陸學(xué)藝：走出“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”的困境

　　幾年來，我國經(jīng)濟出現(xiàn)了市場疲軟，增長速度下降，物價連續(xù)下跌，通貨緊縮。雖然已經(jīng)采取了積極的財政政策，降低存款利息，增發(fā)職工工資，提高城鎮(zhèn)居民收入，以求擴大內(nèi)需，啟動經(jīng)濟，但效果總不顯著，原因當然是多方面的。但1997年以來占總?cè)丝?0％的農(nóng)民的購買力在逐年下降，農(nóng)村市場不僅沒有開拓，反而在逐年萎縮，使城市和工業(yè)的發(fā)展失去了基礎(chǔ)，這乃是當今經(jīng)濟發(fā)展遇到問題的主要癥結(jié)所在。可以說，我們現(xiàn)在患的是城鄉(xiāng)綜合癥，單就城市論城市，就工業(yè)論工業(yè)，而且有些措施還損及農(nóng)村的發(fā)展，問題就更難以解決。

　　目前在中國經(jīng)濟社會生活中有兩個非良性循環(huán)在困擾著我們：一是工農(nóng)業(yè)主要商品普遍過剩，銷售困難，市場疲軟，使企業(yè)投資積極性下降，不再上新的項目，加上銀行惜貸，國內(nèi)總投資減少；
企業(yè)不景氣，開工率不足，工資性支出減少，一部分企業(yè)不得不裁減職工甚至關(guān)廠停業(yè)，使大量職工下崗，最終導(dǎo)致居民購買力下降，消費減少，出現(xiàn)了生產(chǎn)與消費之間的非良性循環(huán)。二是城市經(jīng)濟不景氣，商品積壓，企業(yè)壓縮生產(chǎn)，工人下崗，當?shù)卣�府排斥外地民工回農(nóng)村，好安排本地下崗者再就業(yè)；
同時農(nóng)業(yè)增產(chǎn)不增收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)滑坡，外出農(nóng)民工回流，稅負加重，使農(nóng)村經(jīng)濟陷入困境。農(nóng)村不景氣，農(nóng)民沒有錢購買生產(chǎn)資料和生活用品，購買力下降，農(nóng)村市場萎縮，農(nóng)民無錢進城購物消費，又使城市經(jīng)濟不景氣更加嚴重，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)關(guān)系的非良性循環(huán)。

　　當然這兩個非良性循環(huán)是互相聯(lián)系的，本質(zhì)也可歸納為一個，就是在經(jīng)濟發(fā)展新階段，出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)和工業(yè)的生產(chǎn)能力大量過剩，而城鄉(xiāng)的投資需求和居民消費需求不足，形成了非良性循環(huán)的狀況；
這里要強調(diào)的是，我國因為長期實行“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”，使農(nóng)村的剩余勞動力特別多，使農(nóng)村的資金特別短缺，使城鄉(xiāng)的差別特別大，在現(xiàn)階段，三個農(nóng)民的消費只抵上一個市民。

　　50年代以后，我國逐步建立了一套城鄉(xiāng)分割的二元體制。這一體制的理論基礎(chǔ)是所有制的不同：城市以全民所有制為主，農(nóng)村以集體所有制為主。這一體制的運行，在諸多方面是兩套政策：對城市是一套政策，對農(nóng)村是另一套政策。幾十年下來，逐漸固定化，加上有戶籍、身份制作劃分標準，就形成了“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”的格局。

　　在經(jīng)濟層面，在所有制及其流通一交換、分配、就業(yè)、稅賦等方面，對城市居民和農(nóng)民的政策是不同的。例如就業(yè)，政府對城市勞動力，在改革前是完全包下來統(tǒng)一分配和安排工作，而對農(nóng)村勞動力則認為有地種自然就是就業(yè)，政府就不作安排；
政府的勞動部門只管城市勞動力的就業(yè)，而沒有管理和安排農(nóng)村勞力就業(yè)的職能。

　　在社會層面，在教育、醫(yī)療、勞動保護、社會保障、養(yǎng)老、福利等方面，對城市居民和農(nóng)民的政策也是不同的。如教育，同是實行義務(wù)教育，城市中小學(xué)的教育設(shè)施是由政府撥款建設(shè)的，而農(nóng)村的中小學(xué)則要鄉(xiāng)村籌集資金來建設(shè)，所以教育集資成為農(nóng)民的一大負擔(dān)。有一階段，考大中專學(xué)校城市居民子弟和農(nóng)民子弟的錄取分數(shù)線都不同，城鄉(xiāng)居民子弟的錄取分數(shù)線低，農(nóng)民子弟的錄取分數(shù)線高。現(xiàn)在在校的大學(xué)生中，城鎮(zhèn)居民的子女約占70％，農(nóng)民子弟約占30％。這同全國總?cè)丝谥校�農(nóng)民占70％、城市居民占30％的格局正好倒置。

　　“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”是在當時實行集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制下逐步形成的，當時要集中力量進行國家工業(yè)化建設(shè)，是不得已而為之的，適應(yīng)當時的短缺經(jīng)濟，前提是犧牲了農(nóng)民的利益，把農(nóng)民限制在農(nóng)村，后果是壓抑打擊了農(nóng)民的積極性，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期徘徊，“8億農(nóng)民搞飯吃，飯還不夠吃”，使短缺經(jīng)濟更加短缺，越短缺就越加強“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”的體制，形成惡性循環(huán)。

　　改革開放以后，農(nóng)村率先改革實行家庭承包責(zé)任制，解散人民公社，把土地的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)還給農(nóng)民，使農(nóng)民得到了自主和實惠，調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大發(fā)展，農(nóng)業(yè)連年豐收，糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品已經(jīng)由長期短缺轉(zhuǎn)變?yōu)樨S年有余，解決了農(nóng)產(chǎn)品的供給問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，改變了農(nóng)村的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，農(nóng)民生活有了極大改善。

　　但是近幾年，農(nóng)產(chǎn)品銷售不暢，市場疲軟，價格下跌，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)滑坡。雖然1996年以來，農(nóng)業(yè)連年豐收，但農(nóng)民收入下降，農(nóng)村市場難以啟動。自1996年冬季以后，糧、棉等農(nóng)產(chǎn)品就出現(xiàn)賣難，價格下降，到1999年夏季以后，不僅是糧棉，幾乎所有的主要農(nóng)產(chǎn)品都出現(xiàn)了銷售困難，市場疲軟，價格連續(xù)下跌，由短缺變?yōu)檫^剩，由賣方市場變?yōu)橘I方市場。農(nóng)產(chǎn)品價格全面連續(xù)大幅度下跌，使農(nóng)民收入成了問題。農(nóng)民的年人均純收入中的糧食收入部分在1999年要比1996年下降300多元。同時棉花也連年降價。1996年農(nóng)民人均從棉花得到的收入為68.07元，1999年農(nóng)民從棉花得到的收入人均只有36.68元。當今中國農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)中，農(nóng)業(yè)收入還是主要來源。1996年，農(nóng)民人均純收入中來自農(nóng)牧業(yè)的收入占55%.而在農(nóng)牧業(yè)的收入中，糧棉收入又占絕對多數(shù)，特別在中西部地區(qū)，糧棉的收入更是主要的收入，有相當多地區(qū)，要占農(nóng)民人均純收入的60%以上。這三年，糧食棉花的價格下降30-40%，農(nóng)民的實際收入下降很多。

　　1996-1999年這幾年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也不景氣。在國內(nèi)市場競爭的壓力下，又受到亞洲金融風(fēng)暴的沖擊，出口下滑，產(chǎn)品銷售困難，貸款難度加大，發(fā)展相當困難，并出現(xiàn)了吸納勞力能力減弱，速度回落，效益下降，約40%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)處于停產(chǎn)半停產(chǎn)狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)困難，使整個農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展受到阻礙，使農(nóng)民的經(jīng)營性收入和工資性收入大量減少。

　　在城里國家機構(gòu)改革、國有企業(yè)改革的同時，城市里大量辭退外地民工，有些城市還制定了不少限制外地民工就業(yè)的規(guī)定。農(nóng)民在城里打工越來越困難，許多已在城里工作多年的農(nóng)民也不得不又返回農(nóng)村。據(jù)有關(guān)部門測算，民工最多的年份為1995年，達8000多萬人，近幾年逐年減少。以平均每個農(nóng)民工一年在城里凈賺2000元計，農(nóng)村就要減少600多億元的現(xiàn)金收入。

　　從這幾個方面看，農(nóng)民，特別是以農(nóng)業(yè)收入為主的中西部地區(qū)的農(nóng)民，這三年實際收入不是增加，而是逐年減少。改革以來這樣的狀況還是第一次。政府從1997年就提出要開拓農(nóng)村市場，兩年過去了，農(nóng)村市場并沒有擴大。據(jù)各部門多方調(diào)查，最重要的原因就是廣大農(nóng)民沒有錢，而不是農(nóng)民不需要這些商品。

　　農(nóng)村發(fā)展遇到障礙，是農(nóng)村第二步改革沒有能進一步?jīng)_破計劃經(jīng)濟體制、城鄉(xiāng)二元社會束縛的結(jié)果，90年代以來，城鄉(xiāng)差別擴大，農(nóng)村問題日益嚴重。本來農(nóng)村率先改革，實行家庭承包責(zé)任制，解散了人民公社，促進了生產(chǎn)力大發(fā)展。與農(nóng)產(chǎn)品大量增產(chǎn)的同時，大量農(nóng)業(yè)剩余勞動力涌現(xiàn)出來。迫于城鄉(xiāng)分隔戶口制度的限制，農(nóng)民創(chuàng)辦了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，“離土不離鄉(xiāng)”。但中國的農(nóng)民數(shù)量巨大，農(nóng)村實在容納不了這么多勞動力。到80年代后期，就有大量的農(nóng)民工進城打工，城市也需要他們，到90年代中期達到高峰，但因戶籍制度的限制，他們的職業(yè)改變了，農(nóng)民身份未改。所以，這許多民工有的已在城里工作了十多年，還是農(nóng)民戶口，眾多的農(nóng)民工像候鳥一樣，春來冬去，形成了所謂“民工潮”。實質(zhì)的問題在于，計劃經(jīng)濟體制下形成的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)格局及其戶籍制度，至今沒有改革。于是出現(xiàn)了這樣的怪現(xiàn)象，20年來，我國進行了大規(guī)模的工業(yè)化建設(shè)，經(jīng)濟突飛猛進。要換了別的國家，在工業(yè)化高速發(fā)展階段，必然是農(nóng)民大量進城，農(nóng)民身份的人大量減少。我國則不然，1978年我國有農(nóng)業(yè)人口79014萬人，而到了1998年，農(nóng)業(yè)人口反而增為86868萬人。20年增加7854萬人，平均每年純增392.7萬人。據(jù)國家的統(tǒng)計數(shù)字顯示，1994-1998年我國城鎮(zhèn)人口占全國總?cè)丝谥械谋戎刂辉黾恿艘粋�多百分點！就工業(yè)產(chǎn)值在國民總產(chǎn)值中的比例來說，我國已是工業(yè)化國家，而從人口—勞力的比重看，卻還是農(nóng)民為主體的社會，以致于出現(xiàn)了城市化嚴重滯后于工業(yè)化、社會結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)失衡局面。這是目前產(chǎn)生很多經(jīng)濟社會問題的重要原因。

　　80年代中期以來，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村兩級黨政機構(gòu)日益龐大，干部隊伍惡性膨脹，權(quán)力越來越大，但又沒有財政支撐，官多擾民，這是農(nóng)民負擔(dān)越減越重，農(nóng)村社會沖突頻發(fā)的主要原因。人民公社時期，政社合一，一個公社黨委和管委會只有20多個干部，大一點的有30多人。每個大隊干部只4-5個人。實行家庭承包制后，解散人民公社，成立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，大隊改為村委會，干部的名稱改了，人數(shù)并未變。農(nóng)村實行大包干以后，在大約5-6年的時間里，鄉(xiāng)村兩級干部（特別是村干部）原來組織集體生產(chǎn)經(jīng)營的職能沒有了，一時無所適從，村干部也多數(shù)回家種承包田去了�！巴恋匕�到戶，還要什么村干部”是這一階段的寫照。上面縣（市）的干部下鄉(xiāng)，很難找到村干部，農(nóng)村出現(xiàn)了所謂癱瘓、半癱瘓的問題。但恰恰是這段時間，農(nóng)民負擔(dān)是最輕的，農(nóng)民負擔(dān)并沒有成為農(nóng)村的社會問題。

　　到了80年代中期以后，再次強調(diào)在農(nóng)村要加強領(lǐng)導(dǎo)，強調(diào)要做好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會化服務(wù)。特別是在1985年取消統(tǒng)購實行合同定購之后，市場糧價猛漲，定購價低于市場價很多，政府通過鄉(xiāng)村干部動員農(nóng)民完成定購任務(wù)。農(nóng)村基層組織、鄉(xiāng)村兩級干部，又在新的形勢下逐步加強，逐步增多。這一段時間，縣（市）以上領(lǐng)導(dǎo)的注意力都主要集中到發(fā)展工業(yè)化，發(fā)展城市經(jīng)濟，解決城市問題。對農(nóng)村實行承包責(zé)任制之后，農(nóng)村基層政權(quán)應(yīng)該怎么建設(shè)，機構(gòu)需怎樣配置，人員編制多大規(guī)模，編制外可以容納多少名額，等等，都沒有明確的安排和規(guī)定。在這樣的狀況下，就在10多年間，農(nóng)村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村兩級干部隊伍迅速膨脹起來，機構(gòu)越來越大，達到了空前的規(guī)模。這幾年鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級干部大量增加，黨委書記、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長外，又增加了若干副書記、副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長，增設(shè)人大主席（還有人大辦公室）。現(xiàn)在一個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）僅副鄉(xiāng)級以上干部就有近10個或10多個。在一些經(jīng)濟比較發(fā)達的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)賺了錢，有了財力支撐，機構(gòu)越設(shè)越多，例如設(shè)置了經(jīng)濟委員會、工業(yè)辦公室，等等。一些欠發(fā)達、不發(fā)達地區(qū)也逐步仿效。還把原來鄉(xiāng)政府里的八個助理，逐個升格為七所八站，如財政助理升為財政所，公安助理升為派出所，水利助理升為水管站，文教助理升為文教辦公室，計劃生育助理升為計生辦，還新增了土地管理所，交通管理站，電力管理所，等等。由于任用農(nóng)民身份的干部和工作人員沒有編制限制，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）主要負責(zé)人可以任意安排和調(diào)用，所以這些年，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府里的各種辦公室人員、辦事人員以及司機、服務(wù)員、炊事員大量增加�，F(xiàn)在一個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，少則數(shù)十個，多則百余人，甚至有200-300人的，超過正式編制幾倍乃至10多倍，比50年代一個縣政府的機構(gòu)還大。在村級組織，行政村里有黨支部、村委會，除幾個主要負責(zé)人外，還設(shè)有第一副村長，工業(yè)副村長，牧業(yè)副村長……還有人數(shù)不等的支委、村委、民兵連長、團支部書記、婦聯(lián)主任、治保主任、調(diào)解主任，此外，還有計劃生育員、電工、水管員等等，一個村里，少則十多人，多則數(shù)十人。而凡是有個頭銜的，都要拿補貼，都比農(nóng)民有權(quán)，都要比農(nóng)民生活好。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村兩級有這么多官，有這么多管事的人，有這么多人拿錢，國家又沒有對這些人的財政開支，只能從農(nóng)民那里用各種名目收取，農(nóng)民負擔(dān)又怎么能減輕呢？

　　90年代以后，各地陸續(xù)建起鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級財政，普遍建立財政所。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政所統(tǒng)管鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部、中小學(xué)教員、衛(wèi)生院醫(yī)務(wù)人員，以及大群不在編人員的工資、醫(yī)療、旅差、福利以及日常經(jīng)費等的開支。這類財政支出是剛性的，但財政收入?yún)s無固定來源和固定數(shù)量。特別是1994年財稅改革之后，實行分稅制，較穩(wěn)定和較好的稅收都由地（市）級以上一個一個逐個收上去了，所以，這些年，地（市）以上的財政狀況，一般都是很好和較好的。但縣以下多數(shù)不行，因為好的財源、稅源，到縣（市）以下就所剩無幾，縣（市）再留下一些，到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級則多數(shù)財政困難，幾乎就沒有什么稅源和穩(wěn)定的收入。在這樣的條件下，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長們要維持政府運轉(zhuǎn)的功能，日常開支，一是舉債渡日，向各方面、各渠道去借錢，有的是借銀行、信用社的，有的是挪用的，有的則是借高利貸；
二是用各種方式向農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)攤派，亂收費、亂罰款、亂集資就這樣逼出來了。

　　在計劃經(jīng)濟體制下形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、戶籍制度，保留的時間太長了，幾乎很少改革。由此帶來兩個問題，一是阻礙了社會流動，使城市化嚴重滯后于工業(yè)化，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)；
二是阻礙了社會主義市場經(jīng)濟體制的孕育和成長。(點擊此處閱讀下一頁)

　　20年來的實踐表明，把8億多農(nóng)民限制在農(nóng)村，農(nóng)民富不起來，農(nóng)村也現(xiàn)代化不了。農(nóng)業(yè)容納不了5億多勞動力，也不需要這么多勞動力，按我國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，有1.5億勞動力就可以保證農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給，滿足國民經(jīng)濟發(fā)展和全社會的需求。辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是成功的，轉(zhuǎn)移了1億多勞動力，但完全靠“離土不離鄉(xiāng)”不行，長期搞亦工亦農(nóng)并不好，不利于專業(yè)化，不利于工人隊伍素質(zhì)的提高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主要是二、三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展到一定階段要向小城鎮(zhèn)乃至城市集中。

　　打開鎮(zhèn)門、城門，放心大膽地讓農(nóng)民進來，這是經(jīng)濟發(fā)展到今天的必然要求，現(xiàn)在的農(nóng)村不僅是農(nóng)產(chǎn)品全面過剩，主要是農(nóng)業(yè)勞動力大量過剩，在農(nóng)村范圍里調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，怎么調(diào)整也不行。要跳出農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的領(lǐng)域，進行戰(zhàn)略性的社會結(jié)構(gòu)調(diào)整，讓相當多的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)榫用瘢�轉(zhuǎn)變?yōu)槎�、三產(chǎn)業(yè)的職工，改變目前我國工業(yè)化國家、農(nóng)民社會的現(xiàn)狀。

　　80年代后期，特別是在1992年以后，經(jīng)濟大發(fā)展的潮流下，為適應(yīng)城市經(jīng)濟發(fā)展的需要，同時農(nóng)村的剩余勞力要求尋找出路，有大批農(nóng)民工涌進城里來打工、拾荒、經(jīng)商，他們干的是最重最累最危險的活，而工資和勞保福利是很低的，為輸入地創(chuàng)造了大量的財富，為當?shù)氐姆睒s作出了很大貢獻。但因為戶籍制度的限制，在城里打了10多年工的民工，工作再努力，表現(xiàn)再好，也還是民工。他們得不到輸入地政府的認同，打工多年，也融入不了當?shù)氐纳鐣�，付出了極高的代價，有些用民工單位，對他們進行超經(jīng)濟的剝奪，待遇非�？量獭＞驼麄�國家來說，只要有政治上經(jīng)濟上的風(fēng)吹草動，首先裁減的是外地民工，這幾年經(jīng)濟調(diào)整，全國的民工已降到5000萬人以下。這樣大的工人隊伍，因為是這種用工方式，招之即來，揮之即去，培養(yǎng)不出訓(xùn)練有素的、有技術(shù)、有紀律的工人隊伍來，產(chǎn)生不出相應(yīng)的干部和管理人員來，而且由于民工過著候鳥式的生活，無序、無規(guī)則、無組織的流動，產(chǎn)生種種難免的社會問題，給交通運輸、公安、民政等部門造成很大的壓力，付出了極高的社會成本。

　　從民工潮的涌動這個側(cè)面，也說明戶籍制度是到了不改不可的時候了。

　　有學(xué)者提出，現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)問題，在農(nóng)業(yè)以外；
現(xiàn)在的農(nóng)村問題，在農(nóng)村以外。要解決目前的農(nóng)村農(nóng)業(yè)問題，必須跳出農(nóng)村農(nóng)業(yè)的圈子；
同樣，研究城市、工業(yè)發(fā)展，不能就城市論城市，就工業(yè)論工業(yè)，而要考慮農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的狀況和問題。

　　現(xiàn)在，農(nóng)村發(fā)展到了一個新階段，需要深化改革，進一步把農(nóng)民從計劃經(jīng)濟體制的束縛中解放出來，改革城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，大力推進城鎮(zhèn)化，形成城鄉(xiāng)一體的社會主義市場經(jīng)濟體制，促進二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使更多的農(nóng)業(yè)剩余勞力到城鎮(zhèn)就業(yè)，使農(nóng)民更加富裕起來。

　　我們到了必須走出“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”的格局的時候了。

　�。ㄔ�文題為“農(nóng)村發(fā)展新階段的新形勢和新任務(wù)——關(guān)于開展以發(fā)展小城鎮(zhèn)為中心的建設(shè)社會主義新農(nóng)村運動的建議”，刊載于《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2000年第6期，原文約12000字；
2000年第6期《讀書》摘要轉(zhuǎn)載，改為現(xiàn)標題。作者系中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所研究員）

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