張鳴：執(zhí)政能力與合法性——一個古老命題的再認(rèn)識

　　提高執(zhí)政能力，是中共16屆4中全會的核心議題，也是今后不短的一段時間內(nèi)，中共的首要任務(wù)。不過，至少從學(xué)理上講，執(zhí)政能力的問題，多少是與政治的合法性相關(guān)聯(lián)的。也就是說，提高執(zhí)政能力，事實上是要解決合法性問題，用時興的話來說，就是強(qiáng)化人民群眾對執(zhí)政黨的認(rèn)同。

　　從古往今來的歷史考察，執(zhí)政者的合法性程度，即執(zhí)政者能否繼續(xù)執(zhí)政下去的認(rèn)可程度，主要基于三種認(rèn)證，一是血緣認(rèn)證，二是權(quán)威認(rèn)證，三是程序認(rèn)證。在前現(xiàn)代社會，前兩種認(rèn)證是主要的。以中國為例，皇權(quán)的傳續(xù)，繼承人能否得到認(rèn)可，首先要考慮他是否皇族的嫡親血脈，其次要看是否得到了老皇帝的認(rèn)可。在現(xiàn)代社會，程序認(rèn)證則成為合法性的主要依據(jù)。只要這個程序是被公眾認(rèn)可的，只要統(tǒng)治者的繼承合乎這個程序，其合法性就是充分的，民意如何有時倒在其次。當(dāng)然，這三種認(rèn)證的背后，都毋庸質(zhì)疑地暗含著對執(zhí)政者的兩種評價尺度，一是道德尺度，一是能力尺度。道德尺度是個容易被拿來說事的評價，其實只要不是極端的大奸大惡，這個尺度對執(zhí)政沒有多少實際的價值，而能力尺度倒是非常關(guān)鍵東西，執(zhí)政者只要通過人們所要的認(rèn)證，那么往往意味著人們對其執(zhí)政能力的某種認(rèn)可，至少說明人們對執(zhí)政者是有能力預(yù)期的。在古代社會，雖然是世襲的皇權(quán)體制，但由于在相當(dāng)長的時間里執(zhí)政者并不只是皇帝自己，至少還要加上行政部門的首腦，所以，“賢者在位，能者在職”，一直都是人們對政治體系某種理想性的期待�；实鄣哪芰�和政府首腦的能力，都是他們獲得正面評價的基礎(chǔ)。

　　不過，執(zhí)政者的執(zhí)政能力，只有直接感受到的人，才能意識到，而對于一般民眾來說，執(zhí)政能力是看不見摸不著的，他們所看見的，只是這種能力運(yùn)用后的效果。換句話說，民眾對于執(zhí)政者的認(rèn)同，如果只以能力而論，實際上等于是用執(zhí)政效果來衡量。問題是，執(zhí)政的效果，在某些時候，并不一定和執(zhí)政能力有著正相關(guān)的對應(yīng)關(guān)系，對于執(zhí)政效果關(guān)聯(lián)性最大的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的好壞，更是如此。因為一個國家經(jīng)濟(jì)狀況的好壞，上升與下降的起伏，往往取決于多種因素，尤其是取決執(zhí)政者所無法控制的外部環(huán)境和自然因素，在實際的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，有許多因素是非常偶然和不能預(yù)測的，尤其是對于一個以市場為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體來說，政府的作用其實相當(dāng)有限。顯然，不一定執(zhí)政能力強(qiáng)的執(zhí)政者就一定會有好的經(jīng)濟(jì)業(yè)績，而執(zhí)政能力差的就一定會把經(jīng)濟(jì)弄的一塌糊涂。從另一方面說，執(zhí)政效果的評價，不同的人，也存在著相當(dāng)大的差異，某個階層認(rèn)可的正評價，也許到了另一個階層或者群體，可能就變成了負(fù)評價。也就是說，無論從哪個方面說，執(zhí)政能力都不必然等于執(zhí)政效果。

　　所以說，把合法性完全寄托上執(zhí)政能力的提高上，多少帶有某種偶然性，不能說不存在有落空的可能性。

　　眼下，處于轉(zhuǎn)型期的中國，屬于行政體系問題相當(dāng)顯眼。腐敗問題、行政公司化、權(quán)力設(shè)租尋租、人事制度無序化、權(quán)錢交易等等，已經(jīng)成了人們經(jīng)常議論的話題，由于大政府的格局，人們久已習(xí)慣把一切問題歸咎于政府，所以問題在人們的議論中有放大的效應(yīng)。在很長的一段時間里，很多人把解決這些問題或者弊端的期望，寄托在民主化上面，事實上，民主化并不一定是靈丹妙藥，在尚未建立一個適當(dāng)?shù)拿裰魑幕�氛圍的條件下，民主制度和程序的存在，顯然不能很好地解決行政體系失效的種種問題。印度以及大多數(shù)已經(jīng)確立了民主體制的發(fā)展中國家，腐敗問題依然嚴(yán)重，已足以說明這一點。但是，像印度這樣的國家，雖然政府腐敗等問題嚴(yán)重，執(zhí)政者的執(zhí)政能力也未必強(qiáng)，但卻很少有合法性的危機(jī)。顯然，這是由于程序認(rèn)證已經(jīng)成功地化解了這個對于執(zhí)政者來說帶有生死存亡性質(zhì)的問題。

　　顯然，中共16屆4中全會強(qiáng)調(diào)的執(zhí)政能力的問題，事實上已經(jīng)包含了合法性的內(nèi)涵，而且并沒有將自身的合法性單純地寄托在執(zhí)政效果上。從合法性的角度，中共16屆4中全會所提出的“科學(xué)執(zhí)政”“民主執(zhí)政”和“依法執(zhí)政”的三個概念，都是十分精當(dāng)?shù)摹！翱茖W(xué)執(zhí)政”實際上至少應(yīng)該包含改善行政體系、從技術(shù)上解決行政系統(tǒng)缺陷的內(nèi)涵，比如行政體系公司化、人事選拔制度無序化問題的技術(shù)程序再設(shè)計等等；
“依法執(zhí)政”則包含建設(shè)中國的法律體系、建設(shè)和完善司法制度和培育法律文化等方面的內(nèi)容；
而“民主執(zhí)政”不僅應(yīng)該包含決策過程中廣泛吸取各方面意見、充分協(xié)商這種傳統(tǒng)，而且還應(yīng)該具有民主程序建設(shè)的內(nèi)容。不解決技術(shù)問題，行政能力低下的問題就會愈演愈烈，執(zhí)政者的威信下墜，合法性自然不充分，沒有法制，程序建立了也難以遵行，事實上，只有在技術(shù)、法制和程序三方面齊頭并進(jìn)，才可能真正解決合法性問題，實際上也就是解決了執(zhí)政者的執(zhí)政能力的問題。當(dāng)然，程序的建設(shè)，也跟國情密切相關(guān)，我們并不是要一早晨就建立一個美國式的大選制度，這個程序只要是適當(dāng)?shù)�，循序漸進(jìn)的，就可以了。

　　中共是執(zhí)政的黨，但是這個黨如何實現(xiàn)執(zhí)政，卻是一個始終沒有很好解決的問題。四中全會為這個問題的解決提供了一個很好的思路。現(xiàn)在看來，過去一直講的政治體制改革，黨要管黨，黨政分開的思路是有局限性的，這種思路似乎蘊(yùn)涵著一個命題，似乎民主化的進(jìn)程、程序的建設(shè)是跟黨的建設(shè)分開的。實際上歷史上國民黨的教訓(xùn)證明，作為執(zhí)政者，黨政一旦分開，黨就會被虛化，有政無黨，或者以軍代黨。事實上，就中國的現(xiàn)實而言，黨是執(zhí)政者，而執(zhí)政的核心就是對行政體系的掌握，黨只能是在民主化、程序建設(shè)之內(nèi)，而不能在這個過程之外。從某種意義上說，黨自身不存在建設(shè)問題，要建設(shè)的，只是執(zhí)政體系的建設(shè)，只有執(zhí)政的共產(chǎn)黨人不腐敗，有效率，才會得到人民群眾的認(rèn)同。顯然，要想實現(xiàn)這一點，決非加強(qiáng)黨的自身建設(shè)所能奏效，把黨放在政治改革過程之內(nèi)，才是中國民主化的可行路徑。

　　從另一個角度講，執(zhí)政者執(zhí)政能力的強(qiáng)化，不能只用加法，也可以用減法，而且在某些領(lǐng)域必須用減法�，F(xiàn)在國家存在的問題，雖然十分的嚴(yán)峻，但有些跟執(zhí)政有關(guān)，有些則未必，很多是后發(fā)現(xiàn)代化國家轉(zhuǎn)型時期所難以避免的共性問題。當(dāng)然，由于建國以來，中國長期大政府小社會、甚至無社會的格局，人們習(xí)慣于把所有的問題都?xì)w咎于政府的行政能力和行政舉措。問題是，政府也的確在過去的很長時間內(nèi)，存在將一切包下來的治理結(jié)構(gòu)和治理習(xí)慣。改革開放以來，尤其是1990年代以來，政府從某些領(lǐng)域退了出來，但是在退出過程中，某些情況下不負(fù)責(zé)任的摔包袱的方式，造成了更加嚴(yán)重的社會問題。個中的關(guān)鍵，在于政府在退出某些領(lǐng)域之前，沒有培育好相應(yīng)的社會機(jī)制。作為政府來說，什么都包下來，肯定是力有不逮，而且少慢差費，行政成本奇高，關(guān)鍵是造成了怨聲載道的局面。但退出的時候，必須逐漸培育相應(yīng)社會組織來替代，否則就會導(dǎo)致社會的混亂，然后在“群眾的呼聲”下，政府再度將觸角伸進(jìn)去，再重復(fù)過去低效高成本的覆轍，然后再退出，如此惡性循環(huán)。從提高執(zhí)政能力的角度，中國需要NGO（非政府組織），目前作為堂堂大國，中國在世界NGO排名上榜上無名，的確不是國家之福，不過，就中國的現(xiàn)狀而言，NGO的成長，實際上離不開政府的支持和培育，否則只能在低水平層面上爬行。讓NGO承擔(dān)原來某些由政府提供的公共產(chǎn)品的責(zé)任，對執(zhí)政者提高執(zhí)政能力是絕對的好事，什么都做，勢必精力分散，什么都做不好，只有精干的政府才是有效的政府，這在世界各國都是一條不容質(zhì)疑的真理。從執(zhí)政能力背后的合法性角度，小政府的最大益處，就是可以部分分解民眾的壓力，緩解他們對政府合法性的質(zhì)疑。

　　中國的現(xiàn)實告訴我們，黨的改革與政府的改革必須也只能一起走，能否走下去的關(guān)鍵，在于合法性問題的解決。而在解決行政體系和加強(qiáng)法制的同時，程序的建設(shè)也怠慢不得。

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