于建嶸：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治：根據和路徑——以20世紀鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制變遷為視野

　　內容提要：本文認為，20世紀中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的變遷過程，是在控制型治理和自治型治理兩種模式中進行選擇的過程。由于政治動員的性質及政權更替的方式所決定，國家行政權力最終深入到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)并成為了國家現行憲政體制的重要組成部分。但是，隨著社會經濟市場化和國家民主政治建設目標的確立，特別是在普遍推行村民自治之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治將成為最現實的選擇。

　　關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制 行政控制 社區(qū)自治 民主選舉

　　目前有關我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的改革有兩種基本的政策主張。其一是強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。主張者認為，應該強化國家對農村社會的主導作用，大力加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制建設，在規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)各政權機構相互之間的關系同時，采取有力措施提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的素質并努力使其行為制度化，特別是縣級政權要簡政放權，下放各部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下設機構，以改變目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制上條塊分割的狀況而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作效率(1) 。有研究者進一步指出，要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，還需要將社會體制的下線伸入到村(2) ，實行"鄉(xiāng)治、村政、社有"(3) ，也就是將村級組織的行政功能擴大并制度化，在村一級建立行政化體制。其二是弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。主張者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權改革應該遵循轉型期以來中國農村政治發(fā)展的基本邏輯，國家的行政權力要逐漸退出農村的政治領域。其政策性主張是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，在確保國家基本行政職能下沉的同時，逐漸實現國家行政權力體制性上移，最終在國家法律權威下建立授權性自治體制，即在村一級實行村民自治，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級實行社區(qū)自治(4) 。

　　這表明，對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制建設這一關系到國家憲政制度和農村穩(wěn)定及發(fā)展的重大問題，尚有待從理論和實踐方面進行深入的探討。本文試圖通過解讀轉型以來中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制變遷的基本史實，來認識這一問題的性質及解決的路徑。

　　一、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的歷史變遷

　　自秦朝至明清，國家的地方權力體系發(fā)展大致可以分為三個時期：從公元前221年秦王朝建立到隋文帝開皇15年（公元595年），實行鄉(xiāng)亭制，以官派鄉(xiāng)官為主，民間推選人員為輔，鄉(xiāng)為基層行政區(qū)域；
從隋文帝開皇16年（公元596年）至宋神宗熙寧三年（1070年），鄉(xiāng)里制度開始由鄉(xiāng)官制向職役制轉變；
從王安石變法至清代，治權所代表的官治體制從鄉(xiāng)鎮(zhèn)退縮到縣一級(5) ，縣為基層行政組織，縣以下實行以代表皇權的保甲制度為載體，以體現族權的宗族組織為基礎，以擁有紳權的士紳為紐帶而建立起來的鄉(xiāng)村自治政治。但是，到19世紀后期，特別是隨著科舉制的衰落以至在1905年被廢除，"整個社會喪失了它特有的制度體系"(6) 。于是，在20世紀初清王朝進行了一場鄉(xiāng)村改革。光緒34年（公元1908年）清政府頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，采取了一些劃分皇權與社會地方權力界線的措施，規(guī)定鄉(xiāng)村政治結構由保甲制變?yōu)猷l(xiāng)（鎮(zhèn)）--保甲制，鄉(xiāng)成為縣以下的基層行政建制，由依法產生的代表會議和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所管轄，其下實行保甲制。這種企圖讓行政權力下沉的"地方自治"制度，既有西方政治制度的色調，又有中國封建政治制度的胎記，是兩者混合的產物(7) ，旨在進一步強化皇權，以加強國家對鄉(xiāng)村社會的控制。然而，清朝推行這一鄉(xiāng)村改革方案時，皇權的影響力已經受到了史無前例的挑戰(zhàn)，各地興辦自治之事，多有名無實，而在此項法令頒布3年后，清朝便告滅亡。這一改革法令也就成為了中國鄉(xiāng)村社會變遷過程中的文本制度遺產。

　　辛亥革命的一個重要后果，就是政治的合法性基礎受到破壞，被統(tǒng)治者對政權的認同和自愿服從的程度下降。對于鄉(xiāng)村社會來說，這種危機最為突出的就是與皇權相聯(lián)系的保甲體制受到了沖擊并逐漸失去了存在和發(fā)揮作用的基礎。而在西方政治話語的影響下，"地方自治"成為了政權"合法"性的基礎。孫中山表示，在兵事完結之后，把全國一千六百多個縣劃開，將地方上的情形讓本地人民自己去治。袁世凱為了鞏固自己的統(tǒng)治地位，也于1914年12月頒布了《自治條例》。隨著各地籌辦"地方自治"活動的開展，北洋政府也于1919年9月頒布《地方自治條例》，1921年7月，又再一次公布《鄉(xiāng)自治制》等規(guī)則，將縣以下組織一律變?yōu)槭小⑧l(xiāng)，并規(guī)定，市鄉(xiāng)均為具有法人性質的自治團體，其自治權主要為辦理本地方的教育、衛(wèi)生、交通、水利、農業(yè)、商務、慈善等事務，且按西方近代政治制度模式設計了由選舉產生的議決機關、執(zhí)行機關和監(jiān)督機關。從發(fā)生學意義上來說，民國初期的這種"地方自治"，是在封建皇權受到沖擊和廢除的情況下，沿襲清末的制度安排所采取的一種被動式回應，從文本制度上否定了宗法性質的保甲體制的合法性，因而它具有一定的"民權"色彩。但是，在那個動蕩時代，民眾根本不可能通過基層自治組織行使自治權，統(tǒng)治者主要依靠行政權力和暴力機構實行強權統(tǒng)治(8) 。

　　1928年9月國民政府頒布了《縣組織法》，規(guī)定以"地方自治"的原則建立區(qū)、村（里）、閭、鄰制度。但是，隨著國共兩黨在農村的對抗，1932年8月，豫鄂皖三省"剿匪"司令部，"為嚴密民眾組織，徹底清查戶口，增進自衛(wèi)能力，完成剿匪清鄉(xiāng)工作起見"頒行《剿區(qū)內各縣編查保甲戶口條例》，同時蔣介石發(fā)布了《施行保甲訓令》，在一定的區(qū)域內廢除了"地方自治"的外衣，實行以人身依附為特征的保甲體制。1935年，國民政府為解決各省辦自治還是辦保甲的問題，在南京召開了"全國最高行政會議"。在這個會議上，蔣介石認為，未經訓練的農民仍守舊習，缺乏自治能力；
自治人員的選舉也為人們所忽視，導致各鄉(xiāng)鎮(zhèn)閭鄰組織始終沒有健全；
農村百業(yè)凋零，無實力同時舉辦自治與自衛(wèi)，而土豪劣紳卻借團防之名培植武裝，大肆搜括；
自治法規(guī)繁瑣，無法執(zhí)行。此外，中國農村家族制度本來極為發(fā)達，如要安定地方，只有以家族中心的家長制"以嚴密民眾組織之基礎，乃可執(zhí)簡而馭繁"。因此，挽救之道在于辦保甲，"先謀自衛(wèi)之無成，再作自治之推進"。因此，這年7月，軍委會委員長行營頒發(fā)了《修正剿區(qū)內各縣編查保甲戶口條例》訓令，通令豫鄂皖贛閩陜甘湘黔川10省，定保甲為地方四項要政之一。國民黨推行的這種保甲制，同明清的保甲體制有許多不同。首先，在縣以下廢區(qū)并鄉(xiāng)，將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）正式作為一級行政區(qū)劃，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政機關稱鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所，公所下設民政、警衛(wèi)、經濟、文化4股，由縣政府委派正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和隊附，由縣政府財政開支，并受縣政府的直接節(jié)制。其次，"保"出現了半行政化趨向，這表現在保長由法律規(guī)定的選舉制變成了實際上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長委派任命；
"保"由無供給改為半供給制；
籌糧和征兵等"國家事務"成為了保甲主要的職責。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)最終納入到國家行政體制，實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)長行政官僚化。

　　自此之后，雖然在1941年國民政府制定的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織暫行條例》、國民黨九中全會議案研究委員會作出的關于《加強新縣制之推行以完成地方"自治"議案》，都將鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治作為農村基層組織原則，但是隨著國家職能的擴大，建立的卻是"自管管人、自教教人、自養(yǎng)養(yǎng)人、自衛(wèi)衛(wèi)人"這種政教合一的高度集權體制，在許多地方，"鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長身兼數職，大權在握，他們要干什么就干什么，成了大大小小獨霸一方的\"土皇帝\"" (9) ，地方自治也空有其名。

　　二、現行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的困境

　　共產黨奪取政權后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制建設是在議政合一的人民代表大會制框架內進行的。1950年12月政務院通過的《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》規(guī)定，鄉(xiāng)人民行使政權的機關為鄉(xiāng)人民代表大會（或鄉(xiāng)人民代表會議）和鄉(xiāng)人民政府。在鄉(xiāng)人民代表大會閉會期間，鄉(xiāng)人民政府即為鄉(xiāng)的行使政權的機關。鄉(xiāng)人民政府委員會為鄉(xiāng)一級的地方政權機關，受區(qū)人民政府領導；
在不設區(qū)的人民政府的地區(qū)，受縣人民政府領導及區(qū)公所的監(jiān)督指導。鄉(xiāng)人民政府委員會由鄉(xiāng)人民代表大會選舉鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長及委員但需經區(qū)報縣人民政府批準任命。鄉(xiāng)人民政府委員會的職權為：執(zhí)行上級人民政府的決議和命令；
實施鄉(xiāng)人民代表大會通過并經上級人民政府批準的決議案；
領導和檢查鄉(xiāng)人民政府各部門的工作；
向上級人民政府反應本鄉(xiāng)人民的意見和要求，并提出興革意見。1958年9月中共中央政治局擴大會議通過了《關于在農村建立人民公社的決議》，開始推行人民公社化運動，撤鄉(xiāng)、鎮(zhèn)并大社，以政社合一的人民公社行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權職權，農業(yè)生產合作社改稱生產大隊。人民公社的職權很廣泛，管理著本轄區(qū)的生產建設、財政、貿易、民政、文教、衛(wèi)生、治安、武裝等事宜。它既是農村基層政權機關，又是農村經濟單位；
它不僅是勞動組織，而且是一種高度集權的、具有軍事化管理性質的社會體制，國家及農村干部通過對社會經濟生活的統(tǒng)轄而實現了對農村社會政治及其它領域的控制，極大地強化了國家的社會動員能力，也從根本上破壞了傳統(tǒng)農村社會秩序的基礎(10) 。因此，引發(fā)了一場以否定人民公社體制的改革，"這就是實行生產責任制，特別是聯(lián)產承包制，實行政社分設"(11) 。而政社分設后產生的"鄉(xiāng)政村治"體制，成為了當代中國農村社會最基本的社會組織方式。

　　"鄉(xiāng)政村治"體制的建立是一個漸進的過程。1982年12月4日第五屆全國人民代表大會通過的《中華人民共和國憲法》確定了廢除人民公社體制后的鄉(xiāng)村組織形式。它規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)是我國最基層的行政區(qū)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內的行政工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府實行鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會選舉產生(12) 。到1983年10月，中共中央、國務院聯(lián)合發(fā)出了《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求各級黨政實行憲法的規(guī)定，建立鄉(xiāng)政府，實行政社分開。同時按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委，并根據生產的需要和群眾的意愿逐步建立經濟組織。鄉(xiāng)人民政府建立后，要依法行使職權，領導本鄉(xiāng)的經濟、文化和各項社會建設，做好公安、民政、司法、文教衛(wèi)生、計劃生育等工作。鄉(xiāng)的規(guī)模一般以原有公社管轄范圍為基礎，如原有公社范圍過大的也可以適當劃小。在建鄉(xiāng)中，要重視集鎮(zhèn)的建設，對具有一定條件的集鎮(zhèn)，可以成立鎮(zhèn)政府，以促進農村經濟、文化事業(yè)的發(fā)展。同時要求，鄉(xiāng)以下實行村民自治，設立基層群眾性自治組織的村民委員會。自此以后，全國各地普遍開始了恢復建立鄉(xiāng)政權的工作。到1985年春，全國農村人民公社政社分開建立鄉(xiāng)政府的工作全部結束。全國共建立了92000多個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府，比公社化前的1957年95800個鄉(xiāng)少了3800個。

　　隨著社會政治經濟的發(fā)展，現行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制表現出了諸多問題。首先是利益沖突。國家實行"切塊包干、分灶吃飯"的財政體制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其各部門也從單一的國家利益體系中分化出來，具有了獨立于"國家"之外的利益。這樣就形成了國家、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村民多種主體之間的復雜關系。其次，體制沖突。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權體制，存在諸如黨委一元化領導和一體化運作的現狀與黨政分開的改革目標及鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負責制之間的沖突；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的法定權力受到一定程度虛置；
政府職能部門條塊分割，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理職能受到肢解，縣級職能部門設立的分支或派出機構使鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門化，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力的運行難以發(fā)揮整體效能。再次是人員臃塞。目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權吃"財政飯"和"事業(yè)飯"的人數普遍在100-200人之間，有的甚至超過500人。又次是財政困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權人員的臃塞，勢必增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負擔。據對全國81個農民負擔監(jiān)測縣調查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均債務額1098.6萬元，平均凈負債708.2萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政瀕臨破產。最后是行為腐敗。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部整體綜合素質較低及激勵機制欠缺，工作效能差和制度化程度低，加上社會分配不公的剌激，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部行為具有明顯的短期性和尋租性，他們利用手中權力直接、間接地為自己謀取私利，收受賄賂、敲詐勒索，大吃大喝、假公濟私風等個體化的不規(guī)范行為泛濫。這些問題的存在，勢必造成干群關系緊張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權處于從農村獲利和維護農村安定的兩難之中。

　　三、重構鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體制

　　以上考察表明，從20世紀初晚清推行農村改革開始，在受西方政治話語的影響下，"地方自治"成為了基層政權"合法性"的基礎。但就其總的歷史狀況和目標而言，那些"自治法規(guī)"又大都停留在文本制度上，民族國家為了將農村社會納入到國家現代化統(tǒng)一進程之中，從來沒有放棄將國家行政權力體制下沉到農村基層社會的努力，并最終在國民黨"鄉(xiāng)村建設"時期實現了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政化。許多學者將這一歷史過程的原因解釋為與后發(fā)達國家現代化進程中農村動員體制有關。因為，象中國這樣一個后發(fā)展的民族國家，現代化是與農村動員緊密聯(lián)系在一起的。(點擊此處閱讀下一頁)

　　只有將農村社會納入到國家的體制之中實現全社會的有機整合，才能獲得國家現代化所需要的經濟和政治資源。也就是說，中國社會沒有進行也不可能完成西方社會那樣一個由農村社會向工業(yè)社會的自然轉型，而是在走一條"規(guī)劃的社會變遷"之路。這就要求以政治發(fā)展來推動社會發(fā)展，"政府要在農村發(fā)展中扮演主導角色"(13) ，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立行政體制也就成為了相應的選擇。從社會治理的角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政化的過程表現為一種控制型治理體制建立。這是自上而下的單向度的政治統(tǒng)治方式。就其權力關系而言，是一種科層體制。依據韋伯的理論，"科層制"最本質的意義在于"命令-服從"互動關系的確立。也就是說，科層體制是以服從的持續(xù)存在為基本前提的。而"命令-服從"互動關系的建立是與對資源的占有和支配狀況相聯(lián)系的。因此，隨著國家市場化的努力，這種體制表現出來的問題就顯現出結構沖突并具有不可修復性。在現實的農村政治中，這種行政支配主導型鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織在成為相對獨立的利益體后，由于缺少約束制衡的因素，表現出了很強的自我擴張慣性。因此，"隨著國家對鄉(xiāng)村經濟依賴性的減弱和鄉(xiāng)村市場經濟的發(fā)展，以及傳統(tǒng)的權力文化向現代權利文化的轉變，國家的行政權力將逐漸退出鄉(xiāng)村的政治領域"(14) ，實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治就應該成為改革重要目標。

　　自治型治理，作為以一定社區(qū)或群體為對象而相對獨立地組織起來的公共權力管理方式，建立的是"法制-遵守"的行為模式，即國家通過強制性的法律預期方式，將基本的社會規(guī)范和目標確定下來，社區(qū)在法律框架內進行廣泛的自治。在這種意義上，作為改革目標的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治是一種社區(qū)自治，它不同于歷史上建立在保甲體制基礎上的那種"地方自治"，是以現行的村民自治體制為基礎的，但并不是村民自治的簡單延伸。它要求以"一地方之人，在一地方區(qū)域以內，依國家法律所規(guī)定和本地方公共之意志，處理一地方公共之事務"(15) 。因此，如何確定"本地方之人"來表達"地方公共意志"是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體制的關鍵。村民自治的成功實踐已經證明，只要有適合國情而明確的規(guī)則體系，鄉(xiāng)村社會是可以通過民主選舉的方式形成有利于社區(qū)發(fā)展的"公共意志"并處理好"地方公共事務"的。當然，前提是要"重新思考國家行政的形式和界限與市民社會的形式的界限"(16) ，即將農村社區(qū)事務與國家目標進行適當區(qū)分。從目前的情況來看，對于諸如各種稅收、計劃生育和國土管理等國家目標，則依靠法律手段，進行職能部門的法制管制。對于農村經濟的管理，根據市場化的進程，應該從直接管理過渡到利用非行政手段的宏觀調節(jié)。對于農村社區(qū)性事務，則在國家的法律權威下，實現以農村居民廣泛參與地方自治。具體來說，撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立自治組織；
健全和強化縣級政府職能部門如公安、工商、稅收、計生、教育的派出機構；
充實和加強村級自治組織；
大力發(fā)展農村經濟中介組織；
開放農會等農民利益代表組織。

　　需要指出的是，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體制關系到國家的憲政體制，是十分復雜而系統(tǒng)的工作。這不僅需要具體研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體制的組織架構，還需要正確處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織與縣級政權及各職能部門、村民自治組織、執(zhí)政黨基層組織的關系等問題，特別是還有一個立法問題。歷史的經驗告訴我們，文本制度與現實需求的脫節(jié)是自治體制難以建立并發(fā)揮作用的根本原因，但法律權威的欠缺也是導致自治這種"規(guī)則-遵守"治理模型失敗直接因素。因為，如果沒有嚴格而明確的法律預期，行政的張力是不能受到適度限制的，一切自治也都會最終流于形式。

　　注釋：

　　(1)王振耀：《全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的現實結構及立法的基本依據》，載《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的現狀與改革》，中國社會出版社1994年版，第42頁。

　　(2)王滬寧：《當代中國村落家族文化--對中國社會現代化的一項探索》，上海人民出版社1991年版，第274頁。

　　(3)沈延生：《村政的興衰與重建》，載《戰(zhàn)略與管理》，1999年第6期。

　　(4)于建嶸：《中國農村政治的現狀和發(fā)展趨勢》，載中國社會科學院農村發(fā)展研究所：《中國農村發(fā)展研究報告3》，中國社會科學文獻出版社2002年版。

　　(5)趙秀玲：《中國鄉(xiāng)里制度》，社會科學文獻出版社1998年版，第30-31頁。

　　(6)[美]吉爾伯特·羅茲曼：《中國的現代化》，上海人民出版社1984年版，第339頁。

　　(7)參見趙辰昕：《鄉(xiāng)政府管理》，中國廣播電視出版社1998年版，第6頁。

　　(8)徐勇：《非均衡的中國政治：城市與鄉(xiāng)村比較》，中國廣播電視出版社1992年版，第256頁。

　　(9)參見胡次威：《國民黨反動統(tǒng)治時期的"新縣制"》，載《文史資料選輯》第二十九輯，中國文史出版社1995年版，第210頁。

　　(10)于建嶸：《人民公社的權力結構和鄉(xiāng)村秩序》，載人民大學復印資料《中國現代史》2002年第2期。

　　(11)中共中央：《當前農村經濟政策的若干問題》，載《人民日報》1983年1月2日。

　　(12)《中華人民共和國憲法》，1982年12月4日第五屆全國人民代表大會第一次會議通過，第30條。

　　(13)童廬、吳從環(huán)：《組織重構：農村現代化的社會基礎》，載《天津社會科學》1998年第4期。

　　(14)于建嶸：《岳村政治--轉型期中國鄉(xiāng)村社會政治結構的變遷》，商務印書館2001年，第438頁。

　　(15)聞鈞天：《中國保甲制度》，商務印書館1935年版，第436頁。

　　(16)[美]戴維·赫爾德：《民主的模式》，中央編譯出版社1998年版，第396頁。

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