白沙洲,:中國的村民自治：被賜予的民主?

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　　中國的村民自治：被賜予的民主

　　1980年2月廣西宜山縣三岔公社合寨村出現(xiàn)了中國的第一個村委會，這個中國農(nóng)民的“偉大創(chuàng)造”完全是一群農(nóng)民自發(fā)行為的結(jié)果。當時，實行聯(lián)產(chǎn)承包后分了土地，原來的大隊、生產(chǎn)隊這兩級農(nóng)村管理組織癱瘓了，村莊里的“公共事務(wù)”無人管理，出于自我管理的需要，農(nóng)民仿照城市的居民委員會選出了自己的“村民委員會”。當時的人大常委會委員長彭真對農(nóng)民的這一創(chuàng)造顯示出極大的興趣。兩年后，在彭真的主持下把村委會寫進了修改后的憲法。江澤民執(zhí)政以來，上層權(quán)力高度集中，政治體制改革被擱置，但是村委會選舉卻方興未艾、獨領(lǐng)風騷，為政府贏得了不少贊譽。陳錫文認為，村級民主制度是農(nóng)村改革的三項偉大成就之一。[1] 美國的卡特中心項目主任羅伯特·帕斯特說：“我在世界上許多國家觀摩過選舉，但從來沒有看到過哪個國家的政府官員如此認真地做這項工作�！盵2]美國共和黨的智囊?guī)靽�家共和研究所形容村委會選舉是國家邁向更民主的政府的重要一步。[3] 美國總統(tǒng)克林頓1998年5月訪問西安時，也在演講中將中國農(nóng)村的村民自治稱為“自由的微風”。觀察中國的問題，如果事事局限于憲法和法律規(guī)定這樣的制度框架，很可能會發(fā)生偏差。在村民選舉這一問題上，如果稍微擴展一下視野，充分考慮到中國的現(xiàn)實政治狀況，就會發(fā)現(xiàn)，上述對村民自治的理解和贊揚可能過于簡單化了，村民自治的“民主”內(nèi)涵值得重新審視。

　　當海內(nèi)外對異軍突起的鄉(xiāng)村民主贊揚聲不斷的時候，一些學者已開始提出不同的看法。毛丹認為：“關(guān)于鄉(xiāng)村民主，過于拘守流行的制度主義框架，偏重于制度文本分析，可能產(chǎn)生過于樂觀的結(jié)論。......農(nóng)村的自主制度是國家給予的，實質(zhì)上，國家不是縮小了在農(nóng)村的控馭范圍，而是改變了對村落的控馭方式──至多是在改變經(jīng)濟控馭方式的同時，減少了對鄉(xiāng)村社會事務(wù)的過多和過于直接的介入。國家不想管的事可以不管，想管的時候可以隨時管起來�！盵4]邱澤奇在河北玉田縣的一個村莊作調(diào)查后指出：“村民自治并不象人們想象的那樣反映了村委會合法性是完全基于民主的。選舉原本是反映民意的一種有力工具，但在實際的操作中，卻在一定程度上變成了一種儀式�！盵5] 鄭永年則認為，在中國民主“可能是精英送給社會的一種‘禮物’，而不是各種社會勢力根據(jù)自己的愿望而創(chuàng)造出來的一種制度�！盵6]

　　如果從1982年憲法第111條肯定“村民委員會是基層群眾性自治組織”算起，鄉(xiāng)村民主制度已經(jīng)存在了18年，“中華人民共和國村民委員會選舉法”自1987年11月24日頒布已歷12年。但是，村民選舉和自治的正式推開既不是及時行憲的結(jié)果，也不單純是貫徹“村委會選舉法”的產(chǎn)物，自從它得到“準生證”后，其成長一直維系在黨內(nèi)的幾個高層領(lǐng)導人的看法上。由于這些領(lǐng)導人的支持，這一制度才逃脫了夭折的命運，在九十年代初正式形成。1982年，中共上層的許多人還根本不知道村委會為何物，由于彭真憑其直覺肯定了村委會這一制度，并堅持把它寫入憲法，憲法中才出現(xiàn)了這一條文。但這并不意味著村委會選舉就可以立即依法實施，實際上，具體指導村委會選舉的相關(guān)法律直到五年后才通過。剛試行不久，就因1989年下半年的形勢而受到了政治干擾。那時，所有與政治改革相關(guān)的活動均被中止，村委會選舉被視為與自由化沾邊，一度幾乎面臨被廢除的危險。在“關(guān)鍵”時刻，薄一波“支持對村級政治改革的繼續(xù)發(fā)揮了決定性的作用”。1990年8月在山東省萊西市召開了全國村級建設(shè)組織座談會，政治局委員宋平認為，對“村委會組織法”不要再爭論下去了，應該去實行。幾個月后中央才正式肯定了村級民主選舉[7]，于是民政部于1990年9月發(fā)出了“關(guān)于在全國農(nóng)村開展村民自治示范活動的通知”[8]，村民選舉才全面鋪開。這一過程說明，中國鄉(xiāng)村的這種“民主”并不是完全由農(nóng)民自主支配、運作而產(chǎn)生的制度，它從頭到尾都是一種被賜予的“民主”。對中國的農(nóng)民來說，等著上面“賜予”這樣的“民主”實在是有點可憐。更何況村民選舉的存在還帶有某種僥幸，它完全仰賴幾位領(lǐng)導人的支持，而支持它的一些領(lǐng)導人其實并不是熱心改革的政治家。

　　從農(nóng)民負擔看村民自治的實際效果

　　如果盡量拔高村民自治的政治意義，也許可以說，它是在農(nóng)村建設(shè)共產(chǎn)黨主導下的中國式的社會主義民主制度。但實實在在地看，村民自治制度的主要功能其實還是保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，這一制度的三大核心部分（村民委員會、村民會議和村務(wù)公開）的聚焦點都集中在如何有效地發(fā)揮這一功能上。“村委會組織法”的30條規(guī)定中，最具核心意義的是第5、19和22條。第5條確定了“村政府”（村委會）的核心職能，即尊重集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益。第19條規(guī)定“村政府”（村委會）和村議會（村民代表會）的權(quán)力制衡時，其目標也是保護農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)和財產(chǎn)利益。例如，該條款規(guī)定，當“村政府”安排鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法、村提留的收繳及使用、本村享受誤工補貼的人數(shù)及補貼標準、確定村集體經(jīng)濟所得收益的使用以及村辦學校、村建道路等村公益事業(yè)的經(jīng)費籌集方案、提出村集體經(jīng)濟項目的立項、承包方案及村公益事業(yè)的建設(shè)承包方案、村民的承包經(jīng)營方案以及宅基地的使用方案時，村民委員會必須提請村民會議討論決定后方可辦理。第22條涉及到“村政府”的村務(wù)公開制度，凡是“村政府”的行為涉及到第19條的所有事項時，村委會要公開其方案和處理結(jié)果。此外，事涉計劃生育方案、救災救濟款物的發(fā)放以及水電費收繳時，也必須公開。

　　既然村民自治制度被設(shè)計為一種保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的機制，那么，其實際效果如何呢？自從實行村民自治以來，農(nóng)村基層政府的亂攤派和橫征暴斂有增無減。據(jù)財政部的不完全統(tǒng)計，1997年各級政府的收費項目多達6,800多項（其中全國性及中央部門收費達300多項，地方收費項目最多的省有400多項，最少的省也有50多項），大部分是越權(quán)設(shè)立的。全國收費（包括基金）總額至少在4,200億元左右，相當于國家財政收入的45％，而且每年以15％的漲幅上升，比美國、德國等發(fā)達國家高20多個百分點。市、縣收費占其收入的比例更高，而那些基層政府自立名目、無案可查的收費項目更是多得不計其數(shù)。[9]顯然，村民自治制度這種制度設(shè)計完全不能保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，從某種意義上來講，它的現(xiàn)實作用剛好與其制度設(shè)計構(gòu)想相反，成了幫助政府完成攤派任務(wù)的機器。

　　“雙頭制”還是“一頭制”？

　　在農(nóng)村改革的最初幾年里，共產(chǎn)黨在農(nóng)村的政權(quán)機構(gòu)及其黨的組織建設(shè)中出現(xiàn)了歷史上少有的“疲軟現(xiàn)象”。中央政府的一項調(diào)查指出，從1978年到1984年基層干部數(shù)量減少了一半。[10]1988年民政部對全國17個省、市數(shù)百個村的調(diào)查顯示，約30％的村級組織處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，在貧困落后地區(qū)這一比例甚至高達50％以上；
廣東的村級組織16.7％是癱瘓、半癱瘓的，居于中間狀態(tài)的占43％。[11]八十年代末，共產(chǎn)黨在農(nóng)村名義上有130萬個基層組織，但許多組織從1987年起就未發(fā)展過一個黨員。[12]1992年初國務(wù)院的一份文件稱，30％的農(nóng)村黨支部處于癱瘓狀態(tài)，另有60％處于非常軟弱的狀態(tài)。1994年中央的一份文件披露，75％的農(nóng)村基層組織處于癱瘓狀態(tài)。[13] 為了重建農(nóng)村組織，化解鄉(xiāng)村里的組織危機，中共開始整頓鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級黨支部（重點是村）。1993年10月18日，江澤民提出，要“下決心用3、5年時間，把全國80萬個農(nóng)村基層組織分期分批地建設(shè)好，使他們都能發(fā)揮應有的作用”。[14] 在重建村黨支部時，要求“選一個認真貫徹黨的路線方針政策、公正無私廉潔、年富力強，能夠帶領(lǐng)群眾致富的支部書記......加強以黨支部為核心的村級組織建設(shè)”。[15]在這次整頓中，換了13.6萬個村支部書記、12.8萬個村委會主任，整頓了2.5萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委。[16]

　　 農(nóng)村基層黨組織的建設(shè)和村民自治的并行使一些人以為農(nóng)村中出現(xiàn)了黨政“雙頭制”現(xiàn)象。例如，有人提出，“中國實行民主制度的一個關(guān)鍵問題是打破共產(chǎn)黨對權(quán)力的全面壟斷，那么中國是否在不但加強農(nóng)村基層組織的同時，又能發(fā)展農(nóng)村的民主呢？”[17] 表面上看，農(nóng)村的黨政基層組織確實在形式上有“雙頭制”特點。《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》將村一級的決策權(quán)分成兩大類，屬于本村經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中的重要問題，需由黨支部討論決定，其他的事務(wù)則交由村民委員會、村民會議或集體經(jīng)濟組織決定。但實際上由于將黨支部──支書體制規(guī)定為鄉(xiāng)村組織制度建設(shè)的核心，賦予村黨支部“領(lǐng)導”村民自治和村民委員會的職權(quán)，這就使村民自治制度變成了與鄉(xiāng)村黨組織這個“核心”所對應的“外圍”。這種制度結(jié)構(gòu)完全是現(xiàn)行國家權(quán)力體系的的投影。依照憲法全國人大是國家的“最高”權(quán)力機關(guān)，但在這個“最高”權(quán)力機關(guān)之上還存在著一個“領(lǐng)導”它的政黨組織，所以全國人大實質(zhì)上只是國家的“次高”權(quán)力機關(guān)。

　　但是，這種表面上的“雙頭制”制度設(shè)計有時也會使一些不完全洞察黨政體制實質(zhì)的人感到迷惑，以為“村委會和村黨支部的工作還沒有理順”。其實，所謂的村委會和村黨支部的關(guān)系定位不清楚這一問題只是個假問題。無論是在人民公社時期，還是人民公社解體、改行家庭承包責任制的時期，黨通過其基層支部和支書全面控制農(nóng)村社會這一制度安排并無變化。黨之所以推動村民自治，用意并不是要在黨的基層控制權(quán)力之外再形成一個與其并行的“權(quán)力體系”，“中共希望的，是通過村民自治和給農(nóng)民較大的自治權(quán)力，促進中共的原有組織提高效力，增進合法性，而不是削弱黨的權(quán)力組織�！盵18]

　　在這種結(jié)構(gòu)下，“據(jù)民政部官員透露，根據(jù)對試點的某省的114個村的調(diào)查，有60％的村兩套班子工作分不開。有24％的村在分開后矛盾較深，工作不協(xié)調(diào)�！秉h政關(guān)系較好的地方，也不是制度制約的結(jié)果，而是因為黨的支部書記具有尊重村委會的“自覺性”。[19] 江蘇省射陽縣人大常委會副主任杜渺則承認，“村黨支部仍實行‘一元化’領(lǐng)導，村民委員會行使村民自治組織的職權(quán)難以落實。不少村主任反映，現(xiàn)在村里仍是黨支部書記‘當家’，什么事鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委都要村支書‘負總責’，因此村支書幾乎包攬了村委會的全部工作，個別村的財務(wù)批核權(quán)也都由村支書統(tǒng)攬起來。村民們有什么事也不找村委會，而是找村支書。......《村委會組織法》中賦予村委會‘辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護社會治安、向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議’等職權(quán)，在相當一部分村委會是很難落實到位的”。[20]其實，既然在現(xiàn)行體制下黨政分離實質(zhì)上是做不到的，就還不如將表面上的兩種權(quán)力體系“合二而一”。目前，這正是農(nóng)村“改革”中出現(xiàn)的一種新動作。例如，河北大名縣干脆將“兩頭制”擱置一旁，直接實行書記兼村委會主任制，這樣雖然還有村民選舉，但“村民自治”已經(jīng)名存實亡了。[21]

　　農(nóng)民只能選“二把手”

　　村民自治制度本來是要在村一級的黨支部、村委會、村民代表會及村民之間建立一種新的權(quán)力組合，由村民委員會扮演“村政府”的角色，村民代表會則類似于“村議會”，村民（選民）則通過直接民主形式如選舉、罷免、村民會議等扮演“主權(quán)者”的角色。這種權(quán)力制衡機制的設(shè)計本來是十分合理必要的。但是，現(xiàn)實的政治體制卻并未給村民自治制度提供真正有效的保障，而是讓它流于形式�！按迕裎瘑T會組織法”的規(guī)定是，地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的實施，保障村民依法行使自治權(quán)利。然而，各級人大常委會在現(xiàn)行政治體制中只是同級黨委領(lǐng)導下的一個議事機構(gòu)，它何來能力排除黨的“領(lǐng)導”對村民自治的約束、真正有效地保障村民自治制度的實行呢？

　　村民自治制度在村級層面遇到的最大問題是，《村民委員會組織法》將黨的基層組織確定為“領(lǐng)導核心”的位置，黨的基層組織高居于村委會、村民代表會及村民之上，“書記制度”架空了村民自治�！澳壳按蠖鄶�(shù)的村黨支部委員、書記都是由上級黨委任命，(點擊此處閱讀下一頁)

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)個紅頭文件。有的村雖然實行了黨支部選舉，但選誰進支部班子、選誰當支部書記，還是由上級黨委指定，黨員只是走形式填個選票，不能真正體現(xiàn)大多數(shù)黨員的意愿，更談不上代表廣大農(nóng)民的心聲�！盵22] 并非由村民選舉產(chǎn)生的黨支部書記的法律地位明確地高于村委會、村民代表會及村民，而村民這個所謂的“主權(quán)者”只具有次等地位，由村民選舉產(chǎn)生的“村政府”、“村議會”也只不過是個次等“權(quán)力機構(gòu)”。例如，一項調(diào)查表明，河南農(nóng)村不少地方仍由上級指派村長、組長，而村民代表會和村民議事會多數(shù)形同擺設(shè)，80％的村“財務(wù)公開墻”內(nèi)容不符、不詳，是假公開。[23]既然“書記制度”壟斷了鄉(xiāng)村主權(quán)者的地位，村民只不過是由另一個“主權(quán)者”掌握控制的“二等主權(quán)者”，他們無論怎樣選擇自己中意的村委會成員，最終仍然要聽憑“書記”們裁斷。在支部書記這個全能的鄉(xiāng)村主權(quán)者之下，即使村委會的選舉能做到完全的自由、公正、平等（現(xiàn)實中這種情況的發(fā)生概率并不高），“村民自治”也與民主的真實含義相距甚遠。

　　如果作為“頭等主權(quán)”者的黨支部成員橫行鄉(xiāng)里，其實完全是現(xiàn)行政治和法律體系的題中應有之意，并沒有任何違法之嫌�！洞逦瘯�組織法》雖然規(guī)定了村務(wù)公開這一制度，但也明確規(guī)定了書記制度的領(lǐng)導核心地位，當黨支部成員成為村委會負責人時，他的“領(lǐng)導核心地位”就合理合法地使他免受村民的監(jiān)督，更何況他的書記地位也往往是由上級黨政機關(guān)任命、并非村民選舉產(chǎn)生的。當村民們對這樣的村委會負責人不滿時，他們哪里有任何監(jiān)督的權(quán)力？[24] 這就反映出黨領(lǐng)導下的村民自治制度的實質(zhì)，即村民選舉等“民主”形式并未讓村民們真正成為“主人”，他們實際上總是處在被上面指定的人“領(lǐng)導”的地位。不僅非黨員的普通村民如此，連不具有黨內(nèi)權(quán)力的普通黨員村民也是如此。[25]

　　為什么中國的村民自治制度不能發(fā)揮應有的功能？因為村民自治制度的本意是選舉一個由村民選舉、對村民負責、向村民報告工作的“村政府”，但現(xiàn)行政治體制下的村民自治其實質(zhì)只不過是讓農(nóng)民選出一個說話不算數(shù)的“二把手”，而村里的“一把手”則不由村民選舉，村民也無法罷免。這個“一把手”由上級指派任命，按照目標考核責任制對上級負責，代表的是國家權(quán)力機器。鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)黨委的指示、攤派、罰款、提留都以責任狀的形式交辦到支部書記手上，對不聽話的農(nóng)民則由鄉(xiāng)政府運用警察、民兵等鎮(zhèn)壓手段加以制裁。而且，多數(shù)村委會成員還被納入黨內(nèi)，在黨員必須服從上級黨組織的黨內(nèi)紀律約束下，如果上級政府和黨組織的利益與村民的利益相抵觸時，村委會干部就必須先服從黨紀、維護上級政府的利益，而不能依照《村委會組織法》維護本村村民的利益。

　　鑒于黨支部制度與村民自治制度的矛盾和沖突，山東省河曲縣于1992年嘗試了以“兩票制”組建黨支部的折衷制度，即在鄉(xiāng)村黨支部成員的選舉過程中先由非黨群眾投信任票、推薦支部成員候選人，然后再由黨員投票選舉村黨支部成員。[26] 1999年，農(nóng)村大包干發(fā)源地安徽省鳳陽縣又試行了請黨外群眾參與村支部選舉的做法，其程序是先根據(jù)黨內(nèi)評議和民主舉薦初步確定黨支部成員差額選舉的候選人，然后再聽取黨外群眾的意見，由占成年村民80％以上的選舉人對初步候選人以測評表形式無記名評議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委再根據(jù)測評情況確定正式候選人。[27] 這樣的改革無疑突破了現(xiàn)行的政治體制，但還是脫離不了所謂的“民主集中制”的味道。共產(chǎn)黨及其成員應該真正承認農(nóng)民的主權(quán)者地位，而不以永遠的“領(lǐng)導者”自居，在是否有資格掌握權(quán)力這個關(guān)鍵問題上，應當自覺接受民眾的挑選和裁判，這就是政治改革的實質(zhì)意義之所在。

　　村委會是自治團體還是“二政府”？

　　村民自治制度的另一個主要功能是重新界定農(nóng)民與國家的關(guān)系。在“人民公社”時期，人民其實只是“公社”的農(nóng)業(yè)奴工，國家通過省、縣、公社、大隊、生產(chǎn)隊的逐級控制，幾乎剝奪了農(nóng)民的所有自由�！叭嗣窆�社”解體后，表面上國家權(quán)力只下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，而在村莊范圍內(nèi)農(nóng)民們似不應再由國家全面支配，而可獲得自我管理的空間和自由。按照村民自治制度的性質(zhì)，村委會（“村政府”）并不是政府機關(guān)的下伸機構(gòu)，而是農(nóng)民的自治團體。中國歷史上一向存在著這樣的農(nóng)民自治團體，半個世紀前社會學家費孝通這樣描寫過：“自治團體是由當?shù)厝嗣駨木唧w需要中發(fā)生的，而且享受著地方人民所授予的權(quán)力，不受中央干涉。于是人民對于‘天高皇帝遠’的中央政府極少接觸，履行了有限的義務(wù)后，可以鼓腹而歌，帝力于我何有哉！”[28]}那么，實行了村民自治的今日中國鄉(xiāng)村，是否真的呈現(xiàn)出“天高皇帝遠”、“帝力于我何有哉”的閑逸畫卷了呢？實情遠非如此。

　　雖然實行了村民自治，但政府權(quán)力的影子仍然時時纏附在農(nóng)民身上，日益沉重、難以負荷的攤派不斷引發(fā)農(nóng)民和干部乃至鄉(xiāng)政府的沖突，演化出一幕幕的悲劇。現(xiàn)在，政府并沒有退出鄉(xiāng)村的經(jīng)濟活動，因為在代表著黨和政府的黨支部的領(lǐng)導和控制下，作為村民自治團體的村委會被異化了，實際上變成了一個承擔著政府職能的“二政府”和假“自治”會，所以即使上級的很多要求違背了村民的意愿，號稱“自治”的村委會也不得不為上級政府完成任務(wù)。所以，“在村民看來，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一樣，都是政府的代表。對村民而言，村行政組織只是過去生產(chǎn)大隊委員會的延續(xù)，村干部仍然是過去的大隊干部，只不過改了名字而已。加上村委會的工作主要不是代表村民與政府對話，村委會主要在執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各種指示，很顯然，村委會被劃入了政府的范疇”。[29]

　　劉井明在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，導致村民自治團體異化的關(guān)鍵性因素如下。首先，鄉(xiāng)政府壟斷了權(quán)力和資源，使村干部必須依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，而村民的自治團體沒有真正的自治權(quán)。在他調(diào)查過的江西農(nóng)村，“村三大主干”──村支書、村長、村會計基本上是由作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機構(gòu)的管理區(qū)干部負責考核和推薦并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府任命的。在上述主干以外，還有包括副書記、副主任等副職干部。對于村干部來說，當與不當以及當主干還是副職干部，在很大程度上取決于他們對上級組織和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部布置任務(wù)的完成情況、服從程度以及與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的交往程度”。沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的支持，要完成村里的工作便有困難。[30]

　　其次，上級政府維持著強有力的控制架構(gòu)，江西的管理區(qū)制度就是一種。這種制度將地域相連、管理方便的四至五個行政區(qū)劃為一個管理區(qū)，作為介于鄉(xiāng)和村之間的“準管理組織”，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委派兩名鄉(xiāng)干部出任管理區(qū)主任和書記，“駐村包村”，成為村干部的直接上級。當管理區(qū)干部的任務(wù)完不成、有可能危及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政績乃至職位升遷時，他們就會采取強制性措施；
但他們對一般的事務(wù)性工作則不太嚴格苛刻，甚至還容忍村干部的討價還價和拖沓。管理區(qū)干部的獎金發(fā)放和職務(wù)晉升與他們所管轄村的工作實績掛鉤，一般半年或年終時檢查評比，決定管理區(qū)干部的獎金分配和職務(wù)變動。幾乎所有村委會負責人與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都簽有責任狀式的“工作目標責任書”，由管理區(qū)干部具體督辦并協(xié)助各轄村實施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專門制定了對村委會的詳細考核辦法和記分方法，并把考核記分與村委會干部的收入掛鉤。正是通過這種“政治承包制”，村級組織變成了鄉(xiāng)政府的下伸行政組織，村干部在某種程度上也變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在村里的政治代表，必須完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府布置、分配的任務(wù)。此外，鄉(xiāng)政府還為村干部設(shè)立了定期的工作匯報制度，一般每月一次，在這種工作匯報會議上，村干部的地位變成了鄉(xiāng)干部的直接下屬，與人民公社時期并無實質(zhì)性區(qū)別。據(jù)劉井明的現(xiàn)場觀察：“1996年9月8日參加的一次慶鎮(zhèn)鎮(zhèn)村兩級干部會議有4個議程。分別是冬季計劃生育檢查動員、農(nóng)林特產(chǎn)稅的征收、村級組織整頓的結(jié)果公布以及教育附加費的征收等。在會上，鎮(zhèn)干部對村干部的講話充滿著命令口氣，所布置的各項工作任務(wù)也是不容商量和討價還價的。我們發(fā)現(xiàn)整個會議過程中，村干部根本就沒有發(fā)言和表達意見的機會，甚至有時，這種工作匯報會演化成對村干部的懲罰，但在特殊情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也會盡量留出時間來聽取村干部的匯報。......當發(fā)現(xiàn)工作完成不力是村干部不努力、不主動造成的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也會不留情面地進行批評甚至‘責罵’。這時，村干部不是申辯，而常常是陪笑臉�！盵31]

　　正因為村民自治被異化成了改革前的那種垂直到底的舊式農(nóng)村管理體制的變種，村民自治團體的當選負責人在現(xiàn)行體制下淪為上級政府的“天然”下屬，本應是為村民利益服務(wù)的村民自治機構(gòu)變成了剝奪村民利益的上級行政機器的延伸，大大地偏離了這一制度設(shè)計時的初衷，所以農(nóng)民們往往逐漸失去了政治參與的熱情。有的報道披露，“選舉一個無足輕重的人是乏味的，村民不會有什么熱情。事實也正是如此。這就是趙縣各村不能正常選舉的根本原因。接下來就是一個惡性循環(huán)：村民不愿選，村主任只好任命，上級也樂得任命；
村主任上無鄉(xiāng)黨委支持，下無村民擁護，也就拿不出一村之首的氣慨，最后也樂得跟著村支書為虎作倀，賺點油水�！盵32]

　　可憐的中國鄉(xiāng)村“民主”

　　為什么農(nóng)村的“民主”會變得可憐呢？因為，中國鄉(xiāng)村的“民主”選舉是在鄉(xiāng)村社會幾乎沒有自組織意識和自組織力量、八億多農(nóng)民的政治影響力幾乎為零的情況下發(fā)生的，是共產(chǎn)黨為了改善其農(nóng)村控制體系而設(shè)計，完全是借助于政權(quán)的力量、自上而下地推進的。所以，王旭發(fā)現(xiàn)，在許多影響基層選舉成敗的關(guān)鍵性因素中，“首要因素在于各級地方官員貫徹村委會組織法作的努力。許多基層選舉取得的成效取決于政府官員尤其是民政部門的官員，在組織、指導和監(jiān)督村民選舉中扮演的關(guān)鍵角色。”[33]毛丹則認為：“我的一個大膽說法是，中國的鄉(xiāng)村民主中，通過基層選舉，村落自治謀求與國家力量抗衡的可能性和內(nèi)容幾乎都微乎其微�！盵34]

　　雖然中國的農(nóng)民人數(shù)龐大，但共產(chǎn)黨政權(quán)在對農(nóng)村進行摧毀式社會改造的過程中已吸納和消滅了所有黨外的組織化力量，結(jié)果七、八億農(nóng)民變成了社會影響力最弱的群體。在今日農(nóng)村中，除了少數(shù)地方的血親聯(lián)系能對鄉(xiāng)村選舉發(fā)生極其有限的影響外，唯一的組織化力量就是中共的黨政基層組織。而參與這場龐大的可憐的民主化試驗的農(nóng)民，卻都是高度“原子化”的個人。在中國官方及其國際社會關(guān)于中國鄉(xiāng)村“民主”選舉的一系列美譽當中，恰恰掩蓋了這一選舉的致命弱點，即許多毫無組織、也不被允許有任何非共產(chǎn)黨式組織活動的零散的個體選民，如何能夠形成制約官方指派、控制、命令候選人的企圖呢？如果說競爭性的選舉是真實的民主選舉的要件之一的話，那么，選民中發(fā)達的功能性團體（非“原子化”的參與單位）的出現(xiàn)以及選民獨立的自治組織，則是競爭性選舉真正發(fā)揮功能的必要前提。

　　競爭性的自由選舉實質(zhì)上應該是社會中不同團體的利益和價值競逐的過程，通過這種競爭性的自由選舉，社會中不同的利益群體得以建立政治上表達的管道，依靠本群體的動員能力和支持率取得政治上的影響力。例如，投票選舉總統(tǒng)的選民并不是單純的“原子化”的公民，而往往是高度組織化的政黨、工會、農(nóng)會組織等功能性團體；
在選舉市長或市議員時，則宗教、婦女組織這類功能性團體會起積極的動員作用。功能性團體是匯集與表達社會利益的最佳管道。強大的各種功能性團體的存在，使得以選舉制度為中心內(nèi)容的民主不是被賜予的“民主”，而是國家機器無法輕易操縱擺布的民主。

　　如果中國“民主化”的起跑線要從鄉(xiāng)村開始，從直選村長再到直選鄉(xiāng)長，走一條“農(nóng)村包圍城市的道路”，那么，真正對八億多農(nóng)民負責任的態(tài)度應該是認可和推動農(nóng)村社會的自組織化。要消除“民主可憐癥”，唯一的辦法就是在農(nóng)村傳統(tǒng)的行政化組織和血緣化組織之外，發(fā)展出第三條組織化的道路，即建立適應農(nóng)村政治經(jīng)濟發(fā)展需要的各種功能性組織。當八億多農(nóng)民不再是“原子化”分布，而是結(jié)合在成千上萬個自下而上的現(xiàn)代的農(nóng)民自發(fā)的組織里時，中國農(nóng)村的民主才有真正的載體；
只有當這種民主的載體出現(xiàn)之后，中國的鄉(xiāng)村民主才不再是黨賜予和操控下的民主。

　　【注釋】

　　[1] 陳錫文（國務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心研究員），“牢牢把握十五屆三中全會的全局意義”，《了望》，1998年10月19日，第42期，第1頁。

　　[2] 王京文，“美國觀摩團眼中的中國基層民主”，《了望》，1998年第14期。

　　[3]International Republican Institute.(點擊此處閱讀下一頁)

　　 1995.{Peoples Republic of China Election Observation Report}, May15－31, 1994.

　　[4] 毛丹（浙江大學人文學院副教授），“鄉(xiāng)村組織化和村民民主──浙江蕭山市尖山下村調(diào)查”，《中國社會科學季刊》（香港），1998年春季卷（總第22期），第14頁。

　　[5]邱澤奇（北京大學社會學系副教授），“鄉(xiāng)村選舉與村鎮(zhèn)組織建設(shè)──兼論中央與地方關(guān)系的制度性變遷”，《兩岸基層選舉與政治社會變遷──哈佛大學東西方學者的對話》，第373頁，臺灣臺北月旦出版社，1998年。

　　[6]鄭永年（新加坡國立大學東亞研究所研究員），“中國會變得民主嗎？”，《兩岸基層選舉與政治社會變遷──哈佛大學東西方學者的對話》，第448頁，臺灣臺北月旦出版社，1998年。

　　[7] 中共中央中發(fā)（1990）19號文件批轉(zhuǎn)了“全國村級組織建設(shè)工作座談會紀要”。

　　[8] 李連江、歐博文，“村民自治：構(gòu)想與實踐”，《兩岸基層選舉與政治社會變遷──哈佛大學東西方學者的對話》，第326至349頁，臺灣臺北月旦出版社，1998年。

　　[9] 張雨生，“法治程度能不能量化”，《雜文報》，1999年9月17日第2版。

　　[10] 陳開國，《中國農(nóng)村大趨勢》，第156頁，安徽人民出版社，1989年版。

　　[11] 秦志華，《中國鄉(xiāng)村社區(qū)組織建設(shè)》，第428頁，人民出版社，1995年版。

　　[12]王旭，“國家與社會的權(quán)力互強──鄉(xiāng)村中國的基層民主”，《兩岸基層選舉與政治社會變遷──哈佛大學東西方學者的對話》，第393至423頁，臺灣臺北月旦出版社，1998年。

　　[13]Pei, Minxin. 1995. \"‘Creeping Democratization’in China\"，{Journal of Democracy} 6(4): 65-79.

　　 [14]《江總書記抓黨建重要活動記略》，第344頁，人民出版社，1998年。

　　[15]這是1994年中共十四屆四中全會通過的“中共中央關(guān)于加強黨的建設(shè)幾個問題的決定”的主要內(nèi)容之一。

　　[16]鐘祖文，“躍上新臺階──三年農(nóng)村基層組織整頓和建設(shè)綜述”，《人民日報》，1998年7月1日，第3版。

　　[17]鄒之嬰，“中國農(nóng)村黨組織、新興家族和基層民主”，載《兩岸基層選舉與政治社會變遷──哈佛大學東西方學者的對話》，第350至368頁，臺灣臺北月旦出版社，1998年。

　　[18] 出處同上。

　　[19] 劉振偉、王振耀主編，《鄉(xiāng)村組織體制》，第45頁，中國林業(yè)出版社，1987年。

　　[20] 杜渺，“村民委員會面臨的困惑探析”，《人大研究》，1999年第6期。

　　[21]宋啟明，“認真調(diào)整，大名采取措施加強農(nóng)村組織建設(shè)”，《人民日報》，1996年2月27日，第11版。

　　[22]“農(nóng)村基層政治建設(shè)的又一創(chuàng)新──鳳陽村民舉薦村支書”，《南方周末》，1999年7月16日，第13版。

　　[23]河南省社會科學院、河南省政府信訪局聯(lián)合調(diào)查組，“關(guān)于當前河南農(nóng)村社會穩(wěn)定問題的調(diào)查與建議”，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》，1998年第12期，第67至71頁。

　　[24]四川省遂寧市河邊鎮(zhèn)八里村幼兒園老師趙素蘭是一起控告當?shù)卣�府加重農(nóng)民負擔的行政訴訟的原告人之一。當記者問她為何要告狀時，她提到：“1996年年12月30日，河邊鎮(zhèn)八里村村支書唐光金帶著小分隊來收錢。......我問你收這么多錢都是怎么用了，有沒有賬？他說你沒有資格問、沒有資格看。”見沈顥等寫的“為了吃飯的權(quán)利──國內(nèi)最大規(guī)模的行政訴訟案的調(diào)查”，載1998年2月20日《南方周末》。又如湖南省澧縣洞市鄉(xiāng)的馬井洪從1992年就擔任村支書、村長，村中的黨務(wù)、政務(wù)、財務(wù)“一把手”、“一支筆”，吃喝剽賭全報銷。后來經(jīng)審計發(fā)現(xiàn)，經(jīng)馬簽字報銷的吃喝玩樂單據(jù)足有半尺高，有的一張白條就達2,000元；
僅從1996年5月到1997年6月他花費的應酬招待費即達96萬元。這種情形其實在農(nóng)村是屢見不鮮的。見儲皖中的“這筆糊涂帳要清算”，載1999年12月1日《法制日報》。

　　[25]例如，山東省莒南縣道口鄉(xiāng)陳家湖村20多名黨員反映，1996年至1997年，村干部將100多萬元村民集資和賣地款以及10多萬元貸款全部揮霍一空；
村民曾多次上訪，強烈要求村務(wù)公開，該村干部不但不予理睬，反而多次恐嚇威脅他們；
在鄉(xiāng)干部的包庇下，該村至今也未公開村務(wù)。見王華興的“村務(wù)真正向百姓公開”，載1999年8月4日《人民日報》第12版。

　　[26] 出處同注[13]，第413頁。

　　[27] 出處同注[22]。

　　[28] 出處同注[5]，第379頁。

　　[29] 出處同上，第370至392頁。

　　[30]劉井明所舉的例子包括：慶鎮(zhèn)東村村支書和石村支書各自通過主管副鎮(zhèn)長的關(guān)系，申請到一萬元低息貸款；
華田鄉(xiāng)支書執(zhí)行計劃生育任務(wù)時遭到村民毆打，他到鄉(xiāng)黨委告狀，鄉(xiāng)里知道后便派警察把打人者抓起來；
位于集鎮(zhèn)附近的水村村主任在鄉(xiāng)里開會時聽說某副鄉(xiāng)長想買幾十斤魚，第2天用自行車將50斤魚送到這位副鄉(xiāng)長家里并執(zhí)意不收錢，他說“咱是他的下屬，能給他辦一次事也不容易，況且以后說不定哪一天就有事找他幫忙！”為了得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的支持，村干部必須利用“婚喪嫁娶、蓋屋起房”之類的事情與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部拉關(guān)系。例如，江西省某鎮(zhèn)主管計劃生育的副鎮(zhèn)長的兒子結(jié)婚，全鄉(xiāng)29個行政村的16個村支書和村委會都送了禮金，有38個村干部以個人名義送禮。見劉井明的“鄉(xiāng)村干部交往結(jié)構(gòu)分析──江西省一鎮(zhèn)一鄉(xiāng)六村調(diào)查”，載《中國農(nóng)村觀察》1998年第2期，第48至54頁。

　　[31] 出處同上。

　　[32]北大一位研究生在河北趙縣農(nóng)村調(diào)查村民自治情況后的報道，載《電子文摘周報》1999年2月11日（總第14期），http://savechina.freeservers.com/weekly/9902b4.txt。

　　[33] 出處同注[12]，第407頁。

　　[34] 出處同注[4]，第20頁。

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