朱秋霞：德國國有企業(yè)私有化的原則和方法

　　引言

　　本人于1999年撰寫德國財政制度書稿的時候，《外國財政叢書》編委會曾經(jīng)對我在書中提出的東德私有化債務(wù)提出疑問。他們的問題是為什么私有化對國家財政來說是虧損而不是盈利。中國的國有企業(yè)私有化如果八十年代末開始，已經(jīng)經(jīng)歷了17個年頭。然而中國國有企業(yè)的私有化，正如許多學(xué)者所提出的那樣，是在沒有公開的法律程序下悄悄地進行的，因而形成了國有資產(chǎn)的大量的不必要的流失。這種沒有法律程序和公開監(jiān)督下的國有資產(chǎn)私有化能夠得以存在，并且在理論上被一些經(jīng)濟學(xué)家認可的原因就是，只要國家財政不虧本就是好的，就應(yīng)該支持。所以，包裝上市和債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)這些荒唐的私有化方法能夠在中國大搖大擺地橫行。

　　這里的第一個重要理論誤區(qū)就是國家財政帳戶中國有企業(yè)私有化不虧損的說法。這種說法真的能夠成立嗎。有誰能夠交出一本中國國有企業(yè)私有化的總帳來，證明國家財政沒有因此承擔(dān)虧損？國家財政到目前為止為國有銀行不良債務(wù)的注資總額究竟是多少個億? 城市地方財政為所有下崗人員提供的社保和就業(yè)扶持資金總額究竟是多少個億? 通過包裝上市從股民手上圈去的資金總額究竟是多少個億? 國有房地產(chǎn)公司通過國家壟斷下的圈地運動又從老百姓手里圈去多少個億？如果人們對這四個方面的問題不能夠提供答案，我就有理由對中國國有企業(yè)私有化不虧損的說法提出質(zhì)疑。

　　如果談到學(xué)習(xí)世界上其它國家國有企業(yè)私有化的經(jīng)驗，德國的經(jīng)驗無疑具有重要的地位。就西歐的重要國家來說，統(tǒng)一前的聯(lián)邦德國是唯一的一個自始至終追求私有化的國家，當(dāng)上世紀(jì)50、60年代，法、英等國通過公有化來解決社會經(jīng)濟問題的時候，德國卻反其道而行之，通過進一步的私有化來解決這些問題。在國家統(tǒng)一的過程中，德國完成了東部地區(qū)的國有企業(yè)私有化。因此，世界上只有德國一個國家，擁有將市場經(jīng)濟體制下國有企業(yè)私有化和將計劃經(jīng)濟體制下國有企業(yè)私有化的雙重經(jīng)驗。然而，德國的經(jīng)驗在中國國有企業(yè)私有化的過程中卻沒有得到應(yīng)有的重視。例如，在李健、王小衛(wèi)主編的《出路》一書中，參加討論的專家學(xué)者們提到了捷克等東歐國家的經(jīng)驗，卻沒有提到德國的經(jīng)驗。據(jù)說，一個重要的原因就德國在東德私有化的經(jīng)驗被認為是不成功的；
其不成功的原因，就是巨大的債務(wù)。所以，我有必要在前面首先提出中國國有企業(yè)私有化的可能債務(wù)問題。其次，我同時需要指出的是，捷克，蘇聯(lián)等平分股票的方法雖然具有平等的意義，但由于中國并沒有采取這樣的途徑，因此這些國家的經(jīng)驗對中國就不具有實際的意義。中國已經(jīng)和這些國家走上了不同的路。德國采取出賣的途徑，中國也是采取出賣的途徑，從體制改革的路徑依賴原理來說，德國的經(jīng)驗對中國更具有實際意義。由于篇幅所限，本文將從原則和方法兩個方面來介紹德國國有企業(yè)私有化的經(jīng)驗。

　　一、 國有企業(yè)私有化的原則

　　中文的國有企業(yè)按照德文原意為公共企業(yè)（öffentliche Unternehmen、Public Enterprises）,而不是國有企業(yè)（state-owned enterprises）。因為公共企業(yè)在聯(lián)邦制國家內(nèi)，分為聯(lián)邦所有、州所有和市鎮(zhèn)所有的企業(yè)。只有聯(lián)邦所有的企業(yè)才是國有企業(yè)。聯(lián)邦國有企業(yè)指的是由聯(lián)邦政府包括聯(lián)邦各個部所有和聯(lián)邦特別財產(chǎn)所有的企業(yè)。國有企業(yè)按國家擁有資本的方式分為兩類：直接參股企業(yè)和間接參股企業(yè)。在參股企業(yè)中，作為重要參股企業(yè)的指標(biāo)為賬面自有資本價值至少達到10萬馬克和參與股份至少達到25％的企業(yè)。在財政部門的相關(guān)文件，法律文件和大部分理論文章中，德國基本采用公共企業(yè)、而不使用國有企業(yè)的表達。聯(lián)邦參股企業(yè)的經(jīng)營狀況和人事安排由聯(lián)邦財政部的專門報告、《聯(lián)邦參股企業(yè)年報》每年公告提交議會和以接受公眾的監(jiān)督。

　　聯(lián)邦參與股份的企業(yè)既可能是聯(lián)邦投資與私人資本合資的股份制企業(yè)，也可能是聯(lián)邦和州或者市鎮(zhèn)聯(lián)合投資的公共事業(yè)或者企業(yè)單位。例如著名的薩爾礦業(yè)公司就是聯(lián)邦政府和薩爾州政府聯(lián)合投資的上市股份公司，在創(chuàng)業(yè)資本58億馬克中，聯(lián)邦占74％，州占26％�？坡。�波恩機場是聯(lián)邦、北萊茵州、科隆市、波恩市和科隆與波恩附近的兩個縣6個政府聯(lián)合投資的有限股份公司（GmbH)。參股企業(yè)的業(yè)務(wù)不限制于國內(nèi)市場，而且擴大到世界市場。例如，德國電訊通過參股和收購的方式，已經(jīng)在美國，波蘭等國家設(shè)有分公司。

　　二戰(zhàn)后新成立的德意志聯(lián)邦共和國的公共企業(yè)不是通過國有化，也不是通過有計劃的收買私人企業(yè)形成的。而是繼承了普魯士國家和德意志帝國時候的遺產(chǎn)。德國比較著名大型公共企業(yè)都具有相當(dāng)長的歷史。二戰(zhàn)時期，希特勒采取國家社會主義政策，將大量軍工企業(yè)和與國計民生有重要關(guān)系的企業(yè)收歸國有，成為國家命令型經(jīng)濟的工具。由于這樣一種特殊的歷史背景，德國許多政治家和民眾對公共企業(yè)是深惡痛絕的，因為，實踐使他們認識到，公有經(jīng)濟就是獨裁政治的基礎(chǔ)，艾哈德和阿登納就是反對公有企業(yè)的政治家的代表。

　　德國國有企業(yè)私有化的基本原則是建設(shè)社會市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)，而不是財政收入或者其它經(jīng)濟政策，例如反危機政策的考慮。上世紀(jì)60年代在聯(lián)邦德國財政私有化過程中，財政部的文件就明確指出，私有化不是因為企業(yè)對國家財政是虧空或者盈余的需要，而是根據(jù)市場經(jīng)濟體制的基本原理，讓國家退出非國家任務(wù)的領(lǐng)域。因此，國有企業(yè)私有化不是將 ² 能下蛋的雞留著，將不下蛋的雞賣掉² 的政府財政籌資策略。在這一原則下，私有化首先要對公共企業(yè)的任務(wù)進行重新定義。各級政府成立或者擁有公共企業(yè)的目的是因為公共任務(wù)的需要,提供公共產(chǎn)品。然而,對于公共任務(wù)，不同的政府往往可以有不同的定義。例如，聞名的大眾汽車公司,曾經(jīng)承擔(dān)的公共任務(wù)是生產(chǎn)普通大眾也能買得起的私人小汽車,目標(biāo)是每個工人家庭有一輛車。這一公共任務(wù)在戰(zhàn)后新成立的聯(lián)邦共和國政府看來是相當(dāng)荒唐的。因此，大眾汽車公司被列入聯(lián)邦德國60年代初第一批私有化的大型企業(yè)名單。在德國，國家管理部門要經(jīng)常對公共企業(yè)的任務(wù)進行考查，就是這些任務(wù)在現(xiàn)在的情況下，是不是可以不由公共企業(yè)來承擔(dān)。在戰(zhàn)后初期，由于住宅非常短缺，當(dāng)時由公共住宅建筑公司承擔(dān)提供住宅的任務(wù)。后來，住宅市場的短缺已經(jīng)克服，政策制定者們就考慮，將這些公司私有化，或者讓他們承擔(dān)其它的任務(wù)。在這種對公共企業(yè)任務(wù)經(jīng)常重新審訂的情況下，有些公共企業(yè)被私有化，退出公共任務(wù)領(lǐng)域。同時，也因為新的任務(wù)的需要而成立新的公共企業(yè)，例如，上世紀(jì)70年代以后，促進科研成為新的公共任務(wù)，于是，就有新的公共企業(yè)在風(fēng)險比較大的新能源、環(huán)境和生態(tài)等科學(xué)領(lǐng)域成立。在將公共企業(yè)限定在公共任務(wù)這樣的原則下，可以說，私有化是一項長期的任務(wù)。

　　承擔(dān)公共任務(wù)并不是公共企業(yè)存在的必要的理由。德國的基本原則是，在事關(guān)國家或者市鎮(zhèn)的重大利益，并且以其它方式不能夠更好地或者更經(jīng)濟地達到所追求的目標(biāo)的情況下，才可以由公共企業(yè)來承擔(dān)。在與私人企業(yè)發(fā)生競爭的領(lǐng)域，就要讓位于私人企業(yè)，這是社會市場經(jīng)濟的原則。盡管德國堅持社會市場經(jīng)濟原則，對公共企業(yè)的任務(wù)進行經(jīng)常的審定，努力做到及時將非公共任務(wù)從公共任務(wù)中清理出去，將不承擔(dān)公共任務(wù)的企業(yè)私有化。但是如果沒有私人企業(yè)界的抗?fàn)�，這種任務(wù)更新的過程肯定要慢得多。如果我們對德國公共任務(wù)的更新過程進行考察，就會發(fā)現(xiàn)，私人企業(yè)對公共企業(yè)的競爭是始終的推動力。私人企業(yè)尤其是大型的私人企業(yè)經(jīng)常以反公共壟斷為理由將公共企業(yè)從競爭領(lǐng)域驅(qū)趕出去。新的電訊業(yè)務(wù),例如手機和網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)在發(fā)展之初，聯(lián)邦通訊行業(yè)的壟斷地位，就立即遇到大型私人公司的挑戰(zhàn)。新的電子技術(shù)對管理和控制的工作效率已經(jīng)使得公共企業(yè)壟斷在這些行業(yè)顯得毫無理由,它們不得不退出這些行業(yè)。

　　此外，需要特別指出的是德國從來沒有將公共企業(yè)作為國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控的工具。政府不能夠利用公共企業(yè)的產(chǎn)品價格對某種產(chǎn)品的市場價格形成影響，因為這正是屬于不公平競爭，是政府根據(jù)反壟斷法需要控制的價格壟斷行為。盡管整個公共企業(yè)部門的固定資產(chǎn)投資和總就業(yè)人數(shù)也是德國國民經(jīng)濟的一個重要要素，但是根據(jù)人們對德國財政反危機政策歷史的研究，公共企業(yè)不能夠?qū)Ψ�(wěn)定經(jīng)濟起多少作用，比較有效的財政政策工具是投資促進政策（A. Ehrlicher, 1991）。理論上的原因是公共企業(yè)同整個經(jīng)濟相比較，投資活動限制更嚴，裁減的工作崗位更多，因此在危機時期，公共企業(yè)部門固定資產(chǎn)投資總額和就業(yè)人數(shù)的下降快于一般經(jīng)濟部門。這是德國與其它歐洲國家不同的地方。在其它國家，蕭條時期，公共企業(yè)的固定資產(chǎn)投資總額和就業(yè)人數(shù)是上升的，有的情況下，甚至上升的幅度比較大（A. Ehrlicher, 1991）。

　　德國統(tǒng)一以后，東德國有企業(yè)私有化成為統(tǒng)一后聯(lián)邦德國的首要任務(wù)。如何私有化，即采取什么樣的私有化方案，涉及到私有化的原則問題。在1989年11月到1990年3月18日，東德的過渡時期政府即莫德羅（Modrow）政府試圖采取一項緊急經(jīng)濟改革計劃，實現(xiàn)當(dāng)時東德經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌。在當(dāng)時被稱為是又一項社會主義改革的試驗。在莫德羅政府的經(jīng)濟改革計劃中，要求所有國有企業(yè)在4個月之內(nèi)提出資產(chǎn)登記報告，由經(jīng)濟管理局的財產(chǎn)評估處進行評估，然后向信托局登記轉(zhuǎn)為資本股份制企業(yè)（為上市公司和有限責(zé)任公司）。所有這些法人企業(yè)的資本額必須在國家信托局登記，由國家信托局進行資產(chǎn)信托管理。顯然這樣的改革只是企業(yè)形式的轉(zhuǎn)換，就是說實現(xiàn)企業(yè)化經(jīng)營，但是并沒有改變所有權(quán)的性質(zhì)。但是，莫德羅政府改革的特點是，資產(chǎn)信托管理，國有企業(yè)的法人代表（領(lǐng)導(dǎo)人）沒有任何權(quán)利向國內(nèi)外出賣企業(yè)股份的權(quán)利，任何涉及到出賣股份和新資金投入的事項，必須經(jīng)過國家信托局的批準(zhǔn)。原則上同意在新企業(yè)形式轉(zhuǎn)換完成以后，一部分企業(yè)產(chǎn)權(quán)可以向企業(yè)職工和本國居民出賣。當(dāng)時政府的目的是保護國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)保留在原企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人，更重要的是原東德居民的手中。實際效果是在當(dāng)時的狀態(tài)下，由于實現(xiàn)了信托局統(tǒng)一控制，防止了國有資產(chǎn)的流失（ H.F. Buck,1991, pp.12-13）。

　　過渡時期政府的改革方案，在新自由選舉的政府成立以后有了根本的改變。新政府要求實現(xiàn)真正的、全面的、迅速的國有企業(yè)私有化方案。在關(guān)于私有化方案討論的第一次圓桌會議上，有人提出，原東德社會總資產(chǎn)結(jié)構(gòu)20％屬于私人，80％屬于國家，在這種資產(chǎn)結(jié)構(gòu)下，由個人來購買全民所有的企業(yè)是不可能的。因此，只有通過將企業(yè)資產(chǎn)分給個人的方法來實現(xiàn)私有化。這就是全民平均分配國有資產(chǎn)股份的方案。也有人提出通過組建企業(yè)集團、上市公司的方式來實現(xiàn)私有化。這兩個方案沒有被采納的原因，根據(jù)當(dāng)時負責(zé)私有化的羅維德爾博士的解釋，是因為它們不能夠為市場經(jīng)濟建立起財產(chǎn)責(zé)任制基礎(chǔ)。通過上市公司進行私有化的方案，由于東德企業(yè)實際財務(wù)狀況不具備上市公司的條件，因此不能夠采用。東德原企業(yè)職工或者居民無代價直接取得全民所有資產(chǎn)的方案，同樣不符合市場經(jīng)濟原則下的財產(chǎn)責(zé)任制原則。這個方案雖然從表面上來看是平等的，然而卻不是公平的。道理很簡單，假定當(dāng)時的國民經(jīng)濟總資產(chǎn)存量是正數(shù)，過去的所有職工或者居民對這筆資產(chǎn)形成的貢獻不可能是相同的，平均分配這筆資產(chǎn)顯然是不公平的。其次，原職工或者居民平分資產(chǎn)方案由于是平均分配，每個個人并沒有在當(dāng)時的具體付出，這是不符合市場經(jīng)濟制度下，個人財產(chǎn)形成原則的。市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)是私有產(chǎn)權(quán)制度。而私有產(chǎn)權(quán)的形成必須以購買和繼承方式得以實現(xiàn)。人們之所以關(guān)心個人財產(chǎn)的使用和收益，是因為這是他個人或者他的先輩經(jīng)營和勞動的成果。平分資產(chǎn)這種以天上掉下來餡餅的方式，由于其得來不費功夫，人們就不可能關(guān)心這筆資產(chǎn)保值和增值。因此，這種方式實際上是一種社會主義的私有化方式，是不可能被聯(lián)邦德國的政策制定者們所接受的。由于私有化方案強調(diào)財產(chǎn)責(zé)任制的原則，從理論上也排除了原國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人直接成為新企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的可能性。私有化的方案是將現(xiàn)有國有企業(yè)拍賣給私人資本投資者。拍賣的基本原則是對所有投資者機會均等。這意味著，在符合拍賣程序的情況下，外部投資者和內(nèi)部投資者，比如原企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的機會是均等的。

　　二、 私有化的方法

　　2.1．原西德國有企業(yè)私有化的方法

　　德國私有化的主要程序是首先通過私有化法。在德國，任何政府行為既需要符合一般框架法律的要求，(點擊此處閱讀下一頁)

　　還需要有具體的法律為依據(jù)。聯(lián)邦所有的國有企業(yè)是聯(lián)邦的資產(chǎn)，對于聯(lián)邦資產(chǎn)的私有化屬于處置產(chǎn)權(quán)的重大決策并不是政府的財政部可以直接決定的。因此，必須由聯(lián)邦議會通過法律加以規(guī)范。法律規(guī)范的內(nèi)容包括私有化的目的，范圍，程序和出賣企業(yè)私有化收入的使用途徑。聯(lián)邦財政部以及下屬的資產(chǎn)管理局只是負責(zé)法律的執(zhí)行。對于小規(guī)模的私有化，聯(lián)邦財政部也需要在每年的預(yù)算方案中提交議會通過。聯(lián)邦財政部計劃在哪一個年份，將哪些企業(yè)私有化都作為財政預(yù)算的內(nèi)容，需要得到議會的批準(zhǔn)，并且與國家財政預(yù)算的所有其它項目一樣，接受公眾的監(jiān)督。顯然，沒有法律許可的國有企業(yè)私有化行為實際上是違法的。財政部下屬的國有資產(chǎn)主管部門有管理和經(jīng)營權(quán)，沒有改變所有權(quán)關(guān)系的直接處置權(quán)。這一點，我們可以從政府的看門人職能來理解。政府的主管部門是看門的，不擁有將家里東西賣出去的權(quán)利。

　　聯(lián)邦所有的大型企業(yè)私有化的方法是出賣股票。聯(lián)邦德國對大型國有企業(yè)私有化的方法是逐步出賣聯(lián)邦所有的股份，減少聯(lián)邦持股的比例，從部分私有化到完全私有化。由于德國是市場經(jīng)濟國家，就是聯(lián)邦所有的企業(yè)（包括完全擁有股份的企業(yè)）由于它們是在私人產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟體制下運行，也首先要考慮法律對一般企業(yè)的規(guī)范要求。同時，它們的產(chǎn)品價格是市場經(jīng)濟下的非壟斷價格。因此，它們不僅有與其它一般企業(yè)相同的符合規(guī)范要求的年終財務(wù)報表，而且由于它們的財務(wù)報表中的產(chǎn)品銷售利潤由市場價格決定的，具有有效性。政府在私有化時，只需要根據(jù)公司的資產(chǎn)負債表，就可以對公司的資產(chǎn)進行正確的評估，技術(shù)問題比較簡單。對于這些大型企業(yè)，由于本來就是上市公司，資產(chǎn)總額本來就是公開的，所以在私有化時，技術(shù)上也不可能對企業(yè)的資產(chǎn)總額進行改動。

　　為了不讓大量的股票對資本市場產(chǎn)生影響，因此，逐步減少聯(lián)邦的持股是一種考慮。這里涉及到的一個具體的問題是，如何出賣股票。從艾哈德1957年宣布部分私有化開始到60年代初，德國完成了大眾汽車公司（VW）等大型國有工業(yè)企業(yè)的部分私有化。這一階段私有化的主要方法是通過出賣部分國家股票。原始股可以賣給公司，單位和居民個人。股票分散賣給個人的目的是想讓人民分享資本的收益，實現(xiàn)人民資本主義的制度設(shè)想，而不是想通過小股民來圈錢。以1961年大眾汽車公司私有化為例，當(dāng)時的大眾公司是營利前景非常好的企業(yè)，它的股份大約有60％賣給了個人。個人購買股票需要以身份證進行登記，每個人只能夠購買一定的數(shù)額。同時，根據(jù)德國1998年以前的法律規(guī)定，個人購買股票的收入是不需要繳納資本所得稅的。如果不進行配額的限制，私有化的股票就可能被高收入家庭作為避免所得稅的手段。在1998年聯(lián)邦電信私有化采取的是基本相同的方法。每個個人購買人限購3股，每股為26馬克。股票對個人投資者的出售采取銀行代理的方式，而不是證券公司。企業(yè)和單位投資者可以通過證券公司也可以通過銀行購買股票。

　　在將國有獨資企業(yè)改革為國家和私人合資企業(yè)以后，德國在70年代改革的重點是減少聯(lián)邦政府的間接參股。聯(lián)邦政府要求每個總公司的領(lǐng)導(dǎo)對子公司的參股部分進行重新審查，確定這些參股對于總公司是否是必要的和不可缺少的。如果不具備這兩個條件，總公司就必須將參與的股份出賣給子公司。這樣，通過出賣參與股份的方法，使聯(lián)邦政府完全退出這些公司。1970年聯(lián)邦經(jīng)濟活動收入（即從事經(jīng)營性活動的收入）占聯(lián)邦財政收入的1.26％，到1977年這個比例已經(jīng)降低為0.34％。說明這一階段私有化的速度是相當(dāng)快。

　　由于采取持續(xù)的私有化政策，國有企業(yè)的收入在財政收入中的比重是微不足道的。下表為政府經(jīng)濟活動和財產(chǎn)收入占聯(lián)邦政府財政收入的比重。表中數(shù)據(jù)表明，以1986私有化的開始為標(biāo)志，包括財產(chǎn)出租收入在內(nèi)的經(jīng)濟活動收入是逐年下降的，從1986年占7.6％ 下降為2003年占1.61％。股份出賣和收回資本的收入在不同的年度是浮動的，取決于當(dāng)年私有化項目的數(shù)額。根據(jù)聯(lián)邦政府的財政計劃，在2004年以后到2007年期間，私有化收入基本穩(wěn)定在0.05％的比例。聯(lián)邦雖然還有些不動產(chǎn)可以出賣，但是已經(jīng)沒有什么需要出賣的企業(yè)股份。

　　上世紀(jì)80年代初世界經(jīng)濟的不景氣使許多德國企業(yè)陷入虧損的境地。在這種情況下，與法國通過國有化解決危機的方案相反，德國采取了“全盤私有化的方案”。基本方法是對出現(xiàn)虧損的大型國有控股工業(yè)企業(yè)進行進一步整頓后，全部私有化。改革的目標(biāo)是國家完全退出工業(yè)企業(yè)。這一階段，德國比較突出的是完成了大眾汽車公司、薩茨基特工業(yè)公司，德意志聯(lián)合工業(yè)企業(yè)公司等幾個大公司的完全私有化。在德國500個銷售額最大的企業(yè)中，1982年聯(lián)邦政府參股的企業(yè)共有45個，到1989年只剩下9個。聯(lián)邦政府直接和間接參股的企業(yè)總數(shù)由958個下降為1990年的411個。這期間，聯(lián)邦政府出售了它在大型工業(yè)企業(yè)的間接參股總量的75％。到1990年，聯(lián)邦政府出賣企業(yè)股份的收入為大約100億馬克，其中的三分之一用來建立兩個國有的基金會：大眾汽車基金會和德國環(huán)境保護基金會。其余大約60億馬克用于聯(lián)邦政府的財政支出。私有化的收入與聯(lián)邦政府在80年代的總開支相比較，是微不足道的。因此，在這一階段，聯(lián)邦政府私有化目的不在于增加財政收入，而在于減少國家在經(jīng)濟領(lǐng)域的作用。

　　表1 德國聯(lián)邦政府經(jīng)濟活動收入和財產(chǎn)收入占聯(lián)邦財政收入的比重, %

　　　 經(jīng)濟活動收入 　 　 出賣股份和收回資本收入

　　　 出租 其它活動 總計 　

　　1986 0.22 7.43 7.65 0.42

　　1987 0.22 5.17 5.39 1.05

　　1988 0.23 2.34 2.57 0.98

　　1989 0.2 4.02 4.22 0.13

　　1990 0.17 4.05 4.22 0.02

　　1992 0.28 4.53 4.81 0.01

　　1994 0.32 3.12 3.44 1.07

　　1995 0.33 2.57 2.9 2.87

　　1996 0.34 2.23 2.57 1.1

　　1997 0.32 2.28 2.6 2.62

　　1998 0.28 2.11 2.39 5.66

　　1999 0.25 2.66 2.91 3.75

　　2000 0.24 2.02 2.26 1.67

　　2001 0.24 1.94 2.18 3.45

　　2002 0.24 1.94 2.18 2.47

　　2003 0.2 1.61 1.81 2.42

　　2004 0.2 1.7 1.9 0.05

　　資料來源：《聯(lián)邦財政年報－2004》，第246－247頁。

　　非上市公司實行改組上市

　　可以毫不夸張地說，上世紀(jì)90年代是德國私有化的年代，因為聯(lián)邦德國對原西德的聯(lián)邦鐵路、聯(lián)邦郵電和聯(lián)邦航空事業(yè)這三個傳統(tǒng)公共任務(wù)領(lǐng)域進行了大規(guī)模的私有化。聯(lián)邦鐵路、聯(lián)邦郵電和聯(lián)邦航空都是由基本法所規(guī)定的由聯(lián)邦承擔(dān)公共任務(wù)的領(lǐng)域，是聯(lián)邦企業(yè)（相當(dāng)于中國概念的事業(yè)單位）。聯(lián)邦鐵路和聯(lián)邦郵政的私有化是一項相當(dāng)艱難的任務(wù)。對兩個部門私有化的要求在上世紀(jì)80年代就提出，由于基本法規(guī)定這些行業(yè)屬于公共服務(wù)行業(yè)，要對這兩個部門私有化首先必須修改基本法。工會和部門利益集團，以及來自社會民主黨的阻力，都是私有化必須首先克服的障礙。上世紀(jì)90年代初，這些改革計劃終于能夠沖破阻力，提上議事日程。

　　德國1994年1月根據(jù)鐵路改革法，開始聯(lián)邦鐵路私有化改革。首先將原來的德國聯(lián)邦鐵路（DB）和德意志帝國鐵路(DR)（原東德的國家鐵路）合并成新的股份公司－德國聯(lián)邦鐵路公司（后改為德意志鐵路公司），組建三個獨立核算的部門，線路，客運和貨運部。規(guī)定這些部在5年之內(nèi)必須分別改組為股份公司。鐵路私有化的難題是鐵路線路的所有權(quán)和使用權(quán)處理的問題。德國采取的方法是由線路管理機構(gòu)將線路以收取費用的方式租給交通公司，其建設(shè)和維護由政府負責(zé)。公司管理機構(gòu)要交納相當(dāng)于折舊費的金額給政府。聯(lián)邦政府擁有線路管理機構(gòu)50％以上的股份。原來DB和DR的總債務(wù)700億馬克由聯(lián)邦專門成立的項目- 聯(lián)邦鐵路財產(chǎn)項目承擔(dān)。同時，退休人員以及遺屬補助的費用也由聯(lián)邦政府（聯(lián)邦鐵路財產(chǎn)專項）承擔(dān)。2003年聯(lián)邦財政此項支出為55億歐元，總負擔(dān)人數(shù)為232000人。由于人數(shù)的逐年下降可以抵消退休金水平的提高，聯(lián)邦政府的該項支出在2007年可以基本穩(wěn)定在53億歐元。

　　聯(lián)邦郵政的改革真正開始于1998年。改革的直接背景是德國公有的郵電系統(tǒng)與歐洲其它國家相比較明顯的服務(wù)效率低下。改革前德國的郵費和電話費明顯高于其它國家，已經(jīng)達到使德國人羞愧的地步。同時，新的信息技術(shù)，尤其是網(wǎng)絡(luò)和無線電話的發(fā)展，形成要求打破郵電系統(tǒng)國家壟斷的壓力。改革的具體做法是在聯(lián)邦郵政和通訊部領(lǐng)導(dǎo)下成立了聯(lián)邦郵政總局。以聯(lián)邦郵政總局參股的方式成立了三個股份公司：郵政股份公司，電訊股份公司和郵政銀行股份公司。原有的所有分支機構(gòu)按行業(yè)劃分歸屬這三個股份公司，并由這三個公司對它們進行進一步的改制。股份公司的成立從根本上克服了多年以來國家對郵電事業(yè)的壟斷地位，為郵政，電訊產(chǎn)品市場化掃平了道路。郵政，電訊系統(tǒng)改革的基本方法與鐵路系統(tǒng)是相同的。私人公司采用付費的方式取得國家公共電話線路的使用權(quán)。國家通過拍賣的方式發(fā)放建立無線電話區(qū)域網(wǎng)的許可證。郵電系統(tǒng)改革的最大難題是對原來本系統(tǒng)的職工安排問題。因為原來本系統(tǒng)的所有職工都是國家公務(wù)員的身份，工資和福利待遇都高于私人企業(yè)。這樣的工資和福利水平是新的股份公司所不能夠承擔(dān)的。采取的措施是對于退休和失業(yè)人員由聯(lián)邦政府負責(zé)待遇不變的全部支出。對于仍然工作的，負責(zé)補差（公務(wù)員待遇與現(xiàn)在在私人企業(yè)待遇的差額）。由聯(lián)邦政府和后繼企業(yè)共同設(shè)立單獨的項目－郵政公務(wù)員供給賬戶，對這些公務(wù)員進行支付。2000年開始，后繼企業(yè)承擔(dān)該項支出的33％，其余的67％由聯(lián)邦政府承擔(dān)。2003年享受供養(yǎng)和補助的職工總?cè)藬?shù)為273000，聯(lián)邦政府的支出為53億歐元。估計到2007年，聯(lián)邦政府的支出為63億歐元，享受供養(yǎng)和補助的總?cè)藬?shù)為277000。2002年通過的郵政改制法，取消了聯(lián)邦擁有股份50％的限制，為郵政的進一步私有化提供了可能。2003年用于該項支出的資金來源為聯(lián)邦政府最后一次出賣德國通訊和郵政公司股份的收入。2004年開始，再也沒有股份好賣，只能來源于聯(lián)邦政府的正常財政收入（聯(lián)邦財政年報，2004，pp.50－51）。

　　從1991年到2002年以來，聯(lián)邦國有企業(yè)的改革取得了很大的成就，直接參股企業(yè)和聯(lián)邦特別財產(chǎn)企業(yè)的總數(shù)由214個減少為120個，重要直接參股企業(yè)由136個減少為37個。三大重要公共部門聯(lián)邦鐵路，聯(lián)邦郵政和聯(lián)邦通訊的私有化任務(wù)已經(jīng)基本完成。整個期間私有化總收入為235.74億歐元，各年收入見表2。

　　表2 聯(lián)邦參股企業(yè)私有化收入，1991－2002年

　　年份

　　 收入，百萬歐元

　　1991

　　 284.1

　　1992

　　 0

　　1993

　　 62.6

　　1994

　　 571.5

　　1995

　　 145.8

　　1996

　　 1119.7

　　1997

　　 2757.1

　　1998

　　 10154.7

　　1999

　　 2584.8

　　2000

　　 1899.1

　　2001

　　 3732.4

　　2002

　　 262.2

　　合計

　　 23574.0

　　資料來源：《聯(lián)邦參股企業(yè)年報2002》，第VIII B1頁。

　　直接拍賣和出賣

　　對于小規(guī)模的企業(yè)和不動產(chǎn)采取的主要方法是直接出賣或者拍賣。聯(lián)邦的不動產(chǎn)管理局負責(zé)聯(lián)邦所有的不動產(chǎn)的出賣。所有的房地產(chǎn)出賣廣告都可以在聯(lián)邦財政部的相關(guān)網(wǎng)頁和當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)廣告報紙和網(wǎng)頁中得到。在同等條件下，現(xiàn)租戶有優(yōu)先購買權(quán)。這一規(guī)則并不是來源于私有化法，而是源于原有的相關(guān)法律。

　　2.2 東德國有企業(yè)私有化方法

　　東德國有企業(yè)私有化的法律依據(jù)是國家統(tǒng)一協(xié)議和財產(chǎn)賠償法。

國有企業(yè)私有化的具體法律是自由選舉后新的議會在1990年6月17日通過, 7月1日生效的《全民所有制企業(yè)的私有化和重組法》和《信托法》(H.(點擊此處閱讀下一頁)

　　F. Buck, 1991, pp. 40-41)。新的法律對莫德羅過渡時期政府對信托局的任務(wù)和私有化的基本方針進行了全面的修改。法律授權(quán)信托局作為私有化的總執(zhí)行機構(gòu)。它的任務(wù)是對原德意志民主共和國的全民所有財產(chǎn)按市場經(jīng)濟原則進行評估和私有化、解除和清理企業(yè)之間各種聯(lián)系和合作關(guān)系（共用設(shè)備等）使之成為互相獨立的企業(yè)，對暫時賣不出去的企業(yè)進行整頓，對不可以整頓恢復(fù)的企業(yè)實行停產(chǎn)關(guān)閉。對于那些全民所有（國家所有）的，主要承擔(dān)地方公共任務(wù)的企業(yè)也可以移交給市鎮(zhèn)和州。私有化的目的是使企業(yè)成為有市場競爭力的企業(yè)，為東德建立有效的市場經(jīng)濟基礎(chǔ)。

　　1990年3月，托管局正式成立。托管局的第一件事情，就是進一步明確東德國有企業(yè)私有化的具體方案和范圍。1990年9月14日，羅維德爾博士代表托管局向新聞界宣布要將托管局下屬的8000個過去的國有企業(yè)進行私有化和再私有化。再私有化就是將原來曾經(jīng)是私人企業(yè)，在第三帝國時期和東德時期被國有化運動所沒收的企業(yè)，按照賠償法，退還給原來的業(yè)主，由他們重新開業(yè)。私有化的具體時間計劃為4年（1991-1994年）。私有化的方案是將現(xiàn)有國有企業(yè)拍賣給私人資本投資者。私有化的基本原則是對所有投資者機會均等。

　　私有化總的做法是，由企業(yè)向托管局提出資產(chǎn)負債表，托管局主管機構(gòu)的專家對企業(yè)的真實資產(chǎn)價值進行評估。雖然原來東德的國有企業(yè)都有自己的成本核算表和資產(chǎn)負債表，但是這些數(shù)據(jù)資料由于其采用的價格是國家定價。所以這些企業(yè)資產(chǎn)負債資料的質(zhì)量不夠，不能夠用于企業(yè)價值評估。同時，這些資料還是以原東德馬克作為計量單位。因此，信托局的第一項任務(wù)是將原來企業(yè)的資產(chǎn)負債表進行西德馬克的價值轉(zhuǎn)換。對于企業(yè)資產(chǎn)評估的基本考慮不是設(shè)備的重置成本（這是西德資產(chǎn)評估使用的基本方法），而是僅僅考慮企業(yè)產(chǎn)出的銷售額（即實際生產(chǎn)能力所需要設(shè)備價值）（H.F. Buck, 1991, p.50)。托管局進行資產(chǎn)評估以后，將企業(yè)出賣事項公開登報。有購買意向的企業(yè)和個人在規(guī)定的期限內(nèi)，向托管局提出購買申請。托管局在購買申請者中選擇最具競爭性的買主，并與其達成出賣協(xié)議。

　　根據(jù)1990年初的估計，原東德的全民所有資產(chǎn)總值為13000億馬克。在私有化工作的進程中，托管局的專家們才認識到，原東德國有資產(chǎn)的價值被高估了。由于許多企業(yè)設(shè)備陳舊，在拍賣之前必須進行必要的整頓。為了保證一定的就業(yè)位置，許多企業(yè)必須由托管局向買者提供一筆補貼，才能夠出賣掉。因此，實際全民資產(chǎn)最后是負值 2100億馬克。

　　東德的私有化與西德的私有化的區(qū)別是需要私有化的對象范圍特別廣泛。東德是一個對幾乎所有的國家資產(chǎn)進行私有化的過程。因此，需要對不同的類型的資產(chǎn)采取不同方法。東德的國有資產(chǎn)主要由3部分構(gòu)成: 工商企業(yè)的資產(chǎn)，主要由機器和設(shè)備構(gòu)成；
國有和集體農(nóng)業(yè)企業(yè)的資產(chǎn)，主要由土地構(gòu)成；
市鎮(zhèn)的房地產(chǎn)。這三個不同部分私有化的承辦單位、方法和進程是不同的，對國家財政負擔(dān)的影響也是不同的。

　　工商企業(yè)的私有化

　　在工商企業(yè)私有化的過程中，第一步，是對原有的企業(yè)和不動產(chǎn)進行識別，對于應(yīng)該屬于退回的，退還給原來的所有者。根據(jù)1990年10月的統(tǒng)一財產(chǎn)法，所有在統(tǒng)一財產(chǎn)法確定的期限內(nèi)被沒收財產(chǎn)的德國居民，都可以在6個月內(nèi)，向托管局提出要求退回財產(chǎn)的申請。因此，對于有原主的企業(yè)，托管局首先要對這些原主人提出的申請資料加以審查，才能夠確定具體的返還方式。由于時間太長，資料失落嚴重，對于申請資料的識別是一項相當(dāng)艱難的工作。在一開始，人們普遍對托管局能否按照統(tǒng)一財產(chǎn)法完成財產(chǎn)退回任務(wù)感到懷疑。認為要完成這些資料的識別就需要幾十年以上時間。盡管如此，托管局還是按照統(tǒng)一財產(chǎn)法規(guī)定的程序?qū)嵤┴敭a(chǎn)退回工作。采取的方案是: 對產(chǎn)權(quán)沒有確定的企業(yè)，首先采取出租和租賃的方式，待產(chǎn)權(quán)確定以后再出賣。對產(chǎn)權(quán)關(guān)系清楚，原主人并不想重新經(jīng)營的企業(yè)，由托管局協(xié)調(diào)，或者由原主人委托進行拍賣，拍賣收入用以賠償原主人。對于沒有凈價值的資不抵債的企業(yè)，根據(jù)企業(yè)債務(wù)豁免法，免去債務(wù)，將舊的廠房和地基退回原主人。對于已經(jīng)出賣的企業(yè)，如果根據(jù)統(tǒng)一財產(chǎn)法，屬于應(yīng)該退還的財產(chǎn)，將出賣的所得退回原主人。

　　私有化的第二步，才是拍賣企業(yè)。東德工業(yè)企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的特點，是以大型聯(lián)合企業(yè)為主，中小型企業(yè)幾乎沒有地位。要在短期內(nèi)為這些龐然大物尋找買主，是非常困難的。因此，私有化的方法是首先對這些龐然大物，進行整頓和分解，采取化整為零的方式，把分支機構(gòu)或者車間獨立出來，成為中小型企業(yè)。將大企業(yè)分解成中小企業(yè)（分支企業(yè)獨立化），或者將企業(yè)的一部分獨立出來私有化，使更多的中小投資者能夠購買。因此，在私有化的過程中，大約80％的工礦企業(yè)買主是中型企業(yè)。企業(yè)進行分解以后，為“管理人員買出（MBO）”提供了現(xiàn)實的可能性。原企業(yè)管理人員和工作人員可以在自有資本不夠的情況下，可以從銀行獲得貸款扶持。取得銀行貸款的首要條件是提出對企業(yè)的投資改造計劃。托管局的專家們根據(jù)申請者提出的投資計劃，從中選擇最具競爭力的申請者。在出賣的中小企業(yè)中，大約20％的企業(yè)采取了管理者買出的方式。需要指出的是，雖然管理者買出的方法仍然是化公為私，企業(yè)家并沒有通過自有資本，而是通過貸款的資本取得企業(yè)的所有權(quán)，這種方法與上市或者登記轉(zhuǎn)手方法的根本區(qū)別就是企業(yè)家個人的財產(chǎn)責(zé)任。這是理解羅德維爾方案的關(guān)鍵。當(dāng)然，并不是所有的大企業(yè)都可以采取化整為零的方式，變成中小型企業(yè)進行出賣的。有的大型聯(lián)合企業(yè)進行分解以后，工廠的主要部分，仍然是一個規(guī)模相當(dāng)可觀的大型企業(yè)，所以，仍然有大型企業(yè)需要整體出賣，而它們的買主只可能是大型跨國公司。在這些大企業(yè)的公開拍賣過程中，托管局堅持本國(西德）和外國跨國公司機會均等的原則，根據(jù)價格和投資計劃選擇買主，本國的大公司并不能夠得到優(yōu)惠。同時，托管局也接收國際投資機構(gòu)和咨詢公司的招標(biāo)。

　　小型手工業(yè)和服務(wù)性行業(yè)的私有化

　　對于小型手工業(yè)，尤其是服務(wù)性行業(yè)，基本是退回和出賣給了當(dāng)時的經(jīng)營者。因為，在這些企業(yè)中，相當(dāng)大的部分是在1972年東德公有化運動被收歸國有的。相距的時間比較短，原主人或者原主人的后代可以接受繼續(xù)經(jīng)營。經(jīng)營者購買企業(yè)時，同樣可以得到政府的財政支持。對這類企業(yè)的財政支持采取的主要是無抵押，部分無息貸款和低息貸款混合的貸款方式。因為這些企業(yè)的資產(chǎn)價值主要是房地產(chǎn)價值，企業(yè)資產(chǎn)本身就具有抵押功能。業(yè)主付的利息很可能相當(dāng)于或者低于租賃企業(yè)的費用。需要特別指出的是，對于服務(wù)行業(yè)，私有化的基本原則不是采取出租店面的方式，而采取直接賣給經(jīng)營者的方式。這樣做的理由是：

　　1）從產(chǎn)權(quán)激勵機制來看，低息或者貼息出賣的好處是企業(yè)主可以有長期的預(yù)期經(jīng)營他的企業(yè)，以還清利息取得企業(yè)最后所有權(quán)作為經(jīng)營目的。2）對于大型私人房地產(chǎn)公司采取購買店面，出租店面的實現(xiàn)私有化方案。這樣的投資計劃根本不會被托管局接受，更不可能得到政府的財政扶持。托管局不能夠這樣做的原因是，根據(jù)德國房地產(chǎn)出賣的法律規(guī)定，現(xiàn)用戶或者現(xiàn)租戶有優(yōu)先購買權(quán)。這是第一條。也許有人可以說，將價格訂高一些，現(xiàn)用戶或者現(xiàn)租戶買不起，就可以賣給大公司。托管局不能夠這樣做，還有第二條，根據(jù)德國經(jīng)濟政策中對中小企業(yè)扶持原則，對于適合私人經(jīng)營的中小企業(yè)，就不可能讓大型企業(yè)集團插手。這一條保護了在這樣的不需要規(guī)模經(jīng)濟和高技術(shù)的行業(yè)，大房地產(chǎn)公司不可能在私有化的過程中通過他們的“大”來吃“小”。有以上兩條約束托管局不能夠這樣做。第三條是托管局不會這樣做，因為出租店面不符合托管局私有化的原則。布勞伊爾女士作為羅維德爾徹底性私有化方案的忠實執(zhí)行者，不會這樣做。私有化的主要目的不是為了政府增加財政收入，而是建立私有產(chǎn)權(quán)，為市場經(jīng)濟創(chuàng)造基礎(chǔ)。私有化是政府行為，不是個人行為，第一原則不是賣價最高。而是在一定的前提之下，選擇價格最高的買主。

　　托管局從原東德接管的企業(yè)總數(shù)（包括大企業(yè)的分支企業(yè)）為45000個，接受的國有資產(chǎn)總額為13，000億馬克。從1990年初托管局成立到1994年底托管局撤消的5年期間，它完成了15102個工礦企業(yè)的私有化，對3700家企業(yè)進行了破產(chǎn)清算。簽訂單項合同近40000份。托管局還完成了25030個小型手工業(yè)、服務(wù)行業(yè)企業(yè)的私有化。根據(jù)統(tǒng)一財產(chǎn)法退回原所有者的為4358個企業(yè)。最后仍然有70個企業(yè)尚未實現(xiàn)私有化。這些企業(yè)的私有化任務(wù)以及已經(jīng)出售企業(yè)的投資合同落實的管理將由托管局的后繼機構(gòu)－－聯(lián)邦統(tǒng)一特殊任務(wù)局（BVS）負責(zé)。

　　由于在私有化過程中，托管局往往需要先整頓好企業(yè)，然后才能把它們賣出去。而對新的企業(yè)主，托管局為促使他們多保留原有的就業(yè)位置，給予了特別的補貼。這樣，托管局從出售東德國有企業(yè)中不但沒有得到凈收入，反而得到是凈債務(wù)。1994年托管局結(jié)束私有化任務(wù)時間，賬面凈債務(wù)為1046億歐元。這筆債務(wù)被計入補償債務(wù)償還基金，將由現(xiàn)在和以后的幾代人來償還。

　　自從1995年開始，托管局后繼機構(gòu)所需要的經(jīng)費直接來自聯(lián)邦財政撥款。2004年為此項需要的支出大約為4.24億歐元。2000年底托管局后繼機構(gòu)，聯(lián)邦統(tǒng)一特殊任務(wù)局（BVS）也已經(jīng)完成它的歷史使命，停止運行�，F(xiàn)在它僅僅作為一個法律意義上的財產(chǎn)所有者存在。BVS遺留工作任務(wù)將由三個公司完成。復(fù)興銀行（KFW）下屬的金融咨詢股份有限公司，負責(zé)合同的管理，對參與股份企業(yè)的財務(wù)管理。勞齊茨中部德國礦山管理股份有限公司（LMBV）負責(zé)對生態(tài)破壞地區(qū)的整治和房地產(chǎn)公司的參與管理。BVS柏林管理股份有限公司負責(zé)后繼企業(yè)的財務(wù)管理以及對原來東德的黨群組織的財產(chǎn)管理。由于相關(guān)工作任務(wù)的減少，聯(lián)邦統(tǒng)一特殊任務(wù)局已于2004年進行重組，管理委員會已經(jīng)取消，主席的位置由一個總管替代。法律和專業(yè)監(jiān)事會將繼續(xù)保留，以及聯(lián)邦議會的一個相關(guān)的法律委員會也將繼續(xù)保留。以2004年聯(lián)邦統(tǒng)一特殊任務(wù)局的重組為標(biāo)志，也許可以說，東德國有企業(yè)私有化的任務(wù)已經(jīng)全部完成。

　　市鎮(zhèn)房地產(chǎn)的私有化

　　除了企業(yè)資產(chǎn)以外，托管局接管的不動產(chǎn)為原農(nóng)林企業(yè)所使用的資產(chǎn)，部分軍用房地產(chǎn)和原東德國家安全部的財產(chǎn)。在原東德的國有資產(chǎn)中有價值的部分是不動產(chǎn)，主要歸市鎮(zhèn)地方所有。這些不動產(chǎn)中有些本來就是屬于市鎮(zhèn)的，在國有化運動中被升級為從全民所有，統(tǒng)一以后，市鎮(zhèn)提出要求退回這些本來屬于市鎮(zhèn)地方的財產(chǎn)，由地方提出申請以后，由信托局的將資產(chǎn)再轉(zhuǎn)移到市鎮(zhèn)的。在統(tǒng)一之前，原東德共有房產(chǎn)700萬所，其中300萬所是戰(zhàn)后東德時期的建筑。戰(zhàn)后平均質(zhì)量的建筑每平方米購置價格估計為800馬克，質(zhì)量比較差的價格為600馬克，戰(zhàn)前的建筑為1000馬克。根據(jù)這個估計價格，房產(chǎn)總價值大約為3360億馬克。在這些房產(chǎn)中，私人所有的占41%，其中24%為自有自用住房，17%為私人的出租房屋。其余的59%是公有房產(chǎn)。在59%的公有房產(chǎn)中，18%是合作社所有，41%是國家所有，國家所有中35%屬于市鎮(zhèn)地方政府所有。

　　改革目的是建立住宅市場經(jīng)濟。住房的私有化和房租的自由化，是住宅市場經(jīng)濟的必要的前提。住房私有化的任務(wù)就是要將東部住房所有制結(jié)構(gòu)比例達到西部的目標(biāo)。

　　住房改革的主要途徑是，逐步提高房租。因為不提高房租，就不可能有私人投資者對住宅業(yè)投資，也不可能提高私人購買住宅所有權(quán)的積極性。因此，從1990年開始，東部的房租每年都在以每平方米1馬克的平均速度提高。1990年不包括暖氣的冷房租只是家庭月可支配收入的4.52%，1994年已經(jīng)達到16.25%。提高房租必然增加了租房家庭的收入負擔(dān)，相應(yīng)的制度是房租補貼。房租補貼采用的西德的制度，它只是對收入低于一定標(biāo)準(zhǔn)的低收入家庭進行補貼。此外，由于新建住宅和進行過現(xiàn)代化改造的住宅的租金是舊房子的一倍，這種房子的住戶實際上減少了家庭在支付房租以后剩余的可支配收入。因此，還設(shè)立了一種特別的補貼，給由于制度轉(zhuǎn)變而造成凈損失家庭，而不僅僅是低收入家庭予補貼。

　　在房產(chǎn)的私有化方面，根據(jù)舊債救助法，房產(chǎn)公司所擁有的每平方米住房的債務(wù)要降低到150馬克。為此，市鎮(zhèn)房地產(chǎn)公司必須將他們房產(chǎn)的15%出賣，用來償還債務(wù)。當(dāng)然，私有化不一定是住房自有化。因此，最初私有化以后，(點擊此處閱讀下一頁)

　　出租私人住房的比例提高了大約10%。除了完成舊債救助法規(guī)定的出售比例以外，其他公有房屋出賣的進程比較慢。因為，根據(jù)法律，市鎮(zhèn)對它的房產(chǎn)有自治權(quán)，聯(lián)邦和州不能夠通過私有化法律強迫他們出賣。實際的原因是，居民個人對購買住房的投資風(fēng)險難以估計，降低了個人的購買意愿。私人投資者由于對房租上升的預(yù)期不高，而降低了投資的積極性。當(dāng)然，最大的障礙是市鎮(zhèn)的房地產(chǎn)公司。他們?yōu)榱俗约旱纳�存，寧愿將房子出租也不愿讓價出售給租者。

　　聯(lián)邦財政對房產(chǎn)私有化的扶持措施有特別折舊、特別補貼和特別貸款。特別補貼是房租補貼，在前面已經(jīng)提到。特別折舊是對企業(yè)自用房產(chǎn)，按建筑價格或者最初購置價格的50%直線折舊法，5年分攤折舊。特別折舊額最高為總價值的50%。對于自有住宅的修理和建造的支出，分攤10年，每年10%作為特別支出免交個人所得稅，最高限額為4萬馬克。

　　根據(jù)房產(chǎn)私有化的特別貸款計劃，銀行為個人和企業(yè)或者社團，作為自用或者出租房的現(xiàn)代化和維護投資提供低利率貸款。最高的貸款額為每平方米500馬克，最長期限為25年。同時銀行也為個人購買住房提供貸款。在圖林根州，低收入家庭可以為70平方米的房子得到大約10萬馬克的貸款。對為了私有化而需要的整修投資，每平方米提供100馬克的建筑補貼。貸款的提供銀行是巴伐利亞州的州土地銀行。

　　在整個東德私有化的過程中，尤其是中小企業(yè)和手工行業(yè)的私有化，絕大部分原來的經(jīng)濟管理人員，工程技術(shù)人員仍然成為私有化后新企業(yè)的所有者或者經(jīng)營者。在購買價格和經(jīng)營計劃相結(jié)合的情況下，原有企業(yè)的管理人員仍然占有優(yōu)勢�？傮w來說，私有化方案是對事不對人的，所以不存在對企業(yè)管理人員既得利益的敵意損害。從長期來看，穩(wěn)定的所有制關(guān)系，才能夠保護企業(yè)家的長遠利益。私有化的原則是建立市場經(jīng)濟基礎(chǔ)，在這個原則之下，企業(yè)家的積極性是肯定要保護的。從某種意義上，可以說私有化是國家財政幫助企業(yè)家公開地化公為私，在這個過程中，有膽量承擔(dān)經(jīng)營責(zé)任的企業(yè)家是私有化的得利者，而不是利益受損者。在私有化的過程中，加強金融監(jiān)督是很重要的。通過投機行為，低價買進，高價賣出的行為基本是可以通過金融監(jiān)督加以防止的。只要買賣企業(yè)的資金流動在金融機構(gòu)的有效監(jiān)督之下，出賣企業(yè)的收入如果不用于投資新的企業(yè)，需要交納公司所得稅。投機收入中的大部分將必須用來償還貸款和交納公司所得稅，最后還要再交納一次個人所得稅。在這種情況下，投機收入的大部分將被國家通過稅收和利息的方式收回。在貸款購買企業(yè)的情況下，銀行的貸款肯定不是以現(xiàn)金方式支付，而是用于購買設(shè)備，直接付給設(shè)備供貨方，企業(yè)家不可能通過騙取現(xiàn)金的方式，抽逃資金。

　　在德國也存在對于東德私有化過程的批評。主要是出賣企業(yè)以后的虧損太高，即沒有賣到好的價格。而布勞伊爾對此批評的反駁是，如果不是后來考慮政府對就業(yè)位置保護的要求，完全無限制條件地出賣，出賣收入高一些是有可能的。而這樣做，已經(jīng)是她對聯(lián)邦政府要求的讓步。此外，第二項主要的批評是，有些企業(yè)通過對托管局項目官員行賄的途徑，低價購買企業(yè)。對于這一項批評，公眾認為這不是布勞伊爾的責(zé)任，在大量的工作人員和大量的業(yè)務(wù)中，她不可能全部能夠了解信息。國家需要對這些有懷疑的企業(yè)進行調(diào)查處理。所以，在私有化結(jié)束以后，對私有化過程中行賄案例調(diào)查和處分的工作大約進行了兩年多。調(diào)查結(jié)果表明布勞伊爾本人與托管局私有化過程中所有的行賄案例沒有關(guān)系。

　　2.3. 德國經(jīng)驗對中國的啟示

　　近年以來，中國學(xué)術(shù)界已經(jīng)對中國國有企業(yè)改革中出現(xiàn)的問題進行了大量的討論。學(xué)者們見仁見智，已經(jīng)提出了大量的看法。這些看法已經(jīng)被李建、王小衛(wèi)收編到《出路》這本書里。本文不再重復(fù)。在此，本人結(jié)合德國的經(jīng)驗，提出以下幾點看法：

　　第一、學(xué)術(shù)界和政策制定部門必須明確國有企業(yè)私有化的原則是為市場經(jīng)濟建設(shè)基礎(chǔ)。而制度建設(shè)本身是需要支付成本的。用股市圈錢這樣的改革方法雖然表面上或者暫時支付的成本比較小，或者不明顯。但是，最終這些成本將露出水面，被公眾所感覺到。因此，所有的制度建設(shè)方面的機會主義行為最終是要受到懲罰的。政府本身不能夠有自私的謀利行為，將賣不出去的東西想盡辦法推銷出去，使自己損失最小。本人感到特別可悲的是，中國的經(jīng)濟學(xué)界和政策制定部門經(jīng)常被那些在制度建設(shè)方面的短期行為的理論所左右，而失去對經(jīng)濟學(xué)最基本原則的堅持。

　　第二、要正確看待國有企業(yè)經(jīng)理人在國有企業(yè)私有化中的地位。我們必須承認，企業(yè)家是社會的重要資源，經(jīng)濟政策要保護企業(yè)家經(jīng)營企業(yè)的積極性。但是，這種保護應(yīng)該是給企業(yè)家以合法的公開的渠道增加個人資產(chǎn)，而不是通過資產(chǎn)流失，比如送股的方法使企業(yè)家擁有股權(quán)。經(jīng)營效益好的企業(yè)家可以得到比較高的報酬和獎勵。這些報酬和獎勵要繳納個人所得稅�？梢怨膭钇髽I(yè)家將他們的收入用于企業(yè)投資，對于投資的收入，比如購買本企業(yè)股票的收入可以減免個人所得稅。采取送股或者其它資產(chǎn)流失的手段來增加企業(yè)家的股份，不是保護了企業(yè)家，而是有害的。因為這樣使企業(yè)家有不安全感，容易導(dǎo)致短期行為。

　　第三、要建立國有企業(yè)私有化的專門機構(gòu)。私有化是一場運動，必須有計劃有組織地進行�，F(xiàn)有的國資局只能夠負責(zé)國有企業(yè)的日常管理，不能夠領(lǐng)導(dǎo)私有化運動。因為他們長期以來在這個系統(tǒng)工作，有大量的人事關(guān)系，不便于公平操作。國有企業(yè)私有化的專門機構(gòu)的人員只能夠從現(xiàn)有的政府機關(guān)，企業(yè)，高校和相關(guān)的服務(wù)部門，例如律師事務(wù)所，會計事務(wù)所，企業(yè)咨詢公司等單位臨時抽調(diào)和招聘組成。只有這樣一個類似于德國信托局的獨立組織，才能夠在最大程度上克服資產(chǎn)評估不公，拍賣程序不公的問題。由于中國的國有企業(yè)的特點是分為中央所有和地方所有。因此，可以成立中央和省兩個層次的國有企業(yè)私有化機構(gòu)。省的國有企業(yè)私有化機構(gòu)除了負責(zé)省級國有企業(yè)的私有化任務(wù)以外，也負責(zé)省以下地方政府所有的企業(yè)的私有化工作。

　　第四、采取企業(yè)分解的措施，將大型企業(yè)分解為中小型企業(yè)是一種比較好的技術(shù)方法。在德國私有化過程中，無論是在原來的西部地區(qū)還是后來的東部地區(qū)，這都是一個重要的方法。西部地區(qū)70年代到80年代私有化的過程中，大量采取的是將集團公司控股的分公司獨立出去。這里有一個背景就是這些公司本來是總公司從業(yè)務(wù)擴張目的出發(fā)投資的，本來就是獨立的經(jīng)營單位。將總公司控股部分賣出去，企業(yè)就獨立了，就私有化了。中國目前也有這樣的企業(yè)，例如蘇果超市或華聯(lián)超市這樣的企業(yè)集團，完全可以采取分解的方式私有化。私有化以后并不需要改變子公司與母公司在業(yè)務(wù)方面的聯(lián)系，改變的只是所有權(quán)的結(jié)構(gòu)。中國在前一階段采取了將小企業(yè)合并成大企業(yè)的所謂組建企業(yè)集團的方式，這種做法與東德時期的企業(yè)聯(lián)合運動很相似。雖然可以實現(xiàn)國有企業(yè)之間在市場開發(fā)，設(shè)施共用方面某些規(guī)模經(jīng)濟，但是，由于企業(yè)規(guī)模太大，導(dǎo)致管理困難，效率下降。中國這樣做的目的是為了上市，把20個1000萬資產(chǎn)的小企業(yè)組建成2個億的大企業(yè)就具備了上市的資產(chǎn)規(guī)模條件。但是對于私有化來說，這樣的大企業(yè)很難找到合適的賣主。因此，私有化需要采取的第一個措施就是將這些大的企業(yè)集團進行分解。分解以后的企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模比較小，比較容易找到買主。中國有大量臺資、港資和海外的華資企業(yè)，大陸本土經(jīng)過改革以來的發(fā)展也有相當(dāng)數(shù)量的的私人中小型企業(yè)，同時也有大量的中小型外資企業(yè)，它們都有可能成為企業(yè)的買主。只有在大量買主的情況下，才能夠從技術(shù)上防止國有企業(yè)原企業(yè)家形成的買方壟斷。在公平競買的情況下，政府可以采取財政扶持的政策，使企業(yè)家通過銀行貸款購買股權(quán)的途徑成為新所有者。需要建立這樣一種保護真正的企業(yè)家的制度，而不是保護那些在化公為私方面很有本領(lǐng)的企業(yè)家。中國并不缺少企業(yè)家人才資源，缺少的是保護真正企業(yè)家的制度�，F(xiàn)在有些企業(yè)家不認真經(jīng)營企業(yè)，而致力于通過各種途徑成為企業(yè)的大股東。這是制度造成的，這是在特定制度下形成的行為偏好。

　　實行企業(yè)分解措施以后，很可能仍然有一些大型企業(yè)，在技術(shù)上無法進行分解。對于這些大企業(yè)只能夠采取國家減少股份的方法上市。這里當(dāng)然需要有規(guī)范的資產(chǎn)評估報告�？梢钥紤]的另一項制度創(chuàng)新是在政府之間拍賣，先形成市場價格的方法。例如，中央所有的企業(yè)可以先賣給地方。由于中國發(fā)展的地區(qū)不平衡，各個地區(qū)國有企業(yè)的經(jīng)營水平也有相當(dāng)大的差別，沿海發(fā)達地區(qū)的國有企業(yè)由于受出口市場、外資企業(yè)競爭的比較大的壓力以及外部社會環(huán)境的影響，可能比落后地區(qū)的國有企業(yè)經(jīng)營得好一些。同時，不發(fā)達地區(qū)有勞動成本低和資源方面的優(yōu)勢。因此，可以考慮將落后地區(qū)的大型國有企業(yè)先對發(fā)達地區(qū)的地方政府（國有企業(yè)）拍賣。在這個過程中，本地的企業(yè)就首先要接受外地企業(yè)家的評估，也就可以先一步形成比較逼近市場的價格。有些企業(yè)也可能在第一輪出賣中就被定為破產(chǎn)企業(yè)。一個在落后地區(qū)依靠本地地方財政扶持的經(jīng)營不善的國有企業(yè)，很可能被發(fā)達地區(qū)的企業(yè)家看做一攤子破銅爛鐵，沒有任何價值。這個過程相當(dāng)于引入完全的外部人評價機制，克服本地地方政府和本地企業(yè)家內(nèi)部串通的技術(shù)問題。對于有價值的企業(yè)，通過新的產(chǎn)權(quán)組合，引入發(fā)達地區(qū)的管理方法改進管理，可能對這些企業(yè)的資產(chǎn)保值起到正面作用。第二步，再考慮將發(fā)達地區(qū)的這些大企業(yè)逐步出賣股份給私人投資者。當(dāng)然，特別需要注意的是賣買過程的自由競爭，防止中央政府強迫地方政府的購買行為。因為，任何強迫都將是對企業(yè)市場價值的扭曲。這個過程本身的目的是形成企業(yè)的市場價格，而不是為落后地區(qū)的國有企業(yè)找賣主。

　　第五、在私有化過程中要區(qū)分企業(yè)資產(chǎn)和不動產(chǎn)，理順地方財政與私有化后企業(yè)的經(jīng)濟關(guān)系。大量資料表明，許多國有工商企業(yè)在它們的資產(chǎn)評估價值中主要部分是房地產(chǎn)價值。而這筆資產(chǎn)在私有化過程中，基本采取繼續(xù)無償使用，或者按計劃劃撥價格使用。而私有化以后，企業(yè)家往往通過經(jīng)營房地產(chǎn)的收入來購買企業(yè)股權(quán)或者償還購買股份的貸款。如果說資產(chǎn)流失的話，房地產(chǎn)大概是流失的主要途徑。對于企業(yè)轉(zhuǎn)型的扶持應(yīng)該規(guī)定房地產(chǎn)無償或者低價使用的期限，比如說3年或者5年之內(nèi)。根據(jù)現(xiàn)在的城市土地所有權(quán)制度，這些國有企業(yè)的土地屬于城市所有，土地經(jīng)營的收入應(yīng)該屬于地方財政的收入。有些企業(yè)的下崗職工已經(jīng)提出，他們不需要參加城市的低保，只要將工廠的房地產(chǎn)經(jīng)營收入給他們就夠了�，F(xiàn)在一方面由城市地方財政負責(zé)下崗工人的支出，一方面將城市土地?zé)o償由改制后的企業(yè)使用。這實際上是一種地方財政資金向企業(yè)家私人的流動，是公眾利益的凈損失。

　　第六、發(fā)揮金融監(jiān)控的作用。國有企業(yè)私有化涉及到巨額資金流動，銀行要對國有企業(yè)的私有化收入的資金流動過程進行全程監(jiān)控。中國目前的最主要問題是仍然允許巨額的現(xiàn)金交易。這在發(fā)達國家都是不允許的�，F(xiàn)金交易為國有資產(chǎn)流失提供了逃脫銀行監(jiān)控的方便之門。如果中國還不可能實行全面的現(xiàn)金交易限制，至少可以規(guī)定國有企業(yè)私有化不可以使用現(xiàn)金交易，必須采用銀行轉(zhuǎn)帳的方式。有必要規(guī)定專門的銀行作為國有企業(yè)私有化的銀行，以便于監(jiān)督和管理。

　　第七、對已經(jīng)私有化的企業(yè)進行財務(wù)審查�，F(xiàn)在人們已經(jīng)提出大量已經(jīng)私有化的企業(yè)存在資產(chǎn)流失問題。對于這些已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的問題，政府應(yīng)該組織專門的機構(gòu)審查，進行處理。不能夠采取既往不究的態(tài)度。也許有人認為，有些事情已經(jīng)無法可查，或者說就是查到，需要的組織成本也相當(dāng)高，得不償失。建設(shè)新的制度，就是要堅持公平的原則。通過審查，保護了采取正當(dāng)手段的企業(yè)家，將采取不正當(dāng)手段化公為私的企業(yè)家清除出去，才能夠鞏固私有化的成果。

　　第八、完善現(xiàn)代企業(yè)制度的基本法律框架。這里涉及到現(xiàn)在大家討論的關(guān)鍵問題即國有企業(yè)經(jīng)理的權(quán)限和義務(wù)問題。國有企業(yè)經(jīng)理在企業(yè)盈利的情況下，可以得到多少報酬；
在虧損或者破產(chǎn)的情況下，要承擔(dān)多大的經(jīng)濟責(zé)任。這里的一個首要的問題是，我們可以不考慮國有企業(yè)的經(jīng)理，而是對一般企業(yè)經(jīng)理的法律規(guī)定是如何約束的，比如工資標(biāo)準(zhǔn)是工人的多少倍。經(jīng)營不當(dāng)?shù)呢?zé)任，董事會在什么條件下，可以解雇經(jīng)理。德國法律規(guī)定，企業(yè)破產(chǎn)以后經(jīng)理承擔(dān)直接的法律后果是在20年之內(nèi)，被剝奪經(jīng)理資格。這樣任何一個國有企業(yè)經(jīng)理都不可能通過將企業(yè)玩破產(chǎn)的方法，低價收購，重新取得經(jīng)理位置。

　　國有企業(yè)私有化是一項運動，需要有法律程序，有計劃有組織的進行，接受公眾的監(jiān)督。市場經(jīng)濟體制的建設(shè)是一項工程，(點擊此處閱讀下一頁)

　　既需要有大政方針，也需要有經(jīng)過論證的適當(dāng)?shù)木唧w的政策相配合。政策工具的選擇是經(jīng)濟學(xué)的重要任務(wù)的一個方面。經(jīng)濟學(xué)不僅僅需要研究理論，也需要研究政策，因為任何理論都需要具體的政策來實現(xiàn)。有人認為現(xiàn)在的改革方法就是合理的，就是好的，就是沒有辦法的辦法，只要私有化就行了。這實際上是經(jīng)濟學(xué)界和政策制定部門的一種懶惰，這種看法排斥了對更好的改革方法的研究和吸收。從結(jié)果上來講，這種懶惰為既得利益者保護他們的既得利益提供了理論依據(jù)。

　　主要參考資料：

　　托管局，1995，托管局文獻 1990－1994， 第1至13卷。

　　住宅政策專家委員會，1994，新州的住宅政策。

　　德國政府新聞局，變化中的德國：1990－1995，1995。

　　聯(lián)邦財政部，1997，德國統(tǒng)一的財政政策，波恩。

　　聯(lián)邦財政部，2004，《聯(lián)邦財政年報－2004》，柏林。

　　聯(lián)邦財政部，2002，《參股企業(yè)年報－2002》，柏林。

　　李建、王小衛(wèi)主編，2004，《出路》，經(jīng)濟日報出版社，北京。

　　H.F. Buck,1991, Von der staatlichen Kommandowirtschaft der DDR zur Sozialen Marktwirtschaft des vereinten Deutschland. Sozialistische Hypotheken, Transformationsproblem, Aufschwungchancen.

　　Alexandra Ehrlicher, 1991, Die Finanzpolitik 1967-1976 im Spannungsfeld zwischen Konjunkturpolitischen Erfordernissen und Haushaltskonsolidierung, Duncker & Humblot, Berlin.

　　重要名詞翻譯：

　　聯(lián)合工業(yè)企業(yè)股份公司 Vereinigte Industrieunternehmungen AG

　　大眾汽車股份公司 VW Volkswagen AG

　　薩茨基特工業(yè)公司 Salzgitter ，

　　德意志聯(lián)合工業(yè)企業(yè)公司：（VIAG）Vereinigte Industrieunternehmungen ()

　　德國聯(lián)邦鐵路 （DB）Deutsche Bundesbahn

　　德意志帝國鐵路 (DR) Deutsche Reichsbahn（原東德的國家鐵路）

　　復(fù)興銀行 Kreditanstalt für Wiederaufbau KFW

　　德國統(tǒng)一基金 （Der Funds ?Deutsche Einheit“）

　　舊債救助法 (Altschuldhilfe--Gesetz)

　　作者為南京財經(jīng)大學(xué)教授、波恩大學(xué)博士

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