徐勇：村民自治、政府任務(wù)及稅費(fèi)改革

　　內(nèi)容提要：經(jīng)過十多年的發(fā)展，農(nóng)村村民自治內(nèi)部制度和運(yùn)行機(jī)制已基本建立，但由于政府任務(wù)所形成的行政壓力過大，村民自治在行政“緊約束”下運(yùn)行，其成效受到影響。本文以政府任務(wù)中的計(jì)劃生產(chǎn)、計(jì)劃生育和稅費(fèi)收取作為變量，認(rèn)為農(nóng)村改革以來，政府任務(wù)的內(nèi)容和比重不斷變化。進(jìn)入1990年代，稅費(fèi)收取成為政府任務(wù)中的頭等大事和難事。在強(qiáng)大的行政壓力下，村民委員會(huì)不可避免趨于行政化。隨著新世紀(jì)開始的農(nóng)村稅費(fèi)改革，不僅為農(nóng)民減負(fù)，也將為村民自治“減負(fù)”，促使村民自治從強(qiáng)大的行政壓力下解脫出來，向“本我”復(fù)歸，同時(shí)也村民自治的進(jìn)一步發(fā)展提出了更高的要求。

　　中國(guó)農(nóng)村村民自治發(fā)展已有十多年。繼村民自治之后，隨著社區(qū)建設(shè)，城市社區(qū)自治也得以迅速生長(zhǎng)。根據(jù)筆者的調(diào)查和體驗(yàn)，經(jīng)過十多年的發(fā)展，農(nóng)村村民自治內(nèi)部的制度和運(yùn)行機(jī)制已基本建立，“四個(gè)民主”理念已開始深入人心，但與城市社區(qū)自治相比，外部環(huán)境面臨的行政壓力較大，村民自治在政府任務(wù)的“緊約束”下運(yùn)行，總體效果尚不盡人意；
城市社區(qū)自治雖然起步不久，其內(nèi)部的制度與運(yùn)行機(jī)制與自治原則相距較大，但外部環(huán)境較村民自治更為寬松，自治性成長(zhǎng)迅速。而在現(xiàn)階段，農(nóng)村村民自治面臨的最主要的行政壓力是稅費(fèi)收取。新世紀(jì)開始的農(nóng)村稅費(fèi)改革，不僅為農(nóng)民減負(fù)，同時(shí)也將為村民自治“減負(fù)”，促使村民自治向“本我”回歸，并對(duì)村民自治提出了更高的要求。本文將結(jié)合農(nóng)村實(shí)地調(diào)查，從村民自治的外部環(huán)境出發(fā)，就村民自治、政府任務(wù)與稅費(fèi)改革的關(guān)聯(lián)性作一探討。

　　村民自治的成長(zhǎng)與政府任務(wù)的“緊約束”

　　中國(guó)農(nóng)村村民自治是在人民公社體制被廢除的過程中形成的，它是國(guó)家下放權(quán)力，在通過家庭承包制給予農(nóng)民經(jīng)濟(jì)自主權(quán)的同時(shí)，以村民自治體制賦予農(nóng)民政治自主權(quán)，在新的歷史條件下對(duì)農(nóng)村進(jìn)行整合和再組織的一種民主化治理方式。根據(jù)村民自治的起源及其1987年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》的法律精神，村民自治的范圍最初主要是承接農(nóng)村人民公社體制廢除后基層社會(huì)管理的一定職能，如辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安等。①村民委員會(huì)不直接從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和政府管理等職能。這是村民委員會(huì)與“政社合一”的人民公社組織的主要區(qū)別所在。但是，人民公社體制廢除后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下建立的村民委員會(huì)盡管屬于群眾性自治組織，卻仍然屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄下的行政村，也就是說，政府工作最終要落實(shí)和延伸到村。國(guó)家的體制性權(quán)力雖然上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而功能性權(quán)力仍然會(huì)下沉到村。因此，政府行政管理與農(nóng)村村民自治之間的關(guān)系便成為村民自治生長(zhǎng)發(fā)展最重要的變量因素。政府任務(wù)過重，或者仍然將村作為自己的下屬組織對(duì)待，村民自治所承受的行政壓力過大，作為村民自治載體的村民委員會(huì)的行政化傾向就愈突出，村民自治的原則精神就愈難體現(xiàn)。六屆全國(guó)人大委員會(huì)長(zhǎng)彭真在主持通過《村民委員會(huì)組織法（試行）》時(shí)，就對(duì)此提出了警告，認(rèn)為在實(shí)行村民自治過程中有二大危險(xiǎn)，其中之一就是政府“給村民委員會(huì)頭上壓的任務(wù)太多，‘上面千條線，底下一根針’，這樣就會(huì)把它壓垮�！雹� 在1987年以后實(shí)施《村民委員會(huì)組織法（試行）》的過程中，彭真委員會(huì)長(zhǎng)的警告不幸而言中。其重要原因就是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)和政府管理職能必然會(huì)延伸到村，本來只是村民委員會(huì)給予協(xié)助的政府工作，卻以政府任務(wù)的方式要求村民委員會(huì)加以執(zhí)行，由此勢(shì)必導(dǎo)致村民委員會(huì)的行政化。非常有意思的是，進(jìn)入1990年代以后，一方面，隨著《村民委員會(huì)組織法》的實(shí)施和修訂完善，以“四個(gè)民主”為標(biāo)志的村民自治運(yùn)行機(jī)制日益完備，村莊內(nèi)部民主迅速生長(zhǎng)；
另一方面，現(xiàn)代化進(jìn)程和趕超發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)致政府任務(wù)日益增多，并以強(qiáng)有力的行政方式進(jìn)入鄉(xiāng)村，從而導(dǎo)致即使是以非常民主的方式選舉出來的村民委員會(huì)也不可避免的趨于行政化，即不得不直接完成許多村民委員會(huì)難以承載的政府任務(wù)。村民委員會(huì)的行政負(fù)擔(dān)過重，必然使其在一種政府任務(wù)的“緊約束”狀態(tài)下運(yùn)行，由此會(huì)大大影響村民自治的應(yīng)有成效。

當(dāng)然，在不同歷史時(shí)期，村民委員會(huì)的行政負(fù)擔(dān)內(nèi)容有所不同，其成效及反映也不一樣。根據(jù)本人及其同行的實(shí)地調(diào)查，自1980年代農(nóng)村改革以來，村民委員會(huì)所承載的行政任務(wù)主要有三個(gè)方面：一是計(jì)劃生產(chǎn)，二是計(jì)劃生育，三是稅費(fèi)收取（即通常所說的“要糧、要錢、要‘命’”）。這三個(gè)方面的任務(wù)在不同時(shí)期所占的份量有所不同。如果以百分比加以分割，其序列和比重大致為：
序列 比重 序列 比重 序列 比重

　　第一位 第二位 第三位

　　1980年代初中期 計(jì)劃生產(chǎn) 60% 計(jì)劃生育 35% 稅費(fèi)收取 5%

　　1980年代后期到90年代初期 計(jì)劃生育 60% 計(jì)劃生產(chǎn) 30% 稅費(fèi)收取 10%

　　1990年代中后期 稅費(fèi)收取 70% 計(jì)劃生育 20% 計(jì)劃生產(chǎn) 10%

　　計(jì)劃生產(chǎn)主要指政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)安排，包括中央政府下達(dá)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指標(biāo)和地方及基層政府確定的經(jīng)濟(jì)任務(wù)。在1980年代初中期，國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制仍然實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，具體到農(nóng)村主要表現(xiàn)為國(guó)家為各地區(qū)下達(dá)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指標(biāo)。在“政社合一”的人民公社體制下，國(guó)家的生產(chǎn)指標(biāo)可以輕而易舉地落實(shí)。作為政府組織系統(tǒng)的一個(gè)生產(chǎn)單位是沒有與上級(jí)政府討價(jià)還價(jià)的任何可能和要求的。隨著家庭承包制的推行，農(nóng)民在理論和政策上有了種什么或不種什么的可能，從而出現(xiàn)了許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所說的農(nóng)民不再像以前“聽話了”、農(nóng)民“不好管了”的現(xiàn)象。為此，基層政府必須以前所未有的力量來落實(shí)國(guó)家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指標(biāo)。完成政府生產(chǎn)任務(wù)成為當(dāng)時(shí)考核基層干部的主要指標(biāo)。盡管從1970年代，國(guó)家就開始實(shí)行計(jì)劃生育政策，但是一直到1980年代初中期，在農(nóng)村的計(jì)劃生育措施主要還是教育與引導(dǎo)，還沒有提出嚴(yán)格的行政指標(biāo)和實(shí)施相應(yīng)的行政獎(jiǎng)懲。③在人民公社體制下，農(nóng)村實(shí)行先向國(guó)家上交公余糧后再在內(nèi)部進(jìn)行分配的制度，農(nóng)民負(fù)擔(dān)處于隱性狀態(tài)。④1980年代初中期實(shí)行家庭承包制，家庭成為經(jīng)營(yíng)分配主體的同時(shí)，也成為稅費(fèi)收取的對(duì)象。但自1950年代以來，國(guó)家在農(nóng)村一直實(shí)行“穩(wěn)定負(fù)擔(dān)，增產(chǎn)不增稅”的政策。特別是農(nóng)村改革初期，國(guó)家對(duì)農(nóng)村實(shí)行“休養(yǎng)生息”政策，農(nóng)民承受的負(fù)擔(dān)較輕。如僅以農(nóng)牧業(yè)稅而言，1985年全國(guó)為42.1億元，占全國(guó)財(cái)政總收入的20%。當(dāng)年鄉(xiāng)村人口為80757萬(wàn)人。平均每鄉(xiāng)村人口承受的農(nóng)業(yè)稅為5元左右。⑤這一“輕徭薄賦”的政府行為顯然沿不足以成為基層政府及其基層組織的行政負(fù)擔(dān)。

　　面對(duì)以上政府任務(wù)，農(nóng)民的態(tài)度較為積極。當(dāng)時(shí)的頭等任務(wù)是計(jì)劃生產(chǎn)。對(duì)于農(nóng)民來說，由于長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，完成政府的生產(chǎn)指標(biāo)已成習(xí)慣，且由于國(guó)家通過提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，農(nóng)民可以從計(jì)劃生產(chǎn)中獲得一定好處，農(nóng)村社會(huì)矛盾較為緩和。這種狀況為村民自治的生長(zhǎng)發(fā)育提供了較為寬松的行政環(huán)境。村民自治也因此作為國(guó)家廢除人民公社體制后治理農(nóng)村的一種新的制度性選擇。

　　然而，正是在《村民委員會(huì)組織法（試行）》通過和實(shí)施之際，村民自治面臨的外部環(huán)境發(fā)生了快速的變化。首先，隨著農(nóng)村改革的深化，特別是長(zhǎng)期困擾國(guó)家的農(nóng)產(chǎn)品“短缺”狀態(tài)得以改變，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的任務(wù)性指標(biāo)逐漸減少，允許部分農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)自由流通，這意味著農(nóng)民的生產(chǎn)自主權(quán)愈來愈大，基層政府及基層組織所要承擔(dān)的計(jì)劃生產(chǎn)的任務(wù)迅速減輕。與此同時(shí)，計(jì)劃生育成為國(guó)策，并很快上升為政府的主要任務(wù)。在農(nóng)村，推行計(jì)劃生育是一件十分困難的事情。一則千百年伴隨農(nóng)耕文明的“多子多�！庇^念根深蒂固。更重要的是，人民公社體制廢除后，家庭重新成為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位。在主要依靠手工勞動(dòng)和缺乏社會(huì)保障機(jī)制的條件下，男性在生產(chǎn)和生活中仍然占有重要地位。所以，計(jì)劃生育政策在農(nóng)村的推行相當(dāng)困難，被視之為“天下第一難”。面對(duì)億萬(wàn)分散的農(nóng)民，僅僅依靠政府的力量來實(shí)施這一政策顯然是不可能的。于是，基層政府將上級(jí)下達(dá)的計(jì)劃生育指標(biāo)再分解到村，要求剛剛建立的村民委員會(huì)作為一項(xiàng)政府任務(wù)完成，并與其報(bào)酬和待遇相聯(lián)系。為了完成包括計(jì)劃生育在內(nèi)的日益增多的政府任務(wù)，基層管理成本逐漸增大。在廢除人民公社體制恢復(fù)建立鄉(xiāng)政府時(shí)確立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政包干制，致使基層管理成本不得不主要由農(nóng)民承擔(dān)（尤其是在工商業(yè)不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)農(nóng)村）。與此同時(shí)，國(guó)家的農(nóng)業(yè)稅收比例也有所提高。如1990年國(guó)家農(nóng)牧業(yè)稅達(dá)87.9億元，比1985年增加1倍，占全國(guó)財(cái)政總收入的33%。當(dāng)年鄉(xiāng)村人口84141萬(wàn)人，人均承擔(dān)國(guó)家稅10元多。⑥而農(nóng)民收入的增長(zhǎng)速度卻迅速減緩。1989—1991年農(nóng)民人均純收入年均僅增加0.7%。農(nóng)民負(fù)擔(dān)因此開始加重。1992年甚至出現(xiàn)因農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重導(dǎo)致農(nóng)民非正常死亡的現(xiàn)象。向農(nóng)民收取稅費(fèi)在政府任務(wù)中的比重中有所上升。

面對(duì)政府任務(wù)的變化，農(nóng)民及村民自治的反應(yīng)也相應(yīng)發(fā)生變化。一是與計(jì)劃生產(chǎn)相比，農(nóng)民對(duì)計(jì)劃生育的接受較為困難，對(duì)逐漸增加的稅費(fèi)也有所不滿。這就增加了完成政府任務(wù)的難度。為此，基層政府自覺不自覺地將村民委員會(huì)作為自己工作的“一條腿”，直接向村民委員會(huì)下達(dá)任務(wù)指標(biāo)，要求完成。剛剛建立的村民委員會(huì)便具有明顯的行政化傾向。二則隨著《村民委員會(huì)組織法（試行）》的實(shí)施，村民委員會(huì)普遍開始由村民群眾直接選舉產(chǎn)生，普通村民參與公共事務(wù)管理的民主意識(shí)逐漸萌生。村民委員會(huì)完成政府任務(wù)“理所當(dāng)然”的合法性受到挑戰(zhàn)。村民開始以“跟上”或“跟下”來區(qū)分村干部。⑦盡管他們對(duì)村干部只“跟上”的行為往往無(wú)能為力，但由于村干部生活在農(nóng)村，使他們?cè)谪瀼卣�府指令時(shí)不得不適當(dāng)顧及村民的利益。而這更進(jìn)一步增加了完成政府任務(wù)的難度，促使基層政府進(jìn)一步采取行政措施強(qiáng)化村民委員會(huì)的行政化傾向。這使得村民自治從一起步就不能不在行政“緊約束”下運(yùn)行。這與城市社區(qū)建設(shè)中社區(qū)自治的發(fā)育和運(yùn)行有很大區(qū)別。

進(jìn)入90年代中后期，農(nóng)村面臨的行政環(huán)境又發(fā)生重要變化。首先，隨著計(jì)劃生育政策的貫徹，計(jì)劃生育作為一項(xiàng)必須實(shí)施的國(guó)策已為大多數(shù)農(nóng)民所接受，“天下第一難”的難度有所緩和。其次，隨著1993年國(guó)家確立建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化導(dǎo)向更為明顯，計(jì)劃生產(chǎn)的任務(wù)比重進(jìn)一步減少。與此同時(shí)，稅費(fèi)收取的任務(wù)迅速突出，成為基層政府的主要任務(wù)。在這一時(shí)期，國(guó)家的農(nóng)牧業(yè)稅的比重有所減少。1998年的農(nóng)牧業(yè)稅只占國(guó)家財(cái)政總收入的25%。⑧但農(nóng)民的負(fù)擔(dān)卻大幅增長(zhǎng)。其主要原因一是隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加速，各級(jí)政府規(guī)定的目標(biāo)任務(wù)迅速增加。1993年5月僅國(guó)務(wù)院授權(quán)農(nóng)業(yè)部宣布取消的農(nóng)村達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)便達(dá)42項(xiàng)。從中央政府到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，各個(gè)層級(jí)政府的達(dá)標(biāo)活動(dòng)更是不勝枚舉。這些達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)所需要經(jīng)費(fèi)絕大多數(shù)由村民負(fù)擔(dān)。特別是農(nóng)村教育達(dá)標(biāo)所需經(jīng)費(fèi)數(shù)量極大。二是自1992年以后，地方政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)“趕超戰(zhàn)略”，以行政推動(dòng)的方式發(fā)展經(jīng)濟(jì)。如內(nèi)地向沿海地區(qū)學(xué)習(xí)，不顧客觀條件發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，甚至提出“超常規(guī)，大跨度”的口號(hào)，要求“鄉(xiāng)鄉(xiāng)點(diǎn)火，村村冒煙”。結(jié)果是鄉(xiāng)村企業(yè)的成功率極低。90年代后期一些地方政府通過行政手段調(diào)整農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，由于違背市場(chǎng)規(guī)律導(dǎo)致失敗。行政失敗所產(chǎn)生的結(jié)果就是出現(xiàn)了前所未有的鄉(xiāng)村負(fù)債現(xiàn)象。更多地方的干部為謀取政績(jī)多報(bào)農(nóng)民的純收入。三是實(shí)行財(cái)政包干制度使一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任轉(zhuǎn)而由農(nóng)民承擔(dān)。如教育本應(yīng)屬于公共產(chǎn)品，但在民辦學(xué)校轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校的過程中，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))迅速增加的公辦學(xué)校費(fèi)用卻由基層政府所承擔(dān)。而在沒有多少工商業(yè)基礎(chǔ)的內(nèi)地農(nóng)村，其費(fèi)用主要由農(nóng)民承擔(dān)。90年代中期實(shí)行分稅體制，好的稅源逐級(jí)上收，地方政府可支配的財(cái)力更少。在這一背景下，基層政府用于公共管理的成本迅速增加，特別是管理機(jī)構(gòu)、人員及相應(yīng)的費(fèi)用急劇膨脹。為了實(shí)現(xiàn)“趕超戰(zhàn)略”和滿足迅速增加的公共管理成本的需要，地方政府將收取稅費(fèi)作為頭等大事。2000年河北省靈壽縣縣委下屬文件強(qiáng)征提留統(tǒng)籌，包括公安、檢察、法院在內(nèi)的萬(wàn)名干部進(jìn)村“討債”，引起各方面強(qiáng)烈反響。⑨而地方政府向農(nóng)民收取各種費(fèi)用的一個(gè)重要特點(diǎn)就是非規(guī)范性和隨意性。即通常所說的“國(guó)稅輕，二稅重，各種攤派無(wú)底洞”。中央每年都要下發(fā)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件，但收效甚微。

因此，自1990年中期以來，村民自治面臨的政府任務(wù)愈來愈重。特別是當(dāng)收取稅費(fèi)成為政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和維持公共管理的主要任務(wù)時(shí)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷增加，村民自治的行政“緊約束”運(yùn)行愈益突出。首先，在以上所述的三項(xiàng)政府任務(wù)中，最不為農(nóng)民所認(rèn)同的是稅費(fèi)收�。ㄖ饕�是地方政府和村組織的各種攤派收費(fèi)。由于長(zhǎng)期歷史傳統(tǒng)，農(nóng)民對(duì)所謂的“皇糧國(guó)稅”的認(rèn)同率一般較高）。其結(jié)果直接導(dǎo)致農(nóng)民與政府的疏離，甚至于對(duì)立和反抗。1999年湖北省浠水縣4171名農(nóng)民狀告鄉(xiāng)政府，成為《行政訴訟法》頒布以來規(guī)模最大的“民告官”案件。⑩稅費(fèi)收取成為新的“天下第一難”。為了完成日益加重且為農(nóng)民所不滿的稅費(fèi)收取任務(wù)，地方政府進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)村民委員會(huì)的行政約制。村民委員會(huì)行政化的重要后果是村民自治制度的運(yùn)行結(jié)果更加偏離開其原則精神，其群眾自治性難以生長(zhǎng)。據(jù)我們的調(diào)查，在相當(dāng)多數(shù)的村，村干部70%以上的工作時(shí)間用于完成各種政府任務(wù)。在湖北省，每年春節(jié)剛過，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)就制定出稅費(fèi)收取征繳任務(wù)表，下發(fā)各村，具體指標(biāo)分解到各村干部，即所謂“千斤重?fù)?dān)萬(wàn)人挑，人人肩上有指標(biāo)�！雹习不帐∫晃豢h委書記明確說，為完成上級(jí)下達(dá)的稅費(fèi)任務(wù)，鄉(xiāng)村干部成了“任務(wù)干部”。⑿在我們實(shí)地調(diào)查的湖北省楊村，自1993年開始形成村組干部星期一例會(huì)制度，主要內(nèi)容是傳達(dá)和落實(shí)“上面的精神”、“上面的要求”，收取上面下派的稅費(fèi)更成為重中之重，由書記直接負(fù)責(zé)。由于下派稅費(fèi)任務(wù)太重，書記自1995至1998年連年提出辭職。⒀湖北省一位擔(dān)任村干部達(dá)16年的村支部書記因?qū)嵲陔y以完成稅費(fèi)征收任務(wù)被迫服毒自殺。⒁根據(jù)法律規(guī)定，村干部不脫離生產(chǎn)，只能根據(jù)村民會(huì)議的意見領(lǐng)取補(bǔ)貼。但村干部事實(shí)上成為領(lǐng)取固定工資的“準(zhǔn)行政干部”。對(duì)于完成政府任務(wù)較好的村干部的重要報(bào)償就是提升為政府干部。由于事實(shí)上的“準(zhǔn)干部”身份，使村民委員會(huì)很難按照法律要求向人民政府反映村民的意見、要求和建議。鄉(xiāng)村干部與村民的關(guān)系趨于緊張化。許多村干部因此說為收取稅費(fèi)到“狗跑熟了，人跑生了，形象黑了”。江蘇省北部一個(gè)村的村民小組為執(zhí)行村支部書記收取稅費(fèi)的指示，竟用刀將收費(fèi)對(duì)象刺死。⒂在一些地方因此出現(xiàn)了“減負(fù)會(huì)”（減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)會(huì)）之類的自發(fā)的群眾自治組織，取代了村民委員會(huì)的部分功能。⒃

　　非常有意思的是，當(dāng)村民自治外部面臨的行政壓力愈來愈大之時(shí)，村民自治內(nèi)部卻按照法律規(guī)定的自身邏輯發(fā)展生長(zhǎng)，這就是“四個(gè)民主”規(guī)則及其相應(yīng)程序的確立。特別是1998年經(jīng)過修訂的《村民委員會(huì)組織法》，更加強(qiáng)調(diào)依法自治。嚴(yán)密的法定規(guī)則和程序強(qiáng)化了村民的主體利益和權(quán)利意識(shí)，也使得村民委員會(huì)行政化傾向的合法性受到進(jìn)一步挑戰(zhàn)。一些村民不再認(rèn)為村干部為政府辦事是天經(jīng)地義的，反而認(rèn)為村干部拿村民的錢干政府的事是不合理的。在筆者所調(diào)查的村，有村民將進(jìn)村收取稅費(fèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部比喻為“鬼子”，將協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的村干部比喻為“漢奸”。內(nèi)蒙古自治區(qū)一個(gè)農(nóng)民向前來收取稅費(fèi)的干部提出要求：一是公布村財(cái)務(wù)；
二是開出稅票。⒃由此形成一種“惡性循環(huán)”：農(nóng)民愈是反對(duì)亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款，政府就愈要強(qiáng)化行政力量，村民委員會(huì)的行政化傾向就愈突出；
這又會(huì)進(jìn)一步增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，農(nóng)民反應(yīng)更為強(qiáng)烈，于是進(jìn)一步增加行政壓力┅┅。

當(dāng)然，面對(duì)強(qiáng)大的行政機(jī)器，分散的村民力量尚不足于抵制來自于村外的的行政攤派。如就在以“海選”聞名于世的吉林省梨樹縣，面對(duì)政府?dāng)偱傻谋镜叵銦煹娜蝿?wù)卻無(wú)能為力。向干部討要求村務(wù)公開和索要稅票的農(nóng)民卻被干部銬上手銬。但這只說明，村民自治要得到順利發(fā)展，必須具備必要的外部環(huán)境，主要是由國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)構(gòu)成的行政環(huán)境。而為解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的稅費(fèi)改革將為村民自治的發(fā)展提供有利的條件。

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革與村民自治回歸

　　為了解決日益突出的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，自1994年，安徽、河北等省份就開始嘗試改革現(xiàn)有的農(nóng)村稅費(fèi)征收體制。2000年，在安徽全省進(jìn)行全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革的試點(diǎn)。經(jīng)過2000年一年多的試點(diǎn)后，中央政府確定在全國(guó)推行。2001年3月，國(guó)務(wù)院總理朱镕基在九屆全國(guó)人大四次會(huì)議作的《關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要的報(bào)告》中指出：“推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)制度改革，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留和其他面向農(nóng)民征收的一切行政性收費(fèi)，同時(shí)適當(dāng)提高現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅率。這是保障農(nóng)民合法權(quán)益，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的治本之策。要在總結(jié)安徽省試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加快改革步伐�！�

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革的基本目的是“保障農(nóng)民的合法權(quán)益，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)”。根據(jù)朱镕基總理在九屆全國(guó)人大四次會(huì)議記者招待會(huì)上的講話，目前從農(nóng)民收取的稅費(fèi)一年達(dá)1200億元甚至更多。稅費(fèi)改革“就是要把現(xiàn)在收取的300億元的農(nóng)業(yè)稅，提高到500億元，也就是農(nóng)業(yè)稅率從5%提高到8.4%；
與此同時(shí)，把鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留的600億元和各種亂收費(fèi)一律減掉�！雹者@就意味著農(nóng)民負(fù)擔(dān)將減少1~2倍。從安徽省第一年改革，人均減負(fù)達(dá)25%。

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革的基本方式是“并稅制”，即將原來收取的各種稅費(fèi)統(tǒng)一歸并為單一的農(nóng)業(yè)稅，由此從本源上堵住政府部門和基層組織向農(nóng)民亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款的口子。農(nóng)村基層興辦的公益事業(yè)，如涉及到收費(fèi)，要采取“一事一議”的方式進(jìn)行。即每項(xiàng)公益事業(yè)必須獲得51%以上的村民認(rèn)可，且每件事收費(fèi)人均不得超過一定數(shù)額（安徽省為20元）。率先改革的安徽省將農(nóng)村稅費(fèi)改革的方式歸納為“一正一附”（即正稅7%，附加稅1.4%）和“一事一議”。

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革不僅為農(nóng)民減輕負(fù)擔(dān)，也為村民自治減輕行政壓力，促使村民自治由行政化向自治性的“本我”復(fù)歸。

　　其一，“保障農(nóng)村的合法權(quán)益，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)”的農(nóng)村稅費(fèi)改革目的與村民自治的基本原則精神是一致的。1980年代以來，我國(guó)農(nóng)村改革在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行家庭承包制的基礎(chǔ)上，為維護(hù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，在政治上實(shí)行村民自治。家庭承包和村民自治是保障農(nóng)民經(jīng)濟(jì)自主權(quán)和政治自主權(quán)的重要制度。但是，家庭承包和村民自治都屬于自上而下下放權(quán)力的結(jié)果。長(zhǎng)期形成的強(qiáng)大的行政權(quán)力以其巨大的歷史慣性和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育初期的利益驅(qū)動(dòng)，經(jīng)常性地侵害農(nóng)民的合法權(quán)益。這在收取農(nóng)村稅費(fèi)方面表現(xiàn)得尤其突出，也最為農(nóng)民所反感。但面對(duì)各種“上面”下派的攤派和收費(fèi)，村民自治往往是無(wú)能為力的。特別是在強(qiáng)大的行政壓力下，作為群眾性自治組織的村民委員會(huì)也不可避免趨于行政化，成為拿村民的錢為政府辦事的“準(zhǔn)政府”組織，難以擔(dān)負(fù)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的重任。農(nóng)村稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也將為村民委員會(huì)減輕沉重的行政壓力。地方政府不能再以政府指令的方式要求村民委員會(huì)必須完成收取稅費(fèi)的任務(wù)，村民委員會(huì)可以從沉重的行政事務(wù)中解脫出來，將主要精力和時(shí)間用于本村的公共事務(wù)，使其更好地發(fā)揮維護(hù)和保障農(nóng)民合法權(quán)益的職能。

　　其二，“并稅”式改革將各種稅費(fèi)合并為稅，并由國(guó)家稅務(wù)部門征收，有利于規(guī)范政府行為和村民委員會(huì)的工作。一是政府部門不能再以各種名目向農(nóng)民收費(fèi)和攤派，農(nóng)民以納稅人的身份直接與稅務(wù)部門發(fā)生交往。如稅費(fèi)改革以來，安徽省許多地方設(shè)立了專門的稅收交納地點(diǎn)。在最早進(jìn)行稅費(fèi)改革的安徽省渦陽(yáng)縣新興鎮(zhèn)1992年下發(fā)的有關(guān)稅費(fèi)改革的文件中，明確規(guī)定“不準(zhǔn)任何單位和個(gè)人擅自向農(nóng)民攤派或增加提留款。增加1分，農(nóng)民有權(quán)拒收。”⒅二是村民委員會(huì)也沒有義務(wù)完成“上面”下達(dá)的各種攤派和收費(fèi)任務(wù)。相對(duì)城市而言，農(nóng)村居住分散，村民委員會(huì)還需要協(xié)助政府部門工作，包括農(nóng)業(yè)稅的收取，但不承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。這與《村民委員會(huì)組織法》關(guān)于“村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”的原則精神是相一致的，有助于真正根據(jù)村民自治的法律精神重新構(gòu)造鄉(xiāng)與村的關(guān)系。如政府需要村民委員會(huì)協(xié)助工作時(shí)，應(yīng)該根據(jù)工作量支付相應(yīng)的報(bào)酬。這類似于現(xiàn)階段開展城市社區(qū)自治過程中一些地方出現(xiàn)的“政府購(gòu)買服務(wù)”的方式。村干部的報(bào)酬主要取決于為本村村民服務(wù)的情況，并由村民會(huì)議決定。這是《村民委員會(huì)組織法》關(guān)于“村民委員會(huì)成員不脫離生產(chǎn)，根據(jù)情況，可以給予適當(dāng)補(bǔ)貼”的原則精神的具體體現(xiàn)，有助于村干部從政府代理人的“準(zhǔn)行政干部”向服務(wù)于本村村民的“村民當(dāng)家人”的角色轉(zhuǎn)換。

　　其三，公益事業(yè)“一事一議”的規(guī)定促使村民積極參與公共事務(wù)，推進(jìn)基層民主�！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》開宗明義指出，制定該法是“為了保障農(nóng)村村民實(shí)行自治，由村民群眾依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)”。但是由于政府任務(wù)太多太重，致使村民委員會(huì)準(zhǔn)行政化，村民自治往往成為少數(shù)村干部的自治，村民的民主自治權(quán)利難以落實(shí)。在現(xiàn)階段，基層民主的最主要內(nèi)容是經(jīng)濟(jì)民主。村民最關(guān)心的是與自己經(jīng)濟(jì)利益密切相關(guān)的事務(wù)。為此，1998年修訂并通過的《村民委員會(huì)組織法》第十九條專門規(guī)定，“涉及村民利益的八個(gè)方面的事項(xiàng)，村民委員會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定，方可辦理�！钡诙�十二條還規(guī)定“村民委員會(huì)實(shí)行村務(wù)公開制度”。但是，由于村民委員會(huì)的準(zhǔn)行政化，需要提交村民會(huì)議討論的事情往往是少數(shù)人決定，特別是過重的稅費(fèi)收取也無(wú)法經(jīng)由村民會(huì)議討論。如《村民委員會(huì)組織法》第十九條規(guī)定需要村民會(huì)議討論決定的八項(xiàng)事宜之首的“鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳辦法，村提留的收繳及使用”，在絕大多數(shù)村都難以辦到。因?yàn)樯厦嫦逻_(dá)的稅費(fèi)收取遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出農(nóng)民的承受能力，鄉(xiāng)村只能以強(qiáng)力的方式要求村民完成。為了保證稅費(fèi)收取，許多地方實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”，村級(jí)財(cái)務(wù)公開和村民監(jiān)督也難以落實(shí)。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消“鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留”，農(nóng)民負(fù)擔(dān)中最重的一部分得以減輕且加以規(guī)范化。而興辦需要收費(fèi)的公益事業(yè)，村民委員會(huì)必須提交村民會(huì)議討論。這就意味著村民擁有預(yù)算權(quán)和對(duì)財(cái)務(wù)開支的審計(jì)權(quán)。這有助于促使村民積極參與公共事務(wù)管理，使當(dāng)家作主的權(quán)利得以真正落實(shí)。

　　正如朱镕基總理所說，農(nóng)村稅費(fèi)改革是一次很大的革命。隨著稅費(fèi)體制改革，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的治理格局將發(fā)生重大變化，一方面，村民自治將獲得前所未有的寬松環(huán)境，另一方面也要對(duì)自身的發(fā)展提出更高的要求。

首先，深化農(nóng)村稅費(fèi)體制改革，建立以公民權(quán)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代公共財(cái)政制度，強(qiáng)化村民作為納稅人的現(xiàn)代公民意識(shí)。應(yīng)該看到，長(zhǎng)期以來，中國(guó)的財(cái)政體制是將財(cái)政收支視為國(guó)家通過超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制參與國(guó)民收入分配與再分配的過程�，F(xiàn)階段的農(nóng)村稅費(fèi)體制既有長(zhǎng)期歷史沿襲性，又與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的財(cái)政體制密切相關(guān)，它是建立在農(nóng)民只向國(guó)家履行義務(wù)基礎(chǔ)上的，即所謂“皇糧國(guó)稅”理所當(dāng)然。至于農(nóng)民納稅后應(yīng)該享有什么權(quán)利卻無(wú)相應(yīng)規(guī)定。由此便為政府確定稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)留下許多隨意性的空間，苛捐雜稅屢禁不止，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重而不得不極力逃稅避稅。這正是中國(guó)歷史上多次稅制改革都未能見明顯成效的重要原因。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))⒆我國(guó)在改革農(nóng)村稅費(fèi)體制的過程中，應(yīng)該吸取歷史經(jīng)驗(yàn)，通過改革的深化，建立以公民權(quán)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代財(cái)政制度。公民權(quán)首先意味著人人平等。由于傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，我國(guó)在農(nóng)村的稅費(fèi)是以產(chǎn)業(yè)為線，即所謂農(nóng)業(yè)稅，在城市卻主要以經(jīng)營(yíng)單位和個(gè)人的所得收稅。從公平性看，所得稅更為公正合理。所以，在農(nóng)村稅費(fèi)改革中，農(nóng)村的稅種和稅源應(yīng)該作相應(yīng)的調(diào)整。公民權(quán)更意昧著公民是財(cái)產(chǎn)的主人。公民向政府交稅，是基于只有政府才能提供公共產(chǎn)品，滿足自己某些需要。政府對(duì)稅收的收取和支出都應(yīng)該得到公民的同意和監(jiān)督。只有這樣，公民才能形成自覺納稅的習(xí)慣，形成作為納稅人的公民意識(shí)。我國(guó)實(shí)行村民自治，規(guī)定涉及村民利益的公共事務(wù)都必須交由村民討論決定，實(shí)行村務(wù)，特別是財(cái)務(wù)公開制度，便是建立在村民是財(cái)產(chǎn)主人的基礎(chǔ)上。通過村民自治制度可以培育起村民的現(xiàn)代公民意識(shí)。只是由于自上而下的行政壓力太大，村民對(duì)于來自“上面”的各種稅費(fèi)難以行使同意權(quán)和監(jiān)督權(quán)，村民的公民意識(shí)受到影響，即所謂“該交的也不交”。在深化稅費(fèi)體制改革中，逐步建立以公民權(quán)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代財(cái)政制度，就需要改革政治體制，為農(nóng)民作為平等的公民參與政治事務(wù)的管理提供更多渠道，促使國(guó)家民主化與社會(huì)民主化相配套。只有這樣，農(nóng)民才能逐步形成權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的現(xiàn)代公民意識(shí)，村民自治也才能獲得更為廣闊的發(fā)展空間。

　　其次，在農(nóng)村稅費(fèi)改革中推進(jìn)縣鄉(xiāng)管理體制改革，促使縣鄉(xiāng)政府依法行政與村民依法自治的有機(jī)結(jié)合�！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)是指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系。但是，由于沉重的政府任務(wù)，特別是財(cái)政壓力，使縣鄉(xiāng)基層政府更多的是將村民委員會(huì)作為自己的“一條腿”，主要依靠行政方式管理農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系事實(shí)上是命令與服從的關(guān)系。那么，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革，縣鄉(xiāng)管理體制也需要進(jìn)行相應(yīng)改革，特別是轉(zhuǎn)變政府職能和改變領(lǐng)導(dǎo)方式�？h鄉(xiāng)政府的職能主要是解決村民委員會(huì)難以解決的事務(wù)和協(xié)調(diào)村民委員會(huì)的關(guān)系，著重于提供公共服務(wù)；
凡屬于村民自治范圍的事務(wù)應(yīng)該盡可能交由村民委員會(huì)自已辦理，充分保障村民委員會(huì)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的法定權(quán)利。⒇如果縣鄉(xiāng)政府仍然沿用傳統(tǒng)的治理方式，不適當(dāng)?shù)母深A(yù)各種事務(wù)，必然導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)擴(kuò)大，增加管理成本，從而巧立名目向農(nóng)民伸手。這不僅會(huì)使農(nóng)村稅費(fèi)改革難以取得成效，也會(huì)妨礙村民依法行使自治權(quán)利。

　　第三，在農(nóng)村稅費(fèi)改革中順勢(shì)而為，推進(jìn)村民自治的走向新的階段。稅費(fèi)改革為村民自治發(fā)展提供了重要條件，但也提出了更高的要求。應(yīng)該看到，我國(guó)村民自治發(fā)展的時(shí)間還不長(zhǎng)，由于多種原因，發(fā)展十分不平衡。在村民自治的“四個(gè)民主”方面，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督相對(duì)比較薄弱。隨著農(nóng)村稅費(fèi)體制改革中“一事一議”的推行，對(duì)民主決策、民主管理和民主監(jiān)督提出了十分緊迫的要求。在現(xiàn)階段的農(nóng)村，還存在大量一家一戶農(nóng)民無(wú)法解決而又需要解決的公共性事務(wù)和公益事業(yè)，如小型水利、道路交通、用電用水、公共衛(wèi)生等。如果這些事務(wù)沒有人管，沒有錢辦，必然會(huì)影響農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，大大抵消農(nóng)村稅費(fèi)改革的成效，行政管理的方式也會(huì)再度恢復(fù)。所以，在全國(guó)村民委員會(huì)普遍實(shí)行村民委員會(huì)民主選舉之后，必須適應(yīng)農(nóng)村稅費(fèi)改革，圍繞“一事一議”，加強(qiáng)農(nóng)村村民自治中的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的制度建設(shè)。

　�、� 筆者曾經(jīng)就村民委員會(huì)組織的最早產(chǎn)生問題，在廣西宜山（現(xiàn)為宜州）、羅城等地作過數(shù)月調(diào)查，獲得上百萬(wàn)字的資料，基本弄清當(dāng)時(shí)村委會(huì)產(chǎn)生的背景情況�？蓞⒁姟蹲钤绲拇逦瘯�(huì)誕生追記》，《炎黃春秋》2000年第9期。

　�、� 彭真：《通過群眾自治實(shí)行基層直接民主》，《彭真文選》，人民出版社1991年版，第611頁(yè)。

　�、� 到1980年代初，中央中央專門致信給全體共產(chǎn)黨員和共青團(tuán)員，希望帶頭實(shí)行計(jì)劃生育政策一封信，主要還是提倡和引導(dǎo)。雖然這時(shí)開始有了一些指標(biāo)性要求，但在農(nóng)村并沒有十分嚴(yán)格的實(shí)施。

　�、� 本人在1993年發(fā)表的《論現(xiàn)階段農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的特點(diǎn)及對(duì)國(guó)家和農(nóng)民關(guān)系的影響》一文中，對(duì)人民公社時(shí)期及之后的農(nóng)民負(fù)擔(dān)的特點(diǎn)有較為詳細(xì)的論述。參見《社會(huì)科學(xué)》1993年第7期。

　�、� 參見國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《2000中國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要》。中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2000年版，第58、4頁(yè)。

　�、� 同上，第58、4頁(yè)。

　�、� 張厚安、徐勇、項(xiàng)繼權(quán)等：《中國(guó)農(nóng)村村級(jí)治理——22個(gè)村的調(diào)查與比較》。華中師范大學(xué)出版社，2000年版，第419—423頁(yè)。

　　⑧ 參見國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2000中國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要》。中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2000年版，第58頁(yè)。

　�、� 中央電視臺(tái)報(bào)道�！秷�(bào)刊文摘》2000年7月31日。

　�、� 遲宇宙等：《千家訴訟》。《南方周末》1999年12月3日。

　�、� 參見《半月談》2000年第23期。

　�、� 參見《半月談內(nèi)部版》2000年第9期。

　�、� 同（7）第655—672頁(yè)。

　�、� 孫保羅：《村支書之死》�！赌戏街苣�》2000年3月21日。

　�、� 閔捷等：《要命的農(nóng)民負(fù)擔(dān)》�！吨袊�(guó)青年報(bào)》1999年12月7日。

　�、� 參見于建嶸：《利益、權(quán)威和秩序——對(duì)村民集體對(duì)抗基層黨政事件的分析》�！吨袊�(guó)農(nóng)村觀察》2000年第4期。

　�、� 郝連峰等：《農(nóng)民納稅討稅票 沒錯(cuò) 干部生氣把人銬 胡來》。《中國(guó)青年報(bào)》2000年2月28日。

　　⒄ 新華社北京2000年3月15日電。

　�、� 何開蔭、孫力：《中國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革初探》。中國(guó)致公出版社，2000年版，第250頁(yè)。

　�、� 關(guān)于中國(guó)歷史上稅制改革的失敗，秦暉先生有較為詳盡的論述。參見未刊稿《稅費(fèi)改革、村民自治與強(qiáng)干弱支：歷史的經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)實(shí)的選擇》。

　　⒇ 筆者認(rèn)為鄉(xiāng)村管理體制應(yīng)該進(jìn)行總體結(jié)構(gòu)性改革，并提出了自己的看法。參見《縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換》。未刊稿。

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