郭正林：村民直選后的村委會與黨支部——現(xiàn)狀與調(diào)適

　　2001年6月14日，陜西省西安市馬軍寨村的村主任彭自然被人謀殺了。雇兇殺人的竟然是村支書謝國維。[1]值得注意的是，近幾年來國內(nèi)報刊也常有類似報道。[2]值得思考的是，為什么一些農(nóng)村在實行村民直選后，村委會與黨支部、村主任與村支書的關(guān)系會變得緊張起來？這種狀況是否普遍？如何理順村支兩委的關(guān)系？這就是本文要探討的主要問題。

　　一、村委會與黨支部的關(guān)系現(xiàn)狀

　　為了保住手中的權(quán)力，馬軍寨的村支書不惜雇兇人，這樣的惡性事件是村支兩委矛盾尖銳化的極端表現(xiàn)。毫無疑問，在全國73萬多個村委會中，馬軍寨事件只是極個別的現(xiàn)象，但也要引起有關(guān)部門的警覺。如果我們對村支兩委關(guān)系的現(xiàn)狀與實際問題缺乏清醒的認識，如果我們不能從制度上理順村支兩委關(guān)系，那么，馬軍寨這樣惡性事件就難以杜絕。

　　目前，由于缺乏全國性的調(diào)查統(tǒng)計資料，我們還難以準(zhǔn)確判斷全國農(nóng)村到底有多少村支兩委關(guān)系處于緊張的狀態(tài)。而從各地不系統(tǒng)的情況反映來看，我們大致上可以說，各地村支兩委關(guān)系處于“兩頭小、中間大”的狀況。所謂“兩頭小”，就是村支兩委關(guān)系明顯緊張和關(guān)系比較好的兩類，這兩類所占的比重都不大，分別約占5-10%之間；
所謂“中間大”，就是處于一般狀況的占多數(shù)，大約在75%左右。

　　從1988年到1998年，是我國村民自治制度試運行的十年。有人認為，這十年是村民自治和傳統(tǒng)基層體制和平共處、相安無事的十年。而在1998年國家正式頒布《村委會組織法》以來，村支兩委關(guān)系矛盾就變得日益突出了。[3]換句話說，1998年是村支兩委矛盾外露或關(guān)系緊張化的一個“分水嶺”。在這個分水嶺以前，村委會選舉所依據(jù)的只是試行法，法律的約束力自然有限，地方黨委政府可以以條件不成熟等理由延緩法律的執(zhí)行，固守原有的由村黨支部決策村中一切大事的習(xí)慣做法，如1998以前的廣東、云南等省就是這樣。在舊的權(quán)力分配格局中，村長或村委會主任的角色其實是村支書的助手或執(zhí)行人，因此，村支兩委之間不存在什么緊張不緊張的問題。即使村支書、村主任之間存在矛盾，那也是只是個人之間的疙疙瘩瘩，不是體制問題。

　　1998年以后，村支兩委關(guān)系的制度環(huán)境發(fā)生了很大的變化，而制度環(huán)境的變化必然導(dǎo)致原來看起來相安無事的村支兩委關(guān)系倒真的有事了。一方面，各地黨政部門已經(jīng)沒有任何理由拖延或不執(zhí)行這個法律，否則就破壞了國家的法制統(tǒng)一。另一方面，新《村委會組織法》對村委會產(chǎn)生方式、職責(zé)、職權(quán)以及運行機制都規(guī)定得比試行法要具體得多，并明確要求村黨支部“依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利�！币簿褪钦f，按照黨章進行工作的村黨支部，在發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用的同時，必須把屬于村委會的職權(quán)交還給村委會。矛盾由此而生。

　　對于那些習(xí)慣了大事小事一把抓的村支書們，他們很難想象，如果依照《村委會組織法》把財權(quán)、事權(quán)、用人權(quán)等具體職權(quán)統(tǒng)統(tǒng)交了出去，他們還會有什么權(quán)力資源來發(fā)揮黨支部的核心領(lǐng)導(dǎo)作用？要知道，在過去，村支書說話響亮，除了有上級黨委撐腰以外，更重要的是村支書的權(quán)力地位差不多是自然形成的，村黨支部對農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展是有貢獻的。因此，村級組織的權(quán)力資源也就主要由村支書掌握。可以說，這是中國農(nóng)村幾十年的政治實踐所形成的運行慣例。然而，推行村民自治也就是必定要打破這種政治慣例。毫無疑問，任何習(xí)慣勢力都是根深蒂固，對變革都會采取這樣或那樣的對立態(tài)度，在中國鄉(xiāng)村社會更是如此。可以說，習(xí)慣了過去那套做法的村支書們，對移交職權(quán)這種制度變革要求的抵制情緒幾乎是一種本能。這就是部分農(nóng)村在實行村民直選后兩委關(guān)系緊張起來的深層動機。馬軍寨村所發(fā)生的事件不過是這種深層動機的爆發(fā)而已。

　　我們看到，在那些村支兩委關(guān)系緊張的農(nóng)村，矛盾公開化的導(dǎo)火線就是村支書及原班子拖延、抵制甚至公開拒絕向新當(dāng)選的村委會移交村務(wù)和村集體財務(wù)。在這種情況下，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委又明顯地偏袒村支書而看低村主任，就會進一步打擊村委會的士氣，使村委會的工作難以開展。例如，2001年3月21日《人民日報》記者崔士鑫報道，山東棲霞市有4個鎮(zhèn)57名村委會成員集體要求辭職，其根源就是當(dāng)選“村官”不能從村支書手中接管村里的財務(wù)和公章，使村委會形同虛設(shè)。[4]粵西某市一個農(nóng)村，原管理區(qū)支書拒絕交出村委會辦公室的鑰匙，使得村委會在一個廢棄的豬圈里辦了一年的公。存在這些問題的農(nóng)村還有不少。[5]從這些暴露的問題來看，村支兩委關(guān)系緊張矛盾的主要方面，應(yīng)該說是有問題的黨支部特別是村支書。他們的問題主要是什么呢？說來說去，主要是經(jīng)濟帳不好算的問題。

　　對于那些經(jīng)濟上有問題、作風(fēng)不民主甚至違法亂紀(jì)的村支書來說，村委會選舉是道難過的坎。村民可以通過直選的法定程序，合理合法地把這些村支書及其追隨者趕下臺。這樣的結(jié)果，無論對加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，還是對完善村民自治制度建設(shè)，都是有百利而無一害的好事情。顯然，嚴(yán)格依法進行村民選舉與切實加強黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)是相互促進的，村支兩委之間不存在不可調(diào)和的利益矛盾，兩委之間沒有互相撤臺的任何理由。在村委會選舉中及選舉之后村支兩委出現(xiàn)的緊張局面，既不是村民選舉的過錯，也不是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度不好，而是具體履行村支兩委職能的村干部們，還沒有真正意識到群眾才是村民自治的主體，而是自覺或不自覺把村民自治但當(dāng)成村里一小撮人的特權(quán)。這一小撮人，既可能是長期把持村政的原班人馬，也可能是在村民選舉中競爭上臺的那么幾個人。在這些村莊，民主的觀念無影無蹤，黨的群眾路線的觀念也忘得差不多了，因此，村支兩委的矛盾就變成了赤裸裸的權(quán)力之爭。

　　黨支部建設(shè)得比較好的農(nóng)村，村支兩委的關(guān)系一般比較順暢，村民自治工作開展得也就有聲有色。只要我們不戴有色眼鏡來看農(nóng)村黨組織，這樣的好典型也是不勝枚舉的。從本質(zhì)上看，這樣的黨支部以實際行動體現(xiàn)和落實了江總書記“三個代表”的原則要求。在這些村莊，黨員隊伍的素質(zhì)比較高，黨支部辦事比較公道，村支書有發(fā)展經(jīng)濟、協(xié)調(diào)上下關(guān)系和調(diào)解農(nóng)村各種矛盾糾紛的實際工作能力，因此村民群眾信得過。有了這樣的群眾基礎(chǔ)，黨支部成員就不怕村民選舉的考驗。例如，廣東順德在第一次村委會選舉中，村支書及支委其他成員大膽地參與村委會選舉，結(jié)果成功當(dāng)選村主任的占90%多。為什么順德的村支書們敢于冒被選下臺的風(fēng)險呢？因為他們對本村社會經(jīng)濟發(fā)展的貢獻明擺在那里！確實，順德農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展離不開一批有作為的黨的基層干部的努力。而農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展了，農(nóng)民不僅減輕了負擔(dān)，還可以享受免費入幼入托入學(xué)、養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療等社區(qū)集體福利。在這些農(nóng)村，村民的物質(zhì)福利比城市居民要好得多。不用黨的宣傳部門去教育，農(nóng)民自然就會“飲水思源”，他們就是從這些實實在在的利益來評價他們村里的黨支部以及村干部所作所為的。就整個廣東農(nóng)村來看，1998-1999的村委會選舉結(jié)果，全省10多萬當(dāng)選村干部中，黨員占了77%；
黨支部書記成功當(dāng)選為村主任的占53%.[6]要知道，這些當(dāng)選的黨員，絕大部分是經(jīng)受了“海選”的考驗。換句話說，如果不是“海選”，那么村委會成員中黨員再多也說明不了什么問題。這么黨員通過“海選”進入村委會，這本身就說明，農(nóng)村大部分黨員及干部得到了村民信任。而現(xiàn)在不少基層干部抱怨，一些新聞媒介報道有失公道，造成了社會對基層黨員干部的偏見，好象一提到基層黨員干部，就是橫行鄉(xiāng)里的“土皇帝”，就是惡貫滿盈的地痞流氓。這種社會印象當(dāng)然不符合現(xiàn)實情況，但又反映了一個社會效應(yīng)，就是“一顆老鼠屎壞了一鍋湯”。

　　表1反映了部分省市自治區(qū)村委會成員中黨員比例的情況。

　　 （表略）

　　數(shù)據(jù)來源：鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇雜志社、民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司農(nóng)村處：《1999年度農(nóng)村基層民主政治建設(shè)資料匯編》，2000年2月，北京。

　　從表1所反映的情況來看，1998-1999年全國各地農(nóng)村村委會選舉的結(jié)果，村民參選率大部分都在90%以上，村委會中黨員所占比例平均為57.35%.這說明，大多數(shù)村民還是信任農(nóng)村基層黨組織的，那些得到了村民信任的黨員在海選中大量被選入了村委會，這就為理順村支兩委的關(guān)系奠定了政治基礎(chǔ)。

　　然而，并不是說，村委會中黨員占的比重越大，村支兩委的矛盾就越小，即使村委會成員都是黨員，村支兩委的關(guān)系也不會自動理順。前面的分析指出，中間狀態(tài)的農(nóng)村占大頭。處于這種狀態(tài)下的村支兩委關(guān)系時好時壞，關(guān)鍵是缺乏制度化的分工合作機制。也就是說，兩委關(guān)系的好壞基本上維系于村支書與村主任的個人交情。這樣一來，如果村支兩委遇到村支書-村主任是“哥倆好”的情形，則什么事情都好商量，好解決，兩委關(guān)系也就好協(xié)調(diào)。如果村民選舉出來的村主任，無論是不是黨員，恰好與村支書處于“老死不相往來”的狀態(tài)，那么村支兩委關(guān)系就不好處理了。實際上，人際關(guān)系是變動不拘的，由此導(dǎo)致村支兩委關(guān)系的情況復(fù)雜，不能一概而論。

　　二、村支兩委不協(xié)調(diào)的表現(xiàn)與原因

　　盡管村支兩委不存在不可調(diào)和的利益矛盾，但村支兩委關(guān)系不協(xié)調(diào)的問題深刻地影響著農(nóng)村社會政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和村民自治工作的開展。從全國各地黨政部門反映的情況來看，村支兩委的協(xié)調(diào)與否是1998-1999年村委會選舉后所面臨的一個突出問題。

　　村支兩委不協(xié)調(diào)的表現(xiàn)主要是：

　　第一，一些新當(dāng)選的村主任，不服從黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致村民自治工作難開展，黨的領(lǐng)導(dǎo)也難發(fā)揮作用。河北省民政廳副廳長程鴻飛說到：“有些村委會主任沒有當(dāng)過干部，對村委會工作比較生疏，處理不好與黨支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，認為自己是村民選的，有權(quán)處理村里的任何事務(wù)，個人說了算，不愿意接受黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，不愿意接鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的指導(dǎo)，搞‘獨立天地’”。[7]例如，廣州白云區(qū)某村，村主任原先是個私企小老板，當(dāng)選后自行其是，另搞一套，根本不買村支書的帳，也不注意同支部其他成員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)溝通，一遇到棘手的問題就想撂擋子，競選承諾一條也沒有落實，令村民失望，而村支部又怕越權(quán)，怕“剪不斷，理還亂”，所以也沒有什么作為。[8]

　　第二，一些村書記習(xí)慣于大包大攬，習(xí)慣了個人說算的老一套工作方法，不尊重村委會的權(quán)力地位，把本來屬于村委會的職責(zé)范圍的工作，卻由黨支部包辦代替，認為村委會依法行使職權(quán)就是在太歲上動土，因此處處為難村委會，給村委會主任穿小鞋。例如，云南陸良縣馬街村，村支書包攬一切，新當(dāng)選的村委會主任不能召開村委會會議，村委會決定的事被宣布無效，有的落選干部被強行拉進村委會，村委會主任連辦公室的鑰匙都拿不到，導(dǎo)致村委會主任到處告狀，強行辭職。[9]在這些農(nóng)村，由于黨支部不拿《村委會組織法》當(dāng)回事，不把村委會主任放在眼里，使村委會成了一種純粹的擺設(shè)。

　　第三，村支兩委之間沒有分工或職能劃分不明確，導(dǎo)致村書記、村主任在具體職權(quán)方面紛爭不斷，影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。例如，天津市東麗區(qū)無暇街道辦事處所屬的楊家泊村就是一個典型。2000年1月，本村進行了該村歷史上第一次村民直選。然而，選舉出來村委會上班三天后，就陷入了與村黨支部就簽字權(quán)、用人權(quán)、用車權(quán)、水電管理等事權(quán)糾紛和矛盾的漩渦之中。這個村的村支書認為，村委會成員素質(zhì)差，村民代表的素質(zhì)也差，他們都不服從黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，并且總是懷疑支部有經(jīng)濟問題。而村主任則說：“我們認為支書一支筆不符合黨的各項方針政策，踐踏了《村委會組織法》，剝奪了村委會的權(quán)利和義務(wù)。整個街道黨委都說我不干事，但我什么權(quán)力都沒有，什么事情都不知道，我怎么干？什么都是支部說了算，民主選舉的村委會和村民代表會議以及理財小組，完全成了擺設(shè)。我們怎能沒意見�！盵10]

　　導(dǎo)致上述矛盾的原因何在？表層來看，一是民選的村主任缺乏組織觀念，不聽話；
二是村支書獨斷專行，大包大攬；
三是對上負責(zé)與對下負責(zé)的責(zé)任動機存在沖突。深層來看，主要是實行村民直選后，農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性的變化，這就是從一元權(quán)力結(jié)構(gòu)向二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。[11]這種轉(zhuǎn)型導(dǎo)致了四個基本方面的變化：

　　一是權(quán)力資源的分配模型發(fā)生了變化。這里所指的權(quán)力資源主要包括經(jīng)濟資源和權(quán)威資源。(點擊此處閱讀下一頁)

　　在村民直選之前，這兩項資源都毫無質(zhì)疑地控制在村黨支部手中，而實行村委會選舉后，按照《村委會組織法》的規(guī)定，村委會要掌握經(jīng)濟資源和一部分的權(quán)威資源。落實在村級組織的層面，就會出現(xiàn)村支兩委的權(quán)力資源之爭。如上述的楊家泊村就是這樣。

　　二是村委會權(quán)力的合法性來源發(fā)生了變化。全國許多省市都承認，1998年新的《村委會組織法》頒布后，本地農(nóng)村才實現(xiàn)了村委會直接選舉，之前的村委會選舉大多是走走過場而已。這時的村委會其實不是由村民樹起來的，而是由村黨支部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委搭班子搭出來的，村委會主任及其成員理所當(dāng)然地要服從村支部和及其上級的領(lǐng)導(dǎo)。直選之后的情形就不同了，一是村委會必須依法由村民直選產(chǎn)生，因此村委會的權(quán)力來源于村民自下而上地授權(quán)；
二是村委會權(quán)威的樹立，主要依賴村民群眾對村委會工作的績效評估，而不是本村的黨支部或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的檢查評估。因此，如果村委會不能卓有成效地開展工作，它的權(quán)威就樹立不起來，村主任的競選承諾就成了空話，這當(dāng)然不會讓人舒服。

　　三是權(quán)力的影響力發(fā)生了變化。就黨支部來說，必須看到，有些農(nóng)村黨支部的實際工作能力確實在弱化。這些黨支部的書記們長期以來就忽視了自身組織建設(shè)，導(dǎo)致本村的黨員隊伍老化、文化知識退化以及能力弱化等問題變得十分突出，而村民選舉不過提供了暴露這些深層危機的機會。再來看楊家泊村，老支書說：“如果不是黨委、如果不是黨支部，楊家泊村能鬧成今天這樣的地步？你看看楊家泊黨支部都是發(fā)展什么樣的黨員？發(fā)展流氓黨員。有人嫖娼被抓住，罰款1000元后，放出來就能入黨！”村理財小組長則說：“現(xiàn)在我們村，黨支部說話還有人聽嗎？還有什么威信？這都是他們的所作所為造成的�！盵12]廣東也有典型例子�；輥砜h港口鎮(zhèn)大澳村，1998年推行村民選舉時，原來的村領(lǐng)導(dǎo)班子全部落選。原因就是連續(xù)兩任的村支書都是敗家仔，村里200多畝上千萬元的耕地征地款被原班子折騰得不知去向，完成把黨支部置于了農(nóng)民群眾的對立面，還美其明曰“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”。對于執(zhí)政黨來說，沒有什么比以實際行動來“打著紅旗反紅旗”更危險的了。

　　就村委會來看，不可否定，村民直選首先提升的是村委會的權(quán)力地位。各地在建立和推行村民選舉、村民代表會議制度的過程中，不斷地、深入淺出地向農(nóng)民講解“多數(shù)民主”的原則。如果農(nóng)民真的接受了這樣的規(guī)則，那么他們自然會用這個規(guī)則來權(quán)衡村支兩委的權(quán)力地位。許多省市的報告都承認，在他們那里，農(nóng)民普遍存在這樣想法，即“多數(shù)村民選舉出來的村委會，應(yīng)該比少數(shù)黨員選出來的黨支部要有權(quán)力”。當(dāng)然，官方的報告一般都判定這個想法不正確。那我們反問一句，農(nóng)民為什么會產(chǎn)生這種“不正確”的想法，他們的這種想法是腦袋里固有的還是被灌輸進去的？

　　四是權(quán)力的制度規(guī)范的變化。從宏觀方面看，《村委會組織法》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》是村委會和黨支部運行的基本依據(jù)。在兩個條例在大的原則規(guī)定方面是一致的，但有關(guān)村支兩委職權(quán)的具體劃分和運行機制的規(guī)定則過于原則化，操作性不夠。在這種情況下，村支兩委就可能各取所需地援引制度條文，使村支兩委就某些具體職權(quán)上爭執(zhí)不下。從微觀方面看，有些村的村支兩委在制定本村的規(guī)章制度及落實措施方面，往往各搞一套，互相拆臺，使具體執(zhí)行人員不知道怎么辦。有的農(nóng)村斗爭得更激烈，一方面，黨支部宣布村民代表會議及村委會制定的規(guī)章制度，不經(jīng)黨支部或者黨支部書記點頭的，一律無效；
另一方面，黨支部做出的決定特別是黨支部依照“黨管干部”原則做出的人事安排，村委會也不認可，不給這些人員發(fā)補貼、記工分。

　　上述變化及其伴隨的村支兩委的矛盾，其實質(zhì)就是在村民直選所貫徹的民主原則，同農(nóng)村幾十年來所形成的黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)式的運行慣例的不協(xié)調(diào)以及這些不協(xié)調(diào)所引發(fā)的一系列矛盾沖突。因此，只要村民自治的總方針不變，那么村支兩委關(guān)系的協(xié)調(diào)機制就必須在這個制度的平臺上去尋找。

　　三、理順村支兩委關(guān)系的制度創(chuàng)新

　　無論是堅持村主任-村支書“一肩挑”的人，還反對這個主張的人，大多都接受這樣的觀點，即村支兩委之間不存在根本利益沖突。倡導(dǎo)“一肩挑”的人，相信村支兩委由此能夠更加協(xié)調(diào)一致；
而堅持“黨政分開”的人，則認為更多地發(fā)揮村委會的作用，對加強黨支部的自身建設(shè)有利，這樣，黨支部就可以集中精力抓大事。

　　農(nóng)村的村支兩委關(guān)系是國家層面的黨政關(guān)系體制在農(nóng)村社會的延伸。處于這種制度背景下的農(nóng)村，如果以黨代政，就會使村民自治變成擺設(shè)；
如果以政代黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)就會迷失在繁雜的具體事務(wù)之中。這看起來似乎是一個二律背反，而各地黨政部門正在摸索解決這個矛盾的有效方式。這些經(jīng)驗或模式真不少，例如，廣東廉江市的經(jīng)驗是，盡可能讓村書記和村主任“一肩挑”，在1999年首屆村委會直選中，本市實現(xiàn)“一肩挑”的農(nóng)村占80%；
云南怒牟定縣的做法是，以文件的形式規(guī)定“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治”，要求“一肩挑”必須達到80%以上，對個別黨支部書記難以產(chǎn)生的村，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派合適的人選擔(dān)任村支書；
山東平度市的辦法是，對新當(dāng)選的村主任進行強化培訓(xùn)，以制度條文的形式明確村支兩委的工作分工；
河南永城市的經(jīng)驗是，明確在村級兩個文明建設(shè)中，黨支部說了算，有最終決定權(quán)；
在村民自治職責(zé)范圍的事情，嚴(yán)格遵守《村委會組織法》，保證村委會有職有權(quán)；
寧夏陶樂縣的措施是，兩塊牌子、一套人馬，對于沒有黨員的村，由鄉(xiāng)政府下派村支書并兼任村長。[13]

　　在這些模式的共同特征就是主張村支兩委交叉兼職和“一肩挑”。目前這種聲音似乎越來越響亮了。不少省市領(lǐng)導(dǎo)，還有一些學(xué)者，都在為這種黨政合一的體制擊節(jié)叫好。然而，無論我們何種進行這樣的制度創(chuàng)新，都應(yīng)該明白這種制度創(chuàng)新的大舞臺就是以村民直接民主為基礎(chǔ)的村民自治。要在村民自治這個時代大舞臺上把理順村支兩委這出戲劇唱好，就要把村民直接選舉的制度機制一同納入黨支部和村委會建設(shè)。

　　民政部黨組對1999年全國的村委會換屆選舉結(jié)果有個評價：村委會成員的構(gòu)成比例出現(xiàn)了“三高一低”現(xiàn)象（黨員比例高、致富能手高、文化程度高、平均年齡低）。[14]前面表1數(shù)據(jù)表明這個判斷符合事實。目前，各地把實現(xiàn)“一肩挑”作為解決村支兩委矛盾的首選措施，而全國“一肩挑”的比例是不平衡的。比較高的如廣東的順德、高州和郁南等市縣，“一肩挑”的比例高達90%，[15]在山東省威海市，村支書當(dāng)選為村主任的比例是65%.[16]在河北省隆化縣，在村委會第五屆換屆選舉中，村主任是村支書的比例為4.7%（村主任兼任副支書或支委），而村主任是黨員的占57.2%.[17]在下一次村委會換屆選舉中，“一肩挑”的農(nóng)村會多起來，因為不少地方黨政部門在他們的工作計劃中已經(jīng)對“一肩挑”比重提出了明確的要求。例如，廣東增城市的要求是80%以上，順德市的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至要求達到90%以上。

　　那么，應(yīng)該任何看待“一肩挑”的權(quán)力布局呢？如果我們把村民選舉的制度同時導(dǎo)入村委會與黨支部的干部選擇，那么“一肩挑”是結(jié)果，而不是出發(fā)點。如果采取一刀切的方法硬性要求實現(xiàn)“一肩挑”的農(nóng)村數(shù)量，那么就有可能為難那些具體負責(zé)指導(dǎo)村民直選的基層干部。假如這些基層干部面臨完不成這種任務(wù)的局面，他們就有可能容忍選舉中的各種違法違規(guī)行為。

　　全國許多地方在推行村民自治的過程中，已經(jīng)意識到了把村民選舉的制度機制納入黨支部建設(shè)的重要性。他們采取的制度措施，可概括為二種模式，一是“兩票制”選村黨支部，二是“兩選聯(lián)動機制”，[18]即“從村支書到村主任”與“從村主任到村支書”來實現(xiàn)“一肩挑”。例如，在廣東省首次實行村民選舉的實踐中，估計以“兩選聯(lián)動”實現(xiàn)村支書-村主任“一肩挑”及交叉兼職的農(nóng)村，占全省農(nóng)村的50%以上。[19]這種建立在直接選舉基礎(chǔ)上的交叉兼職結(jié)構(gòu)，使村支兩委避免了權(quán)力沖突，增強了村級組織的整體能力。

　　先說“兩票制”。最初由山西河曲縣摸索出來的“兩票制”，實際上已經(jīng)得到中央的認可，官方文件一般稱這種模式為“兩推一選”。由于得到了中央的認可，各地在學(xué)習(xí)推廣這種先進經(jīng)驗的時候，也就放了思想包袱。有的地方，象廣東深圳龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)，還把“兩票制”用于選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長這個層面了。“兩票制”的實質(zhì)，在于支部建設(shè)中導(dǎo)入村民選舉的制度機制，從而擴大黨內(nèi)民主，使村民群眾在支書和支委的人選上開始擁有發(fā)言權(quán)。如果說這是一種制度創(chuàng)新，那么其本質(zhì)就是在農(nóng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的框架中，在保持黨支部權(quán)力自上而下性質(zhì)的同時，為黨支部提供了一個自下而上提取權(quán)力的信任資源的渠道，從而鞏固和維新了農(nóng)村基層黨組織的合法性基礎(chǔ)。而村民信任投票的多寡就是這種合法性的量化形式。因此，在推行兩票制的過程中，越能提高和保證村民信任投票過程的競爭性和公正性，也就越能提高黨支部權(quán)力的合法性。這就是河曲“兩票制”經(jīng)驗被許多省市認同的根本原因。

　　“兩票制”使村黨支部權(quán)力基礎(chǔ)發(fā)生了變化，簡單地說農(nóng)村基層黨組織也能夠借助這種制度化的渠道，來提取農(nóng)民群眾的信任資源。而且，這種制度也讓村民有了監(jiān)督村支書和支委成員的權(quán)力，即如果憑借村民信任投票上臺的村支書不為民謀利甚至蛻化變質(zhì)，那么村民在下一次的信任投票中就能把他趕下臺。

　　在實現(xiàn)“一肩挑”這個問題上，“二選聯(lián)動機制”更為直接和有效。說它直接，主要表現(xiàn)在兩個方面，一是鼓勵在職的村支書競選村主任，如果當(dāng)選了，在獲得群眾投票的基礎(chǔ)上一身二任，有助于解決村支兩委的權(quán)力爭端。二是如果當(dāng)選的是一個普通黨員，那么由于他的民意基礎(chǔ)強于在職的村支書，他也就有理由出任村支書，實現(xiàn)“一肩挑”，這樣的制度安排也有助于解決村支兩委“兩張皮”的問題。我們似乎已經(jīng)看到，無論是村支書競選成為村主任的“一肩挑”，還是當(dāng)選村主任被推選為村支書的“一肩挑”，都是村民直接選舉的結(jié)果。如果顛倒過來，預(yù)先圈定在職村支書為村主任，就不可避免會滋生操縱選舉等違法行為。

　　兩選聯(lián)動機制已經(jīng)被不少省市重視和推行，比較典型的是廣東和山東。廣東在1998-1999年撤消農(nóng)村管理區(qū)、建立村民村委會、實行村民直選的理順農(nóng)村管理體制的改革實踐中，就把村委會直選和黨支部換屆選舉聯(lián)系起來，統(tǒng)籌安排。

　　廣東省委書記李長春歷來重視抓村民自治工作。廣東省委的政治支持，使廣東省農(nóng)村轉(zhuǎn)制工作少了許多阻力。1999年5月18日，廣東省委常委、副省長歐廣源在全省村民自治工作會議上，清楚地闡述了省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)對如何理順村支兩委的原則性意見，他說：“加強黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，就要把黨的基層組織建設(shè)好。在村民自治過程中，要把大多數(shù)群眾擁護的優(yōu)秀黨員選進黨支部委員會，并通過村委會選舉把他們選進村委會擔(dān)任干部，實現(xiàn)村黨支部成員村委會成員交叉任職，兩塊牌子，一班人馬，減輕農(nóng)民負擔(dān)，提供工作效率。村委會主任不是黨支部書記的，而是由副書記或其他支委兼任的，如果條件成熟，在改選支部時，應(yīng)盡可能選舉村委會主任擔(dān)任黨支部書記。對于非黨員的村委會主任、副主任、委員，要積極做好他們中間發(fā)展黨員的工作。”[20]這個講話的重要性，在于明確要求把村里的“第一把手”——村支書的人選置于村民投票選舉的基礎(chǔ)之上。

　　由此我們不難看出實現(xiàn)“一肩挑”的二種途徑：一是鼓勵才能支書參加村委會主任競選，競選成功則直選實現(xiàn)了“一肩挑”。二是通過支部改選，把競選成功的黨員村主任推選為村支書，從而間接地實現(xiàn)“一肩挑”。針對當(dāng)選村主任不是黨員的情形，則積極培養(yǎng)和爭取這樣的村主任入黨，通過這樣的組織措施，理順村支兩委的工作關(guān)系。這也就是說，廣東各地農(nóng)村采取的“兩選聯(lián)動機制”，其實得到了省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)認同并積極倡導(dǎo)的一種理順村支兩委的制度化形式。

　　山東的情形又如何呢？1999年11月19日，山東省委省政府聯(lián)合提出了一個規(guī)范性文件——《關(guān)于進一步加強和改進以黨支部為核心的村級組織建設(shè)的意見》（以下簡稱《山東意見》），其中談到：“鼓勵黨支部書記和黨支部其他成員經(jīng)過法定選舉程序兼任村委會主任、村民委員會成員；
村民委員會主任和村民委員會其他成員是黨員且具備條件的，要按照黨內(nèi)選舉的有關(guān)規(guī)定和程序，及時充實進黨支部班子。(點擊此處閱讀下一頁)

　　”[21]山東省威海市的做法是：“如何實現(xiàn)村黨組織對村委會的有效領(lǐng)導(dǎo)，避免黨支部的領(lǐng)導(dǎo)地位被架空，把黨在農(nóng)村工作中領(lǐng)導(dǎo)核心作用與村民自治地位相統(tǒng)一，我們在市委組織部的支持下，提倡村委會主任、黨支部書記兩個職務(wù)一人兼，黨支部成員經(jīng)濟參選，接受廣大群眾的挑選。一旦支書落選，在選舉之后，原則上按照黨內(nèi)選舉程序?qū)⑹屈h員的新任村委會主任調(diào)整為黨支部書記，鞏固和加強黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)�！盵22]

　　比較廣東和山東，兩省的實際做法其實是相同的。這也說明，“兩選聯(lián)動機制”具有一定的普遍性，能夠成為理順村支兩委關(guān)系的一種制度化安排。這種制度安排所面臨的潛在問題，就是如何防止那個“一肩挑”的人獨斷專橫；
防范措施之一是建立制度化的村支兩委聯(lián)席會議制度；
防范措施之二，是建立和完善黨員議事會制度，發(fā)揮全體黨員的民主監(jiān)督作用。防范措施之三是充分發(fā)揮村民代表會議的民主監(jiān)督作用，防止少數(shù)村干部一手遮天局面的出現(xiàn)；
防范措施之四是建立和完善村務(wù)公開制度。這些措施的最終著眼點，真正地把村民自治的大權(quán)交給村民，實現(xiàn)以民主治村，以制度束人。

　　在此，山東的經(jīng)驗特別值得一提。如在“一肩挑”的制度安排中，有效地監(jiān)督這個“一把手”呢？《山東意見》有這樣的規(guī)定：1）要建立和完善村黨支部、村民委員會聯(lián)席會議制度，規(guī)范村級事務(wù)決策程序。凡是重要問題，要堅持先黨內(nèi)后黨外，先黨員后群眾和民主集中制的原則，實行民主決策。2）要制定具體的村務(wù)管理制度，重大開支、固定資產(chǎn)的使用和處置等，要經(jīng)過‘兩委’聯(lián)席會議討論研究，由村民會議或村民代表會議討論決定。3）村黨支部、村民委員會印章，要指定專人嚴(yán)格保管，實行審批和備案制度。重大事項需要蓋章的，須由村黨支部和村民委員會研究。4）涉及全體村民經(jīng)濟責(zé)任和簽訂數(shù)額較大經(jīng)濟合同的，還必須提交村民代表會議或村民會議討論。5）要從實行出發(fā)，建立和完善村黨支部定期向黨員報告工作、村民委員會向村黨支部匯報工作的制度。

　　四、結(jié)論

　　1998年正式的《村委會組織法》頒布并實施以來，村支兩委的關(guān)系矛盾變得突出出來。就村支兩委關(guān)系狀況來看，關(guān)系明顯緊張并影響村級組織正常運轉(zhuǎn)的農(nóng)村是少數(shù)；
關(guān)系特別順暢的也不多；
大多數(shù)農(nóng)村的村支兩委關(guān)系處于磨合與調(diào)適之中，這就是筆者所謂的“中間狀態(tài)”。

　　村主任-村支書“一肩挑”，村支兩委交叉兼職，“二塊牌子、一班人馬”是目前各地理順村支兩委的首選方案。在村民自治不斷推進的新形勢下，在村民直選制度逐步完善的微觀制度環(huán)境中，各位地方黨委和政府，已經(jīng)不能依靠傳統(tǒng)的組織手段來實現(xiàn)這個目標(biāo)，明智的制度安排就是把村民選舉的制度要素一同納入村支兩委的組織建設(shè)。

　　就制度機制來看，理順農(nóng)村黨政關(guān)系有三種制度化途徑，即“兩票制”、“從村支書到村主任”，“從村主任到村支書”。這三種制度化途徑的實質(zhì)就是把村民直選的制度機制納入了村支兩委的組織建設(shè)。那么該如何運用這三種制度化機制呢？合理有效的啟動次序是：首先啟動“從支書到村主任”的機制。這就要求村支書參與村主任競選，競選成功者繼續(xù)保留村支書職位，對于那些不敢參與村民選舉的村支書，黨內(nèi)應(yīng)該撤換。其次啟動“從村主任到村支書”的機制，這就要求全體黨員大膽參與村委會選舉，當(dāng)選為村主任黨員，按照黨內(nèi)民主選舉程序使其成員村支書。第三是啟動“兩票制”，假如當(dāng)選的不是黨員，那么就應(yīng)該隨后實行“兩票制”選村支書和村支部，由此提高黨支部的民意基礎(chǔ)。

　　如果把“一肩挑”及村支兩委交叉兼職作為村民選舉過程的結(jié)果，那么由此組建的村級組織其實是建立在民主選舉之基礎(chǔ)之上的�！耙患缣簟币埠茫�村支兩委交叉兼職也好，在客觀都有利于權(quán)力的集中。為了從制度建設(shè)上防止權(quán)力被濫用，必須建立和完善有效的配套制度，這些制度包括村支兩委聯(lián)席會議制度、村民代表會議、村務(wù)公開制度等。

　　作者簡介：

　　郭正林，副教授，中山大學(xué)行政管理研究中心副主任

　　2001年12月5日

　　[1]民政部主辦的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》詳細報道了這一惡性事件。參見李西嶺：“反思馬軍寨村主任被殺案”，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》總第163期，2001年10月，第7-9頁。

　　[2]例如，2000年12月7日《南方周末》記者李玉霄報道的山東省萊陽市城關(guān)鎮(zhèn)北關(guān)村村主任遭暗算，譚格莊鎮(zhèn)夏家村的村支書雇兇欲砍斷村主任兩條腿，等等。

　　[3]參見徐付群：“村支‘兩委’關(guān)系：不該成為問題的問題”，載民政部《中國村民自治信息網(wǎng)》，2000年11月。

　　[4]崔士鑫：“‘村官’為何要辭職——對山東57名村委會成員集體要求辭職的調(diào)查與思考”，《人民日報》2001年3月21日。

　　[5]馬軍寨村村主任被謀殺、山東萊陽市一些村主任遭暗算等事件的直接原因，就是由村財務(wù)帳目、村公章的交接所引發(fā)的矛盾。又例如，廣東東莞市某村（1998年以前是農(nóng)村管理區(qū)建制），在實行村民選舉后，原管理區(qū)書記及原班干部，竟然三次毆打新當(dāng)選的村委會正副主任，以暴力搶奪了村委會印章。參見郭正林：“中國農(nóng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu)論”，《廣西民族學(xué)院學(xué)報》第23卷第6期，2001（11），第53-61頁。

　　[6]廣東省民政廳廳長許道生：<關(guān)于我省村民自治工作的情況匯報>（2000年10月）。

　　[7]程鴻飛：“依法搞好村委會直接民主選舉，切實加強基層民主政治建設(shè)”，見《1999年度農(nóng)村基層民主政治建設(shè)資料匯編》，第433頁。

　　[8]筆者廣州調(diào)查，2001年11月。

　　[9]“云南省貫徹實施村民委員會組織法情況的調(diào)研報告”，見《1999年度農(nóng)村基層民主政治建設(shè)資料匯編》，第185-186頁。

　　[10]徐付群周朗：“楊家泊村兩委關(guān)系問題調(diào)查”，張明亮主編《村民自治論叢》，北京：中國社會出版社，2001，第372頁。

　　[11]關(guān)于二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的專題分析，可參見筆者“中國農(nóng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu)論”，載《廣西民族學(xué)院學(xué)報》總第23卷第6齊，2001（6），第53-61頁。

　　[12]徐付群周朗：“楊家泊村兩委關(guān)系問題調(diào)查”，第385-387.

　　[13]最新的討論可參見“兩駕馬車如何走在同一條路上——關(guān)于農(nóng)村‘兩委’關(guān)系問題的探討”，載人大報刊復(fù)印資料《中國政治》2001年第3期.

　　[14]中共民政部黨組：<關(guān)于村委會組織法貫徹實施情況的報告>，鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇雜志社、民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司農(nóng)村處編：《1999年度農(nóng)村基層民主政治建設(shè)資料匯編》，第113頁。

　　[15]“廣東省民政廳關(guān)于實施《村委會組織法》的情況報告”，見鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇雜志社、民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司農(nóng)村處編：《1999年度農(nóng)村基層民主政治建設(shè)資料匯編》，第146頁。

　　[16]參見《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》2001（3），第8頁。

　　[17]河北省隆化縣民政局：<只要嚴(yán)格執(zhí)行《村委會組織法》，才能選出順民心、得民意的村村委會班子>，昆明：中國城市社區(qū)建設(shè)體制及農(nóng)村基層民主建設(shè)現(xiàn)存問題研討會，2001年2月20-24日。

　　[18]“兩選聯(lián)結(jié)法”是筆者對這種制度安排的一種抽象概括。

　　[19]參見許道生：<關(guān)于我省村民自治工作的情況匯報>（2000年10月）。

　　[20]《1999年度，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)資料匯編》，第365頁。

　　[21]同上765頁。

　　[22]趙香春（山東省威海市民政局局長）：“積極深入開展村委會換屆直選工作”，《1999年度農(nóng)村基層民主政治建設(shè)資料匯編》，第457頁。

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