夏勇：憲法改革的幾個(gè)理論問題

　　1982年修憲時(shí)，思想解放方興未艾，經(jīng)濟(jì)改革起步未久，市場經(jīng)濟(jì)體制和依法治國方略皆未確立，要制定一部能行之久遠(yuǎn)的憲法，何其難也。盡管不能說修憲者們對(duì)許多基本理論問題都有明確而且正確的答案，但是，他們就一些重大而又困難的問題所作的決斷，可謂果敢無畏，意義深遠(yuǎn)。

　　20年來的行憲史，也是憲法的變遷史。憲法且行且改，可以說，是一部“改革憲法”。它為認(rèn)可和推動(dòng)改革而制定，又因改革而屢屢修改。現(xiàn)在應(yīng)考慮的問題是，憲法不單要跟著改革的步伐走，不斷確認(rèn)和鞏固改革的成果，還要更多地引導(dǎo)改革、指導(dǎo)改革，為改革留出必要的空間，為中國社會(huì)的發(fā)展和中華文明的傳承提供宏大、堅(jiān)固的理論和制度框架。

　　從世界憲法史看，大致說來，有三種類型的憲法，一是“革命憲法”，一是“改革憲法”，一是“憲政憲法”�！案锩鼞椃ā眲�(chuàng)制于奪取政權(quán)的革命時(shí)期，旨在從法律上確認(rèn)和鞏固革命成果。它的合法性基礎(chǔ)不是過去的法統(tǒng)，而是革命本身�！案母飸椃ā背霈F(xiàn)于因國家的形勢和任務(wù)發(fā)生很大變化而必須在經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)的廣泛領(lǐng)域推行大幅度改革的時(shí)期，旨在確認(rèn)和鞏固改革成果，維護(hù)改革所需的秩序。它在把改革成果合法化的同時(shí)，也不得不改革自身�！案母飸椃ā钡暮戏ㄐ曰�礎(chǔ)既是現(xiàn)有法統(tǒng)，又是改革本身。這決定了無論實(shí)體方面，還是程序方面，都在一定程度上允許違憲改革、違法改革。“憲政憲法”出現(xiàn)于革命或改革已基本完成并確立憲政體制和法治原則之后。這個(gè)時(shí)候，不僅有憲法，而且有憲政；
不僅有法律，而且有法治。憲法真正享有最高的法律權(quán)威，國家和社會(huì)管理的一切活動(dòng)，包括各方面的改革，都納入憲法和法律的軌道�！皯椪�憲法”既是改革的，又是守成的；
既是發(fā)展的，又是穩(wěn)定的；
而且，守成和穩(wěn)定的成分占居主導(dǎo)。惟其如此，憲法方可為安邦定國、長治久安之基石。

　　確立以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、改革開放的基本國策，并強(qiáng)調(diào)發(fā)揚(yáng)民主，加強(qiáng)法制，意味著中國憲法在經(jīng)歷了1975年和1978年的曲折后開始從“革命憲法”向“改革憲法”轉(zhuǎn)變。現(xiàn)在，又到了一個(gè)新的歷史關(guān)口，應(yīng)高瞻遠(yuǎn)矚，繼續(xù)推進(jìn)憲法改革，逐步完成從“改革憲法”向“憲政憲法”的歷史性轉(zhuǎn)變�，F(xiàn)就中國憲法改革提出幾個(gè)相關(guān)的理論問題并做初步的探討。

　　憲法之上有沒有法

　　論證制憲、修憲的正當(dāng)性、合法性，不能僅僅訴諸包括憲法在內(nèi)的國家法律本身。憲法既不以任何一部現(xiàn)行法律為母體，也不以任何一個(gè)組織或個(gè)人為母體，那么，憲法所由產(chǎn)生和變化的根據(jù)是什么呢？

　　這個(gè)根據(jù)，便是古人所說的“道”。答案不應(yīng)僅從關(guān)于法律效力的技術(shù)角度來獲得；
還應(yīng)更多地從關(guān)于價(jià)值原則的哲學(xué)角度來找尋。憲法之為根本法，乃是因?yàn)樗�體現(xiàn)一種能夠作為最高權(quán)威來源的根本法則。根本法則之有最高權(quán)威，乃是因?yàn)樗�體現(xiàn)基本價(jià)值。這種基本價(jià)值的核心，不僅是人本的，即一切為了人，為了一切人，而且是自由的，即維護(hù)人的尊嚴(yán)和福祉。這一基本價(jià)值也是普遍道德。根本法則是普遍道德的抽象形式，并因此成為普遍規(guī)范。正是由于在如此深邃而寬泛的意義上體現(xiàn)人本和自由這一基本的道德價(jià)值，根本法則才獲得廣泛認(rèn)同，普遍適用，且歷久彌新，指引總是有時(shí)效的可變的實(shí)在法。作為一種旨在解決政治秩序問題的基本制度，憲法是在人類不斷認(rèn)識(shí)和運(yùn)用根本法則的過程中，歷史地產(chǎn)生和發(fā)展起來的。由是，可以說，蘊(yùn)涵基本價(jià)值的根本法則，才是憲法所由產(chǎn)生的邏輯根據(jù)，并奠定憲法和憲政的道德根基。只有這樣的法則，才能高于憲法，并以根本不變之道賦予憲法根本法特性，使憲法享有最高權(quán)威。這樣的法則涵蘊(yùn)于人類生活的日常規(guī)則，與其說要靠我們來制造或發(fā)明，不如說要靠我們來發(fā)現(xiàn)或敘述。這樣的法則如何論證和闡發(fā)，表現(xiàn)著特定國家和文化的理論能力和哲學(xué)風(fēng)格。這樣的法則如何識(shí)別和實(shí)施，取決于特定國家和文化的法律傳統(tǒng)和制度安排。

　　根本法則的功能特征，在于解決憲法本身的合法性問題，并在價(jià)值來源和邏輯方法上完成對(duì)憲政的證成。其主要途徑是把以人本和自由為核心的價(jià)值法則轉(zhuǎn)換為政治法則和程序法則。現(xiàn)代的政治法則即人民主權(quán)，它解決政治動(dòng)力和政治正當(dāng)性問題。現(xiàn)代的程序法則即程序理性，它解決程序設(shè)置和程序正當(dāng)性問題。政治法則和程序法則通過在公共領(lǐng)域里解決價(jià)值法則的有效性問題，構(gòu)成憲法制度的主要內(nèi)容。價(jià)值法則、政治法則和程序法則分別體現(xiàn)人本與自由、人民主權(quán)和程序正義。這三個(gè)法則乃根本法之根本，是憲法本身合法化的基本要素。它們既是憲法的根本法地位的憑藉和最高法律效力的源泉，又是立憲、修憲、行憲的制約和指導(dǎo)，是憲法之上的法。遵循這樣的法則，便是古人所謂“法法”。法律之上若沒有法，就像權(quán)力之上沒有法那樣，也是會(huì)走向?qū)�橫和任意的。法律要確實(shí)居于權(quán)力之上，法律之上還必須有法。

　　價(jià)值法則與政治法則、程序法則的關(guān)系，不宜混同于西方思想傳統(tǒng)里自然法與實(shí)在法的二元模式。人民主權(quán)和程序理性在許多場境里都可能作為法律合法性、至上性的論據(jù)，但是，歸根到底，政治法則和程序法則是由價(jià)值法則推衍出來，并由價(jià)值法則決定和統(tǒng)攝。惟有價(jià)值法則才是根本法則的核心，決定和表現(xiàn)憲法和憲政的真正本質(zhì)，為憲政奠定最終的合法性基礎(chǔ)。如果把握不了人本和自由這個(gè)核心，便會(huì)只有憲法秩序，沒有憲政秩序。憲政主義的實(shí)質(zhì)，不是簡單地要求合憲性，也不是簡單地要求人民主權(quán)和程序理性，而是要求包括憲法在內(nèi)的一切制度和法律都具有終極意義上的合法性和正當(dāng)性。這也是憲政文化與民主文化的區(qū)別所在。

　　我國現(xiàn)行憲法的成功之處，在于它確認(rèn)并規(guī)定了一些既反映時(shí)代要求和社會(huì)變遷，又行之久遠(yuǎn)、歷久彌新的重要觀念和原則，當(dāng)初以1954年憲法而不以1978年憲法為修憲基礎(chǔ)，說到底，是因?yàn)?954年憲法要比1978年憲法較好地反映了人民主權(quán)的要求，體現(xiàn)了現(xiàn)代憲法的一般特征。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，要?dú)w功于當(dāng)時(shí)的思想解放、實(shí)事求是，歸功于以鄧小平為代表的歷經(jīng)劫難的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)建設(shè)社會(huì)主義民主與法制的特別重視。

　　不過，現(xiàn)行憲法在體現(xiàn)和表述根本法則方面還是有所不足的。尤其在使用嚴(yán)謹(jǐn)、精致的法律語言和技術(shù)制作高度概括性、原則性的抽象規(guī)范方面，還存在某些缺憾。抽象表達(dá)之優(yōu)長，在于有比具象表達(dá)更強(qiáng)的對(duì)具象變化的包容能力和適應(yīng)能力。1982年修憲時(shí)，有人問過“憲法是根本法，為什么老是改？”可是，若保持憲法的穩(wěn)定，就意味著要長期保留和適用1978年憲法的許多不恰當(dāng)?shù)囊?guī)定�，F(xiàn)行憲法也未能免卻這樣的尷尬。例如現(xiàn)行憲法頒布20年來有3次共17處修改，這些修改大多數(shù)是關(guān)于序言和總綱的。這個(gè)簡單的事實(shí)，既表明我們對(duì)憲法基本原則的認(rèn)識(shí)在不斷深化，也表明憲法規(guī)范的制作技術(shù)在表述共通性、一般性、根本性的抽象原則方面是有欠缺的，對(duì)憲法之法的認(rèn)識(shí)和表述水平在整體上還有待提高。

　　只有正確認(rèn)識(shí)和把握客觀規(guī)律，明了憲法之法，才能確定哪些是必須寫進(jìn)憲法的，哪些是不能寫進(jìn)憲法的；
哪些是必須改的，哪些是不能改的，從而明確方向，分清綱目，既定元固本，又開拓創(chuàng)新。在改革和創(chuàng)新成為時(shí)尚的時(shí)候，應(yīng)特別注意處理好定元固本與開拓創(chuàng)新的關(guān)系，用古人的話說，就是既要“觀時(shí)俗”，又要“察國本”。從某種意義上講，改革與其說是要改什么，不如說是要最終確認(rèn)什么是不能改，而且還要加固的。此乃辯證的改革哲學(xué)。

　　憲法是不是法

　　在中國有了近百年立憲史的今天提出這樣的問題，不是沒有意義的。我們都熟知，憲法是國家的根本法，是“母法”，但是，一旦我們需要就某個(gè)糾紛是不是憲法糾紛、某個(gè)問題是不是憲法問題、某個(gè)訴訟是不是憲法訴訟做出判斷的時(shí)候，那些耳熟能詳?shù)亩�義似乎又不大管用了。2001年，最高人民法院就教育權(quán)問題做出解釋，時(shí)稱中國憲法“第一案”。為什么憲法施行近2O年才有所謂“第一案”呢？憲法是不是法，是一個(gè)令人驚訝并感覺危險(xiǎn)的問題。它冒瀆了憲法的法律權(quán)威，但又提得實(shí)實(shí)在在。的確，如果憲法只能作為立法的根據(jù)，不能作為司法裁判的根據(jù)；
如果在要求立法以憲法為根據(jù)時(shí)，又無適當(dāng)程序和機(jī)構(gòu)來審查立法是否違憲并糾正或救濟(jì)，那么，質(zhì)問憲法是不是法，便不足為怪了。

　　憲法是什么？憲法首先是法，其次才是根本法，即規(guī)定國家?guī)в懈�本性的原則和事項(xiàng)的法律。和其他法律相比，憲法帶有很強(qiáng)的政治性。但它仍然是法。那么，法是什么呢？

　　法是一種若有違反就必須依靠國家強(qiáng)制力通過一定程序予以追究和救濟(jì)的社會(huì)規(guī)則。人有群，群有則，法律乃社會(huì)規(guī)則之一種。人類自有規(guī)則便有一個(gè)違反規(guī)則后怎么辦的問題。規(guī)則之為規(guī)則在于具備拘束力，正是為了使某些規(guī)則不僅具備道義的約束力而且具備強(qiáng)制的拘束力，法律才成為必要。法律之本質(zhì)，在強(qiáng)制拘束力，不在勸導(dǎo)力；
法律之核心，在違反規(guī)則后的處罰與救濟(jì)，不在確認(rèn)或宣示規(guī)則。作為根本法，憲法區(qū)別于黨和國家的基本綱領(lǐng)、總路線等重要規(guī)范和原則，在于它的拘束力，換言之，在于它能夠而且必須通過法律程序來解決違反后的處罰和救濟(jì)問題。法律的拘束力即法律的效力，它是法律實(shí)效和法律效益的基礎(chǔ)。如果僅僅宣布一件法律生效但沒有任何機(jī)構(gòu)和程序來處理對(duì)該法的違犯，該法律就不能說具備完全的法律效力，乃至與無法同。當(dāng)然，憲法與其他法律發(fā)生效力的方式有所不同，立法、行政和司法活動(dòng)都可以使憲法生效，但如果不能解決違憲問題，憲法便不具備完全的法律效力。

　　實(shí)際上，現(xiàn)行憲法對(duì)憲法的根本法性質(zhì)和相應(yīng)的法律效力已有明確規(guī)定，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人曾多次強(qiáng)調(diào)憲法的最高法律權(quán)威并把違憲視為“最嚴(yán)重的違法”，法律界及社會(huì)各界也對(duì)樹立和強(qiáng)化憲法權(quán)威有著廣泛的共識(shí)。問題在于，如何使效力要求成為制度的、程序的要求。憲法的最高法律權(quán)威和最高法律效力，既是人民主權(quán)的政治法則的要求，也是程序理性的程序法則的要求。至于究竟由何種機(jī)構(gòu)、以何種方式來糾正違憲、追究違憲并給予救濟(jì)，取決于特定的政治理念和制度安排。一般說來，主要有兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的途徑，一是憲法審查，二是憲法訴訟。只有存在對(duì)立法的合憲性審查，憲法才會(huì)真正成為立法的依據(jù)并因此成為真正的根本法；
只有存在憲法訴訟，憲法才會(huì)獲得完全的實(shí)際法律效力并因此成為活生生的法律。

　　不過，這不意味著憲法的所有內(nèi)容都可以并且應(yīng)該在法院適用。任何國家的憲法，無論是成文傳統(tǒng)的，還是不成文傳統(tǒng)的，都包括兩個(gè)部分：一部分是可以并應(yīng)當(dāng)在法院里適用的，該部分是嚴(yán)格意義上的法律，可稱作憲法法律規(guī)范，或簡稱憲律；
另一部分是不可以也不應(yīng)當(dāng)直接在法院里適用的，該部分是關(guān)于倫理和政治的原則、綱領(lǐng)和慣例，不是嚴(yán)格意義上的法律，可稱作憲法道德規(guī)范，或簡稱憲德。這兩個(gè)部分都是法。憲法道德規(guī)范雖然不直接在法院適用，但由于獲得了公權(quán)者和人民的廣泛認(rèn)可和遵循，從而具有實(shí)際的拘束力。不守憲德，國家機(jī)關(guān)及其人員或遲或早會(huì)違反嚴(yán)格意義上的法律，招致針對(duì)他們的法律訴訟。憲法道德規(guī)范還可以作為憲法解釋的參照在法院適用。并作為立法的根據(jù)，特別是在立法權(quán)至上的體制下，作為立法者或憲法審查機(jī)構(gòu)解釋憲法、糾正違憲的根據(jù)，具有立法的或準(zhǔn)司法的拘束力。

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　　憲法是不是法，這個(gè)問題不僅要指向承認(rèn)憲法的法律性質(zhì)和保障憲法權(quán)威的制度安排，以滿足法治的一般要求，還要指向憲法識(shí)別和制度安排的操作問題，以滿足法治模式選擇的特定要求。憲法是法，并不意味著憲法的所有部分發(fā)生效力的方式都是相同的。英國憲法學(xué)之父戴雪曾提出一個(gè)對(duì)英國憲政來說堪稱核心的問題———“憲法究竟是不是法”，他指出，根據(jù)英格蘭的用法，憲法包括直接或間接決定國家權(quán)力分配和行使的所有規(guī)則。在英格蘭，構(gòu)成憲法的規(guī)則包括兩套原則和準(zhǔn)則。一套是嚴(yán)格意義上的法律，可以在法院實(shí)施，既有成文的，也有不成文的；
既有制定法，也有從諸多習(xí)慣、傳統(tǒng)或法官造法衍生出來的普通法。為區(qū)別起見，這類規(guī)則統(tǒng)稱為憲法法律。另一套包括慣例、默契、習(xí)慣和通例。它們對(duì)主權(quán)權(quán)力的成員、閣員和其他官員的行為有拘束力；
但實(shí)際上不是法律，因?yàn)闊o法在法院實(shí)施。這類規(guī)則可稱作憲法慣例或憲法道德。戴雪還說，他不認(rèn)為憲法慣例沒有憲法法律重要。憲法慣例和憲法法律是憲法的兩個(gè)成分。無論是成文憲法，還是不成文憲法，都存在憲法法律和憲法慣例的分別。憲法慣例不僅和大多數(shù)立法一樣受重視，而且，還比許多立法更受重視。

　　在把憲法審查和憲法訴訟看作實(shí)施憲法的重要途徑時(shí)，要謹(jǐn)慎對(duì)待所謂憲法的“司法化”問題，不宜簡單地要求憲法進(jìn)入普通法院，也不宜一味鼓勵(lì)法官在判決時(shí)援引憲法，并以之為行憲的象征。判案時(shí)援引憲法是一件容易做到的事，關(guān)鍵在于有無必要，是否恰當(dāng)。若“司法化”僅指司法判決和解釋在一般意義上援引憲法條文，實(shí)際上是把憲法降為普通法律。若援引憲法僅限于普通立法未予保護(hù)的情形，也應(yīng)嚴(yán)格限定。從目前情況看，與其呼吁“司法化”，不如回過頭來審視我國憲法本身。應(yīng)當(dāng)通過尋找、識(shí)別和整理，確定憲法的各部分里，哪些是可以而且必須在法院適用的憲律，哪些是符合憲政和法治精神的合格的憲德，從而，一方面，使憲法審查和憲法訴訟具有可操作性，落在實(shí)處，另一方面，將現(xiàn)實(shí)生活中的一切健康的、進(jìn)步的、合理的做法引入規(guī)范化、法律化的軌道。在條件成熟時(shí)，通過修改或重新制定憲法，為憲政建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的憲法文本基礎(chǔ)。

　　修改或重新制定憲法，應(yīng)著重加強(qiáng)憲法的法律效力。必須明確，憲法的主體部分，應(yīng)當(dāng)是可以在法院適用的嚴(yán)格意義上的法律規(guī)范。憲德終須依賴憲律而有責(zé)效力。這是法治的要求，也是現(xiàn)代憲政與中世紀(jì)憲政的一個(gè)重要區(qū)別所在。

　　什么是違憲

　　不是所有的違反憲法的行為都受到法律追究。那么，什么是違憲？

　　什么是違憲，關(guān)涉憲法的法律拘束力范圍，關(guān)涉憲法究竟可以拘束誰。從理論上講，主要有三種模式。一是立法主義模式，它主張憲法僅僅支配那些充當(dāng)立法者角色的人；
二是治理模式，它主張憲法不僅支配那些充當(dāng)立法者角色的人而且支配那些履行其治理角色的人；
三是自然主義模式，它主張憲法在更廣泛的范圍內(nèi)對(duì)一國法律管轄的每個(gè)人施與命令，每個(gè)人在以純粹私人的、非政府身分行為時(shí)都可能違反憲法。

　　在違憲主體上，我贊同立法模式和治理模式。違憲主體應(yīng)為國家機(jī)關(guān)或公共權(quán)力，而非公民和法人。通俗言之，殺人侵犯公民生命權(quán)，但普通公民殺人只受刑法追究，不受違憲追究，但立法放縱殺人則屬違憲，須受違憲追究。憲法規(guī)范國家機(jī)關(guān)及其與私人之間的關(guān)系，而非私人之間的關(guān)系。憲法規(guī)定公民有守法義務(wù)，一切違法皆違反守法義務(wù)，但不能以憲法的名義來追究。憲法對(duì)公民生活方式和生活質(zhì)量有重要影響，但不因此僅為“生活憲法”。憲法之所以對(duì)公民生活有積極意義，關(guān)鍵在于它能夠規(guī)范國家權(quán)力對(duì)公民的行使、保護(hù)公民對(duì)國家的權(quán)利。憲法惟其為政治規(guī)范，方可為生活規(guī)范。在違憲內(nèi)容上，我傾向以立法模式為主，適當(dāng)涉及某些重要的治理行為。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，具有立法意義和治理意義的行為，包括立法、行政、司法和其他公權(quán)機(jī)關(guān)的行為。如果有任何一種公共權(quán)力可以超越憲法來定規(guī)矩、發(fā)文件、下指示，憲法便不具備應(yīng)有的權(quán)威。

　　從我國目前情況看，不僅要進(jìn)一步明確界定違憲事項(xiàng)、違憲行為、違憲主體，還要明確憲法審查的主體和訴訟主體，建立識(shí)別違憲行為、裁決憲法糾紛的標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制，從而使憲法的最高法律效力和最高法律權(quán)威，既通過民主的、能動(dòng)的立法和立法監(jiān)督，也通過依法行政和公正司法體現(xiàn)出來。立法遵循民主集中制原則并采取少數(shù)服從多數(shù)的程序，并不能保證立法必然合乎憲法。全國人大及其常委會(huì)負(fù)有監(jiān)督憲法實(shí)施的職責(zé)，但在解釋憲法尤其是確定和糾正違憲行為方面，還缺乏足夠的理論支持和制度安排。例如《立法法》第88條規(guī)定的內(nèi)容很富于憲政精神，但都還需要具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)作機(jī)制。

　　當(dāng)代憲法監(jiān)督模式有立法機(jī)關(guān)審查、普通法院審查、憲法委員會(huì)審查和憲法法院審查，各有短長，如何從實(shí)際出發(fā)，既按照體現(xiàn)人民主權(quán)的政治法則，又按照體現(xiàn)程序理性的程序法則來改進(jìn)人民代表大會(huì)制度下的憲法監(jiān)督制度，乃當(dāng)務(wù)之急。

　　憲法的核心是什么

　　約束國家權(quán)力，保護(hù)公民權(quán)利，乃憲法之核心問題。這兩個(gè)方面，通過高級(jí)的政治智慧和精巧的法律技術(shù)構(gòu)成現(xiàn)代憲法制度的基本內(nèi)容，猶車之兩輪，鳥之雙翼，相互配合，不可偏廢。它們也是一切卓有成效的憲法改革的起點(diǎn)和歸宿。

　　國家權(quán)力問題。權(quán)力屬于誰的問題解決不好，再好的權(quán)力體制也沒有意義。憲法改革應(yīng)著眼于通過加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的規(guī)范、監(jiān)督和制約，確保人民當(dāng)家作主。這里提出幾個(gè)關(guān)于國家權(quán)力的結(jié)構(gòu)和功能的理論問題。

　　一是關(guān)于國家權(quán)力與階層關(guān)系的理論�，F(xiàn)代憲法的基礎(chǔ)概念是“國家”和“人民”，而非階級(jí)；
現(xiàn)代憲法構(gòu)造的核心概念是國家權(quán)力和公民權(quán)利，而非階級(jí)的統(tǒng)治權(quán)和階級(jí)的權(quán)利。但是使用階級(jí)概念是社會(huì)主義憲法的一個(gè)特色。那么，國家權(quán)力的來源和性質(zhì)如何反映并反作用于社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化？階級(jí)階層結(jié)構(gòu)的變化又對(duì)治理結(jié)構(gòu)和治理資源的變化提出了什么樣的要求？如何通過改革收入的再分配原則和社會(huì)政治參與機(jī)制，鞏固和加強(qiáng)國家政權(quán)的階級(jí)基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，建立健全公正、合理的社會(huì)階級(jí)階層關(guān)系？

　　二是關(guān)于國家政權(quán)機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的理論。我國不實(shí)行三權(quán)分立和聯(lián)邦制，但立法、行政和司法三項(xiàng)權(quán)力以及中央與地方權(quán)力的職能分工是客觀存在的。為了健全一種既相互制約和監(jiān)督，又相互配合和支持的權(quán)力體制，應(yīng)著重從法理上理順人大權(quán)力、政府權(quán)力和司法權(quán)力以及中央權(quán)力和地方權(quán)力之間的關(guān)系，明確權(quán)力配置和權(quán)力流程。

　　三是關(guān)于執(zhí)政黨與國家政權(quán)機(jī)關(guān)關(guān)系的理論。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革應(yīng)當(dāng)與憲法改革同步。改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，對(duì)于推進(jìn)社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，具有全局性作用。作為執(zhí)政黨，共產(chǎn)黨應(yīng)當(dāng)以何種方式進(jìn)入國家政權(quán)機(jī)關(guān)即進(jìn)入“政”來執(zhí)政，發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用？如何從制度上、程序上做到黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國的辯證統(tǒng)一？如何理解“依法執(zhí)政”的憲法含義？

　　另一個(gè)核心問題是公民權(quán)利。中國正在走進(jìn)權(quán)利的時(shí)代。在這個(gè)時(shí)代里，人的尊嚴(yán)和自由借助權(quán)利語言逐漸成為社會(huì)進(jìn)步和制度建設(shè)的核心價(jià)值；
人的愿望和要求通過轉(zhuǎn)換為權(quán)利訴求而更多地依賴常規(guī)化、程序化的立法活動(dòng)、司法訴訟和行政管理，而非更多地依賴道德關(guān)懷、行政裁量、社會(huì)運(yùn)動(dòng)乃至暴力革命；
治理不僅因?yàn)槊裰鳈?quán)利的效能而逐步成為自治，而且因?yàn)橐运饺藱?quán)利為公共權(quán)力的邊界而必須走向法治。之所以說中國正在“走進(jìn)”而不僅僅是“走向”權(quán)利的時(shí)代，仍是由于在體認(rèn)、張揚(yáng)和運(yùn)用價(jià)值法則、政治法則和程序法則的過程中，權(quán)利語言和權(quán)利設(shè)制越來越起到結(jié)構(gòu)性的、決定性的作用。其中作為變量的積極要素主要有：與經(jīng)濟(jì)改革相伴隨的經(jīng)濟(jì)利益?zhèn)�別化和個(gè)別化利益的增長導(dǎo)致公民在人身、財(cái)產(chǎn)和政治參與方面的權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)；
由政府推動(dòng)和主導(dǎo)的普及法律常識(shí)運(yùn)動(dòng)以及多種保護(hù)權(quán)利的社會(huì)事業(yè)，不僅促使公民權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)，而且增加了公民權(quán)利知識(shí)總量，優(yōu)化了公民權(quán)利知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高了公民權(quán)利訴訟能力；
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中因黨政部門對(duì)某些群體的利益（包括社會(huì)底層群眾的利益）的行政保護(hù)手段的弱化導(dǎo)致的利益保護(hù)的體制性缺位，不僅刺激了公民的權(quán)利訴求，而且對(duì)權(quán)利保護(hù)的立法、司法和社會(huì)機(jī)制提出了更高的訴求；
以及，國際人權(quán)公約和WTO規(guī)則對(duì)權(quán)利觀念和國內(nèi)立法、司法提出了某些近乎硬性的要求。權(quán)利時(shí)代誠非人類生活的理想狀態(tài)，但又是不

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