孟慶堯：攥在“婆婆”手里的村民自治

　　近年來(lái)，我們的專家學(xué)者一直在大聲疾呼：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不要干涉村民自治�！毙抻喓蟮摹洞逦瘯�(huì)組織法》也明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)�！笔聦�(shí)上，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不去主動(dòng)干涉村民自治，而村干部和村民也往往要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去干涉他們的內(nèi)部事務(wù)；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動(dòng)的干涉，也往往是借助村干部和村民的要求介入；
盡管村民自治已經(jīng)初見(jiàn)成效，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村之間傳統(tǒng)的相互依存的“上下級(jí)”關(guān)系，并沒(méi)有隨著村民自治的推行而出現(xiàn)根本性的調(diào)整。

　　在村民自治制度尚不完備、尤其是整個(gè)外部大的法制環(huán)境還不匹配的情況下，未經(jīng)民選的基層政府和公檢法部門(mén)，是民選的村民委員會(huì)“施政”行為的“后臺(tái)”依靠、以及村落內(nèi)部矛盾最終的仲裁和評(píng)判者。農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型的初期，村民通過(guò)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)自我教育、自我管理、自我服務(wù)的過(guò)程，還難以脫離現(xiàn)有基層政府和公檢法部門(mén)的直接“干預(yù)”、難以脫離整個(gè)國(guó)家目前的法制環(huán)境而孤立的存在。我們應(yīng)該站在推進(jìn)整個(gè)國(guó)家轉(zhuǎn)型的角度去看待村民自治，讓村民自治與整個(gè)國(guó)家的政治文明建設(shè)協(xié)調(diào)并進(jìn)。

　　誰(shuí)在為村民自治“做主”

　　2004年下半年，魯北北部的大李村完成了本屆村民委員會(huì)換屆選舉，小劉以數(shù)票之差戰(zhàn)勝上屆村委會(huì)主任老李，當(dāng)選新一屆村委會(huì)主任。

　　在大李村，老李擔(dān)當(dāng)村支部書(shū)記20多年，上屆村民委員會(huì)選舉他又兼上了村委會(huì)主任一職。老李是當(dāng)?shù)赜忻�的大能人，在任期間，村里靠向銀行貸款和拉部分村民集資建起了磚廠，村集體經(jīng)濟(jì)有一定實(shí)力。幾年來(lái)，老李舍得花錢(qián)開(kāi)街、修路、上自來(lái)水，替村民交納“皇糧國(guó)稅”，打點(diǎn)上下關(guān)系，大李村成了遠(yuǎn)近聞名的富裕村和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)眼里的“標(biāo)”。

　　村里日子好過(guò)了，老李書(shū)記的“排譜”也隨之大了起來(lái)。他出門(mén)有專車(chē)，一天兩頓酒，自家的二層小樓也在村里臨街最顯眼的地方拔地而起。前兩年，他未經(jīng)村兩委商量，把磚廠承包給了自己的女婿，還讓自己的兒媳擔(dān)任村會(huì)計(jì)，這幾年，村里的各項(xiàng)工程也都承包給了自己的外甥。對(duì)這些，村民們都看在眼里記在心里。

　　小劉是個(gè)復(fù)員軍人，曾在上屆村委擔(dān)任委員。他平日里就看不慣老李書(shū)記的做派，只是時(shí)機(jī)未成他一直隱忍不發(fā)。臨近本次換屆，小劉站了出來(lái)。他通過(guò)散發(fā)傳單、上門(mén)宣傳等形式，向村民們揭發(fā)老李書(shū)記的種種劣跡，振臂一呼，最終一舉將老李拿下。按照山東省本次村民委員會(huì)換屆選舉的規(guī)定，原則上實(shí)行村兩委“一肩挑”，當(dāng)選村委會(huì)主任者，如果是黨員，可以直接兼任黨支部書(shū)記。小劉這次眼見(jiàn)著要“黨政大權(quán)”一把抓。

　　按說(shuō)，選舉結(jié)果已經(jīng)明確，老班子下臺(tái)，新班子上任，事情原本就應(yīng)該這樣結(jié)束了。誰(shuí)料一波未平、一波又起，矛盾剛剛開(kāi)始，更大的亂子還在后頭。

　　選舉結(jié)果一出，村里立即炸了營(yíng)。本來(lái)，老李認(rèn)為這次選舉自己十拿九穩(wěn)。李姓是村里的大姓，那些街面上走動(dòng)的李姓不是他的侄子輩、就是他的孫子輩，平時(shí)他對(duì)其他姓也沒(méi)少拉攏。出現(xiàn)這個(gè)結(jié)果，老李認(rèn)為完全歸罪于小劉冷不防從背后扎了他一刀。選舉結(jié)果一出，老李就帶著自己的幾個(gè)鐵桿支持者罵到了小劉的家里，并且摔壞了小劉家的飯鍋，當(dāng)晚，小劉家的柴火垛還莫名其妙的著起了大火。

　　在魯北農(nóng)村，“砸鍋”是要斷別人生路的意思，是很犯忌諱的，而縱火不用說(shuō)也是大事。小劉把這些事情報(bào)到鎮(zhèn)上，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)要派出所處理。第二天來(lái)了兩個(gè)聯(lián)防隊(duì)員了解情況，他們草草的看了一下現(xiàn)場(chǎng)，說(shuō)爭(zhēng)執(zhí)中互有對(duì)罵，摔扁了的鍋修修還能用，構(gòu)不成犯罪；
點(diǎn)火的事情沒(méi)有人證物證，不能斷定是誰(shuí)應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，更何況一堆柴草也值不了幾個(gè)錢(qián)。

　　眼見(jiàn)著“上級(jí)”不給自己做主，小劉回過(guò)頭來(lái)直接對(duì)準(zhǔn)了老李。老李火氣大，小劉也不是“省油的燈”，他一不做二不休，立即組織人查老李的賬。這一查不要緊，村集體賬上一個(gè)大子沒(méi)有，還欠著土管部門(mén)罰款、工商管理費(fèi)、稅款、飯店的吃喝費(fèi)、汽修廠的修理費(fèi)、建筑隊(duì)的工程款近10萬(wàn)元。

　　厚厚一摞帳本子擺在鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)面前，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)心平氣和地說(shuō)：“村里進(jìn)進(jìn)出出是本明白賬，老李給村里拉的饑荒再大，也不能證明他貪污。這年頭干事業(yè)的人哪里有不拉饑荒的。吃喝費(fèi)是多了點(diǎn)，村里有企業(yè)，要給企業(yè)處理各種關(guān)系能不吃喝嗎？你過(guò)去也當(dāng)過(guò)村委會(huì)委員，你沒(méi)跟著吃嗎？你年紀(jì)輕輕的，剛上臺(tái)最主要的是穩(wěn)定，搞亂了村子對(duì)你也沒(méi)有好處�！�

　　小劉一想，這話也有道理，回去就想息事寧人。誰(shuí)料樹(shù)欲靜而風(fēng)不止，沒(méi)幾天，一批又一批要賬的找上門(mén)來(lái)了，不久，當(dāng)?shù)胤ㄍサ膫髌毕聛?lái)了，告之小劉作為大李村的法人代表，如拒不償還債務(wù)，將被依法拘留。

　　到這個(gè)時(shí)候小劉才明白過(guò)來(lái)：這是老李多年苦心經(jīng)營(yíng)的各種社會(huì)關(guān)系在起作用了。他知道，老李是個(gè)翻臉不認(rèn)人的主，平日里吃了他、喝了他、拿了他的那些上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)們，都有把柄在他手里，這么個(gè)關(guān)節(jié)眼上他們?nèi)绻�不出�?lái)表現(xiàn)一下姿態(tài)，老李會(huì)把他們一塊抖摟出來(lái)。

　　就在即將山窮水盡的時(shí)候，小劉想起了選他的群眾。他想動(dòng)員村民集體上訪，來(lái)對(duì)抗來(lái)自上級(jí)的壓力。讓他沒(méi)有想到的是，村民這個(gè)時(shí)候卻不聽(tīng)他招呼了。因看不慣老書(shū)記的“腐敗”，大伙才決定選小劉上臺(tái)；
小劉上臺(tái)后拒不償還上屆班子留下的債務(wù)，村民們一下子恐慌了，因?yàn)榇迕裼幸欢喟肴嗽诖u窯上有集資。這些集資不說(shuō)小劉拒不償還，即使想還，他拿什么還？老李“當(dāng)政”的時(shí)候，每年都給集資的村民發(fā)紅利，現(xiàn)在到好，紅利沒(méi)了影，老本都眼看著要“打水飄”。這么一來(lái)，村民們不僅不去參加小劉組織的上訪，反而大都站到了老李的一邊，希望老李重新“翻過(guò)點(diǎn)子”來(lái)，他們也好“冤有頭債有主”。

　　按照有關(guān)規(guī)定，本屆村委會(huì)選舉結(jié)束之后，隨之要選舉出村民議事理事會(huì)、村民監(jiān)督小組、村民理財(cái)小組等村委會(huì)下屬組織。只有是這一整套班子完善起來(lái)后，村委會(huì)才能在他們的授權(quán)或監(jiān)督下開(kāi)展工作。這時(shí)候，落選的老李書(shū)記出現(xiàn)了，他號(hào)召他的支持者抵制這些選舉活動(dòng)。此后鎮(zhèn)上干部先后三次來(lái)組織選舉，都因到會(huì)人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不到法定人數(shù)而作罷。新任村委會(huì)面對(duì)這一局面束手無(wú)策，各項(xiàng)工作更是無(wú)從談起。

　　有鑒于小劉駕御不了大李村的局面，在接下來(lái)的村黨支部選舉中，鎮(zhèn)上要求老李繼續(xù)作為支部書(shū)記人選。

　　在村一級(jí)，不是實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督嗎？怎么有這么多事糾纏上上級(jí)行政和公檢法機(jī)關(guān)？中國(guó)的村落，當(dāng)然應(yīng)該在國(guó)家的行政和公檢法部門(mén)管理之下，然而，正如魯北大李村選舉后出現(xiàn)的情況一樣，現(xiàn)實(shí)中的確有很多屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)，無(wú)法在村落內(nèi)部得到解決，“自治”下的村民，還有人在為他“做主”、甚至他還需要有人為他“做主”。

　　村干部：孩子哭抱給他娘；
村民：找“父母官”討說(shuō)法

　　村民自治賦予了村民以直接選舉權(quán)，也就是說(shuō)村民可以直接給村干部授權(quán)。但是，村民給村干部授予的這一權(quán)力，在現(xiàn)行的國(guó)家管理體制框架內(nèi)，卻缺乏具體的內(nèi)容：按照修改后《村民委員會(huì)村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村委會(huì)“鋼性”的權(quán)力是“辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”，“依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”，這些權(quán)力的運(yùn)作往往直接觸動(dòng)每家每戶的根本利益。

　　村委會(huì)要想做些事情，就難免與一些戶的利益發(fā)生沖突。由于是屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)，村委會(huì)的決定對(duì)村民沒(méi)有法律約束力，村民要聽(tīng)還好，如果不聽(tīng)，還真拿他們沒(méi)辦法。西方的民主是“多數(shù)決”、多數(shù)人形成的意見(jiàn)少數(shù)人就得服從；
在村民自治下，也是“多數(shù)決”產(chǎn)生的權(quán)力，在運(yùn)作的過(guò)程中卻必須遵循“協(xié)調(diào)一致”的原則，屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)，從理論上講只要有一個(gè)戶拒不執(zhí)行就可能將村委會(huì)決定“一票否決”。從這個(gè)意義上說(shuō)，村民投票選出了村委會(huì)，但并沒(méi)有授予他們有約束性的、有強(qiáng)制力的管理村落的權(quán)力。

　　憑多數(shù)支持當(dāng)選的村干部，當(dāng)然不甘心因少數(shù)“茬子戶”掣肘而讓自己的權(quán)力受到限制。自身沒(méi)有行政執(zhí)法權(quán)的他們，在村內(nèi)矛盾沒(méi)法通過(guò)協(xié)商解決的時(shí)候，就“孩子哭抱給他娘”，自然要向具有行政執(zhí)法權(quán)的上級(jí)部門(mén)求助。從這個(gè)意義上說(shuō)，村民委員會(huì)的權(quán)力由村民授予，其權(quán)威卻要靠政府和公檢法部門(mén)來(lái)維護(hù)。

　　作為村落精英或者叫強(qiáng)者的村干部，在現(xiàn)實(shí)生活中往往并不囿于《村民委員會(huì)村民委員會(huì)組織法》等相關(guān)法律政策的限制。處理起具體事務(wù)來(lái)，在協(xié)商不通之后，在多數(shù)村民的支持下，也往往采取強(qiáng)硬的手段去對(duì)付他們眼里不配合工作的“刁民”。處在弱勢(shì)地位被“修理”的村民，在村內(nèi)有苦無(wú)處訴、有冤無(wú)處申，就要上訪、就要找“父母官”討說(shuō)法。

　　在魯北農(nóng)村現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，發(fā)生在村落內(nèi)部無(wú)法自行消化需要“上繳”的矛盾可以說(shuō)伏拾皆是。

　　先說(shuō)兩件村干部間鬧矛盾的事：

　　多年來(lái)，大喇叭在農(nóng)村是權(quán)力的象征。進(jìn)村找管事的村干部不用打聽(tīng)人，只要看到村里最高的那根電線桿子上那組大喇叭，喇叭下必定是管事村干部的家。在魯北農(nóng)村，村干部向村民傳達(dá)上級(jí)精神、發(fā)號(hào)施令都離不開(kāi)這組大喇叭。這幾年，要到魯北沙王村找管事的村干部再用這招就不行了，因?yàn)檫@個(gè)村冒出了四五組大喇叭。據(jù)知情人介紹，沙王村大喇叭下有本屆支部書(shū)記、村委主任家，也有上屆支部書(shū)記、村委主任家，村辦公室的屋山上還有一組。上屆書(shū)記、主任以他們的報(bào)酬沒(méi)有結(jié)算清楚為由拒不交出大喇叭，于是新任村班子就在辦公室另外安置了一套。后來(lái)書(shū)記、主任鬧矛盾，他們都有一肚子的話向群眾說(shuō)，就各自在自家屋山上安裝了一套。

　　四個(gè)前后任領(lǐng)導(dǎo)四個(gè)心眼、各領(lǐng)著四伙“人馬”，誰(shuí)也不服誰(shuí)，一到有選舉之類大事，常常是四五組大喇叭一起響，如果遇到他們中間有人喝醉了酒，還不時(shí)通過(guò)大喇叭對(duì)罵，村里比演戲都熱鬧。為這事現(xiàn)任村委主任也曾想召集村民代表評(píng)評(píng)理，村民代表都說(shuō)這事荒唐，但究竟誰(shuí)家的該撤、誰(shuí)家的保留卻形不成多數(shù)意見(jiàn)。村里也有村民公約等相關(guān)制度，但那一條制度也沒(méi)有關(guān)于大喇叭的規(guī)定。村內(nèi)協(xié)商不出個(gè)結(jié)果，最后村委會(huì)主任只好找到鎮(zhèn)上的領(lǐng)導(dǎo)，要領(lǐng)導(dǎo)出面解決。

　　還有發(fā)生在魯北老管村的這樣一件事，這件事與上文說(shuō)的大李村的情況有些相似之處：一企業(yè)占用老管村的土地，賠付該村一筆巨款。上屆主任兼書(shū)記老管在給群眾辦了些事情的同時(shí)，也順手“改善”了自己生活和工作條件，此舉惹得民怨沸騰。在這屆村委會(huì)換屆選舉時(shí)，原村委會(huì)委員小管出來(lái)揭了老管的老底，他還向群眾承諾，只要選他上臺(tái)，他做的第一件事就是把那筆占地賠付全數(shù)分到各戶。選舉結(jié)果是：小管順利當(dāng)選，老管位居第二，另一位當(dāng)選者是個(gè)外姓人、他是老管當(dāng)年培養(yǎng)的“接班人”。這么三個(gè)人在臺(tái)上，可就有戲看了。

　　老管懂得一些村民自治的政策，提出村里的大事小情必須“民主決策”，要三個(gè)人一起商量才成。但只要是小管提出的問(wèn)題，老管和他的那位追隨者毫無(wú)例外的給于否決。小管孤掌難鳴，事先向選民承諾的，一件也辦不成。不得已，最后還是要去找上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)。

　　再說(shuō)兩件村干部與村民鬧矛盾的事：

　　前幾年國(guó)家投資興建村村通工程，鎮(zhèn)上開(kāi)會(huì)，要求各村抓住機(jī)遇進(jìn)行村莊規(guī)劃，搞好橋梁、街道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。耀家村兩委在反復(fù)商議的基礎(chǔ)上決定開(kāi)街。所謂開(kāi)街就是按照規(guī)劃把村里的主要街道拓寬、取直、硬化。要開(kāi)街首先要遷占，所謂遷占就是把妨礙開(kāi)街的戶搬走。為鼓勵(lì)相關(guān)的戶搬遷，村里規(guī)定，搬遷最早的戶可以在本村最好的地段優(yōu)先選擇新的宅基地。事情開(kāi)始進(jìn)行的比較順利，等到了最后，還是有三戶硬抗著不搬。在反復(fù)做工作做不下來(lái)的情況下，村干部叫施工隊(duì)的推土機(jī)強(qiáng)行推倒攔著的住戶的院墻。在這種情況下，三個(gè)戶與村干部發(fā)生了肢體沖突，工程被迫停工。村兩委本來(lái)是想給群眾辦好事，沒(méi)想到遇到這么大的阻力。本想就此罷手，但多數(shù)村民已經(jīng)把舊房拆除，村里已經(jīng)拆了個(gè)亂七八糟。實(shí)在沒(méi)有辦法，他們只好找鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，最后鎮(zhèn)上分管城建的副鎮(zhèn)長(zhǎng)帶領(lǐng)公安、司法等部門(mén)的人員進(jìn)駐該村。

　　另一件事與分地有關(guān)。東街村小郭競(jìng)選村委會(huì)主任成功，他上臺(tái)做的第一件事就是重新調(diào)整土地。此前，東街村的土地十多年沒(méi)做過(guò)調(diào)整，很多戶老人去世和閨女出嫁、子女上學(xué)遷戶口后不退地，而很多戶孩子長(zhǎng)到七八歲了還沒(méi)有分到地。更為嚴(yán)重的是，前幾任領(lǐng)導(dǎo)的親支近派低價(jià)承包的集體機(jī)動(dòng)地大都超期不退，惹的群眾意見(jiàn)很大。小郭也正是以重新調(diào)整土地為主要競(jìng)選綱領(lǐng)，贏得了選民的支持。就在調(diào)地一事咋呼出去的當(dāng)天夜里，有人把一副白紙?zhí)�在了小郭家的大門(mén)框上（按照當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗，家里死了人才落白門(mén)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　�。�，并且大街上貼出了一些大字報(bào)，揭小郭祖宗八代的短。這些小動(dòng)作沒(méi)有讓小郭退縮，他繼續(xù)張羅分地事宜，當(dāng)年秋后他組織機(jī)械把那些強(qiáng)行種上小麥的多占地翻耕，組織重新調(diào)整�？吹叫」�軟硬不吃，這些戶聯(lián)合起來(lái)，拿上國(guó)家關(guān)于土地延包三十年不變的文件，和他們與前幾屆村干部續(xù)簽的土地承包合同（幾屆村干部下臺(tái)的前夜擅自突擊和他們簽定的），開(kāi)始到鎮(zhèn)、到縣上訪。

　　魯北地區(qū)村落內(nèi)部管理與被管理之間，目前主要存在兩種矛盾。一是村干部與農(nóng)戶之間的矛盾。集中表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)糾葛如債務(wù)糾紛等、“任務(wù)”糾葛如稅費(fèi)收繳困難等、利益分配和調(diào)整糾葛如開(kāi)街分地中的矛盾等。二是村干部?jī)?nèi)部的矛盾�，F(xiàn)有選舉制度下，村干部的當(dāng)選事實(shí)上是部分利益群體或勢(shì)力支持的結(jié)果，反過(guò)來(lái)說(shuō)村干部要想當(dāng)選，必須培植或組織支持自己的利益群體或勢(shì)力。選舉，也必然是不同的利益群體和勢(shì)力間的競(jìng)爭(zhēng)。這一競(jìng)爭(zhēng)并不會(huì)因?yàn)檫x舉的結(jié)束而煙消云散，競(jìng)選過(guò)程中結(jié)下的怨氣，和“當(dāng)政”后利益分配立場(chǎng)上的沖突，會(huì)使得組成村班子的各成員間各懷心腹事、各打各的小算盤(pán)。一旦相互間達(dá)不成妥協(xié)，必然難以共事、最后還會(huì)演化成難以調(diào)和的矛盾。既然屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)，現(xiàn)行的有關(guān)政策法規(guī)、民法、民訴法、刑法、刑訴法、治安處罰條例都難以明確規(guī)定。如果村內(nèi)拿不出定論，就得找個(gè)權(quán)威來(lái)“拍板”

　　村民自治范圍內(nèi)的矛盾，最終要向他們傳統(tǒng)的上級(jí)行政和公檢法機(jī)關(guān)那里集結(jié)。

　　村民自治與行政和公檢法機(jī)關(guān)管理之間還有一條沒(méi)剪開(kāi)的臍帶

　　修訂后的《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助”。據(jù)此，我們的專家、學(xué)者們?cè)跉椌�竭慮的研究“領(lǐng)導(dǎo)”與“指導(dǎo)、支持和幫助”的區(qū)別。以為弄清了這幾個(gè)概念的基本內(nèi)涵、并據(jù)此各自定位，就能理順鎮(zhèn)村之間的關(guān)系。其實(shí)，在現(xiàn)實(shí)工作中村和鎮(zhèn)對(duì)這幾個(gè)概念的理解都沒(méi)有離譜，但并不是簡(jiǎn)單的理解了這幾個(gè)概念就可以把一切“納入正軌”。村民自治生存所處的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境，決定了它難以在不受外來(lái)“干涉”的情況下自行消化其“內(nèi)部事項(xiàng)”。村民自治的制度性缺陷，和國(guó)家法律政策的不配套，以及村落與它上面的行政和公檢法部門(mén)之間剪不斷、理還亂的利益關(guān)系，決定了真正意義上“自治”的難以實(shí)現(xiàn)。說(shuō)到底，有了比較純粹的民主，而沒(méi)有與之相配套的法制，這才是問(wèn)題的真正根源。

　　十幾年前我在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，那時(shí)侯督促下面的工作實(shí)行“進(jìn)度表”制度，鎮(zhèn)上督促的每一項(xiàng)工作，下面的各村都要按時(shí)報(bào)進(jìn)度，比如秋種進(jìn)度、新上工業(yè)項(xiàng)目進(jìn)度、改廁進(jìn)度、滅鼠進(jìn)度等；
現(xiàn)在再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)去問(wèn)，他們大都還在實(shí)行“進(jìn)度表”制度，只不過(guò)報(bào)送的內(nèi)容，已經(jīng)變?yōu)閬y村的轉(zhuǎn)化、上訪事件的發(fā)生情況等。多年來(lái)，政界、學(xué)界都在爭(zhēng)論是否要實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，甚至提出取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

　　誠(chéng)然，在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上鄉(xiāng)鎮(zhèn)的已經(jīng)沒(méi)有多少作用可以發(fā)揮，但在村級(jí)社會(huì)矛盾紛繁復(fù)雜、有些矛盾還十分尖銳的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少是農(nóng)村社會(huì)問(wèn)題與整個(gè)國(guó)家行政架構(gòu)之間的緩沖帶，國(guó)家要想避免直接與農(nóng)村社會(huì)矛盾過(guò)招，真還離不開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)這堵“防火墻”。多年來(lái)各級(jí)一直強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定壓倒一切，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，穩(wěn)定工作的主要內(nèi)容就是借助行政手段，協(xié)調(diào)公檢法部門(mén)到各村去“滅火”、去化解各村的矛盾。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)因村而立。人民公社撤消后代之以鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除了有過(guò)渡安排的意思在，反映的是國(guó)家對(duì)農(nóng)村級(jí)管理方式的轉(zhuǎn)化，但這個(gè)轉(zhuǎn)化并不意味著弱化。確保農(nóng)村穩(wěn)定，是新時(shí)期基層政府的主要任務(wù)。要達(dá)到確保農(nóng)村穩(wěn)定的目的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須牢牢的把村一級(jí)抓在手上。同時(shí)，村一級(jí)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳統(tǒng)利益、權(quán)益所在。在全部取消農(nóng)業(yè)稅之前，來(lái)自農(nóng)民的“三提五統(tǒng)”、各種稅費(fèi)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的主要來(lái)源；
一直以來(lái)，在村級(jí)一般是支部書(shū)記“說(shuō)了算”，而支部書(shū)記的權(quán)力又直接來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)的授予，鄉(xiāng)鎮(zhèn)正是通過(guò)掌握了各村的支部書(shū)記而掌握全鄉(xiāng)鎮(zhèn)、進(jìn)而樹(shù)立一方的威權(quán)。

　　從這個(gè)意義上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以行政手段推動(dòng)工作、干預(yù)村落內(nèi)部事務(wù)，有其傳統(tǒng)、客觀環(huán)境和條件。村民自治的推行，給基層行政和公檢法機(jī)關(guān)的管理方式、管理手段帶來(lái)了一些有正面意義的新變化。比如從思想上盡量分清“領(lǐng)導(dǎo)”與“指導(dǎo)、支持和幫助”的區(qū)別，不再事無(wú)巨細(xì)的看在眼里、抓在手上，盡量不去干涉村落內(nèi)部的自主選擇。但也同時(shí)產(chǎn)生了一些負(fù)面影響，比如對(duì)本部門(mén)有利的事情、有可罰沒(méi)的搶著管，對(duì)本部門(mén)不利的事情能推則推，看著“肉爛在鍋里”。果園、魚(yú)塘、房舍承包之類的經(jīng)濟(jì)糾紛，在處理的過(guò)程中能“落淤”，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)管部門(mén)、派出所、法庭都搶著處理；
選舉爭(zhēng)議、宗族矛盾、一些村干部欺壓良善、混混泥腿給村干部出難題等，處理起來(lái)沒(méi)有“油水”、費(fèi)力不討好，“逮不住貔子惹一腚騷”，陷進(jìn)去拔不出腿來(lái)，各方就“能推不攬、閑事少管”。

　　隨著稅費(fèi)改革和農(nóng)業(yè)稅的逐步取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村落資源的依賴正在弱化，但《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和人民政府組織法》規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的7項(xiàng)具體職能：財(cái)政、民政、公安、司法、行政和計(jì)劃生育等，在履行這些職能時(shí)，他們不可能直接與各家各戶打交道，還離不開(kāi)村級(jí)組織的協(xié)調(diào)與配合。村級(jí)組織的聽(tīng)話、順從，不僅是他們情感的需要，也是他們開(kāi)展工作的需要。因此他們有時(shí)要利用組織選舉的機(jī)會(huì)，攫取選舉的主導(dǎo)權(quán)，進(jìn)而影響、甚至干預(yù)和操縱選舉，在村落樹(shù)立他們的代理人。平時(shí)，對(duì)它中意的、按照他的意圖產(chǎn)生的村級(jí)自治組織，他會(huì)關(guān)照；
對(duì)它不中意的、不是按照它的意圖產(chǎn)生的村級(jí)自治組織，在遇到難題時(shí)不可避免的要“看他們的笑話”、甚至順手給予一些刁難。

　　在這種情況下，村民自治所謂的“四個(gè)民主”，幾乎那個(gè)“民主”離開(kāi)了上級(jí)機(jī)關(guān)的“作主”也難以實(shí)現(xiàn)。這種狀況不是法律和政策本身造成的，是由村落和基層政權(quán)的傳統(tǒng)關(guān)系、基層政權(quán)的生存環(huán)境決定的，歸根到底是由他們權(quán)力的授予與他們所管轄的群眾無(wú)關(guān)造成的。村民有權(quán)彈劾和罷免由他們選舉產(chǎn)生的村委會(huì)，但卻對(duì)上級(jí)行政和公檢法部門(mén)奈何不得。民主要靠法制來(lái)維護(hù)，村落在實(shí)行民主，但維護(hù)村落的民主卻要靠村外的行政和公檢法機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最低一級(jí)的政府，他受?chē)?guó)家委托直接管理農(nóng)村、與農(nóng)民直接打交道，村民自治中出現(xiàn)的問(wèn)題，所反映的是走向民主的村落社會(huì)，與改變緩慢的國(guó)家政治環(huán)境的矛盾。

　　所謂“村干部”，是新中國(guó)成立后出現(xiàn)的一個(gè)新名詞，他們從一開(kāi)始就不是真正的“干部”。他們不是國(guó)家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、人民團(tuán)體中的公職人員，不享受?chē)?guó)家公職人員的待遇，在村里卻要承擔(dān)國(guó)家公職人員的責(zé)任、長(zhǎng)期以來(lái)事實(shí)上也行使國(guó)家公職人員管理村落的權(quán)力。這種責(zé)任和權(quán)力的賦予，在實(shí)行村民自治之前幾乎完全依靠上級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)的指定。

　　也正因如此，村干部形成了對(duì)上級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)的依賴、也從上級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)那里獲取合法性。他們根據(jù)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指示開(kāi)展工作，工作中出現(xiàn)搬不動(dòng)的難題就“孩子哭抱給他娘”，也自然要找上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)解決。比如前幾年收繳“三提五統(tǒng)”和稅費(fèi)，每個(gè)村幾乎都有那么幾個(gè)抗著不交的“茬子戶”，對(duì)付這些戶，村干部在“說(shuō)服教育”無(wú)效后，一般都交到上面的管理區(qū)或鎮(zhèn)上。前幾年管理區(qū)或鎮(zhèn)上組織“小分隊(duì)”進(jìn)村直接找這些戶“論理”，實(shí)在不聽(tīng)“規(guī)勸”就直接拿他們的財(cái)物抵充；
近幾年那些“執(zhí)法者”法律意識(shí)增強(qiáng)，一般是先起訴到法院，由法院來(lái)“執(zhí)行”。這種組織上的上下級(jí)關(guān)系和工作中的依附關(guān)系在實(shí)行村民自治之后并未出現(xiàn)大的改變。不錯(cuò)，在村級(jí)，權(quán)力的授予因?yàn)榇迕裎瘑T會(huì)直選的推行而出現(xiàn)了由上到下的轉(zhuǎn)變，但村級(jí)班子的權(quán)威卻依然要靠上級(jí)行政和司法機(jī)關(guān)來(lái)維護(hù)。村民自治下的選舉制度可以產(chǎn)生一個(gè)民選的村級(jí)管理階層，但村民自治本身卻沒(méi)法法確保村級(jí)管理階層的權(quán)威。如果缺乏這種權(quán)威，只要出現(xiàn)阻力，村民自治組織就難以解決屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)。

　　選舉制度和選舉程序的確保、選舉后權(quán)力運(yùn)作的確保、選舉后社會(huì)秩序的確保，都離不開(kāi)行政和公檢法機(jī)關(guān)的“保駕護(hù)航”，在一頭雄鷹的羽翼下成長(zhǎng)的雞雛，命運(yùn)寄托于雄鷹的好惡。民主，本應(yīng)是由民做主，全體村民賦予了村委會(huì)以公共權(quán)力。但如果得不到行政和公檢法機(jī)關(guān)的許可，在出現(xiàn)爭(zhēng)議的情況下，選民意志卻難以通過(guò)村委會(huì)去實(shí)現(xiàn)�！吧霞�(jí)”機(jī)關(guān)要維護(hù)傳統(tǒng)利益、村民要保護(hù)和擴(kuò)大自身利益，雙方的夾擊，注定了村級(jí)組織的無(wú)能為力。自我管理、自我教育、自我服務(wù)，關(guān)鍵是自我管理。而自我管理不了怎么辦？村民委員會(huì)自身沒(méi)有裁決權(quán)、或者說(shuō)他們的裁決權(quán)不具合法性，就必須上繳。在一個(gè)小的范圍內(nèi)民選產(chǎn)生的權(quán)力，沒(méi)有與之相適應(yīng)的大的法律制度相配套，就難以正常有效的運(yùn)作。內(nèi)部爭(zhēng)議沒(méi)法在內(nèi)部解決，反映了“自治”的乏力。

　　我們首先應(yīng)該肯定現(xiàn)行村民自治制度、以及由這一制度的推行在鄉(xiāng)村產(chǎn)生的積極影響。我們也應(yīng)該同時(shí)看到，維持村民自治的秩序狀態(tài)，民主化的選舉、決策、管理和監(jiān)督固然重要，推進(jìn)與之相適應(yīng)的國(guó)家政治文明建設(shè)、優(yōu)化村民自治的國(guó)家政治環(huán)境更為重要。(中國(guó)選舉與治理)

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