陳伯君：博弈五重奏：當(dāng)前政府改革面臨的阻擊

　　本文提要：在社會(huì)主義條件下發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，是前無古人的偉大創(chuàng)舉。與此同時(shí)，建成與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相匹配的新型政府，也是前無古人的偉大創(chuàng)舉，是放在改革者面前的一個(gè)歷史性課題。由于政府是國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，政府改革必然引發(fā)國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的深刻變革。反之，來自國家政治層面的（“以黨代政”）、政府自身層面的（政府權(quán)“三化”）、政府之間層面的（“投機(jī)政績”）、經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向?qū)用娴模ā安缓玫氖袌鼋?jīng)濟(jì)”）和社會(huì)管理層面的（“不作為”）等社會(huì)力量形成對政府改革的阻擊，合奏出政府改革的博弈五重奏。當(dāng)今世界各國都在進(jìn)行政府改革。我國政府改革的目標(biāo)是要建成一個(gè)能夠引領(lǐng)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入世界先進(jìn)行列的政府，不僅要承擔(dān)在社會(huì)主義國家制度下完成由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)職能向市場經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變的使命，而且還要承擔(dān)在市場經(jīng)濟(jì)國家用了三四百年才走到今天而我們只能用不到十分之一時(shí)間完成政府改革任務(wù)，這就必然會(huì)使政府改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型中所有問題與矛盾都沒有慢慢消化的時(shí)間余地和空間余地，都集中爆發(fā)出來。政府改革的艱難程度和社會(huì)轉(zhuǎn)型的震蕩烈度可想而知。

　　導(dǎo)言：政府改革中的悲劇精神

　　我把改革時(shí)代定位為誕生悲劇精神的時(shí)代。在黑格爾看來，只有偉大的時(shí)代才誕生真正意義的悲劇精神。他推崇的誕生了悲劇精神的時(shí)代只有一個(gè)——古希臘時(shí)代，但已經(jīng)作為人類歷史上的“幸福的瞬間”，不再復(fù)現(xiàn)了。我只認(rèn)同他的前一句話，因?yàn)閭ゴ髸r(shí)代的標(biāo)志就是繼往開來，見證一個(gè)新的開始。那個(gè)從既定歷史里脫穎而出的新時(shí)代，雖然稚嫩，卻能以初生之犢的勇氣和力量，挑戰(zhàn)強(qiáng)大的既定現(xiàn)實(shí)，迸發(fā)出崇高的、視死如歸的英雄氣概，這就是悲劇精神。我之所以不認(rèn)同他的后一句話，是因?yàn)椤霸谏鐣?huì)主義條件下發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，是前無古人的偉大創(chuàng)舉”（十六大《報(bào)告》）。即使我們今天斷言這一“偉大創(chuàng)舉”將給世界帶來什么重大影響，刷新世界對什么是社會(huì)主義的認(rèn)識(shí)，或許為時(shí)尚早，至少對中國發(fā)展走向?qū)��?huì)產(chǎn)生的歷史性重大影響，已經(jīng)露出端倪。而圍繞發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)、培育公民社會(huì)所進(jìn)行的政府職能轉(zhuǎn)變，前承經(jīng)濟(jì)體制改革，后啟政治體制改革，是能否完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、破解政治體制改革難題、實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必然更需要震撼社會(huì)的悲劇精神。

　　政府職能轉(zhuǎn)變，核心問題就是分解歷史形成的集權(quán)，就是“放權(quán)”，具體地說，包括執(zhí)政黨向政府放權(quán)（改革“以黨代政”的政治體制）、中央政府向地方政府放權(quán)和政府向市場經(jīng)濟(jì)主體放權(quán)，是自上而下、由核心向周圍逐級(jí)流轉(zhuǎn)。經(jīng)過多年努力，傳統(tǒng)的、典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)代的高度集權(quán)開始分解�！案母锖屯晟泣h的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”，“支持政府履行法定職能，依法行政”、“合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理責(zé)權(quán)”、“更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”等，這些都寫進(jìn)了黨的十六大以來的綱領(lǐng)性文件，成為推進(jìn)改革的指導(dǎo)思想。比較26年前中國的政治體制格局，進(jìn)展到今天這一步，已經(jīng)非常不易了。

　　政府職能轉(zhuǎn)變的原動(dòng)力來自經(jīng)濟(jì)體制的變革。既然完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革大勢已不可逆轉(zhuǎn)，必然會(huì)有更加強(qiáng)烈的政治體制改革訴求。理解了這一點(diǎn)，對“在社會(huì)主義條件下發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)”的邏輯走向也就清楚了�，F(xiàn)在回過頭來再看看改革之初那一場關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制選擇的較量——堅(jiān)持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，選擇市場經(jīng)濟(jì)，還是走折中之路，取誰舍誰，何等重要。沖突各方都清楚這是一場決定國家政治走向的角逐。1992年，中共十四大召開，次年作出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的《決定》，標(biāo)志著曾經(jīng)高潮迭起、由選擇什么樣的經(jīng)濟(jì)體制所引出的激烈沖突落下帷幕，中國未來走向的路徑和目標(biāo)已經(jīng)鎖定。又經(jīng)過10的努力，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建成，十六屆三中全會(huì)再次以《決定》的方式提出了完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)任務(wù)。以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榍皩?dǎo)、促進(jìn)政治體制改革呈破竹之勢。在此，完全可以說：“我們已經(jīng)走得很遠(yuǎn)。我們已經(jīng)回不去了�！�

　　市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展訴求，決定著政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。而且，沒有政府職能的轉(zhuǎn)變，就難有充分的市場經(jīng)濟(jì)。這一點(diǎn)，已在今天爭取WTO成員國承認(rèn)中國是市場經(jīng)濟(jì)國家的國際交往中凸顯出來。市場經(jīng)濟(jì)已有三四百年的歷史。我們當(dāng)然沒必要另起爐灶，何況市場經(jīng)濟(jì)是開放經(jīng)濟(jì)，需要與世界接軌。發(fā)軔于20世紀(jì)英、美國家的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，借助“經(jīng)濟(jì)全球化”浪潮和世貿(mào)組織的國際化，使“新公共管理運(yùn)動(dòng)”所倡導(dǎo)的法制政府、民主政府、責(zé)任政府、陽光政府漸漸成為各國政府行政管理體制改革取向，使包括其他發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家在內(nèi)的行政管理體制也發(fā)生了深刻的革命。這也為我國轉(zhuǎn)變政府職能，在不同國家制度條件下探索建成異質(zhì)同構(gòu)的政府職能提供了可資參考的范式。

　　這樣，以完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制為原動(dòng)力，促使政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)而影響國家制度的完善，成為改革逐漸深化的內(nèi)在邏輯。也正因?yàn)檫@一邏輯走勢的必然沖擊，無論怎樣淡化經(jīng)濟(jì)體制改革的政治色彩，只要觸及政府職能轉(zhuǎn)變，都繞不過解構(gòu)業(yè)也成形的傳統(tǒng)的國家政治結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)。而傳統(tǒng)的國家政治結(jié)構(gòu)具有不容質(zhì)疑的歷史合理性。因而圍繞政府職能的轉(zhuǎn)變所引發(fā)的沖突，是歷史的合理性與歷史趨勢的合理性之間的沖突。套用黑格爾對悲劇的經(jīng)典定義，是善（一種歷史合理性力量）與善（另一種歷史合理性力量）的沖突，是最高層次的悲劇。由于沖突的任何一方都不存在一般意義上的對或者錯(cuò)，都有各自合理的歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，這就加大了解決沖突的難度。所以，盡管改革選擇了漸進(jìn)式，先易后難，每一次觸動(dòng)政府行政體制，都遭遇了更為嚴(yán)厲的反彈。最典型的事例就是近10年來，在按照“精簡、統(tǒng)一、效能”原則推進(jìn)行政體制建設(shè)取得重大進(jìn)展的同時(shí)，卻平添了一級(jí)市政府機(jī)構(gòu)，使法定的四級(jí)政府結(jié)構(gòu)變?yōu)槲寮?jí)政府結(jié)構(gòu)。

　　改革的嚴(yán)峻性還不僅如此。逐級(jí)“放權(quán)”之后，政府權(quán)越位、錯(cuò)位、缺位現(xiàn)象相當(dāng)普遍，致使有些作為改革進(jìn)展的標(biāo)志性成果，也存在偏離決策者的初衷，偏離預(yù)定航行的問題。這不能不使人暈旋：為什么每一次改革發(fā)展，總會(huì)有一批社會(huì)新貴誕生，加重社會(huì)不公，生發(fā)出新的社會(huì)積怨？為什么這些社會(huì)新貴，常常扮演市場經(jīng)濟(jì)主將的角色，得以堂而皇之地瓜分或掠奪改革成果？這些瓜分或掠奪改革成果的社會(huì)新貴，已經(jīng)蛻變?yōu)楦母锏漠惣毫α俊?/p>

　　可見，無論是阻止改革發(fā)展的力量還是竊取改革成果的力量，都以歷史的合理性自居，彼此互為印證抵消改革發(fā)展的合理性，削弱改革發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)。所以，我用“博弈”來概括這場改革所形成的悲劇性沖突。因?yàn)闆_突的任何一方都難以用“孰是孰非”的標(biāo)準(zhǔn)做價(jià)值判斷。每一方都以各自的合理性為矛為盾，爭取實(shí)現(xiàn)自身合理要求的最大化。用“博弈”的觀點(diǎn)來看待政府職能轉(zhuǎn)變面臨的阻擊，我們就對完成這一任務(wù)所迎接的挑戰(zhàn)將會(huì)多大、所付出的代價(jià)將會(huì)多大有足夠的心理準(zhǔn)備，就對十六屆三中全會(huì)《決定》告誡全黨“完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制”“是對全黨新的重大考驗(yàn)”有更深刻的理解。至少，站在政府改革的風(fēng)口浪尖上的先后兩位政府總理，幾乎在同一時(shí)刻（就職演說）不約而同地流露出凝重的“視死如歸”的神色，表達(dá)了對前景險(xiǎn)象環(huán)生的清醒認(rèn)識(shí)和闖過“雷區(qū)”的決心，煥發(fā)出令國人、令社會(huì)震撼的悲劇精神，已經(jīng)足以表明“新的重大考驗(yàn)”絕非危言聳聽。

　　一、“黨政分工”與“以黨代政”的博弈

　　理論上講，“以黨代政”減少了國家行政環(huán)節(jié)，國家行為直接體現(xiàn)執(zhí)政黨的意志，能夠更好地實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨的政治綱領(lǐng)和執(zhí)政目的。實(shí)踐上，這條路沒有走通。早在1986年，鄧小平就明確提出了由“以黨代政”向“黨政分工”轉(zhuǎn)變的政治體制改革任務(wù)。盡管鄧小平尖銳地批評(píng)了過去黨包攬一切的作法干擾了國家正常的黨政關(guān)系、束縛了政府的作用，盡管“黨政分工”是政府職能轉(zhuǎn)變的前提，盡管完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和建成更加開放的市場經(jīng)濟(jì)體制都需要轉(zhuǎn)變政府職能，畢竟，政府是國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)（《中華人民共和國憲法》），由轉(zhuǎn)變政府職能引發(fā)的“黨政分工”觸動(dòng)了國家權(quán)力究竟由誰來執(zhí)行的敏感問題，進(jìn)而改變歷史形成的政治關(guān)系，必然是一個(gè)最艱難的環(huán)節(jié)。

　　我們非常熟悉這么一個(gè)國家觀念：國家是階級(jí)統(tǒng)治的工具。我們不僅認(rèn)同這個(gè)觀念，而且是按這個(gè)觀念建構(gòu)了執(zhí)政黨與政府（包括兩院）、人大、政協(xié)及與國民的政治關(guān)系。這一國家政治關(guān)系的結(jié)成是基于存在著兩大根本對立的階級(jí)，存在一種社會(huì)力量能夠改變國家顏色和動(dòng)搖執(zhí)政黨執(zhí)政地位的威脅，只有保持執(zhí)政黨對國家的強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和控制，才能消除威脅。只要階級(jí)對立存在，或者階級(jí)矛盾有演化為對抗性的可能，“以黨代政”就具有現(xiàn)實(shí)的必要性。

　　經(jīng)過20多年的改革開放，新的國家理念已經(jīng)在執(zhí)政黨內(nèi)形成主流意識(shí)，并上升為政治體制改革的目標(biāo)�！包h政分工”，這個(gè)影響國家政治生活重大變化的政治體制改革任務(wù)，如今在十六大報(bào)告中明確概述為“改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”。對執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的定位，報(bào)告表述為“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)”，具體通過4個(gè)方面來實(shí)現(xiàn)執(zhí)政：（1）制定大政方針；
（2）提出立法建議；
（3）推薦重要干部；
（4）進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用。對執(zhí)政黨執(zhí)政方式的定位，報(bào)告表述為“依法執(zhí)政”�！耙婪▓�(zhí)政”就是“黨委在同級(jí)各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，集中精力抓好大事，支持各方獨(dú)立負(fù)責(zé)、步調(diào)一致地開展工作”，這里所指的“各方”，包括了政府，即政府“獨(dú)立負(fù)責(zé)”地“履行法定職能，依法行政”。

這其實(shí)就是對黨政關(guān)系和各自職能的明確劃分，即“黨政分工”。只有政府能夠“獨(dú)立負(fù)責(zé)”地“履行法定職能，依法行政”，政府職能轉(zhuǎn)變才能真正到位。

　　在政黨時(shí)代，執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)，決定國家發(fā)展方向，制定大政方針，推薦重要干部，監(jiān)督和保證執(zhí)政黨的綱領(lǐng)、方針、政策、路線、目標(biāo)、任務(wù)得到落實(shí)。這符合現(xiàn)代國家理念和當(dāng)今世界國家政治體制改革的潮流。在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下完成了新一屆政府組成之后，執(zhí)政黨的執(zhí)政重點(diǎn)就轉(zhuǎn)變?yōu)閷φ�府的督促、監(jiān)督、糾偏（彈劾）和考核，轉(zhuǎn)變?yōu)橹С终�府“�?dú)立”地行使法定的職權(quán)，由政府代表國家具體管理社會(huì)公共事務(wù)。這也是現(xiàn)代國家政治體制的要求。因此，“黨政分工”的實(shí)質(zhì)是“還政府權(quán)于政府”，回到憲法賦予的政府執(zhí)行國家權(quán)力管理社會(huì)公共事務(wù)的職責(zé)上來。在我們國家，施行“黨政分工”，標(biāo)志著一個(gè)新的憲政時(shí)代、公民社會(huì)的到來。

　　“還政府權(quán)于政府”，這就觸及到政府職能轉(zhuǎn)變最關(guān)鍵的部位了——誰對社會(huì)公共事務(wù)具有直接的、最終的管理權(quán)？在包括監(jiān)管經(jīng)濟(jì)發(fā)展在內(nèi)的對社會(huì)公共事務(wù)的管理上，對自然資源和社會(huì)資源的配置權(quán)、對社會(huì)不同群體利益的分配權(quán)，本應(yīng)屬于政府權(quán)，因而介入政府權(quán)是與經(jīng)濟(jì)利益“親密接觸”的唯一途徑。在市場經(jīng)濟(jì)的包圍中，政府權(quán)特別容易異化，被用來謀取個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益（即腐�。�，這是國際通病。任何人都是“理性經(jīng)濟(jì)人”，都有追求個(gè)人利益最大化的愿望。而權(quán)力人物實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化的可能性更大，屬于零成本收益。誰也不愿意輕易放棄獲得的權(quán)力和預(yù)期利益，這是市場經(jīng)濟(jì)初期“黨政分工”遲遲推進(jìn)不了、黨內(nèi)腐敗日趨嚴(yán)重的癥結(jié)所在。那些私欲膨脹的權(quán)力人物，可以利用“以黨代政”的制度安排，合理地介入政府權(quán)，達(dá)到中飽私囊的目的。由于事實(shí)上嚴(yán)重存在利用政府權(quán)謀取私利，這場維護(hù)“以黨代政”還是推行“黨政分工”的博弈，雖然上升到國家政治結(jié)構(gòu)改革的高度，有的人以捍衛(wèi)神圣國家政治關(guān)系為盾牌，依然掩飾不了維護(hù)權(quán)力利益的實(shí)質(zhì)。

　　無數(shù)事實(shí)證明，“以黨代政”同時(shí)也是黨內(nèi)滋生腐敗的溫床。為什么改革開放以來，反腐的力度日益提高、機(jī)制日益健全、黨紀(jì)日益完善，階段性成果一個(gè)接著一個(gè)，結(jié)果卻是“道高一尺，魔高一丈”——反腐形勢依然嚴(yán)峻？根本原因就在這里，利用“以黨代政”的制度安排，黨權(quán)介入政府工作具體事務(wù)，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)直接接觸，為黨內(nèi)腐敗創(chuàng)造了的溫床。同時(shí)，也必然削弱執(zhí)政黨對政府權(quán)腐敗的監(jiān)督、治理能力。

　　今天的國情依然是：不找市長找書記。即使你是外商，只要一踏上中國領(lǐng)土，要想辦成大事，最終要拜訪地方黨委書記，書記點(diǎn)頭之后心里才塌實(shí)。地方政府規(guī)劃好了的用地性質(zhì)，投資商只要打通了書記這個(gè)關(guān)節(jié)，也可以改變用地性質(zhì)。在支持地方建設(shè)的新增項(xiàng)目方面，地方黨委正、副書記都有批撥政府財(cái)政資金的權(quán)力，而且可以自由支配的資金數(shù)額遠(yuǎn)比地方政府同級(jí)官員要多。這些都是黨權(quán)介入政府工作具體事務(wù)的表現(xiàn)。這些情況都表明黨權(quán)介入政府權(quán)并且在具體事務(wù)的處理上大于政府權(quán)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　而這些介入，都為黨內(nèi)“權(quán)錢交易”提供了可能。所以，在“還政府權(quán)于政府”的改革實(shí)踐中，由于有“以黨代政”這個(gè)歷史合理性的盾牌，必然或潛在或顯現(xiàn)地存在著剝離權(quán)益與維護(hù)權(quán)益的博弈。

　　由于政府權(quán)是介入經(jīng)濟(jì)利益的唯一途徑，實(shí)行“黨政分開”，在國家政治體制上安排上剝離了各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)干部直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的機(jī)會(huì)，是對黨內(nèi)腐敗釜底抽薪。同時(shí)，沒有經(jīng)濟(jì)利益的瓜葛，才有利于執(zhí)政黨對政府權(quán)腐敗的監(jiān)控，從體制上解決政府權(quán)腐敗問題。

　　二、政府權(quán)“三化”與行政倫理的博弈

　　1992年中共十四大召開，確立了建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革走向，轉(zhuǎn)變政府職能再也沒有回旋余地。國家出臺(tái)了一系列監(jiān)督、限制和規(guī)范政府權(quán)的法律和法規(guī)。10年之后，幾乎是在與改革競跑，在實(shí)施相應(yīng)法律法規(guī)的同時(shí)，政府權(quán)惡化也更加突出。2002年底，國家監(jiān)察部門權(quán)威人士對政府權(quán)腐敗的概括是“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力個(gè)人化，個(gè)人權(quán)力商品化”（即政府權(quán)“三化”）。國家審計(jì)署向全國人大常委會(huì)所做的《關(guān)于2002年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)報(bào)告》把政府權(quán)“三化”的概括具體化了。《審計(jì)報(bào)告》如此集中地披露從中央政府部門到地方政府部門存在的深層次問題，并且公諸于世，全社會(huì)的眼球都聚焦到《審計(jì)報(bào)告》上，應(yīng)該說，起到了敲山震虎的作用。殊不知，“老虎”我行我素。2004年6月23日在第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議上，國家審計(jì)署的《關(guān)于2003年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》從7個(gè)方面陳述了更為嚴(yán)重的問題。新一份《審計(jì)報(bào)告》披露出來的問題更加嚴(yán)重，輿論界比喻為“審計(jì)風(fēng)暴”。人們不禁要問：這些政府部門在怎樣行使國家賦予的政府權(quán)呀？

　　 政府權(quán)問題的嚴(yán)重性不僅是包括一些中央政府部門在內(nèi)都存在各種利用政府權(quán)謀取部門利益或個(gè)人利益已經(jīng)使我們瞠目結(jié)舌，更嚴(yán)峻的是一些政府部門敢于蔑視國家審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)輿論刮起的“風(fēng)暴”。

　　是什么力量使他們有恃無恐？

　　這得從改革發(fā)展初期默許政府部門“創(chuàng)收”談起。改革是在這樣的情況下起步的。社會(huì)經(jīng)濟(jì)一天天繁榮起來，而國家還很窮，沒有足夠的財(cái)力改善政府部門辦公條件和提高公務(wù)人員工資、福利，默許政府部門搞一點(diǎn)創(chuàng)收，以穩(wěn)定公務(wù)員隊(duì)伍，提高工作效率，無可厚非。問題在于，這種對部門利用政府權(quán)搞創(chuàng)收、謀取部門利益的默許，形象地說，就是默許了政府權(quán)與經(jīng)濟(jì)利益“親密接觸”，是政府權(quán)普遍異化的始作俑者。20多年間，愈演愈烈的利用政府權(quán)搞創(chuàng)收，以行使正當(dāng)權(quán)力為幌子，要么增設(shè)審批事項(xiàng)、提高審批難度，要么“不給好處不辦事，給了好處亂辦事”，彼此靠山吃山、靠水吃水，各顯神通，波及面之廣、之深，到了連那些維護(hù)社會(huì)秩序和社會(huì)正義底線的司法部門、執(zhí)法部門都逐級(jí)下達(dá)創(chuàng)收指標(biāo)的地步。部門創(chuàng)收的程度究竟有多嚴(yán)重，有一組1996年在全國范圍進(jìn)行的行政收入統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以窺見一斑：預(yù)算外資金達(dá)3840億元之多，超過預(yù)算內(nèi)收入的50%，占當(dāng)年GDP的6%。數(shù)額如此巨大的預(yù)算外收入，一方面表明各職能部門可以自主掌握、用來修建樓堂館所、發(fā)放“獎(jiǎng)金”、提高福利的資金該有好多；
另一方面表明一些政府部門超越法定職責(zé)的行為，即“三亂”行為該有好嚴(yán)重。雖然國家治理“三亂”重拳出擊，以及堅(jiān)決清理和廢除不合理審批項(xiàng)目，結(jié)果收效甚微。2002年12月27日，新任總書記胡錦濤在西柏坡學(xué)習(xí)考察時(shí)發(fā)表重要講話，指出“這些年來，拜金主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)在黨員隊(duì)伍和干部隊(duì)伍中有蔓延之勢”。這“蔓延之勢”，足以表明“收效甚微”。而且，從2003年、2004年的國家審計(jì)《報(bào)告》還可以看出，政府權(quán)濫用的行為在與改革治理玩“游擊戰(zhàn)”，此消彼長，新變種層出不窮。中國社會(huì)科學(xué)院“當(dāng)代人民內(nèi)部矛盾研究”課題組耗時(shí)數(shù)年，在全國31個(gè)省市自治區(qū)對15000多名居民做了問卷調(diào)查，2003年底調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)出來：黨政干部是改革以來受益最多的群體。國家公職人員為什么會(huì)“受益最多”，不就是部門有權(quán)嗎？

　　利用政府權(quán)謀取部門利益，不僅是滋生個(gè)人腐敗的溫床，而且本身就是腐敗。政府權(quán)與經(jīng)濟(jì)利益“親密接觸”，既擾亂了政府權(quán)的正常行使，又腐蝕了公務(wù)人員的行政倫理道德。經(jīng)過多年的蔓延演化，政府部門已經(jīng)形成兩大“集體無意識(shí)”：一是政府部門領(lǐng)導(dǎo)成為解決部門辦公條件和職工福利的主體，只要是用于部門硬件建設(shè)和職工待遇，即使踐踏規(guī)則、破壞制度，也敢于理直氣壯地挑戰(zhàn)國家審計(jì)“問責(zé)”；
二是經(jīng)過數(shù)10年經(jīng)濟(jì)利益的“滋潤”，不少公務(wù)人員的行政倫理道德喪失殆盡，助紂為虐，分享部門非法利益時(shí)心安理得，沒有絲毫的犯罪感，對黨紀(jì)國法置若罔聞。更可怕的是，這些“集體無意識(shí)”已經(jīng)蔚然成風(fēng)，連社會(huì)也麻木了。部門明目張膽地在創(chuàng)收的幌子下違法亂紀(jì)，公務(wù)人員心安理得地分享部門“福利”，存在如此嚴(yán)重的兩大“集體無意識(shí)”，何以言政府“行為規(guī)范”？何以言“運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)”？何以言“公正透明”？何以言“廉潔高效”？

　　法制建設(shè)是從體制上解決問題。加強(qiáng)監(jiān)督、限制和規(guī)范政府權(quán)的法制建設(shè)，無疑是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的重中之重。針對存在的問題，國家已經(jīng)出臺(tái)了一系列法規(guī)，如《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政監(jiān)察法》、《行政復(fù)議法》，還有現(xiàn)在正在實(shí)施的《行政許可法》以及剛剛完成草稿的《行政程序法》、正在起草的《行政強(qiáng)制法》。這些法規(guī)都將對政府行為規(guī)范有強(qiáng)大的約束力。但那些暴露出來的嚴(yán)重問題并非都是因缺乏法律制約才出現(xiàn)的。法律是硬性的，并需要人去執(zhí)行，而人的想象力是無限的，謀取私利的智慧遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過法律的設(shè)計(jì)者。一些法制專家無不憂慮地感嘆：從歷史情況來看，從《行政訴訟法》到《行政處罰法》，再到《行政監(jiān)察法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》，任何一部約束政府權(quán)力的法律出臺(tái)，都會(huì)刺激新一輪的權(quán)力擴(kuò)張。

　　可見，轉(zhuǎn)變政府職能，最重要的一步就是剝離政府權(quán)與部門利益的“親密接觸”。，把無意中放出來的“魔鬼”重新放進(jìn)“魔瓶”。國家實(shí)施了一系列措施：重處私設(shè)“小金庫”的行為、推行“收支兩條線”、“政企脫鉤”等。到2002年，一些省市試行黨政干部福利標(biāo)準(zhǔn)化，從重懲處私設(shè)“小金庫”和濫發(fā)錢物的行為，將部門管理的多余的國有資產(chǎn)全部收繳由國有資產(chǎn)管理部門統(tǒng)一管理和經(jīng)營。到2003年，十六屆三中全會(huì)《決定》明確提出在“深化行政管理體制改革”領(lǐng)域要實(shí)行“權(quán)力與責(zé)任掛鉤、權(quán)力與利益脫鉤”。這些舉措都是對政府權(quán)與利益的“親密接觸”的釜底抽薪，使政府權(quán)“復(fù)原”，回到應(yīng)有的位置，為建成“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的新型政府排除利益的侵蝕。

　　三、“投機(jī)政績”博弈中央宏觀調(diào)控

　　為什么十六屆三中全會(huì)的《決定》把“繼續(xù)改善宏觀調(diào)控，加快轉(zhuǎn)變政府職能”作為完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要任務(wù)連在一起提出來，就因?yàn)樵凇胺艡?quán)”改革中仍然需要地方政府行為與中央政府行為“協(xié)調(diào)運(yùn)行”，就因?yàn)樵?5年的“中央放權(quán)”和“地方爭權(quán)”的改革實(shí)踐中，這場改革一開始就出現(xiàn)了“因?yàn)槭虑橐�由人來做。你放�?quán)，他收權(quán)，你有什么辦法”（鄧小平語）的“放”“爭”之間的博弈。中央政府每一次啟動(dòng)強(qiáng)硬的宏觀調(diào)控措施，都與地方官員對上“爭權(quán)”、“越權(quán)”、地方之間彼此惡性競爭、破壞了國家經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展秩序和內(nèi)在結(jié)構(gòu)有關(guān)。

　　“放權(quán)”是歷史趨勢。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的政府權(quán)，是高度集中、自上而下的結(jié)構(gòu)。這個(gè)集中有余、靈活不足的行政運(yùn)行機(jī)制，在幅員遼闊、發(fā)展很不平衡的我國，顯然會(huì)窒息地方政府根據(jù)自身特點(diǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的活力和獨(dú)創(chuàng)力。所以，解構(gòu)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的中央集權(quán)，“合理劃分中央和地方權(quán)限”，是國家行政體制改革的題中應(yīng)有之義。早在1978年揭開改革序幕的中共十一屆三中全會(huì)就提出：我國經(jīng)濟(jì)管理體制的一個(gè)主要缺點(diǎn)是權(quán)力集中，應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放，讓地方有更多的管理自主權(quán)。之后包括設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)、實(shí)施“讓一部分地方先發(fā)展起來”的“兩個(gè)大局”發(fā)展戰(zhàn)略在內(nèi)等重大舉措，都是“放權(quán)”的具體體現(xiàn)。1992年十四大《報(bào)告》提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，“放權(quán)”就進(jìn)入體制建設(shè)領(lǐng)域。到2002年十六大《報(bào)告》提出“建立更加完善的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和更加開放的市場經(jīng)濟(jì)體系”，十六屆三中全會(huì)的《決定》明確表述為“合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理責(zé)權(quán)”。

　　客觀地說，從總趨勢上看，中央“放權(quán)”的改革已經(jīng)邁出了很大步子，成效顯著，區(qū)域經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出“百舸爭流”、生機(jī)勃勃的大好局勢。但是，同時(shí)，還有一個(gè)嚴(yán)峻的事實(shí)也必須正視：逐級(jí)“放權(quán)”之后，中央宏觀調(diào)控的權(quán)威性受到挑戰(zhàn)、全國“一盤棋”被破壞，“一‘放’就亂、一‘管’就死”的惡性循環(huán)使國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總是在劇烈的震蕩中前行�！胺拧薄ⅰ盃帯辈┺牡闹苯訍汗�是形成了更多的“將在外，軍令可以不受”的“地方集權(quán)”、“部門集權(quán)”、“諸侯經(jīng)濟(jì)”。

　　充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，形成既有中央宏觀布局又有地方創(chuàng)造活力、上下左右“運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)”的新的行政運(yùn)行機(jī)制，是“放權(quán)”改革的初衷和目的。但是，在改革實(shí)踐中，地方“爭權(quán)”、“越權(quán)”的行為愈演愈烈。在此，僅從新一輪經(jīng)濟(jì)“虛熱”的形成和中央宏觀調(diào)控治理與地方反治理的較量，就足以看見博弈的激烈場景。

　　在正常情況下，經(jīng)濟(jì)增長是靠投資與消費(fèi)兩套馬車來拉動(dòng)的。由于地區(qū)之間的發(fā)展越來越不平衡、社會(huì)各階層之間的收入差距越來越大，一個(gè)“很不平衡”，一個(gè)“差距拉大”，使社會(huì)總需求嚴(yán)重受阻。

2003年我國消費(fèi)率僅55.4%，是1978年以來25年里的最低點(diǎn)，消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)力越來越小。要保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，各地政府都把擴(kuò)大投資作為經(jīng)濟(jì)增長的主力。多年以來，消費(fèi)增長年均10%左右，投資增長年均40%以上，積累下來，中國經(jīng)濟(jì)是在缺乏強(qiáng)力支撐的高位上運(yùn)行。從2003年起下半年起，中央再次鳴響治理經(jīng)濟(jì)“虛熱”的警笛，決心把地方投資過熱控制下來。

　　結(jié)果怎樣呢？中央已經(jīng)決定把GDP增速從2003年的9%降為8%，希望籍此緩解地方經(jīng)濟(jì)惡性競爭的壓力，減弱地方政府投資增速。而各地依然把增長的目標(biāo)在2003年的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高，保持投資增長規(guī)模和速度。國家統(tǒng)計(jì)局公布的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是：2004年一季度中央政府主導(dǎo)的固定資產(chǎn)投資增速僅為4.8％，僅占總投資的15.9％。而地方政府主導(dǎo)的投資額卻增長了60.2％，占到總投資額的84.1％。江蘇新增貸款達(dá)一千一百余億元，占全國增量總和65%左右。此外，南京GDP大增21.6%，固定資產(chǎn)投資更達(dá)72.8%；
杭州市GDP增長15.5%，固資產(chǎn)投資增加48.9%。西部底子薄，想降低增速也不行，明顯感到東部投資增速所帶來的壓力，迫使其奮起直追。第一季度云南省城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資完成154億多元，比2003年同期增長60.7%，增幅比2003年同期高55.5個(gè)百分點(diǎn)。到6月底，上半年中央項(xiàng)目投資為3370億元，同比僅增長1.3％，地方項(xiàng)目則達(dá)到了18474億元，增長率達(dá)38.5％。從一季度到二季度的投資增速上看，在中央強(qiáng)力控制下，投資增速有所減弱，治理初見成效。但這是畢竟是在中央強(qiáng)力控制下出現(xiàn)的，行政手段針對性強(qiáng)，效果快，持續(xù)性弱，地方政府的觀望心理使博弈依然存在。

　　地方政府要提高投資增速，資金哪里來？從這些年的情況看，幾乎都存在在土地上打主意和繼續(xù)干擾金融政策兩方面著力。

　　在破壞國家土地監(jiān)控方面，各地政府以城市化和對外招商的名義，程度不同地欺瞞中央獲得土地使用指標(biāo)，大肆圈地，從農(nóng)民手中用低價(jià)買過來，再以數(shù)十倍、百倍的高價(jià)賣出去，從中獲取巨額資金。近7年來全國耕地減少1億畝，其中600多個(gè)縣、市的人均耕地面積低于0．8畝的國際警戒線。2003年，國家實(shí)行最嚴(yán)格耕地保護(hù)政策，全年凈減少耕地仍達(dá)253．7萬公頃。有專家估算，各級(jí)政府僅倒手土地一項(xiàng)就從中獲得資金總計(jì)達(dá)2萬億元之多。由此帶來巨大的社會(huì)問題和社會(huì)矛盾他們?nèi)�然不顧�?/p>

　　在干擾國家金融監(jiān)控方面，由于政府保持對一些高收益領(lǐng)域的壟斷性經(jīng)營地位決定了金融資金走向依然依賴政府行為，這一特殊性決定了各級(jí)政府對金融業(yè)務(wù)仍具有“斬不斷”的巨大影響力，雖然金融管理體系改革通過設(shè)置大區(qū)回避同級(jí)政府干預(yù)，力保金融運(yùn)行的獨(dú)立運(yùn)行，但在地方政府的強(qiáng)攻下，金融防線早已形同虛設(shè)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　在這種背景下，這些年來，除地方政府直接為所在地國家控股的混合制企業(yè)到國有銀行融資屬于直接投資行為之外，還有民企與政府“勾搭”，利用政府的影響力在銀行融資，實(shí)質(zhì)上是地方政府的間接投資。這方面在導(dǎo)致投資猛增方面所起的作用也不小。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國社科院副院長王洛林尖銳地指出，比如很多浙江的民營企業(yè)家都說，他們的投資還是通過地方政府向商業(yè)銀行施加壓力借來的錢。“我覺得從投資決策的角度來講，近幾年來政府的因素是越來越大，這不是一個(gè)好現(xiàn)象”。

　　 所以，這次中央重點(diǎn)整治土地和金融兩大領(lǐng)域的違規(guī)行為。對中央治理經(jīng)濟(jì)“虛熱”的起因與過程的考察，我們所看到的僅僅是地方政府博弈中央宏觀調(diào)控的“冰山之一角”，是冒出水面、嚴(yán)峻到了國家已經(jīng)不能承受之重的領(lǐng)域。是什么力量驅(qū)使地方官員敢于“上有政策、下有對策”，出現(xiàn)如此嚴(yán)重的背離“放權(quán)”改革初衷、離上下左右“運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)”的行政運(yùn)行機(jī)制越來越遠(yuǎn)呢？

　　——是地方官員的“投機(jī)政績”心理作祟。

　　“為官一任，造福一方”，這是地方官員的神圣職責(zé)和崇高理想。進(jìn)一步，通過驕人的業(yè)績，獲得新的升遷，也是合理、健康的追求。問題是，如果在“造福一方”實(shí)踐中，以“造福一方”這個(gè)天大的理由，卻是用來實(shí)現(xiàn)個(gè)人的政治利益（升遷）或者經(jīng)濟(jì)利益的滿足（設(shè)租），于是不擇手段，不擇路徑，蔑視國家大政方針、總體發(fā)展戰(zhàn)略布局，蔑視國家法律法規(guī)政策，不惜犧牲國家整體利益和地方發(fā)展的長遠(yuǎn)利益，不惜損害地方“少數(shù)部門”和“少數(shù)群體”的權(quán)益，勞民傷財(cái)堆砌出一個(gè)又一個(gè)“政績工程”。只要這些“政績工程”在任上沒有土崩瓦解，沒有造成直接的嚴(yán)重惡果，沒有引起沸反盈天的民怨，而上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)考核時(shí)只需安排去視察那些“豐功偉績”，由此獲得升遷或經(jīng)濟(jì)利益的幾率就超過95%。在社會(huì)浮躁、普遍追求“短期效應(yīng)”的今天，“上有所好，下必甚焉”，十試九爽。在這種投機(jī)心理驅(qū)使下創(chuàng)造的“政績”，就是“投機(jī)政績”。

地方官員非常清楚這些虛假“政績工程”的危害，非常清楚一旦暴露，自己的政治前途、經(jīng)濟(jì)利益都將前功盡棄，非常清楚搞虛假的“政績工程”是一次政治賭博，是一場政治投機(jī)。現(xiàn)實(shí)情況是“投機(jī)政績”常常得逞，所以他們敢冒天下之大不韙，與國家大政方針和中央宏觀調(diào)控博弈。這時(shí)的政府官員，處理城鄉(xiāng)發(fā)展問題時(shí)，輕視農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展，偏重城市建設(shè)與發(fā)展；
處理區(qū)域發(fā)展問題時(shí)，輕視欠發(fā)達(dá)地區(qū)的建設(shè)與發(fā)展，偏重發(fā)達(dá)地區(qū)的建設(shè)與發(fā)展；
處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題時(shí)，輕視社會(huì)公正和弱勢群體的利益訴求，偏重經(jīng)濟(jì)增長這個(gè)“中心”；
處理人與自然問題時(shí)，輕視對環(huán)境的保護(hù)和對自然資源的可持續(xù)利用，偏重對眼前利益的滿足；
處理地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對外開放問題時(shí)，輕視對地方企業(yè)發(fā)展的扶持，偏重招商引資。因?yàn)榻?jīng)營城市、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、錦上添花、引進(jìn)外資外企等特別能夠凸顯政績。只要政績卓著，其他即使極其嚴(yán)重的社會(huì)問題、社會(huì)矛盾都被掩飾了，淡化了。最突出的事例就是湖南嘉禾拆遷事件和江蘇鐵本事件等。

　　地方官員如此過分強(qiáng)調(diào)自己的權(quán)力，甚至突破應(yīng)有的權(quán)限，地方與中央之間、地方與地方之間，甚至政府部門之間維護(hù)各自的利益需求，怎么能形成“運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)”的機(jī)制？而行為不規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)、分配不公正不透明、結(jié)果不高效不廉潔，其根子是“投機(jī)政績”心理作祟。“投機(jī)政績”之所以能夠得逞，當(dāng)然與對干部的考核和任免制度存在體制性弊端有關(guān)。因此，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，“放”而不“亂”，降低地方博弈中央給社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成的災(zāi)難性傷害程度，避免中央屢次重拳出擊對經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展形成劇烈震蕩，必須在改進(jìn)傳統(tǒng)的干部考核和任免制度上著力。

　　四、“‘不好’的市場經(jīng)濟(jì)”與政府管理的博弈

　　我把中國市場經(jīng)濟(jì)理論前輩吳敬璉先生痛斥市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中結(jié)出的“惡之花”稱為“吳敬璉現(xiàn)象”。既然稱之為現(xiàn)象，就不僅是吳老一人，其他還有茅于軾、林凌等。提出“吳敬璉現(xiàn)象”，能使我們更容易理解“不好的市場經(jīng)濟(jì)”與政府管理的博弈。早在上個(gè)世紀(jì)80年代初中期，這些大師級(jí)專家就著手研究在社會(huì)主義條件下發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的體制設(shè)計(jì)。他們硬是從有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)縫隙里撬開了發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的口子。歷經(jīng)近20年的吶喊、呵護(hù)，可謂嘔心瀝血，如今市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為中國主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)。按說，諸如吳敬璉等前輩應(yīng)該高興�，F(xiàn)實(shí)則相反，吳老不僅高興不起來，甚至常常拍案而起，比如，吳老勇敢地揭露股市“黑幕”。比如面對中國出現(xiàn)“權(quán)貴資產(chǎn)階級(jí)”的機(jī)率越來越大，吳老在紀(jì)念改革25周年的學(xué)術(shù)會(huì)上大聲疾呼吁警惕“權(quán)貴資產(chǎn)階級(jí)”。比如茅于軾先生追問：改革究竟出了什么問題？因?yàn)樗麄兛吹搅诉@個(gè)市場經(jīng)濟(jì)大潮中出現(xiàn)了太多的“怪異現(xiàn)象”。那些市場經(jīng)濟(jì)的弄潮兒有恃無恐地非法謀取社會(huì)財(cái)富。相信這是吳老最不愿意看到的，卻越來越猛烈地撞擊吳老等人的心靈。我用“欲哭無淚”、“憂心如焚”來形容他們的心情，或許有揣度之嫌，但吳老等眾多前輩都不約而同地指出：這是“‘不好’的市場經(jīng)濟(jì)”，這不是他們曾經(jīng)設(shè)想的中國式市場經(jīng)濟(jì)。

　　作為上升為支撐國家經(jīng)濟(jì)制度的市場經(jīng)濟(jì)，是一個(gè)龐大的社會(huì)體系，它不僅會(huì)滲透進(jìn)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，而且社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域會(huì)對市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大影響。其中，政府行為對形成好或不好的市場經(jīng)濟(jì)具有決定性的影響力。在以轉(zhuǎn)變政府職能為基點(diǎn)的政治體制改革完全滯后的條件下，市場經(jīng)濟(jì)單軍突進(jìn)，長驅(qū)直入，怎么會(huì)不是如脫韁的野馬“攪得周天寒徹”呢？吳老的悲哀正是中國市場經(jīng)濟(jì)的悲哀。經(jīng)濟(jì)學(xué)家可以設(shè)計(jì)出很好的市場經(jīng)濟(jì)模式，卻無力改變現(xiàn)實(shí)社會(huì)帶體制性弊端的東西。這時(shí)的市場經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展，幾乎每一步都成了權(quán)勢群體和強(qiáng)勢群體撈取社會(huì)財(cái)富的大好機(jī)會(huì)。價(jià)格轉(zhuǎn)軌“闖關(guān)”，出現(xiàn)了“官倒”；
公司上市，出現(xiàn)了“股市黑幕”；
國企改革，出現(xiàn)了國資“流失”。而在新一輪圈地?zé)岢敝�，出現(xiàn)了官商勾結(jié)對國家資產(chǎn)、農(nóng)民資產(chǎn)赤裸裸地掠奪。市場經(jīng)濟(jì)改革在造就了少數(shù)暴富群體的同時(shí)，也導(dǎo)致了大量人群走向“絕對貧困化”。在這些目不忍睹的事實(shí)面前，一些曾經(jīng)一度為發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)搖旗吶喊的理論家們也反戈一擊，市場經(jīng)濟(jì)理論陣營出現(xiàn)嚴(yán)重分裂。這是“吳敬璉現(xiàn)象”的泛化。即使是堅(jiān)守市場經(jīng)濟(jì)的理論家們，也不得不捫心自問：究竟是什么力量要把中國市場經(jīng)濟(jì)引向了歧途？為什么“播下龍種，收獲跳蚤”？原本就反對市場經(jīng)濟(jì)改革取向的人們把中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)出的“惡之花”歸咎為市場經(jīng)濟(jì)理論和自由主義理論本身，把市場經(jīng)濟(jì)、自由主義與“放任自流”、“無政府主義”等量齊觀，籍此否定中國市場經(jīng)濟(jì)選擇。

　　顯然，這是無視今天世界那么多國家發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的成功范例和市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為世界經(jīng)濟(jì)主流的事實(shí)，是對市場經(jīng)濟(jì)理論和自由主義理論的肆意歪曲，是把解決市場經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展中出現(xiàn)的問題和矛盾引向歧途。放眼今日世界，無論是發(fā)達(dá)國家的市場經(jīng)濟(jì)實(shí)踐還是支撐這些實(shí)踐的理論，哪一頁寫有輕視政府管理、放任市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展？事實(shí)上成功的實(shí)踐和支撐這些實(shí)踐的理論，都強(qiáng)調(diào)政府對市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控和微觀監(jiān)管，都強(qiáng)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)的普世原則。特別是在新自由主義取代古典自由主義之后，市場經(jīng)濟(jì)國家把“正義二原則”和“優(yōu)先原則”這些體現(xiàn)社會(huì)公正和利益均衡的思想作為體制創(chuàng)新的基本原則。只有政府切實(shí)承擔(dān)起宏觀調(diào)控和微觀監(jiān)管的職責(zé)，才有健康的、可持續(xù)發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)，才有惠及全體國民的市場經(jīng)濟(jì)。中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)如此多、如此嚴(yán)峻的問題和矛盾，不僅不是市場經(jīng)濟(jì)理論和自由主義理論之過，恰恰相反，是市場經(jīng)濟(jì)理論難以到位、執(zhí)行不徹底的原因，而根子是政府管理越位、錯(cuò)位、缺位。

　　說中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中管理“缺位”，可真是冤枉了政府權(quán)行使人。而問題正在這里。由于政治體制改革沒有同步跟上，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制賦予的政府權(quán)沒有讓位于市場經(jīng)濟(jì)理論所設(shè)計(jì)的政府權(quán)，在缺乏相應(yīng)制度制約的情況下，政府權(quán)以管理者身份介入謀取個(gè)人利益或部門利益的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，這時(shí)管理者與被管理者之間的關(guān)系實(shí)際上是權(quán)力行使人與受益代理人之間的關(guān)系，管理者游刃有余地變換著管理者與受益者的角色。在強(qiáng)調(diào)政府管理的時(shí)候，每一個(gè)政府行為都有可能轉(zhuǎn)化為“權(quán)力尋租”；
在強(qiáng)調(diào)市場配置資源的時(shí)候，每一次資源配置都有可能落在“自己人”手上彼此“平分秋色”。健全市場經(jīng)濟(jì)體制、轉(zhuǎn)變政府職能的改革必然是剝離權(quán)與利的“親密接觸”，而具有“點(diǎn)石成金”效能的權(quán)力怎么會(huì)輕易地被“健全”、被“轉(zhuǎn)變”。這些作為改革的具體執(zhí)行者，在制度監(jiān)管不嚴(yán)的情況下，有足夠的智慧與“上面的政策”周旋，形成“管”與“怎樣管”的博弈。

　　發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)有兩個(gè)最基本的環(huán)節(jié)：一是最大化地由市場配置資源。事實(shí)是資源的配置權(quán)長期由政府掌管，權(quán)力部門和權(quán)力人物都程度不同存在在資源配置中坐收漁利，迫使市場經(jīng)營主體——企業(yè)家必須仰仗權(quán)力獲取資源，所以，今日之市場經(jīng)濟(jì)不是嚴(yán)格意義上的市場經(jīng)濟(jì)，而是“權(quán)力”成為經(jīng)濟(jì)要素的“權(quán)力經(jīng)濟(jì)”。這是政府權(quán)“越位”、“錯(cuò)位”；
二是法制在規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)行為中起著舉足輕重的作用。20多年法制建設(shè)可謂成果累累，而有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、徇私枉法的情況屢見不鮮。法律再多，執(zhí)行不力，也形同虛設(shè)。沒有嚴(yán)格的法制監(jiān)管，就難有公平競爭。在不公平的環(huán)境里，合法經(jīng)營成本太高，迫使市場經(jīng)營主體尋找體制的弊端或薄弱點(diǎn)，甚至踐踏法制。政府執(zhí)法不嚴(yán)，其實(shí)就是政府權(quán)“缺位”。透過現(xiàn)象深入觀察，不難發(fā)現(xiàn)“管理缺位”與“管理越位、錯(cuò)位”有異曲同工之妙。“水至清則無魚”，只有趁混水才便于摸魚。在執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法隊(duì)伍如此龐大的情況下，依然是市場混亂——官商結(jié)盟的“權(quán)貴經(jīng)濟(jì)”盛行，假冒偽劣的“痞子經(jīng)濟(jì)”猖獗，只要一個(gè)解釋：縱容、分羹。在兩大基本環(huán)節(jié)缺失的情況下，這些作為市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營主體，要么千方百計(jì)依傍權(quán)貴，要么投機(jī)鉆營管理漏洞，非法致富，期待這樣的經(jīng)濟(jì)行為來形成健康的市場經(jīng)濟(jì)，必然南轅北轍。

　　無論是權(quán)力尋租、徇私枉法還是監(jiān)管不靈，責(zé)任都在政府。政府權(quán)錯(cuò)位、越位、缺位使得懲罰機(jī)制失靈，而懲罰機(jī)制失靈意味著違法違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)降到極低。做了壞事而不受懲罰，這種機(jī)制的缺陷怎能不讓經(jīng)營主體投機(jī)取巧。這樣的市場經(jīng)濟(jì)，怎么不會(huì)受到國際社會(huì)的質(zhì)疑？

　　五、“不作為”與公民社會(huì)發(fā)展訴求的博弈

　　市場經(jīng)濟(jì)帶來了發(fā)展公民社會(huì)的訴求。這個(gè)訴求就是期望建成一個(gè)有限政府�？墒�，什么是“有限型”政府？這是一個(gè)嶄新課題。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家經(jīng)歷了三四百年的探索、實(shí)踐、改革、創(chuàng)新才形成今天這個(gè)樣子。中國特色的市場經(jīng)濟(jì)政府既不能照搬西方國家的模式，又不能繼續(xù)維持傳統(tǒng)的“管制”模式，由于理論上國家威權(quán)主義和自由主義是影響政府改革的兩大思潮，雖然都有合理的設(shè)計(jì)，卻各走極端，分庭抗禮，加上改革是在既定的歷史條件下推進(jìn)，歷史的慣性力影響和既得利益者對既得利益的捍衛(wèi)，使其政府改革在實(shí)踐中撲朔迷離，舉步維艱。

　　無論是全能政府、有限政府，還是政府職能轉(zhuǎn)變，基本性質(zhì)是共通的，即政府是國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)。管理社會(huì)事務(wù)和提供公共服務(wù)，是政府的神圣職責(zé)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)的不同點(diǎn)，前者與政府融為一體，后者要求政府保持適當(dāng)距離。這里的適當(dāng)距離，就是需要政府放棄對資源的絕對配置權(quán)，放棄對涉及國計(jì)民生的高利潤、低風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)的絕對壟斷權(quán)，才能“更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，增強(qiáng)企業(yè)活力和競爭力”。同時(shí)還要保障市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的健康有序，保障市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有利于社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)各階層受益均衡。因此，在“允許”市場經(jīng)濟(jì)這只“看不見的手”自由伸張的環(huán)境里，在市場經(jīng)濟(jì)實(shí)際上為公民社會(huì)的發(fā)展搭設(shè)了平臺(tái)、傳統(tǒng)強(qiáng)制的行政方式自然減弱的社會(huì)背景下，公民社會(huì)對政府這只“看得見的手”加強(qiáng)社會(huì)事務(wù)管理和提高公共服務(wù)水平的訴求更強(qiáng)烈，客觀上要求有限型政府是一個(gè)責(zé)任心更重、執(zhí)行力更強(qiáng)、行政水平更高的政府，是一個(gè)彼此呼應(yīng)、“運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)”、“高效”的政府。

　　然而，是否我們走向了另一個(gè)極端？當(dāng)我們解構(gòu)那個(gè)全能的強(qiáng)制型政府后，構(gòu)建出一個(gè)執(zhí)行不力的弱力型政府。這個(gè)弱力型政府，在對微觀經(jīng)濟(jì)監(jiān)管方面千孔百出，官商合謀下的企業(yè)違規(guī)行為比比皆是（如“權(quán)貴經(jīng)濟(jì)”），假冒偽劣充斥市場和社會(huì)（如“痞子經(jīng)濟(jì)”）；
在對宏觀經(jīng)濟(jì)管理方面常常顧此失彼（在不到20年的時(shí)間里就遭遇了5次大的經(jīng)濟(jì)失控）。由于地方政府執(zhí)行不力，對市場經(jīng)濟(jì)這只看不見的手自由伸張常常是欲管不能，欲罷不忍，經(jīng)濟(jì)危機(jī)總是如達(dá)摩克利斯之劍在頭上來回晃蕩。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　在一些地方、一些領(lǐng)域，政府“不作為”、執(zhí)行不力已經(jīng)到了難以容忍的程度。比如，國有資產(chǎn)流失一直是經(jīng)濟(jì)體制改革之痛，國企、民企的違規(guī)行為向縱深挺進(jìn)（比如郎咸平痛斥的“保姆變主人”的現(xiàn)象），地方政府直接投資或間接投資的重復(fù)建設(shè)屢禁不止，特別觸目驚心的是連民工的工錢都需要總理出面追討，總是把難題逐級(jí)上推致使越級(jí)上訪事件越來越多，一些地方黑勢力居然敢于挑戰(zhàn)司法機(jī)關(guān)……等等。在我們國家，改革發(fā)展的大政方針、政策法令都是昭之天下的，政府官員都耳熟能詳，而且，還有一個(gè)越來越龐大的行政、執(zhí)法、監(jiān)督的機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，政府行政的單位成本高居世界前列，為什么社會(huì)問題越積越多，社會(huì)矛盾愈演愈烈？人們有理由追問：政府到哪里去了？政府職能部門到哪里去了？那么多行政人員、執(zhí)法人員到哪兒去了？

　　政府缺乏執(zhí)行力、“不作為”，必然缺乏社會(huì)公信力、凝聚力。缺乏社會(huì)公信力、凝聚力又會(huì)加重政府執(zhí)行不力、難有作為，這是非常可怕的惡性循環(huán)。在政府缺乏社會(huì)公信力、凝聚力的情況下，整個(gè)社會(huì)必然是“一袋土豆”，彼此各自為陣，不合作。這種各自為陣，不合作，沒有對話空間，容易導(dǎo)致原本可以協(xié)商解決的權(quán)益分歧卻被迫動(dòng)用執(zhí)法機(jī)關(guān)簡單處理等強(qiáng)權(quán)手段。在公民社會(huì)逐漸形成但又不成熟的今天，人們對政府的不滿情緒日積月累，衍化為普遍的、甚至是盲從的社會(huì)情緒。一個(gè)情緒化的社會(huì)很難有理性�！坝欣砣◆[”，一點(diǎn)星火，一件小事，都可能釀成大事，成為人們宣泄不滿情緒乃至憤怒情緒的爆發(fā)點(diǎn)，成為點(diǎn)燃大火的火種。比如“寶馬撞人”事件、“小思怡死亡”事件，起因很 “偶然”，政府也不是直接責(zé)任人，為什么后來卻轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯迂?zé)任人，引出一場場鋪天蓋地、曠日持久的聲討浪潮，都與社會(huì)積壓的不滿情緒有關(guān)。

　　我國已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)全新的歷史時(shí)期。市場經(jīng)濟(jì)使公民的維權(quán)意識(shí)日益強(qiáng)烈，公民社會(huì)的形成呈不可逆轉(zhuǎn)之勢，黨的十六大報(bào)告明確提出了推進(jìn)政治文明建設(shè)和加快人民民主進(jìn)程，這些都為公民社會(huì)走向成熟注入了動(dòng)力。公民社會(huì)對政府職能提出了全新的要求，期望改革中的政府不僅是一個(gè)有限政府，而且是一個(gè)責(zé)任政府，切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)事務(wù)的管理和不斷提高公共服務(wù)質(zhì)量。目前政府的執(zhí)行不力和“不作為”，已經(jīng)與公民社會(huì)這一歷史趨勢的距離越來越大，潛伏著“斷裂”的危機(jī)。由此，建成懲治政府公務(wù)人員不作為的機(jī)制，提高政府執(zhí)行力，不僅必要，而且緊迫。

　　結(jié)束語：鹿死誰手？

　　中國改革，既然涉及經(jīng)濟(jì)體制、政治體制，必定是一場巨大的社會(huì)轉(zhuǎn)型。我們已經(jīng)選擇了市場經(jīng)濟(jì)，并且實(shí)現(xiàn)了初步建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，培養(yǎng)出了市場經(jīng)濟(jì)體系和公民社會(huì)胚胎，完成了中國社會(huì)基本結(jié)構(gòu)的改變，由此，改革政府，轉(zhuǎn)變職能，使之與市場經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)相匹配，呈不可逆轉(zhuǎn)之勢。

　　情勢已經(jīng)明朗：今天社會(huì)問題越積越多、社會(huì)矛盾愈演愈烈，歸根到底是市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)有了很大的發(fā)展、公民社會(huì)已具雛型，而政府改革嚴(yán)重滯后，既難以對經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)行有效的管理和服務(wù)，又干擾了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。政府改革屬于經(jīng)濟(jì)體制改革范疇，更屬于政治體制改革范疇。沒有政治體制的重大變化，難有對政府改革的深化。所以，相對與市場經(jīng)濟(jì)體制對政府改革的影響而言，政治體制改革的推進(jìn)對政府改革的影響更大、更直接。這一點(diǎn)，早在上世紀(jì)80年代改革初期，選擇什么樣的經(jīng)濟(jì)體制還未塵埃落定，作為改革的總設(shè)計(jì)師，鄧小平就指出了政治體制改革的極端重要性。作為政治體制的重要組成部分的政府改革，也早在1982年就憑借改革大勢大刀闊斧進(jìn)行了。20多年來，包括目前正在推進(jìn)的政府職能轉(zhuǎn)變，重大的政府改革已經(jīng)歷了5次�？陀^地說，雖然今天政府的組織效率、職能效率和政治效率已經(jīng)與改革之前相比發(fā)生了巨大變化，應(yīng)該充分肯定政府改革的成果。但是，當(dāng)我們看到站在政府改革風(fēng)口浪尖上的改革者對推進(jìn)政府改革至今仍懷有悲壯情懷；
當(dāng)我們深感政府改革一步三回頭，步履凝重；
當(dāng)我們看到市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展太快，而又太亂，政府管理鞭長莫及，宏觀調(diào)控與微觀監(jiān)管顧此失彼；
看到在向公民社會(huì)轉(zhuǎn)型中民主政治建設(shè)迅猛，人們對民主權(quán)利的訴求越來越多，公民社會(huì)與官僚主義與政府權(quán)腐敗之間的沖突愈加尖銳——我們不得不感嘆：政府改革太難；
——我們不得不指出，政府改革遠(yuǎn)未達(dá)到歷史的要求。“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治體制改革的必要性”。在這個(gè)時(shí)刻，重溫小平在改革初期這些語重心長的告誡，倍感他老人家的眼光何等高瞻遠(yuǎn)矚，他老人家的憂慮何等深刻而現(xiàn)實(shí)！由于政治體制改革滯后，我們付出了太沉重的經(jīng)濟(jì)成本和政治成本。在有些涉及社會(huì)整體利益訴求的領(lǐng)域，其過大的成本已經(jīng)接近社會(huì)可承受的極限，致使改革的社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生重大變化，改革成果受到空前猛烈的責(zé)難。

　　當(dāng)今世界各國都在進(jìn)行政府改革，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化浪潮的挑戰(zhàn)。以美國為例，在市場經(jīng)濟(jì)國家制度已經(jīng)成型的條件下，僅在過去的100年里，圍繞著維護(hù)市場機(jī)制、彌補(bǔ)市場缺陷的基礎(chǔ)性工作而不斷深化的重大政府改革，就有4次。在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，市場經(jīng)濟(jì)制度已有三四百年歷史。我國政府改革的目標(biāo)是要建成一個(gè)能夠引領(lǐng)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入世界先進(jìn)行列的政府，不僅要承擔(dān)在社會(huì)主義國家制度下完成由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)職能向市場經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變的使命，而且還要承擔(dān)在市場經(jīng)濟(jì)國家用了三四百年才走到今天而我們只能用不到十分之一時(shí)間完成政府改革任務(wù)，這就必然會(huì)使社會(huì)轉(zhuǎn)型中所有問題與矛盾都沒有慢慢消化的時(shí)間余地和空間余地，都集中爆發(fā)出來。政府改革的艱難程度和社會(huì)轉(zhuǎn)型的震蕩烈度可想而知。一個(gè)理性的人，是不會(huì)輕易責(zé)怪政府改革沒有達(dá)到預(yù)期目的的。

　　但是，我們已經(jīng)沒有時(shí)間拖延政府改革。鄧小平早就說過，不改革，只有死路一條。如今，改革已經(jīng)全方位拉開（完善市場經(jīng)濟(jì)體制），向縱深推進(jìn)（破解政治體制改革難題）。各種新問題、新矛盾已經(jīng)凸顯出來。改革是在與時(shí)間賽跑，因難度太大或半途而廢，或減慢速度，聽任新問題、新矛盾的積累激化，仍是死路一條。因?yàn)楫?dāng)前的社會(huì)問題和社會(huì)矛盾已經(jīng)積累和激化到與“拉美危機(jī)”不遠(yuǎn)了。任何猶豫，都有可能錯(cuò)失時(shí)機(jī)，釀成難以收拾的結(jié)局。在這個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，惟有的選擇是“闖關(guān)”。

　　歷經(jīng)20多年政府改革發(fā)展實(shí)踐，阻擊政府職能轉(zhuǎn)變的潛在力量和顯現(xiàn)力量日益暴露了。我把這些與政府改革展開博弈的力量分成五個(gè)方面：政府與執(zhí)政黨方面（“以黨代政”）、政府自身“亂作為”方面（政府權(quán)“三化”）、政府之間方面（“投機(jī)政績”）、政府與市場方面（“不好的市場經(jīng)濟(jì)”）和政府管理與公民社會(huì)方面（“不作為”）等�，F(xiàn)實(shí)中這5個(gè)方面彼此呼應(yīng)、互為消長，形成“博弈五重奏”。社會(huì)問題有好多、矛盾有好重，政府改革有好艱難、風(fēng)險(xiǎn)有好大，就表明這股博弈政府改革的合力所釋放的能量有好大。這股合力盤根錯(cuò)節(jié)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)之中，常使我們生發(fā)“撼樹易，撼大山難”的感嘆。在這條標(biāo)識(shí)“雷區(qū)”的路上，好多風(fēng)云人物壯懷激烈：“風(fēng)蕭蕭兮易水寒，壯士一去兮不復(fù)返”！由此可見阻力之大。面對政府改革“闖關(guān)”，人們不得不憂心忡忡地問一句：鹿死誰手？

　　在這個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，有一點(diǎn)非常重要：堅(jiān)定信念。信念是戰(zhàn)勝強(qiáng)大對手、穿越艱難險(xiǎn)阻的精神力量。那些通過暴露問題和矛盾進(jìn)而從根本上否定市場經(jīng)濟(jì)改革取向的認(rèn)識(shí)和言論都會(huì)動(dòng)搖人們的信念，動(dòng)搖改革的社會(huì)基礎(chǔ)——民心。不錯(cuò)，按照時(shí)下流行的“木桶理論”，決定木桶容量的是最短的一塊木板，評(píng)價(jià)改革得失的尺度是看社會(huì)底層群體的受益情況，評(píng)價(jià)體制建設(shè)的完善程度是看薄弱環(huán)節(jié)。因其如此，當(dāng)我在觀察社會(huì)變革進(jìn)程中，我把社會(huì)問題、社會(huì)矛盾和實(shí)際存在的弱勢群體、體制缺陷作為評(píng)定變革得失的基點(diǎn)，即觀察這塊最短的木板。但是，我對“木桶理論”還有另一個(gè)層面的理解，那就是不能因?yàn)檫@塊最短的木板決定木桶的容量而斷言這個(gè)木桶不存在更多更長的木板�！�—這也是真相。明白了這一點(diǎn)，我們更要看到政府改革在體制建設(shè)、職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)認(rèn)同等方面所取得的巨大成就，更要看到政府改革是不可逆轉(zhuǎn)的大勢，是歷史所向、民心所向，更要看到中央一屆又一屆再接再厲推進(jìn)政府改革、排斥萬難、志在必勝的決心和舉措�！岸霹N啼歸猶滴血，不信東風(fēng)喚不回”。只要信念不倒，信念形成合力，政府改革的目標(biāo)就一定能達(dá)到。

　　在社會(huì)主義條件下發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，是前無古人的偉大創(chuàng)舉。與此同時(shí)，建成與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展相匹配的新型政府，也是前無古人的偉大創(chuàng)舉，是放在改革者面前的一個(gè)全新課題。雖然中國特色的政府職能建設(shè)不可能照搬市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的路徑和范式，在處理執(zhí)政黨與政府的關(guān)系上有特殊的要求，但僅就與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配而言，必然有共同的、基礎(chǔ)性的理性定位。比如，政府必須承擔(dān)這些職能：創(chuàng)造和維護(hù)正常的市場運(yùn)行和競爭秩序；
調(diào)節(jié)總供給和總需求之間的關(guān)系；
提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必要的基礎(chǔ)設(shè)施；
發(fā)展教育和科學(xué)技術(shù)事業(yè)；
調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)間的資源配置結(jié)構(gòu)；
調(diào)節(jié)地區(qū)間的平衡發(fā)展和合理分工；
調(diào)節(jié)對外經(jīng)濟(jì)關(guān)系；
調(diào)節(jié)收入分配和組建社會(huì)保障制度；
維護(hù)國家安全等。這些都寫進(jìn)了十六大報(bào)告和十六屆三中全會(huì)的決定。對政府職能的理性定位形成共識(shí)，并上升為改革目標(biāo)，是20多年的政府改革的重大成果之一，使政府職能轉(zhuǎn)變的指向日益明朗，使阻擊政府改革的力量活動(dòng)空間日益縮小。因此破解政府改革難題的條件更加成熟。現(xiàn)在需要集中力量攻克的就是提高執(zhí)行力。也就在這關(guān)鍵時(shí)刻，十六屆四中全會(huì)對加強(qiáng)和改革黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，推進(jìn)執(zhí)政能力建設(shè)作出新的安排。執(zhí)政黨總是通過政府行政來實(shí)現(xiàn)執(zhí)政目標(biāo)的。相信政府改革會(huì)有重大突破。由此，鹿死誰手？結(jié)論不宣自明。

　　主要參考文獻(xiàn)及英文提要略。

　　本文是參加2004年10月30日“政府轉(zhuǎn)型與中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展國際論壇”的論文。并獲得該屆國際論壇優(yōu)秀論文獎(jiǎng)。

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