配置的效率。但作為壟斷禍根的1998的整頓政策，卻明顯逆市場潮流而動，明目張膽地推行行業(yè)一體化的國有壟斷。中石油乘機以各種強取豪奪的壟斷行為，剝奪了無數(shù)民營企業(yè)在銷售領(lǐng)域本來就很小的市場份額。因此，政府在犧牲市場效率和社會福利的同時，很難證明此舉乃一個無私政府之所為。由此可以發(fā)現(xiàn)，政府職能的調(diào)整仍然遙遙無期。

　　其二，中石油的壟斷是一種斷然的中央政府壟斷。即便從國有資產(chǎn)管理的合理性角度出發(fā)，通過建立科學(xué)的分稅制，地方政府也應(yīng)該更多分享本地礦產(chǎn)資源的“地租”。但中石油對所有地方政府所屬煉油企業(yè)的上收，明顯剝奪了地方政府應(yīng)得的利益。由此，我們似乎又回到了嚴(yán)格的計劃經(jīng)濟時代，資源大省依然續(xù)演著“富饒的貧困”的角色。而在中央政府公共財政制度缺失和中央與地方政府事權(quán)界限模糊的情況下，我們完全有理由懷疑政府間財政轉(zhuǎn)移支付的公平性和效率。盜油案件頻仍和小煤窯泛濫，實際上是這種制度安排的一種副產(chǎn)品，因為地方政府的激勵降到了最低程度。

　　其三，國有企業(yè)偷換了全民所有制企業(yè)和公企業(yè)的概念。即便政府要通過國有企業(yè)提供私人物品，也必須采用公法制的形式，對政府公企業(yè)進行民主治理。公法制所對應(yīng)的公企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，其所有權(quán)主體在議會即人民代表大會，而非行政機構(gòu)。我國憲法將公企業(yè)的管理權(quán)幾乎全部賦予給了政府行政機構(gòu)，并通過所謂的現(xiàn)代企業(yè)制度，將公企業(yè)違反法理地納入了私法（即公司法）控制軌道。從而公企業(yè)的公共性質(zhì)被嚴(yán)重模糊，公私混合制度實際上成為少數(shù)利益集團侵吞公共財產(chǎn)的合法手段。這一點已經(jīng)被證券市場上無數(shù)的圈錢分贓黑幕所證實。正如中國移動和中國聯(lián)通在上市后，力保手機雙向收費，不惜損害其同為終極所有人和消費者的中國公民利益一樣，中石油在上市之后，極力推行壟斷行為的背后，同樣存在著不可控的內(nèi)部人利益。

　　其四，行政指導(dǎo)部門與行政管制機構(gòu)嚴(yán)重混淆。沒有任何法律支持原國家計委和國家經(jīng)貿(mào)委直接干預(yù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)資產(chǎn)重組。這兩家所謂的綜合經(jīng)濟管理部門，其主要職能在于協(xié)調(diào)和指導(dǎo)企業(yè)貫徹國家宏觀經(jīng)濟政策。而它們在太多地利用行政審批直接干預(yù)企業(yè)微觀經(jīng)濟活動的同時，卻不承擔(dān)由此造成的任何經(jīng)濟和法律責(zé)任。盡管新組建的發(fā)改委有意調(diào)整石油產(chǎn)業(yè)的市場競爭結(jié)構(gòu)，給民營企業(yè)一碗飯吃。但只要它繼續(xù)扮演有權(quán)無責(zé)的管制者角色，就難保不再重蹈行政壟斷合謀者的覆轍。

　　綜上所述，如果不徹底轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟職能，不大力確實調(diào)整國有公企業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局，不建立哪怕是形式上的人大立法機構(gòu)對國有公企業(yè)的公法制治理結(jié)構(gòu)，不建立政府間橫向和縱向的合作和制衡機制，在目前的憲政體制下，提倡反壟斷就是一句空話。道理很簡單，可競爭性領(lǐng)域內(nèi)的行政性國家壟斷，總能找到被豁免的借口。

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