徐勇：草根民主的崛起:價值與限度

　　一直讓我奇怪的是，村民自治，即所謂的草根民主在中國崛起己有十多年，在知識界卻反應(yīng)廖廖：一時間曾有這一說法，中國有九億多農(nóng)民，研究村民自治的學(xué)者卻不到九個人。只到近二年，村民自治這一“靜梢悄的革命”才引起一些知識精英的關(guān)注。村民自治這一草根民主由冷落寂寞到興盛火爆，個中緣由，令人深思。

　　一

　　在中國，20世紀(jì)是對民主追求的世紀(jì)。一批仁人志為民主奔走呼號。但民主化進(jìn)程卻屢屢受挫，使我們不得不把民主這一問題帶向下21世紀(jì)。究其原因，我以為有二點是不可忽視的。一是民主長期未深入到民間大眾，植根于社會經(jīng)濟(jì)和心理結(jié)構(gòu)之中，而是上層人士動員民眾獲得權(quán)力的手段。民主與運(yùn)動緊密結(jié)合在一起，而運(yùn)動猶如風(fēng)暴，有起有落，民主也往往隨風(fēng)而去。二是民主長期停留在理念的層面，未形成一套嚴(yán)密的規(guī)則和程序。在中國，民主是舶來品，是外部傳遞的一種價值理念，而不是內(nèi)生的游戲規(guī)則和程序。人們只知道要民主，卻不知道怎樣運(yùn)用民主。特別是當(dāng)民主只是作為動員民眾的手段后，人們所注重的是目的的合理性，道義的正當(dāng)性，容易忽視過程的規(guī)則性和程序的嚴(yán)密性，以致于許多對民主理念一往情深的知識精英一旦進(jìn)入民主過程卻一籌莫展，甚至理念是民主的，行為卻是反民主的。一直至20世紀(jì)90年代，這一缺憾都沒有引起知識界的足夠注意，人們?nèi)匀恢皇瞧谂沃�某一“春天”的來臨。出乎意料的是，村民自治這一草根民主的崛起，正以其實踐的力量彌補(bǔ)著中國民主的缺憾。

　　草根民主開始并沒有引起知識界的注意。因為根據(jù)舶來的民主理論，民主只可能在經(jīng)濟(jì)文化發(fā)達(dá)的地方生長，應(yīng)該以精英民主帶動大眾民主。本人在20世紀(jì)80年代后期專門寫了一篇文章，題目就是《城市應(yīng)該走在民主化進(jìn)程的前列》。那么，為何民主卻在經(jīng)濟(jì)文化相對落后的鄉(xiāng)村率先崛起呢？這與中國特有的制度結(jié)構(gòu)及改革進(jìn)程是密切相關(guān)的。

　　近年來，在談至中國改革時，一直流行著所謂體制內(nèi)體制外的說法。在我看來，這一說法是不確切的。我以為用國家結(jié)構(gòu)中心和國家結(jié)構(gòu)邊緣的表述可能更準(zhǔn)確。中國與西方國家最大不同的是，歷史是一直有一個強(qiáng)大的國家，并由國家主導(dǎo)社會。新中國建立后，由于生產(chǎn)資料實行公有制的過程中，社會被國家結(jié)構(gòu)化，即社會內(nèi)在地納入到國家的結(jié)構(gòu)體系內(nèi)。盡管根據(jù)產(chǎn)權(quán)的公有性質(zhì)，我們在制度上精心構(gòu)造了民主參與制度，如現(xiàn)在為一些人所時常提及的“兩參一改三結(jié)合”的“鞍鋼憲法”，“人民公社六十條”中的民主治理結(jié)構(gòu)和選舉制度。但在一種自上而下命令…服從關(guān)系的國家科層制體制下，這種民主化的努力至多只能成為民主動員的一種手段。不過，與蘇聯(lián)不同的是，中國在農(nóng)村一直實行的是生產(chǎn)資料集體所有制。盡管國家通過“政社合一”的人民公社將億萬農(nóng)民納入到國家體系之中，但他們從來沒有取得城市國有單位員工所具有的“國家人”的身份，即他們只能依靠自己的勞動而不是固定的國家工資生活。因此，即使在人民公社體制下，農(nóng)村社會也沒有完全被國家體系結(jié)構(gòu)化。這種國家結(jié)構(gòu)的邊緣性地位正是經(jīng)濟(jì)改革率先從農(nóng)村突破的重要原因。事實上，1984年，國家就決定將改革的重點由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市和國有企業(yè)，但一直未取得突破性進(jìn)展，其深層次原因就是國有企業(yè)處于國家結(jié)構(gòu)的中心，被完全國家結(jié)構(gòu)化。這種剛性的結(jié)構(gòu)是很難迅速突破的。

　　農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)改革不僅突破了人民公社這一國家結(jié)構(gòu)性外殼，而且使億萬農(nóng)民成為相對獨立的利益主體，國家的體制性權(quán)力上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下便產(chǎn)生了一個相對獨立的社會空間。這個社會空間是由一個個獨立的利益主體組成的，同時也存在公共事務(wù)、公共權(quán)力，有了群己的界限，有了個人權(quán)利與公共權(quán)力的博奕，也就有了民主的原始動機(jī)：在原有體制下，公共權(quán)力組織是“給”農(nóng)民，現(xiàn)在是向農(nóng)民“要”；
當(dāng)向農(nóng)民要時，農(nóng)民理所當(dāng)然會問“為什么要，要多少，要去干什么，對自己是否有利？”由此對統(tǒng)治的合法性產(chǎn)生挑戰(zhàn)。這利挑戰(zhàn)來自于農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)和心理結(jié)構(gòu)，是草根民主的原始起源。

　　當(dāng)然，有民主動機(jī)并不意味著就有民主。民主作為一種制度總是與國家制度安排密切相關(guān)，特別是我們這樣的東方國家。當(dāng)農(nóng)村承包突破人民公社體制的國家外殼時，國家急于以一種替代性組織填補(bǔ)國家治理“真空”，為此決定在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)立村民委員會。顯然，當(dāng)時并沒有多少人意識到設(shè)立村民委員會的民主價值，但是村民委員會既然是群眾自治性組織，就不可能按照命令一服從的國家治理關(guān)系構(gòu)建；
既然是由村民組成的組織，其公共權(quán)力來源就只能是村民。所以1987年通過的的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》明確規(guī)定，村民委員會由村民直接選舉產(chǎn)生。民主正是在這種不經(jīng)意的過程中悄然生成。

　　在一個有著長期專制傳統(tǒng)的國度里，國家對民主的啟動是十分謹(jǐn)慎的。所以，《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》長期處在試行之中，且達(dá)十多年之久。一部法律試行這么長時間，這在中國的法制史上是罕見的。這也是村民自治長期為知識界所冷落的重要原因。但為什么在20世紀(jì)90年代中后期，村民自治一下于“走紅”了呢？有人說是中國政府“作秀”，演戲給外國人看。這自然只是表象的認(rèn)識。事實上，村民自治經(jīng)過將近十來年的發(fā)展，其潛在功能和價值日益凸現(xiàn)。其中的重要功能就是遏制日益失控的鄉(xiāng)村干部的“謀利”行為。中國是一人口眾多、地域遼闊的超大國家，政府系統(tǒng)由多個層紐構(gòu)成，國家對基層的治理鞭長莫及，所謂“天高皇帝遠(yuǎn)”�；鶎庸賳T的為所欲為往往會蛀空國家治理的基石，這是歷代王朝都十分頭痛的事。即使在新中國建立后的人民公社體制下，農(nóng)村社會直接納入國家體系，也無法有效控基層官員的行為，所以從農(nóng)村外部下派干部到農(nóng)村發(fā)動農(nóng)民搞“四清”運(yùn)動，解決基層干部脫離群眾的問題。人民公社體制廢除后，與人民公社體制相匹配的集體主義意識形態(tài)迅即松馳，取而代之的是與市場經(jīng)濟(jì)相一致的個人主義價值取向，基層干部的謀利意識急劇擴(kuò)張，而國家的體制性權(quán)力又上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這使得國家很難以體制性權(quán)力架構(gòu)約制基層干部，特別是許多政府行為需要由基層干部去代為完成，而國家并沒有支付相應(yīng)的報酬，以致于基層干部只得以“搭便車”的方式作為完成不討好的某些政府行為的補(bǔ)償。而基層干部不受約制的謀利行為必然與作為利益主體的農(nóng)民發(fā)生尖銳的沖突，并直接導(dǎo)致國家與農(nóng)民關(guān)系的日益緊張化（盡管上層官員腐敗的問題更嚴(yán)重，但由于與農(nóng)民的利益沒有直接的聯(lián)系，使農(nóng)民對能夠感受和體驗到的基層干部腐敗更為痛恨）。顯然，國家不可能再以下派干部進(jìn)行群眾運(yùn)動的方式解決基層干部的失控問題。這就需要尋找一種新的治理方式，村民自治特有的以大眾參與約制公共權(quán)力的民主功能因此得以挖掘。1998年修訂后正式頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》所增加的內(nèi)容主要就是選人、議事和監(jiān)督等方面，強(qiáng)調(diào)民主選舉、民主決策和村務(wù)公開，并以法律條文規(guī)定了必須向村民公開的內(nèi)容。對自治的內(nèi)容規(guī)定的如此詳細(xì)，這在世界有關(guān)自治立法上也是少見的，說明國家十分注重村民自治的功能性價值。這正是村民自治這一草根民主得以引起廣泛關(guān)注的重要原因。

　　二

　　村民自治由冷寂到興盛，人們對其寄予多種不同的關(guān)懷。而在我看來，村民自治的價值主要在于，它既是對中國民主化進(jìn)程的缺憾的一種補(bǔ)充，又對中國民主化道路提供了一種經(jīng)驗性范式。

　　我們之所以將村民自治稱之為草根民主，首先在于它的植根于社會經(jīng)濟(jì)和心理結(jié)構(gòu)之中，使民主的理念得以深入到廣大的農(nóng)村民眾。近代以來，民主一直未真正進(jìn)入占從中國人口大多數(shù)的農(nóng)民之中，成為農(nóng)民的日常生活方式。而持民主緩行論的觀點的一個重要根據(jù)，就是中國農(nóng)民太多，他們的經(jīng)濟(jì)文化落后，不具備運(yùn)用民主的素質(zhì)。而在中國，民主如果不進(jìn)入占人口大多數(shù)的農(nóng)民的日常生活中，就缺乏牢固的根基。我們也不可能專門開辦學(xué)校對億萬農(nóng)民進(jìn)行民主培訓(xùn)。提高農(nóng)民民主素質(zhì)的最好學(xué)校只能是民主實踐。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革激發(fā)了農(nóng)民的民主要求，村民自治的制度安排使這一要求有可能變?yōu)楝F(xiàn)實，民主第一次大規(guī)模深入到千百年作為專制統(tǒng)治最深厚社會土壤的農(nóng)村。三年一次的換屆選舉使農(nóng)民逐漸建立起公共權(quán)力必須來自于人民同意并接受人民監(jiān)督的現(xiàn)代民主理念。也許從高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求看，村民自治的形式還很粗糙，在相當(dāng)?shù)牡胤酱笥行问街髁x之嫌。這正是不少知識精英對草根民主不屑一顧的重要原因。其實，在東方國家，民主化進(jìn)程往往就是，一個由形式的權(quán)利到實質(zhì)內(nèi)容，由通過形式民主訓(xùn)練民眾，培養(yǎng)民主習(xí)慣到民眾運(yùn)用形式民主爭取權(quán)利的轉(zhuǎn)換過程。正如軍人上操必須從“一、二、一”的基本形式訓(xùn)練一樣，久而久之，民主就會成為一種形式權(quán)利固化為日常生活方式和習(xí)慣。這正是中國民主的牢固的根基所在。

　　村民自治既然是大眾參與式民主，在實際運(yùn)作過程中必然會在各種沖突和矛盾的交互作用中形成一套規(guī)則和程序。盡管這些規(guī)則和程序有許多是在無意中形成的，并沒有深厚的理論作為支撐，也不是刻意的制度設(shè)計。但它畢竟為中國貢獻(xiàn)出了一套民主操作規(guī)則和程序。如由村民直接提名候選人的“海選”，差額選舉，秘密寫票，無記名投票，集體會議議事決斷，干群雙向約束的公約性章程和規(guī)范，村務(wù)公開等�；蛟S人們對這些并不以為然，但如果從我們這樣一個長期缺乏民主規(guī)則和程序意識的國度看，它又足何等的可貴。作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的人大會議，雖然設(shè)立了秘密寫票間，可多少年來僅僅只有幾位港臺代表進(jìn)去過。許多地方人大選舉和議事表決仍然通行的是舉手，所以才有“人大舉手、政協(xié)拍手、政府動手”的流行語。由于民主規(guī)則和程序的建立，在中國長期諱莫加深的竟選也隨著草根民主的崛起而浮出水面。所謂的“下泥巴人”竟然也一板一眼地各自發(fā)表其“治村演說”，爭取選票。這在中國歷史上恐怕是前所未有的。所以，中央電視臺的新聞紀(jì)實節(jié)目“大官村里選村官”竟然引起許多城里人的好奇和新鮮感。

　　草根民主的價值不僅在于提供了一套規(guī)則和程序，更重要的在于它為國家政治生活提供了一種示范。如果連“泥腿子”都知道要秘密寫票、無記名投票，作為國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的人大會議的舉手表決不是有些相形見絀了嗎？如果村委會主任只有通過選舉才能獲得權(quán)力的合法性，那么，其他的村官以至更高層次官員的合法性權(quán)威又應(yīng)該怎樣建立呢？如果村里的公共事務(wù)都必須公開，與更多人的重要利益密切相關(guān)的國家政務(wù)是否更應(yīng)該公開呢？近幾年。村黨支部書記選舉的“兩票制”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的直接選舉、政務(wù)公開、警務(wù)公開、檢務(wù)公開、審判公開、人大旁聽、公開聽證、依法行政等等，正是對草根民主示范作用的回應(yīng)。

將村民自治視為草根民主，還在于這一民主形式植根于中國的土地里，在它的進(jìn)程中必然會形成與西方國家不同的經(jīng)驗范式，并對由西方國家經(jīng)驗中產(chǎn)生的西方民主理論構(gòu)成挑戰(zhàn)。由于民主是舶來品，知識精英構(gòu)造民主的理論資源長期也來自于西方。作為學(xué)生，是無法與“老師”進(jìn)行平等對話和交流的。通過對草根民主的提煉，我們可以發(fā)現(xiàn)，中國的民主化進(jìn)程有其獨特性，因為它生長于中國特有的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)之中。這種獨特性所提供的經(jīng)驗范式可以對傳統(tǒng)的西方民主理論進(jìn)行證明或證偽，并建構(gòu)新的理論范式。如根據(jù)西方經(jīng)典理論，民主和私有財產(chǎn)是相關(guān)聯(lián)的，集體主義只能產(chǎn)生集權(quán)專制．然而，中國的村民自治卻發(fā)生于財產(chǎn)集體所有的背景下，是土地等財產(chǎn)的集體所有權(quán)和家庭經(jīng)營權(quán)相分離的結(jié)果。財產(chǎn)的集體所有是集體公共權(quán)力歸屬并來自于村民的基本依據(jù)，財產(chǎn)的家庭經(jīng)營是村民希望通過公共權(quán)力維護(hù)和擴(kuò)展自己利益的基本起點。(點擊此處閱讀下一頁)正是這種個人與集體的互動交換蘊(yùn)育著民主。在人民公社體制下，由于國家主導(dǎo)著集體，村民沒有相對的獨立利益，自然會窒息民主的萌生。而財產(chǎn)的完全私有使個人與集體公共權(quán)力缺乏財產(chǎn)上的聯(lián)系，民主也缺乏經(jīng)濟(jì)的依托。這正是西方國家基層自治日益“空洞化”的重要原因。事實上，西方的民主主要發(fā)生于公民與國家權(quán)力之間，在財產(chǎn)占有不均衡的經(jīng)濟(jì)社會組織內(nèi)部，是無所謂民主的。由此，我們可以看出，從經(jīng)濟(jì)社會單位看，集體主義并不天然產(chǎn)生專制，個人主義并不天然生長民主。另外，根據(jù)西方經(jīng)典理論，民主是在大眾壓力下統(tǒng)治者讓步的結(jié)果，政府在民主化進(jìn)程中扮演著消極的角色。但從中國的村民自治進(jìn)程看，政府的主動性是民主化進(jìn)程必不可少的因素。盡管政府各部門的預(yù)期有所不同，但客觀上推動了民主化的進(jìn)程，如主管村民自治的民政部積極推行村民自治示范，通過示范總結(jié)出民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等民主構(gòu)成要素。在一個億萬農(nóng)民處于分散孤立的狀態(tài)下，沒有政府的有效領(lǐng)導(dǎo)、組織，甚至行政法律的干預(yù)，民主是很難進(jìn)入農(nóng)民的實際生活之中的。“還權(quán)于民”會由于種種正當(dāng)或非正當(dāng)?shù)睦碛啥�被層層截留。這就意味著，對于中國這樣一個由眾多人口和多級政府構(gòu)成的國家，政府在民主化進(jìn)程中有可能扮演積極的角色。中國的經(jīng)濟(jì)和政治改革己進(jìn)行了20多年，積累了豐富的經(jīng)驗，這些經(jīng)驗是十分寶貴的理論資源。知識精英在睜大眼睛向外看的同時，低頭向下發(fā)掘本土資源，才能建立起與西方平等對話的機(jī)制。

　　當(dāng)然，當(dāng)村民自治成為民主的一個亮點時，許多人又將過多的光環(huán)加以其上。而在我看來，村民自治的形式示范效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其實質(zhì)性。村民自治的限度也是顯而易見的。

　　將村民自治視為草根民主，一個重要理由就是它的弱小性。村民自治只是社會形態(tài)的民主，而不是國家形態(tài)的民主。這種民主的范圍只是發(fā)生于村莊。它可以通過一套民主規(guī)則和程序培育現(xiàn)代公民意識和公民人格，選舉本村領(lǐng)導(dǎo)人，決定本村公共事務(wù)，但在超越社會之上的國家權(quán)力面前卻往往無能為力。吉林省的梨樹縣是“海選”的發(fā)源地，曾經(jīng)被人視之為民主的“圣地”。但在這個縣所在四平市，市長一聲號令，所有人都被攤派上幾條當(dāng)?shù)厣�產(chǎn)的“吉煙”。梨樹縣的村民可以“海選”村官，以此約制其權(quán)力，卻無法阻擋“上面”派下的“吉煙”。當(dāng)這些村民曾幾何時面對中央電視臺的鏡頭興奮地參加“海選”時，同樣面對中央電視臺鏡頭的村民手拿“吉煙”，卻是滿臉的無奈。這一典型的“黑色幽默”說明，在強(qiáng)大的國家權(quán)力，村民自治還只是弱小的小草。只有當(dāng)村民由“草民”變?yōu)槟軌蛴行в绊懞捅O(jiān)督國家權(quán)力的公民時，村民自治才可能正常發(fā)育成長。

　　村民自治作為草根民主，還在于它的粗糙性。作為村民自治組織載體的村民委員會一開始是作為人民公社的替代性組織產(chǎn)生的，民主的價值和功能是在民間經(jīng)驗中逐漸凸現(xiàn)出來的。這種來自于民間經(jīng)驗的民主，缺乏足夠的理論支撐和精心的制度構(gòu)造，從而使它的進(jìn)一步發(fā)展受到種種限制。村民自治盡管在一個村的范圍，但必須有相應(yīng)的國家制度環(huán)境作為依托和保障。而在現(xiàn)階段，國家的權(quán)力體制與村民自治的原則存在著結(jié)構(gòu)性矛盾。在人民公社體制廢除后，國家的體制性權(quán)力雖然上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但功能性權(quán)力卻進(jìn)一步向下延伸，政府任務(wù)日益增多，如稅費(fèi)收取、計劃生育任務(wù)等。在城市，這些政府任務(wù)由相應(yīng)的政府部門辦理。但在廣闊的鄉(xiāng)村，這些政府任務(wù)卻交由村民委員會辦理，且不支付成本。由此便形成這樣一種格局：村民委員會作為群眾性自治組織，其功能卻主要是政府任務(wù)；
村干部拿的是村民的錢，辦的是政府的事，村民自治的原則因此被消解于無形之中。這也是在許多地方村民委員會成為“準(zhǔn)政府”，地方政府極力控制村民委員會選舉的深層次原因。所以，不從制度構(gòu)造上解決現(xiàn)代化進(jìn)程中國家權(quán)力不斷向鄉(xiāng)村滲透和國家與鄉(xiāng)村的權(quán)力邊界問題，村民自治的發(fā)展限度是可想而知的。

　　遺憾的是，知識精英只是單向度地看到了村民自治的民主價值，而沒有深入探究這一草根民主的崛起背景和發(fā)展限度，考察民主成長所面臨的種種結(jié)構(gòu)性矛盾和相應(yīng)的支撐條件，只是一味地設(shè)想民主由村，到鄉(xiāng)，到縣的路徑，甚至陷入“民主大躍進(jìn)”的狂熱，再次暴露出知識界的民主急性病和幼稚病。就我看來，現(xiàn)在不是擔(dān)心民主來得太慢，而是擔(dān)心民主來得太快，知識界不能提供足夠的理論支援和制度構(gòu)造。

　　來源: 《村民自治論叢》（第一輯）　　

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