黃鐘：信訪制度應(yīng)該廢除

　　近來，信訪制度的存廢問題，在大陸朝野引起了爭論。

　　一些來自信訪部門的人士認(rèn)為，現(xiàn)行信訪制度存在的問題之一，就是信訪部門權(quán)力有限，主張強化信訪，加強信訪部門的權(quán)力。有些人則建議出臺《信訪法》，甚至提出了所謂的兩訪終訪制。

　　毋庸置疑，信訪制度確實為一些問題的解決提供了機會和渠道，但是，倘若這些建議得以實現(xiàn)的話，那將是大陸法治進(jìn)程的一個倒退，信訪制度權(quán)威確立之日，就是整個政府系統(tǒng)的權(quán)威和信用顛覆之時。

　　現(xiàn)在的問題不是如何修訂信訪條例或出臺信訪法，也不是如何加強信訪制度建設(shè)，而是要不要取消，如何取消，何時取消。

　　歷史的經(jīng)驗和教訓(xùn)表明，權(quán)力要在公正、法治的框架內(nèi)運行，不在于建立重床疊架的政府機構(gòu)，而在于政府的立法、行政、司法三大分支之間權(quán)責(zé)明確，相互制衡，在于國家與地方之間權(quán)責(zé)明確，相互制衡。這是政治現(xiàn)代化的一個基本內(nèi)涵。如果背離了這一政治原則，就只能不斷地陷入增設(shè)政府機構(gòu)，擴大職權(quán)和公務(wù)人員的傳統(tǒng)之中。

　　在信訪制度面臨何去何從之時，不能再次陷入這樣的困境和惡性循環(huán)之中。應(yīng)該站在政治現(xiàn)代化的大局高度，來看待信訪制度的存廢問題。

　　當(dāng)一些人把信訪制度當(dāng)成中國特色的人權(quán)救濟(jì)方式時，卻忽視了如果從國家制度的大處著眼，現(xiàn)行信訪制度的許多規(guī)定，其實是直接跟憲法或法律相抵觸，出現(xiàn)了行政權(quán)僭越立法權(quán)或者司法權(quán)的現(xiàn)象。這既體現(xiàn)在行政法規(guī)和地方性法規(guī)或者政策中，也體現(xiàn)在具體的實踐里。這有悖于建設(shè)法治國家的大方向。

　　就《信訪條例》而言，其第二十二條規(guī)定，對不遵守該條例第十一條、第十四條規(guī)定的信訪人員，批評教育無效的，信訪工作機構(gòu)可以請求所在地的公安機關(guān)將其帶離接待場所，并按照國家有關(guān)規(guī)定予以收容、遣送或者通知其所在地區(qū)、單位或者監(jiān)護(hù)人將其帶回。

　　這實際上是一條涉及人身自由等公民基本權(quán)利的規(guī)定。任何行政機關(guān)和地方人大，都無權(quán)就涉及到人身自由的問題做出規(guī)定。因為按照《立法法》，對公民限制人身自由的強制的措施和處罰，只能制定法律，而且全國人大及其常委會可以授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實際需要，對部分事項先制定行政法規(guī)，但有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制公民自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。更耐人尋味的是，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》廢止了以后，《信訪條例》里還赫然有著針對信訪人員的收容、遣送字樣。

　　按照大陸憲法的規(guī)定，公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利。這實際上是肯定了請愿權(quán)是公民的基本權(quán)利。也就是說，公民對于國家政策有意見，或者為了維護(hù)社會利益和其他公民的利益，有權(quán)向立法機關(guān)或行政機關(guān)等政府機構(gòu)表達(dá)自己的意愿�？墒恰缎旁L條例》和一些地方性法規(guī)，對走訪人數(shù)有這嚴(yán)格的限制。比如，2004年1月1日起施行的《黑龍江省信訪條例》規(guī)定，多人反映共同的意見、建議和要求，需要采用走訪形式的，應(yīng)當(dāng)推選不超過五人的代表提出。沈陽市政府“關(guān)于維護(hù)信訪工作秩序的通告”則規(guī)定，信訪人員“不準(zhǔn)組織、參加跨地區(qū)、跨行業(yè)的串聯(lián)訪；
不準(zhǔn)組織或參加無同一上訪理由的串聯(lián)訪”。

　　至于這些具體規(guī)定或者政策的合理性，且不管它，但就一個大國而言，沒有規(guī)矩就不成方圓。守法首先是政府守法。當(dāng)然，可以問既然上訪本身合法，為什么10或者6個個人一起去行使自己的合法權(quán)利就不合法了呢？既然信訪包括來信的形式，為什么組織不同行業(yè)的人就某個共同關(guān)心的問題——比如說防止污染——向政府請愿就要禁止呢？但這不只是一個人個人數(shù)問題，也不只是一個組織串聯(lián)訪是否合理的問題，更重要的是地方人大或者行政機關(guān)有沒有權(quán)力作出這樣的規(guī)定，有沒有切實的機制審查它們的行為或作出的規(guī)定是否合乎憲法。況且集體上訪已經(jīng)是一種客觀存在，而現(xiàn)行的信訪制度卻把所謂的集體上訪排除在了合法之外。問題是，既然集體上訪是一種客觀存在，那怎么處理呢？難道定出個集體上訪罪？或者是集體上訪就不接待？好像又沒有這樣的規(guī)定。

　　在這個意義上來說，信訪制度的問題實際上就是法治之路能不能堅定地走下去的問題。值得注意的是，自從2003年開始，大陸一些城市，比如鄭州、呼和浩特、深圳、珠海、大連、阜新、沈陽、徐州、昆山、遼陽等城市的市政府，陸續(xù)發(fā)布了“關(guān)于維護(hù)信訪秩序的通告”，而成都市則是由市公安局和市政府信訪辦公室發(fā)布的。這是一個不可忽視的動向。

　　這些通告都直接涉及公民的人身自由、言論自由、游行自由、示威自由等基本權(quán)利。比如，按照鄭州市政府“關(guān)于維護(hù)信訪秩序的通告”，信訪人在信訪活動中，不得強制或唆使他人參與走訪或者阻止他人退出走訪活動；
按照徐州市政府“關(guān)于維護(hù)信訪秩序的通告”，任何人不得煽動、脅迫他人參加集體上訪或者阻止他人退出集體上訪；
按照遼陽市政府“關(guān)于維護(hù)信訪秩序的通告”規(guī)定的是信訪人不得煽動其他信訪人無理上訪；
按照昆山市政府“關(guān)于維護(hù)信訪秩序的通告”，任何人不得以任何方式強迫、誤導(dǎo)他人參加集體上訪或阻止他人退出集體上訪。

　　可見，各地行政機關(guān)的規(guī)定并不一致。那么什么叫“誤導(dǎo)”？什么算“強迫”？怎樣算是“唆使”呢？如果上訪被當(dāng)成是一種“權(quán)利”，那么鼓動別人運用這個權(quán)利本身又何來貶義的“唆使”呢？這豈不成了“唆使”他人行使自己的權(quán)利？且不管這些涉及公民基本權(quán)利和自由的規(guī)定是否合法，在強政府的環(huán)境下，這些規(guī)定隨意解釋的空間往往非常大，因此就可以用來作為懲罰上訪者，甚至包括入人于罪的便利工具。

　　可以說，對于上訪者和潛在的上訪者，行政機關(guān)擁有制度性的傷害權(quán)。比如有一個城市政府在2004年10月發(fā)布的“關(guān)于維護(hù)信訪秩序的通告”規(guī)定，信訪人“借上訪名義造謠惑眾、非法籌款、非法集會、煽動群眾鬧事的”，信訪工作機構(gòu)可以給予信訪人批評教育；
批評教育無效的，信訪工作機構(gòu)可以通知所在地公安機關(guān)將其帶離現(xiàn)場，并按國家有關(guān)規(guī)定處理；
違反治安管理規(guī)定的，由公安機關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》的規(guī)定予以處罰；
情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，由司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

　　如果從《立法法》角度來說，這完全是一個非法的通告。而從法理角度看，行政機關(guān)的文件里喜歡動輒寫上觸犯刑律的將追究刑事責(zé)任之類的話，純屬多余。如果相關(guān)法律已經(jīng)有了規(guī)定，這類的話是廢話，如果沒有法律規(guī)定，那么法無明文規(guī)定者不為罪，而無論哪級行政機關(guān)，都無權(quán)作出某類行為是觸犯刑法的規(guī)定或裁決。因此，這樣的規(guī)定凸顯了行政權(quán)的越位和錯位。但是，在實行兩審終審制，法院地方化的背景下，類似上述“通告”這樣的高壓規(guī)定，就具有在司法上予以“落實”的制度基礎(chǔ)。這類通告能夠出臺，能夠為媒體所報道，本身就說明行政權(quán)力缺乏憲法框架內(nèi)的有效制約。

　　由此可見，大陸在上訪問題上更需要“防官”，而不是“防民”。雖然，1996年國務(wù)院制定的《信訪條例》明確規(guī)定，“任何組織和個人不得壓制、打擊報復(fù)、迫害信訪人”，但是用什么保證上訪者不被當(dāng)成精神病患者關(guān)起來？對于有些官員來說，把上訪說成“鬧事”，說負(fù)面的“不穩(wěn)定因素”，這樣“治理上訪”就有了政治正確性，而頒布這樣那那樣的條例，發(fā)布這樣那樣的通告，就可以“依法治理上訪”了。不但在制度上為一些官員胡作非為提供了空間，也為一些地方官員掩蓋問題提供了可能，通過高壓措施保證不要在自己的三五年的任期內(nèi)“出事”就行了。要是從這個角度看，現(xiàn)行信訪制度在多多少少解決一些問題的同時，在不斷地累積矛盾。

　　信訪制度到了該廢除的時候了。

　　信訪制度是與計劃經(jīng)濟(jì)時代強政權(quán)弱社會、弱司法弱人大，強行政、甚至一度是無司法無人大強行政的環(huán)境相適應(yīng)的。從名稱上來看，大陸的行政機構(gòu)都叫“政府”，似乎司法、立法機關(guān)都不屬于政府，而“縣長”、“市長”、“省長”的叫法，又給人的印象似乎他們是一縣之長、一市之長或者一省之長。本來在法律上來講，任何級別的行政首長，既不能對人大發(fā)號施令，也不能對法院指手畫腳。其實不然。幾十年來，相對于行政機關(guān)，立法機關(guān)和司法機關(guān)缺乏應(yīng)有的權(quán)威，在公眾中缺乏足夠的信用，比如司法被認(rèn)為并不獨立，缺乏司法公正，人大被人為是橡皮圖章，而行政機關(guān)相對于中共黨委，作為行政首長的縣長在人們印象里不如中共縣委書記權(quán)力大。作為鄉(xiāng)長、縣長、省長，在憲法角度來說，省長并不能夠撤了鄉(xiāng)長的職務(wù)，也不能決定鄉(xiāng)長的政治前途，可在現(xiàn)實中，人們卻又被認(rèn)為省長官大。一個縣的報紙電臺不能自由報道和批評本地縣長書記，遇到問題只能向地區(qū)電臺或者省臺省報反映，國內(nèi)媒體都不能報道就往國外捅。如此等等，導(dǎo)致憲法基礎(chǔ)上設(shè)置的國家機關(guān)，整體上都缺乏應(yīng)有的權(quán)威和尊嚴(yán)，換句話說，也就缺乏公共信用。正是這種制度的結(jié)構(gòu)性缺陷，導(dǎo)致了國民遇到了問題就去找自己認(rèn)為最管用的人或者部門。

　　正是這種結(jié)構(gòu)性缺陷，使得上下之間相互推諉問題和責(zé)任。有意思的是，在等級森嚴(yán)的背景下，上級很容易表現(xiàn)出正確的姿態(tài)，而下級即使明白事情完全不是那么回事，也不能公開批評或者辯解，這樣就顯得總是上面的政策是好的，只是下面的人貫徹不力，或者是把好經(jīng)給念歪了。如果某個領(lǐng)導(dǎo)公開表態(tài)要如何如何，再批示幾件什么事情要求嚴(yán)肅處理，大力宣傳一番，就更顯得問題是出在下面。不過，下面的官員在工作中也把責(zé)任往上推，說自己的所作所為都是奉命行事。上面和下面相互抨擊對方的信用——雖然事實上大陸的許多問題不簡單是個出在基層還是上層的問題。

　　這樣一來，相對于不同的“上面”，“下面”就總是顯得缺乏公共信用和權(quán)威。也就是說，一些權(quán)宜之計實際上是挖了下面的墻角。而人們形成的“越往上面官越好”的心態(tài)和思維，在一些政策說法或者事例的引導(dǎo)下，越來越多的問題涌向北京，“御狀”往往成了許多上訪者最后的希望。其實，上級實際上心里明白，自己根本無力應(yīng)對不斷增加的上訪，所以就需要設(shè)法把壓力下移。北京是招架不住與日俱增的上訪問題的。據(jù)有關(guān)資料，2003年前八個月，信訪局就收到11641封有關(guān)拆遷問題的投訴信件，上訪人數(shù)5360人，比2002年增加47%。從純粹行政技術(shù)角度上來說，沒有一個中央政府自己應(yīng)該應(yīng)對并能夠妥善處理如此多的事情�？梢哉f信訪制度的存在，本身就是公共信用危機的表現(xiàn)，政府治理危機的表現(xiàn)。

　　某種意義上來說，把上訪次數(shù)作為考核官員政績的指標(biāo)，就是上級為了減輕自己的政治壓力，維護(hù)自己的政治信用。而且上面越是宣傳已經(jīng)解決了什么上訪中的疑難雜癥，就越會出現(xiàn)上訪奔涌而來。在越發(fā)顯得下面缺乏公共信用和權(quán)威的同時，上面的壓力就越來越大。這是個靠所謂加強信訪機關(guān)權(quán)限所無法解決的問題。隨著時間的推移，上面解決不了，下面已經(jīng)失去公共信用，那么，在實踐中不斷獲得教訓(xùn)的上訪者，將對整個國家機器產(chǎn)生懷疑，這將意味著整個政權(quán)的公共信用將受到嚴(yán)重的質(zhì)疑。因為上訪者開始他們只是覺得是下面的歪嘴和尚把中央的好經(jīng)給念歪了，所以不惜千里迢迢，甚至是冒著種種難以想象的危險到省城、到京城上訪。不過，這種“上面”的公共信用本身也是相當(dāng)脆弱的——每天都有“下面”的官員說自己干的那些不得人心的事是“依法”、是“奉命”、是不得已而為之。因此，如何充分利用這一非常寶貴而且已經(jīng)相當(dāng)有限的政治資源，以利于社會轉(zhuǎn)型，而不是讓信訪制度把這一資源最后消耗殆盡，是大陸面臨的一個重要關(guān)口。

　　不能迷信強化信訪制度是比切實推進(jìn)司法獨立更好的選擇。一些對信訪制度持批評意見的人，認(rèn)為目前的信訪制度有其不可替代的作用，把信訪制度當(dāng)成公民權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線，這是沒有意識到，如果不能從大處入手，解決公共信用問題，覺得司法缺乏權(quán)威，司法公正受到懷疑，因此就要有信訪制度，就得設(shè)立相應(yīng)的機構(gòu)和人員負(fù)責(zé)，這就會陷入了惡性循環(huán)，不斷走彎路。道理并很簡單。既然司法都沒有信用，在同樣的環(huán)境里，用什么能夠保證信訪制度的信用和權(quán)威呢？如果政府自己不能相信法律和司法的權(quán)威，又如何讓百姓相信呢？雖然以目前的形勢，司法獨立本身還是一個有待爭取，并不是現(xiàn)實，但是，以此為由鼓吹強化中央集權(quán)，卻并非解決上訪問題的良策，除非把所有的擔(dān)子都壓到北京，否則，相對縣得加強地區(qū)行署或者市的集權(quán)，相對市和行署，又得加強省級政府的集權(quán)。如果這樣的話，那就永遠(yuǎn)不可能有司法獨立，司法永遠(yuǎn)都不會有足夠的權(quán)威和信用。

　　當(dāng)然，僅僅靠司法制度改革是不夠的。國家制度是一個整體。政治現(xiàn)代化是整個國家制度的現(xiàn)代化。如果意識不到問題的艱巨和復(fù)雜，以為只需要強化某個機構(gòu)，就可以完滿地解決上訪問題。大陸需要尊重基本權(quán)利，改革司法制度、立法制度、行政制度、黨政關(guān)系等，牽一發(fā)而動全身。否則就不可能從根本上建立解決問題的制度和機制。就人大而言，不應(yīng)該設(shè)立信訪機構(gòu)，更應(yīng)該避免在信訪問題上表現(xiàn)出的行政化傾向，而是應(yīng)該大幅度精簡代表數(shù)量，取消常委會，使政治成為一種職業(yè)，任何政府官員不能同時是人大代表，做到議會常年開會，以“議”以“會”來履行自己的職責(zé)，使代表和選民之間能夠建立直接的聯(lián)系，使得人大逐步演變?yōu)檎嬲�的代議制機構(gòu)。比如，選民可以向具體的代表寫信、見面，可以聯(lián)名請愿等等，使得代表真正成為代表。代表必須直接面對選民，由他們來代表選民，從而在制度上解決國民的利益表達(dá)渠道問題，減少街頭表達(dá)的可能性。

　　就縱向的政府關(guān)系而言，各級政府之間必須權(quán)責(zé)明確，都能夠在憲法框架內(nèi)獨立履行職責(zé)，承擔(dān)責(zé)任，而不是現(xiàn)在依靠自上而下的行政壓力來約束下級政府。僅僅靠官管官，那是管不過來的。應(yīng)該使選舉類官員的政治生命取決于他所在行政區(qū)域的民意。用大陸過去一句常用的話來說，應(yīng)該相信人民群眾。如果大部分民眾對政府的治理表示滿意，即使有三五個人上街，三二百人在政府門前喊幾句口號，又何妨呢？這樣一來，通過制度性的權(quán)力和責(zé)任下移，使得地方都有自己良好的議會、行政、司法運作機制，民眾在自己的地區(qū)就有良好的利益表達(dá)和權(quán)利保障機制，問題因此也就能夠最大限度地消解于它所發(fā)生的行政區(qū)內(nèi)，這不但理順了各級政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，也可以樹立和維護(hù)各級政府的信用和權(quán)威。

相關(guān)熱詞搜索：黃鐘 廢除 信訪 制度