程潔：從貝克訴卡爾案看美國(guó)政治問(wèn)題的法治化

　　一、 貝克訴卡爾案情述要

　　貝克訴卡爾（Baker v. Carr）一案是貝克等田納西州公民對(duì)該州1901年的一項(xiàng)大選議席分配立法所提起的違憲審查訴訟。其中，貝克（Charles W. Baker）和其他原告都是該州有選舉權(quán)的公民，卡爾（Joe C. Carr）是該州經(jīng)法定程序選舉產(chǎn)生的州政務(wù)卿，他負(fù)責(zé)為郡縣選舉委員會(huì)制作空白表格、套封及選舉信息、確認(rèn)選舉結(jié)果，并負(fù)責(zé)掌管選舉記錄。與卡爾一起被起訴還有該州的司法總長(zhǎng)、州選舉協(xié)調(diào)官，以及州選舉委員會(huì)等，他們也都分別承擔(dān)一部分選舉工作。在該案當(dāng)中，原告認(rèn)為田納西州1901年的立法對(duì)該州95個(gè)郡縣的大選議席的分配是專斷而任意的，并且明顯無(wú)視該州幾十年來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口變遷，致使原告“選舉權(quán)受到貶抑”，從而不能實(shí)現(xiàn)憲法修正案第十四條所規(guī)定的法律的平等保護(hù)。他們由此訴請(qǐng)法院判決1901年立法違憲，并請(qǐng)求法院發(fā)布一項(xiàng)禁令，要求該州的有關(guān)官員不再根據(jù)該法組織選舉。

　　被告所在地納什維爾聯(lián)邦區(qū)法院對(duì)此案進(jìn)行了初審并駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。其理由如下：第一，法院對(duì)案件所涉事由沒(méi)有管轄權(quán)；
第二，原告的訴訟請(qǐng)求缺乏進(jìn)行司法救濟(jì)的法律依據(jù)。聯(lián)邦最高法院在對(duì)該案進(jìn)行上訴審時(shí)將之歸結(jié)為案件的管轄權(quán)問(wèn)題和案件的可訴性問(wèn)題。

　　進(jìn)行初審的區(qū)法院認(rèn)為，根據(jù)憲法第三條以及其它有關(guān)管轄權(quán)的立法，本案的事實(shí)和原告所受到的侵犯不屬于聯(lián)邦區(qū)法院的權(quán)限范圍之內(nèi)；
其次，盡管本案事實(shí)清楚、原告的權(quán)利確實(shí)受到與聯(lián)邦憲法相違的州立法行為的侵害，但是法院依然不能作出裁決，因?yàn)樵摪浮笆且粤⒎�為目的而進(jìn)行的政治權(quán)力分配”， 不屬于司法裁量的范圍，同時(shí)法院對(duì)于原告權(quán)利受到侵犯這一事實(shí)“有心無(wú)力”。

　　由此可見(jiàn)，該案的爭(zhēng)點(diǎn)有二：首先，法院對(duì)于議院選舉當(dāng)中的議席分配方案是否具有管轄權(quán)？第二，法院能否對(duì)于此類爭(zhēng)議提供司法救濟(jì)？

　　二、 聯(lián)邦最高法院的判決：
政治問(wèn)題的展開(kāi)

　　這樣一起有關(guān)議會(huì)議席分配的憲法爭(zhēng)議在聯(lián)邦最高法院的判決當(dāng)中不乏先例。例如Colegrove v. Green , Smiley v. Holm , Koening v. Flynn , Carroll v. Becker ，最終都以涉及政治問(wèn)題而被法院駁回。貝克訴卡爾案在承認(rèn)眾多先例的前提下，反其道而行之，卻最終能夠成為美國(guó)憲法史上一起界碑性的案件 ，正是得益于其對(duì)于違憲審查權(quán)當(dāng)中“政治問(wèn)題”原則的縝密闡述。

　　在判決當(dāng)中，最高法院首先肯定了區(qū)法院對(duì)于案件的管轄權(quán)。最高法院認(rèn)定，聯(lián)邦憲法第三條第二款以及聯(lián)邦司法法第1343條都可以視為聯(lián)邦區(qū)法院對(duì)案件管轄權(quán)的法律依據(jù)。其中憲法第三條規(guī)定，“司法權(quán)的適用范圍包括：由于本憲法、合眾國(guó)法律和根據(jù)合眾國(guó)權(quán)力已締結(jié)或?qū)⒕喗Y(jié)的條約而產(chǎn)生的有關(guān)普通法和衡平法的一切案件……”。本案當(dāng)中，原告認(rèn)為田納西州1901年立法違反了憲法修正案第十四條，因此可以認(rèn)定是“由于本憲法……而產(chǎn)生的”案件。根據(jù)有關(guān)先例，符合此條件的爭(zhēng)議，除非“確屬細(xì)枝末節(jié)”（”frivolous”） 、“稀松平�！保╲ery plain） 、“完全沒(méi)有價(jià)值”（absolutely devoid of merit） ，否則均應(yīng)受理。此外，最高法院認(rèn)為，司法法當(dāng)中曾就聯(lián)邦區(qū)法院對(duì)于各州立法或條例侵奪聯(lián)邦憲法性權(quán)利的初審管轄權(quán)進(jìn)行了專門的規(guī)定 ，由此確認(rèn)了聯(lián)邦區(qū)法院對(duì)本案的管轄權(quán)。

　　在回答本案是否具有可訴性這一問(wèn)題時(shí)，布倫南大法官對(duì)政治問(wèn)題原則的具體含義進(jìn)行分析，提出了具有里程碑意義的政治問(wèn)題理論。

　　聯(lián)邦區(qū)法院初審裁定駁回原告訴訟請(qǐng)求的理由之一就是該案屬于“政治問(wèn)題”，不具備“可訴性”，因此法院不能為本案提供適當(dāng)?shù)乃痉ň葷?jì)。對(duì)此，布倫南大法官指出，要求保護(hù)政治權(quán)利的案件并不等同于“政治問(wèn)題”案件。

所謂不具有可訴性的政治問(wèn)題案件，應(yīng)當(dāng)主要限于憲法第四條所規(guī)定的“保證條款”，即“合眾國(guó)保證本聯(lián)邦各州實(shí)行共和政體”（美國(guó)憲法第四條第四款）。最高法院認(rèn)為，本案與保證條款無(wú)關(guān)，因此不屬于保證條款所指向的“政治問(wèn)題”。

　　由布倫南大法官執(zhí)筆的判決意見(jiàn)書進(jìn)一步提出了不具有可訴性的“政治問(wèn)題”的實(shí)質(zhì)和標(biāo)準(zhǔn)。他指出，保證條款之所以不具有可訴性，是因?yàn)椴脹Q將涉及法院與其它平行的聯(lián)邦政府職能部門的關(guān)系，而無(wú)關(guān)乎聯(lián)邦法院與各州之間的關(guān)系。因此，“在判定某一問(wèn)題是否屬于政治問(wèn)題時(shí)，首要的考慮是看該該問(wèn)題是否已交由其它政治部門進(jìn)行終局性裁決，以及是否缺乏司法裁量的適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)” 。他在判決當(dāng)中列舉了傳統(tǒng)的屬于政治問(wèn)題范疇的事項(xiàng)，其中包括：（一）對(duì)外關(guān)系；
（二）與敵對(duì)國(guó)的敵對(duì)時(shí)間；
（三）立法的實(shí)效，包括憲法修正案議案的效力和普遍立法的程序等；
（四）對(duì)印第安部落的法律地位的確定；
（五）共和政體的形式等。

　　他由此確立了“政治問(wèn)題”案件的“五項(xiàng)基本原則”，認(rèn)為只有符合以下五項(xiàng)要件之一的爭(zhēng)議才能被認(rèn)定為不屬于法院管轄的“政治問(wèn)題”：

　　1． 憲法已明文規(guī)定這一事項(xiàng)屬于另一平行的政治部門管轄；
或者

　　2． “缺乏司法上可發(fā)現(xiàn)的和可以掌握的解決爭(zhēng)端的標(biāo)準(zhǔn)”；

　　3． 或者在不預(yù)先從政策上確定顯然屬于非司法部門斟酌決定的情況下，不可能進(jìn)行判決；

　　4． 或者“非常需要毫無(wú)異議地恪守已經(jīng)作出的政治決定”；
最后，“潛在著出現(xiàn)各部門對(duì)同一問(wèn)題有種種不同意見(jiàn)的尷尬局面之可能”。

　　據(jù)此，最高法院以6：2的多數(shù)票裁定 ：原告以未適用憲法修正案第十四條平等保護(hù)權(quán)利為由提起的訴訟請(qǐng)求成立，區(qū)法院的判決被撤銷，并要求區(qū)法院按照最高法院判決的意見(jiàn)對(duì)本案進(jìn)行重新審理。

　　貝克訴卡爾案明確了“政治問(wèn)題”的內(nèi)容和判斷政治問(wèn)題的標(biāo)準(zhǔn)。然而，在美國(guó)的司法實(shí)踐當(dāng)中，“政治問(wèn)題”概念的提出，卻一直可以追溯到確立司法審查制度的馬歇爾大法官。研究馬伯里訴麥迪遜案件的學(xué)者往往注意到它對(duì)確立美國(guó)司法審查制度的重大作用， 因?yàn)轳R歇爾大法官在判決意見(jiàn)書當(dāng)中指出：“在這兩者之間沒(méi)有中間道路。憲法要么是優(yōu)先的至高無(wú)上的法律，不得以普通立法改變；
要么與普通立法法案處于同等的地位，象其它法律一樣，立法機(jī)關(guān)可以隨意加以修改�！睂�(duì)于選擇了以成文憲法為國(guó)家根本法的國(guó)家來(lái)說(shuō)，其合乎邏輯的選擇必然是“與憲法相抵觸的立法機(jī)關(guān)法案是無(wú)效的”�？墒牵瑑H僅在理論上宣告違憲的立法無(wú)效是不夠的，如何在法律上宣告，并使得這種宣告獲得實(shí)效呢？這就涉及到了宣告者與被宣告者之間的“真情互動(dòng)”。這種互動(dòng)包括兩個(gè)方面：第一個(gè)方面是立法機(jī)關(guān)對(duì)于司法權(quán)威的承認(rèn)，即承認(rèn)立法機(jī)關(guān)不是唯一的權(quán)威，盡管它是公認(rèn)的民意代表機(jī)關(guān)，承認(rèn)由司法機(jī)關(guān)認(rèn)定為違憲的立法不得再予以執(zhí)行。第二個(gè)方面與“政治問(wèn)題”原則的關(guān)聯(lián)更為緊密，即承認(rèn)司法權(quán)力也并不是“放之四海而皆準(zhǔn)”，承認(rèn)司法權(quán)力在政治問(wèn)題領(lǐng)域內(nèi)，在應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)享有專有權(quán)力的領(lǐng)域內(nèi)，司法的長(zhǎng)臂將不會(huì)觸及。這兩方面相輔相成，第一個(gè)方面與《聯(lián)邦黨人文集》所宣示的“有限政府”原則相一致，馬歇爾大法官意味深長(zhǎng)地指出，“立法機(jī)關(guān)的權(quán)力是限定和有限制的，并且這些限制不得被誤解或忘卻�！�…假如這些限制隨時(shí)有可能被所限制者超越，假如這些限制沒(méi)有約束所限制的人，假如所禁止的行為和允許的行為同樣被遵守，則有限政府和無(wú)限權(quán)力之間的區(qū)別就消失了。這是一個(gè)顯而易見(jiàn)的道理，要么憲法制約任何與之相抵觸的立法機(jī)關(guān)制定的法律；
要么立法機(jī)關(guān)可以以普通法律改變憲法�！� 然而，假如僅僅有司法機(jī)關(guān)對(duì)立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的司法審查，再加上美國(guó)遵循先例的“法官造法”傳統(tǒng)，那么也許美國(guó)早就會(huì)成為一個(gè)“司法獨(dú)裁”的國(guó)家，然而，盡管學(xué)者們不時(shí)會(huì)將美國(guó)式的三權(quán)分立定義為“司法至上”的三權(quán)分立， 聯(lián)邦司法系統(tǒng)的整體形象始終保持了法院應(yīng)有的矜持，這恰恰得益于司法機(jī)關(guān)對(duì)待自身權(quán)力的審慎態(tài)度，正如馬歇爾大法官在馬伯里訴麥迪遜案件當(dāng)中所指出的，有一類案件聯(lián)邦法院是不能審查的，因?yàn)椤八�涉及的�?wèn)題是政治性的”。

　　如此一來(lái)，是不是表明司法機(jī)關(guān)對(duì)于任何沒(méi)有明確授予司法機(jī)關(guān)管轄的案件都本于受理，從而表示對(duì)其它平行部門的尊重，并以此獲得來(lái)自平行部門的尊重呢？如果是這樣，那么“政治問(wèn)題”原則就會(huì)成為“司法克制”的代名詞，其它國(guó)家政權(quán)部門也可以借此排除來(lái)自外部的監(jiān)督。事實(shí)上，聯(lián)邦最高法院采取了積極的態(tài)度來(lái)解釋“政治問(wèn)題”的范圍，從而不斷地推進(jìn)了美國(guó)政治問(wèn)題的法治化。

　　早在1821年“科恩訴弗吉尼亞州”一案當(dāng)中，馬歇爾首席大法官就曾經(jīng)非常藝術(shù)地指出，“我們沒(méi)有權(quán)利篡奪未授予我們的權(quán)力，同樣也沒(méi)有權(quán)利拒絕行使賦予我們的管轄權(quán)�！� 說(shuō)他藝術(shù)，是因?yàn)樗麨樗痉��?quán)介入政治領(lǐng)域留下了充分的空間，使得態(tài)度審慎和態(tài)度積極的大法官們都可以從中知道回避或者挑戰(zhàn)敏感的政治問(wèn)題的依據(jù)。在1962年的貝克訴卡爾案當(dāng)中，盡管布倫南大法官作出一副“傳統(tǒng)的、職能的和審慎的”姿態(tài) ，但是其判決的結(jié)果卻是使司法權(quán)成功地介入到原本解決了州代表名額分配不公平的問(wèn)題。并且，由于布倫南大法官在這一起界碑性的案件當(dāng)中規(guī)定了判別政治問(wèn)題案件的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上就限制了其它部門，包括立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)使用自由裁量權(quán)或者行政特權(quán)來(lái)對(duì)“政治問(wèn)題”進(jìn)行較為廣泛的解釋。1974年合眾國(guó)訴尼克松案再一次發(fā)展了政治問(wèn)題理論，最高法院在判決中認(rèn)定，總統(tǒng)的行政特權(quán)不能豁免其對(duì)司法程序作出回答的義務(wù)， 換言之，大法官們?cè)僖淮卫�用司法�?quán)限制了行政特權(quán)的范圍。

　　目前，貝克訴卡爾案所確立的政治問(wèn)題理論標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)廣為接受。外交領(lǐng)域、國(guó)家安全事務(wù)、戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力的行使問(wèn)題和憲法修正案程序問(wèn)題傳統(tǒng)上法院是不涉足的，然而，在傳統(tǒng)上屬于總統(tǒng)或國(guó)會(huì)職權(quán)的領(lǐng)域內(nèi)，仍然最有可能援用政治問(wèn)題理論。同時(shí)，學(xué)者們還十分強(qiáng)調(diào)，“不應(yīng)僅僅因?yàn)榘讣�涉及政治價(jià)值觀念或政治進(jìn)程而拒絕行使管轄權(quán)” 。

　　三、 “政治問(wèn)題”原則的啟示

　　政治問(wèn)題法治化是現(xiàn)代憲政國(guó)家所面臨的共同問(wèn)題。貝克訴卡爾一案發(fā)生時(shí)，也正是美國(guó)社會(huì)經(jīng)歷著新的社會(huì)振蕩之時(shí)，人們要求以一種新的民主方式代替越來(lái)越傾向于集權(quán)的既得利益集團(tuán)所確立的政治構(gòu)架，而司法審查權(quán)對(duì)于代議機(jī)關(guān)的平衡就契合了這種需要。當(dāng)貝克訴卡爾案進(jìn)行判決時(shí)，持反對(duì)意見(jiàn)的聯(lián)邦最高法院大法官菲利克斯?弗蘭克福特大法官曾氣憤地譴責(zé)這一判決：“今日之法院推翻了建立在一系列先例基礎(chǔ)之上的有關(guān)判決的一貫程序，包括那項(xiàng)如今被確定的而僅僅在五年前還遭到一致否決的請(qǐng)求……然而，無(wú)論怎樣迎合人心，也無(wú)論政府政策的制定者以及偉大的政治思想家們?cè)��?jīng)多么渴望代表的比例應(yīng)當(dāng)按照地理分布來(lái)配置，都從未被普遍地實(shí)踐過(guò)……這不是英國(guó)的制度，這不是殖民地制度，這不是聯(lián)邦政府依照憲法而選擇的制度，這不是在正式通過(guò)第四修正案時(shí)美國(guó)所實(shí)行的獨(dú)一無(wú)二的或者說(shuō)無(wú)比優(yōu)越的制度。這也不是美國(guó)現(xiàn)行的無(wú)比優(yōu)越的制度。” 然而實(shí)踐證明，正是這一判決符合了美國(guó)社會(huì)歷史的發(fā)展，避免了因社會(huì)權(quán)力分配不公而導(dǎo)致的進(jìn)一步動(dòng)蕩。它盡管不是英國(guó)的傳統(tǒng)，但是卻超越了英國(guó)的傳統(tǒng)而樹(shù)立了新的值得仿效的傳統(tǒng)。

　　貝克訴卡爾案發(fā)生在本世紀(jì)六十年代，然而其所確立的標(biāo)準(zhǔn)直到今天仍然是界定政治問(wèn)題的核心。對(duì)于一向含混不清的“政治問(wèn)題”概念來(lái)說(shuō)，1962年這一判決賦予它鮮明的含義。但是，貝克訴卡爾案的意義遠(yuǎn)不只此，它契合了憲法發(fā)展的方向，為美國(guó)本土乃至域外提供了政治問(wèn)題法治化的顯例。

　　從貝克案當(dāng)中我們不難發(fā)現(xiàn)，政治問(wèn)題法治化不能只停留在政治理論當(dāng)中，對(duì)于進(jìn)入法律領(lǐng)域的“政治問(wèn)題”，應(yīng)當(dāng)從以下維度來(lái)進(jìn)行審視：

　　首先，政治問(wèn)題應(yīng)當(dāng)制度化。貝克案以界定什么是不具有可訴性的“政治問(wèn)題”的方式，實(shí)際上完成了對(duì)不可訴的“政治問(wèn)題”的限制。通過(guò)將政治問(wèn)題歸結(jié)為五個(gè)方面，政治問(wèn)題變得更加制度化，也更方便司法操作了。

　　其次，法治當(dāng)中的“政治問(wèn)題”需要有明確的主體資格，因此需要對(duì)分權(quán)原則進(jìn)行充分闡釋。布倫南大法官在談到政治問(wèn)題理論的基礎(chǔ)和前提時(shí)說(shuō)，“政治問(wèn)題的不可由法院進(jìn)行審理從根本上說(shuō)是一種分權(quán)功能。”在分權(quán)原則之下，雖然“政治問(wèn)題”可以使得其權(quán)力主體享有司法裁量的豁免，但是，對(duì)于什么樣的案件是不可裁的，仍然應(yīng)當(dāng)由法院來(lái)判定，因此，不存在絕對(duì)的自由裁量，也不存在絕對(duì)的“政治問(wèn)題”。在本案的判決當(dāng)中，布倫南大法官就曾經(jīng)多次強(qiáng)調(diào)，無(wú)論是外交領(lǐng)域、立法程序、還是共和政體問(wèn)題，盡管法院不能回答“是與否”的問(wèn)題，但是，政治問(wèn)題已經(jīng)消除其不確定狀態(tài)，司法權(quán)就有許多機(jī)會(huì)介入。可見(jiàn)，確定“政治問(wèn)題”原則標(biāo)準(zhǔn)的目的在于防止政治自由裁量權(quán)的濫用。

　　第三，貝克案體現(xiàn)了司法審慎與司法權(quán)的剛性。在案件的判決當(dāng)中，對(duì)政治問(wèn)題不可裁的確認(rèn)體現(xiàn)了司法的審慎考慮，判決還對(duì)管轄權(quán)與可裁性進(jìn)行區(qū)分，這是司法區(qū)別于政治機(jī)關(guān)的剛性體現(xiàn)。從根本上說(shuō)，司法權(quán)不以民意基礎(chǔ)為要件，也缺乏行政部門的武裝力量，其權(quán)威建立在公眾對(duì)其道德約束力的持久信任的基礎(chǔ)上。因此，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)盡量避免介入政治力量沖突，以免危及公共信任。

　　最后，司法權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)富有張力。這種張力表現(xiàn)在司法獨(dú)立與公民權(quán)利保障的結(jié)合。在本案當(dāng)中，確保憲法修正案第十四條所規(guī)定的平等保護(hù)權(quán)利是案件的最終目的。因此，放在司法的天平上來(lái)進(jìn)行衡量的，不是司法權(quán)與政治權(quán)力孰輕孰重的問(wèn)題，而是在州（甚至國(guó)家）權(quán)力與公民憲法性權(quán)利之間孰輕孰重的問(wèn)題。當(dāng)司法權(quán)力作為公開(kāi)、公正、公平的裁判者為保障公民權(quán)利而與政府的政治行為相抗衡時(shí)，才有可能具備最終的合法性與權(quán)威。

　　2004，6，2

相關(guān)熱詞搜索：貝克 卡爾 美國(guó) 法治 政治