劉尚希：中國財政風(fēng)險的制度特征：“風(fēng)險大鍋飯”
發(fā)布時間:2020-05-24 來源: 感恩親情 點擊： 
無論從可用于抵御債務(wù)風(fēng)險的經(jīng)濟資源來分析，還是從經(jīng)濟運行變化引出的政府支出責(zé)任和義務(wù)來觀察（劉尚希等，2002、2003），我們不難發(fā)現(xiàn)，我國財政風(fēng)險具有明顯的發(fā)散性特征，已經(jīng)在日益接近臨界點。
政府的公共資源，無論是存量，還是流量，實際上仍處于割據(jù)的狀態(tài)。財政改革取得了一定的成效，財政流量規(guī)模在不斷地擴大，其占GDP 的比重在不斷地提高，但財政能力受整體制度的約束而難以增強。經(jīng)濟總量（流量）在不斷地擴大，而公共債務(wù)也在飛速增長，這不只是表現(xiàn)在中央政府，也反映在地方各級政府。法律上禁止地方政府發(fā)行公債，但各級政府大搞\"準財政\"活動，政府融資在部門利益的推動下迅速擴大，未來資源被加速使用。另外，在轉(zhuǎn)型過程中，社會\"推定\"給政府的支出責(zé)任和義務(wù)也不斷增加，這使政府承受著很大的未來支出壓力�？偠灾�，我國財政風(fēng)險有不斷擴大的趨勢，或者說，正日漸超出社會公眾可接受的風(fēng)險程度。
這種狀況的出現(xiàn)有某種必然性，從世界各國來觀察，也具有某種共性，這是在全球經(jīng)濟變革的大背景下出現(xiàn)的。就我國的情況來看，這是在國民經(jīng)濟的市場化、工業(yè)化、金融化和城市化的環(huán)境中產(chǎn)生的，是這種環(huán)境的變化速度超出了制度變遷的速度所導(dǎo)致的一種結(jié)果。因此，要究其原因的話，財政風(fēng)險的不斷擴大是制度安排出現(xiàn)時滯造成的。換句話說，這是改革滯后于發(fā)展所導(dǎo)致的。
進一層分析，整個改革的滯后，形成了一種風(fēng)險傳導(dǎo)機制，使社會經(jīng)濟生活中各個過程和各個環(huán)節(jié)的風(fēng)險不斷地積聚和集中，\"百川納海\"，致使財政風(fēng)險不斷擴大。
一、\"風(fēng)險大鍋飯\"的制度性存在
改革打破了\"利益大鍋飯\"，而\"風(fēng)險大鍋飯\"依然如故。我國改革是從物質(zhì)刺激入手的，使社會形成了多元化的利益主體，并使其各自有了明確的利益邊界，原來你中有我，我中有你的\"利益大鍋飯\"被徹底打破。這就是說，通過20多年的改革，形成了一個有效的激勵機制，各個不同層次的利益主體都有了強烈的利益動機。企業(yè)（包括金融企業(yè)）、個人、各級政府及其各個部門的利益日漸清晰，由此形成了一種以\"逐利\"為動力的競爭局面。
但另一方面，風(fēng)險責(zé)任的界定卻是相當(dāng)模糊的，甚至根本就沒有界定，仍在吃\"風(fēng)險大鍋飯\".這導(dǎo)致公共風(fēng)險擴大，最后不得不由政府財政來兜底。1998年以來，政府幾次為四大國有銀行注資、通過成立資產(chǎn)管理公司處理其不良資產(chǎn)等措施（注：1998年為四大國有銀行注資2700億元人民幣，以充實其資本金；
1999年成立四大資產(chǎn)管理公司為四大國有銀行剝離不良資產(chǎn)14000億元人民幣；
2004年1月再次為中國銀行和中國建設(shè)銀行注資450億元美元，為其股份制改造做準備。），最典型地說明了\"財政兜底\"這個客觀事實。
�。ㄒ唬┱鎳衅髽I(yè)承擔(dān)風(fēng)險
盡管自20世紀80年代以來，國企改革一直是整個經(jīng)濟改革的中心，但無論是兩步\"利改稅\"、承包制，還是現(xiàn)代企業(yè)制度，都只是從激勵的角度調(diào)整了政府與國企的財政關(guān)系。1993年提出的\"產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)\"的國企改革目標至今也沒有達到，\"盈了歸己，虧了歸國家\"的局面并沒有發(fā)生實質(zhì)性的變化，政府承擔(dān)著無限的責(zé)任和風(fēng)險。其關(guān)鍵在于忽視了風(fēng)險的分擔(dān)界定。給予了國企各種權(quán)利，如融資權(quán)、投資權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、分配權(quán)等各種權(quán)利，但經(jīng)營過程中的各種風(fēng)險，如債務(wù)風(fēng)險、投資風(fēng)險等卻沒有規(guī)定由誰來承擔(dān)、承擔(dān)多少。可以說，我們是在無風(fēng)險的假設(shè)條件下來進行國企改革的。這樣一來，企業(yè)經(jīng)營者的避險動機嚴重不足，在投、融資過程中往往是只注重短期利益，忽視未來的成本，從而使企業(yè)處于巨大的風(fēng)險狀態(tài)之中。因此，國企改革實際上從一開始就是以政府承擔(dān)全部風(fēng)險為前提條件的。
在國企還沒有學(xué)會在市場這個大海中游泳之前，以由政府承擔(dān)全部風(fēng)險的辦法來調(diào)動企業(yè)的積極性，也許在改革的初期有一定合理性。但這個改革初期的措施卻造成了嚴重的路徑依賴，并一直持續(xù)到現(xiàn)在。
1.激勵與約束不對稱
搞活國企是以給企業(yè)看得見的物質(zhì)利益開始的。從20世紀70年代末的\"企業(yè)基金\"、\"利潤留成\"，到80年代的\"利潤承包\"，都以\"減稅讓利\"為主要的改革思路，寄希望于通過利益誘導(dǎo)來調(diào)動企業(yè)的積極性。到20世紀的90年代，提出轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，改革思路從一味地\"減稅讓利\"轉(zhuǎn)到了落實\"經(jīng)營自主權(quán)\"上，試圖讓國企變成真正具有自我發(fā)展、自我約束能力的企業(yè)。但隨著國企經(jīng)營自主權(quán)的落實，卻造成了普遍的\"內(nèi)部人\"控制，所有者的監(jiān)督形同虛設(shè)，所有者的權(quán)益得不到保障，而且經(jīng)營者常常采取拿國有資產(chǎn)冒險或大量借債的方式來追求自身的短期利益。在這種激勵與約束不對稱的條件下，國有資產(chǎn)的保值增值成了無法兌現(xiàn)的空頭支票。尤其在市場化進程不斷深入，市場競爭日益激烈的環(huán)境下，強烈的逐利動機更促使經(jīng)營者采取冒險的舉動，至于其背后的風(fēng)險則考慮不多，甚至不予考慮。大量國企的這種行為造成嚴重的公共風(fēng)險——經(jīng)濟效率的普遍低下。
這樣，激勵與約束不對稱造成的后果，不僅是導(dǎo)致政府擁有的經(jīng)濟資源減少（資產(chǎn)流失和資產(chǎn)收益流失），而且還會因國企的高風(fēng)險偏好而帶來大量的債務(wù)，并通過\"國企-銀行-財政\"這根鏈條轉(zhuǎn)化為政府的債務(wù)。廣東國際信托投資公司的破產(chǎn)、中國農(nóng)業(yè)信托投資公司的清盤、大量國企實行\(zhòng)"債轉(zhuǎn)股\"等等，這些活生生的案例，最終都給政府帶來了大量的債務(wù)。這些債務(wù)的處理通常不透明，沒有在政府的預(yù)算報告中反映出來，從而表現(xiàn)為政府的隱性債務(wù)。
2.國企信息不透明
每一個國企的經(jīng)營績效幾乎都是一個\"黑箱\"，不僅社會公眾不了解，政府主管部門也未必清楚。許多在賬面上連續(xù)盈利的企業(yè)，實際上卻處于嚴重的虧損狀態(tài)。即使是改組上市的公司，這種狀況也未有實質(zhì)性的改變。盡管對信息披露有強制性規(guī)定，信息不透明也造成了多重的危害，如虛盈實虧，使所有者權(quán)益虛假；
資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，使所有者權(quán)益受損；
高風(fēng)險投融資，給所有者帶來大量隱性債務(wù)；
監(jiān)控失效，造成\"內(nèi)部人\"控制，如此等等，不一而足。但信息不透明的最大的危害，是隱藏了企業(yè)經(jīng)營過程中的各種風(fēng)險，這不僅僅是給所有者權(quán)益造成潛在損害，而且會誤導(dǎo)政府宏觀決策，容易誤判國有經(jīng)濟的整體狀況。同時，這也給社會公眾造成錯覺，致使相關(guān)利益者遭受損失。這些都會導(dǎo)致公共風(fēng)險，加大政府作為公共主體的未來支出壓力。
3.國企職工的\"人質(zhì)\"效應(yīng)
人的問題一直都是各級政府的一塊\"心病\".對政府來說，不怕資產(chǎn)流失、不怕企業(yè)虧損，最怕國企職工的安置以及由此引起的社會問題。因此，長期以來，政府采取了一種\"通過養(yǎng)企業(yè)來養(yǎng)人\"的辦法，明明知道企業(yè)虧損嚴重，債臺高筑，但各級政府也是想方設(shè)法為企業(yè)籌資金、找貸款，讓企業(yè)茍延殘喘。其目的就是一個，把那些國企職工養(yǎng)起來，以減少公共風(fēng)險，穩(wěn)定社會。在社會保障制度還不健全，或國企職工長期形成的對企業(yè)依戀心理沒有根本性的轉(zhuǎn)變以前，政府不得不以高昂的代價來穩(wěn)定國企職工。這樣一來，國企職工成了各級政府的\"軟肋\"，同時也成為經(jīng)營者轉(zhuǎn)移風(fēng)險的最佳借口。
在某種意義上，經(jīng)營者以企業(yè)職工為\"人質(zhì)\"，可以不斷地向政府提出各種要求，政府的國企改革目標往往在這種要求下變異為\"安撫\"政策，如提供\"安定團結(jié)貸款\"、稅費減免等等。曾經(jīng)風(fēng)靡一時的匈牙利經(jīng)濟學(xué)家科爾奈所說的\"軟約束\"，在這種情況下就變得更軟了。但這時，政府與國企的關(guān)系已經(jīng)不再是\"父子\"關(guān)系，而是討價還價的\"對手\"關(guān)系。隨著這種關(guān)系的轉(zhuǎn)變，政府對國企的政策只能是\"激勵＋激勵\"，而約束仍是蹤影難覓。這種\"單邊政策\"的后果就是政府總是被動地替國企承擔(dān)各種各樣的風(fēng)險。政府名義上是以國有資本承擔(dān)有限責(zé)任，實際上卻承擔(dān)了無限的支出責(zé)任和義務(wù)。1998年以來，盡管政府在社會保障和再就業(yè)等方面采取了多種措施，試圖把\"養(yǎng)人\"和支持企業(yè)分開來，減弱國企職工的\"人質(zhì)\"效應(yīng)，但效果并不理想。
�。ǘ┕差A(yù)算對政府行為的軟約束
發(fā)展中國家的一個普遍現(xiàn)象是政府存在大量的預(yù)算外活動，也就是說，政府行為和活動并不受國家預(yù)算的嚴格約束。在我國尤其如此。
財政收入是政府活動的經(jīng)濟基礎(chǔ)。一般而言，政府政策、政府行為和政府活動都應(yīng)體現(xiàn)在政府的預(yù)算之中，正如毛澤東在1949年12月12日的中央人民政府第四次會議上所指出的：\"國家的預(yù)算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規(guī)定政府活動的范圍和方向。\"預(yù)算的形成過程本身就是一個決策過程，并以法律的形式確定下來，政府其他決策都應(yīng)建立在預(yù)算決策的基礎(chǔ)之上。但在我們現(xiàn)實生活中，政府的活動并不受預(yù)算的限制。表面看來，這是預(yù)算外資金的存在所導(dǎo)致的。其實，不是因為大量的預(yù)算外資金支撐了政府的大量預(yù)算外活動，而是相反，政府的大量預(yù)算外活動引致了大量的預(yù)算外資金。尤其在地方政府，普遍形成了這樣一種思維模式：\"預(yù)算內(nèi)保吃飯，預(yù)算外搞建設(shè)\".在立法機關(guān)對行政機關(guān)缺乏嚴格監(jiān)督的情況下，預(yù)算無法約束政府行為，相反，政府的行為處處在左右預(yù)算。
由于缺乏預(yù)算約束，政府活動的范圍可以說\"漫無邊際\"，幾乎是想干什么就可以干什么，基本不用考慮所需的資金是否列入了預(yù)算。在這種行為方式下，政府產(chǎn)生了大量的\"準財政\"活動，其引發(fā)的后果不只是預(yù)算外資金的泛濫，削弱了健全的財政基礎(chǔ)，增大了財政的脆弱性，而且，給政府帶來大量債務(wù)。各級政府的各部門官員為了把事情干成，在預(yù)算沒有安排資金或安排的資金不夠的情況下，要么是通過收費，要么是通過借債、欠賬等手段來解決所需的資金。一旦背下了債務(wù)包袱，最后交給財政兜著。短期內(nèi)，這不會造成什么大的問題，但若長期這樣，就會給政府財政累積下大量的不透明債務(wù)。其后果是不言自明的。
看起來，超越預(yù)算行事是一種消極的舉動，實際上是不顧政府財政風(fēng)險的短期行為，也許對短期的事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長有利，但在長期不可持續(xù)，累積的風(fēng)險會毀掉一時繁榮帶來的短期成果。
�。ㄈ┲醒肱c地方的財政關(guān)系模糊
在現(xiàn)行行政體制下，下級政府的一切債務(wù)實質(zhì)上都是上級政府的\"或有債務(wù)\"，上級政府承擔(dān)著替下級政府最后清償債務(wù)的潛在義務(wù)，而1994年的分稅制改革僅解決了一個利益的分配問題。
分稅制設(shè)立中央稅、地方稅和共享稅，建立了一個利益共享的機制。雖然中央政府在利益共享機制中具有更大的發(fā)言權(quán)，完全控制了稅權(quán)，而且也集中了超過50%的全國財政收入，但由于中央政府對地方政府的財政活動缺乏有效的監(jiān)督途徑和手段，地方政府實際上具有很大的財政自主權(quán)。沒有稅權(quán)，但地方可以\"自賦\"收費權(quán)；
沒有發(fā)債權(quán)，但可以借債；
缺少發(fā)言權(quán)，但可以用地方公共風(fēng)險來增加討價還價的籌碼。一方面看，在利益分配中，中央占有優(yōu)勢；
但從另一個方面來看，在風(fēng)險分配中，地方占有優(yōu)勢。下一級政府總是可以利用各種風(fēng)險事件來巧妙地把風(fēng)險轉(zhuǎn)移給上一級政府。當(dāng)下一級財政瀕臨破產(chǎn)的時候，上一級財政不可能袖手旁觀，置之不理。在風(fēng)險責(zé)任不明晰、且沒有建立分擔(dān)機制的情況下，上一級財政往往承擔(dān)了風(fēng)險事件的全部風(fēng)險。既然上一級財政不可能不最后兜底，那么，下一級財政就可以無視風(fēng)險的存在，大肆從事各種\"準財政\"活動，以謀求政府任期內(nèi)的各種政績。因此，在既無風(fēng)險分擔(dān)機制，又沒有健全的監(jiān)控手段條件下，勢必會引發(fā)普遍的道德風(fēng)險，導(dǎo)致地方隱性債務(wù)增加，從而惡化整個財政風(fēng)險狀況。2002年，國家審計署對中西部10個省、市的49個縣（市）財政收支情況進行了審計，發(fā)現(xiàn)下面4個問題：一是財政收入\"水份\"較大。二是人為隱瞞赤字現(xiàn)象普遍。截至2001年底，49個縣（市）中有37個累計瞞報赤字10.6億元，為當(dāng)年決算反映赤字的7.2億元的147%.三是債務(wù)負擔(dān)沉重。49個縣（市）截至2001年底，累計債務(wù)達到163億元，相當(dāng)于當(dāng)年可用財力的2.1倍。四是欠發(fā)工資問題仍較突出。欠發(fā)的工資實際上是政府的負債（注：參見2003年7月4日《報刊文摘》。）。
總之，在政府與國企的關(guān)系中，政府總是最后承擔(dān)了國企的全部風(fēng)險，給予國企的只是\"激勵＋激勵\".在政府的各個部門之間，各個部門都有權(quán)力在預(yù)算決策范圍之外進行各種\"準財政\"活動，(點擊此處閱讀下一頁)
卻不承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任。在各級政府之間，下一級政府的所有債務(wù)實際上都是上一級政府的\"或有負債\".另外，在各屆政府之間，本屆政府可以通過大量融資來搞各種\"建設(shè)\"，只享受由此帶來的各種好處，而風(fēng)險卻可以推給下一屆政府。這種缺乏風(fēng)險約束的激勵，尤如脫韁的野馬，隨時可能把經(jīng)濟，社會之車帶入溝壑，甚至深淵。
改革的使命僅僅完成了一半——建成了激勵機制，而另一半——構(gòu)建風(fēng)險約束（分擔(dān)）機制，還只是剛剛破題。打破\"風(fēng)險大鍋飯\"應(yīng)將是今后整個經(jīng)濟體制改革的重心。
二、\"風(fēng)險大鍋飯\"的制度性后果
利益與風(fēng)險對應(yīng)，是市場經(jīng)濟社會的基本原則。作為經(jīng)濟原則，每一個經(jīng)濟主體在追逐自身利益時，就必須承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，而且是低利低風(fēng)險，高利高風(fēng)險。這既是規(guī)則，更是一種理念，約束著各個經(jīng)濟利益主體的行為方式。只有這樣，市場競爭才會有序而富有效率。作為社會原則，它映射到社會的各個層面，政府也不例外。作為公共機構(gòu)，政府自身及其各個組成部分，都有自身的利益，同樣，不論其以何種形式去追求利益（如政績、權(quán)力、影響力、經(jīng)濟利益等），也應(yīng)當(dāng)承當(dāng)相應(yīng)的風(fēng)險（法律追究、行政處罰、經(jīng)濟損失、名譽掃地等），而不論其動機是不是出于公共利益。也只有這樣，政府政策、政府行為、政府活動才能有序而富有效率，公共利益才不會淪為一個誰都可以打的旗號。但\"風(fēng)險大鍋飯\"破壞了利益與風(fēng)險對稱這條基本原則，并在長期的社會實踐中積淀為一種普遍的社會心理（如不找市場找市長），大家都只想得到利益，而不想承擔(dān)任何風(fēng)險。風(fēng)險自擔(dān)的理念在我國還只是一顆幼苗，隨時都可能夭折。
在這樣一種環(huán)境下，由于失去了風(fēng)險的約束，各級政府、各個政府部門在面對公共風(fēng)險以及干預(yù)公共風(fēng)險過程中的態(tài)度、行為隨之發(fā)生變異，導(dǎo)致政府干預(yù)失當(dāng)，表現(xiàn)為追逐高風(fēng)險，避險動機和避險能力嚴重不足。
�。ㄒ唬┍茈U動機不強
在廣義的公共部門內(nèi)，缺乏避險動機是十分普遍的現(xiàn)象。無論是國企、國有金融機構(gòu)，還是各級政府和政府的各個部門，對于各項決策往往都強調(diào)了有利的一面，而忽視了可能引致風(fēng)險的另一面。漠視風(fēng)險的態(tài)度，使風(fēng)險分析難以展開、深入，更談不上卓有成效地進行風(fēng)險評估。
對政府來說，促進經(jīng)濟增長是頭等目標。至于如何去促進經(jīng)濟增長，采用什么手段，以及不同手段的風(fēng)險成本大小，通常是不多考慮的。在政府預(yù)算內(nèi)財力較為緊張的情況下，政府會采用擴大赤字，增發(fā)國債的方式來刺激經(jīng)濟。1998年實施的積極財政政策，就是通過調(diào)整預(yù)算來擴大內(nèi)需，拉動經(jīng)濟增長。這項政策原計劃只在短期內(nèi)實施，實際執(zhí)行一直延續(xù)到現(xiàn)在，達6年之久。其中隱含著哪些風(fēng)險，學(xué)術(shù)界有一些探討，但也許要若干年以后才能真正顯現(xiàn)出來。事實上，從一開始，實施積極財政政策有沒有風(fēng)險、風(fēng)險多大，并沒有展開討論，當(dāng)然也談不到對其進行全面的風(fēng)險評估。從我國的經(jīng)驗來看，一項宏觀經(jīng)濟政策的實施常常帶有濃厚的政治色彩，一經(jīng)決定，是不允許唱反調(diào)的。風(fēng)險，是決策者常常忌諱的字眼。在這樣一種態(tài)度下，政策制定和調(diào)整不大可能去研究其中隱含的風(fēng)險。
由于《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不允許搞赤字政策，上述辦法只有中央政府才能采用。因此，對地方政府而言，更傾向于采取預(yù)算外的支持形式，如利用地方金融機構(gòu)貸款、提供各種擔(dān)保（注：據(jù)筆者調(diào)查，至2002年10月底，某省歸財政部門管理的國際金融組織和外國政府貸款項目有50個，涉及到省級單位和18個市縣，其中由政府擔(dān)保的，占債務(wù)總額的62%.其中由省本級擔(dān)保的和市縣擔(dān)保的債務(wù)，分別占擔(dān)保債務(wù)總額的84.7%和15.3%.有的市縣債務(wù)水平很高，超出了當(dāng)?shù)氐某惺苣芰�，其政府�?dān)保外債，加上主權(quán)外債的總額，占2001年地方一般預(yù)算收入的比率都超過了100%.）、對投資者給予某種承諾、設(shè)立\"窗口公司\"籌資等等。在各地方政府\"政績\"競爭的推動下，各級地方政府的主要精力都是用在這方面。至于這樣做，引致的風(fēng)險是什么，會不會給地方財政背上債務(wù)包袱，地方政府未來的支出壓力是否會增大等等問題，一般是不予考慮的。
據(jù)筆者調(diào)查，目前不少地方政府開展了大規(guī)模的招商引資活動，不少省份甚至將招商引資定為各級政府的首要任務(wù)，并將招商引資任務(wù)層層分解，落實到單位和個人。這種運動式的招商引資，勢必以政府的大量承諾、優(yōu)惠政策為條件，其風(fēng)險是不言而喻的。但當(dāng)招商引資被作為一種政治任務(wù)來完成的時候，其風(fēng)險被徹底地拋在一邊。另據(jù)《南方周末》報道，在2003年的招商引資中，江蘇一些市縣在招商引資目標管理考核辦法中規(guī)定，單位在年度考核中，完成任務(wù)不足年度任務(wù)一半的，其單位負責(zé)人向縣委、縣政府寫出書面檢查，限期內(nèi)仍不能完成的，按照干部管理權(quán)限對其主要負責(zé)人進行誡勉，其班子成員不得提拔、調(diào)動、晉級、評優(yōu)，連續(xù)兩年不能完成任務(wù)的，對其主要負責(zé)人予以免職處理（注：截至2002年10月底，該省拖欠中國進出口銀行、財政部、建設(shè)銀行等轉(zhuǎn)貸的主權(quán)外債項目達到25個，拖欠面（占到期應(yīng)還款項目比率）92.6%，其中，省級占78.6%，市縣占21.4%.在拖欠債務(wù)中，政府擔(dān)保的債務(wù)拖欠占拖欠總額的92%.拖欠即違約，政府負有連帶責(zé)任，擔(dān)保債務(wù)就會轉(zhuǎn)化為政府的直接債務(wù)。從中不難看出政府擔(dān)保所引致的債務(wù)風(fēng)險。）。這是一種嚴重的短期行為，完全不顧風(fēng)險的做法，恐怕很快就會導(dǎo)致\"雞飛蛋打\"的局面。
至于對上級政府的各種轉(zhuǎn)貸資金，如過去的周轉(zhuǎn)金、現(xiàn)在的各種國際金融機構(gòu)貸款和外國政府貸款的轉(zhuǎn)貸資金、國債轉(zhuǎn)貸資金等等，地方政府多數(shù)都是全力爭取，根本不考慮還貸能力，有的甚至從一開始就沒有打算還款。如在實施積極財政政策期間，各地\"哄搶\"國債轉(zhuǎn)貸資金，就是一個生動的實例。
由于缺乏避險動機，地方政府由此背上了年復(fù)一年累積下來的沉重的債務(wù)負擔(dān)，只得采取拖欠、逃債等方式來搪塞，使地方財政風(fēng)險狀況惡化。但最后買單的可能還是中央財政。一方面，中央財政對地方政府的債務(wù)拖欠采取強制性的扣款措施，另一方面，中央財政又不得不加大對地方財政的轉(zhuǎn)移支付力度，以至于連地方工資也要由中央財政通過轉(zhuǎn)移支付來撥付。這說明，地方的財政風(fēng)險正在向中央轉(zhuǎn)移。
（二）避險能力不足
\"風(fēng)險大鍋飯\"不僅造成了避險動機的弱化，而且也使政府避險能力不足。這是在既定體制環(huán)境下造就的一種結(jié)果。
1.風(fēng)險辨識能力不足
前面已經(jīng)說過，財政風(fēng)險是政府在干預(yù)公共風(fēng)險過程中形成的。如果不能及時有效地識別公共風(fēng)險，那么，政府在干預(yù)公共風(fēng)險時很容易出現(xiàn)偏頗，如出現(xiàn)政府介入不及時，錯過了干預(yù)公共風(fēng)險的最佳時機，一旦介入，急于求成，往往介入過度，包攬?zhí)�。無論在經(jīng)濟領(lǐng)域，還是在社會領(lǐng)域，都有這類案例存在。在經(jīng)濟領(lǐng)域，對一些破產(chǎn)金融機構(gòu)的救助存在同樣的問題。這都反映出公共應(yīng)急能力不足，手足無措，匆忙應(yīng)對，從而導(dǎo)致了不惜代價的種種場景，使短期財政風(fēng)險加大。
因此，避險能力不足首先反映在風(fēng)險辨識能力不足。這包括兩個方面：一是對風(fēng)險的態(tài)度和理解，二是對風(fēng)險的分析。對風(fēng)險采取諱疾忌醫(yī)的態(tài)度，這是十分普遍的一種現(xiàn)象。學(xué)術(shù)界對財政風(fēng)險探討的熱情有加，而各級政府對本級政府面對的公共風(fēng)險和財政風(fēng)險狀況大都是諱莫如深。對一些發(fā)生的公共危機事件，多數(shù)都是采取隱瞞的方式來\"內(nèi)部處理\"，而不愿意對社會公布。在這種鴕鳥式的風(fēng)險態(tài)度下，對財政風(fēng)險所產(chǎn)生的后果難以有深刻的理解。在認識上是個侏儒，在行動上不可能是個巨人。思想認識上的局限性自然限制了對財政風(fēng)險的深入分析，包括對各種風(fēng)險來源的分類、識別、評估等等，更談不上對公共風(fēng)險向財政風(fēng)險轉(zhuǎn)化的跟蹤研究和全面監(jiān)控。
2.缺乏風(fēng)險內(nèi)在化的政策和體制
政策和體制是避險能力的載體。政府避險能力的高低是通過一定時期的政策和體制顯現(xiàn)出來。在\"風(fēng)險大鍋飯\"的環(huán)境中，由于沒有風(fēng)險約束，難以制定出和實施謹慎的財政政策，容易出現(xiàn)兩種傾向：一是在預(yù)算內(nèi)來談?wù)撜�，忽視預(yù)算外活動給政府帶來的未來支出壓力。二是靜態(tài)地考慮當(dāng)前的情況，忽視未來各種不確定性所引致的風(fēng)險。特別是當(dāng)風(fēng)險超出了本屆政府任期的情況下，這種傾向更為明顯。風(fēng)險內(nèi)在化的財政政策應(yīng)當(dāng)是既全面評估財政狀況，又充分考慮各種不確定性的謹慎政策。
風(fēng)險內(nèi)在化體制是指不同層面的風(fēng)險分擔(dān)制度、準備金制度、風(fēng)險披露制度和有效的風(fēng)險監(jiān)控制度。風(fēng)險分擔(dān)制度是風(fēng)險內(nèi)在化體制的基礎(chǔ)，它使風(fēng)險在不同層面上相應(yīng)化解，減少公共風(fēng)險的出現(xiàn)的頻率，同時也就減少了財政運行的不確定性和政府未來支出壓力。準備金制度是在出現(xiàn)突發(fā)性支出的情況下，保持財政穩(wěn)定性及可持續(xù)性的基本保證。風(fēng)險披露有助于及時化解風(fēng)險，防止風(fēng)險累積。有效的風(fēng)險監(jiān)控制度是協(xié)調(diào)政府各個部門行為，保證前面各項制度有效運行的后盾。當(dāng)缺少其中的某一項制度時，風(fēng)險就會外溢，并通過或明或暗的途徑轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險。這就意味著政府避險能力的降低。從現(xiàn)實來看，我們還沒有建立起風(fēng)險內(nèi)在化的體制，這是導(dǎo)致避險能力嚴重不足的根本因素。
3.缺乏具體的避險方法
這是針對一些政府項目和操作性措施而言的。具體的避險方法應(yīng)當(dāng)溶合在部門預(yù)算的編制過程之中。實際上，項目預(yù)算的編制過程，也就是對各個項目的風(fēng)險評估過程，包括該項目是否符合政府的政策目標、是否符合立項標準、是否與其風(fēng)險管理能力相匹配、是否有相應(yīng)的權(quán)力和責(zé)任，以及在整個項目周期中政府承諾與介入標準等等。由于部門預(yù)算的改革還沒有到位，項目預(yù)算的編制還較粗，基本上還談不上風(fēng)險評估，更毋須說各種避險方法的運用了。
從這里也可看出，避險能力的不足是一種\"綜合癥\"，非單一因素所致，只有通過改革的全面深化，并不斷提高對風(fēng)險問題的認識，政府的避險能力才能逐步得以提高。
三、公共風(fēng)險的積聚與集中
現(xiàn)代社會是一個風(fēng)險社會。尤其在我國，正處于急劇的社會轉(zhuǎn)型時期，各類公共風(fēng)險發(fā)生的頻率加大，風(fēng)險總水平大大提高。在既定的體制框架下，公共風(fēng)險是人們的主觀活動造成的，是各自從個人理性出發(fā)產(chǎn)生的不確定性的\"合成謬誤\".這需要政府運用公共理性來糾正，即通過政府的干預(yù)來防止各種可能的\"合成謬誤\"的形成。
但如果現(xiàn)行體制存在許多的漏洞和缺陷，則社會、經(jīng)濟運行過程中及其各個環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的風(fēng)險就不能在相應(yīng)的層次化解掉，最后匯聚形成公共風(fēng)險。這個過程是公共風(fēng)險的形成過程，也是公共風(fēng)險的積聚與集中的過程。而我們現(xiàn)實中\(zhòng)"風(fēng)險大鍋飯\"的制度性存在，說明現(xiàn)行體制存在大量的漏洞和缺陷，為公共風(fēng)險的積聚和集中提供了條件。\"風(fēng)險大鍋飯\"使企業(yè)、個人等經(jīng)濟主體的邊際風(fēng)險得以轉(zhuǎn)移給社會，構(gòu)成公共風(fēng)險，并最終轉(zhuǎn)化為政府財政風(fēng)險。如在環(huán)保制度很不健全的情況下，企業(yè)向江河排污超出許可范圍和程度的可能性很大，制度——物化的公共理性就難以抑制不當(dāng)?shù)膫�人理性，這將會造成公共風(fēng)險擴大，即未來邊際社會成本可能增加，政府財政的未來支出壓力加大。在經(jīng)濟市場化和工業(yè)化的過程中，這類因制度缺陷導(dǎo)致的公共風(fēng)險不是在減少，而是在不斷增加。因此，在體制不完善的情況下，政府面對的公共風(fēng)險就像滔滔洪水，在積聚與集中的過程中不斷擴大。這使處于發(fā)散狀態(tài)的財政風(fēng)險加劇。
而另一方面，政府對公共風(fēng)險的干預(yù)并非總是恰當(dāng)，由于避險動機和避險能力嚴重不足，這又使財政風(fēng)險進一步加大。如政府對公共風(fēng)險干預(yù)失當(dāng)，在介入時機、介入標準等方面出現(xiàn)失誤，就會導(dǎo)致干預(yù)成本增加，即增大財政風(fēng)險。特別是當(dāng)公共部門內(nèi)部不協(xié)調(diào)，風(fēng)險責(zé)任不清，\"風(fēng)險大鍋飯\"嚴重的情況下，政府在干預(yù)公共風(fēng)險過程中往往會產(chǎn)生新的風(fēng)險。如政府通過成立資產(chǎn)管理公司來化解金融風(fēng)險，在處置金融不良資產(chǎn)過程中，避險動機和避險能力不足，很可能不但收不回幾個錢，甚至反而要搭進去不少財政資金。若是這種結(jié)局，倒不如一次性核銷，這樣，財政成本更低。要防范這種情況的出現(xiàn)，就必須對政府干預(yù)給予嚴密的風(fēng)險監(jiān)控。但問題是，在現(xiàn)實當(dāng)中，政府干預(yù)公共風(fēng)險失當(dāng)?shù)睦颖缺冉允恰?/p>
\"風(fēng)險大鍋飯\"的制度性存在從兩個方面導(dǎo)致了公共風(fēng)險的集聚和集中：制度性缺陷和在這種制度下的政府干預(yù)失當(dāng)。這就像面對滔滔洪水，堤壩（制度）到處都在潰決，而抗洪措施（政府干預(yù)）又時常失誤，洪水泛濫（公共風(fēng)險）將呈擴大之勢。利益與風(fēng)險不對稱，風(fēng)險責(zé)任不明晰，最終的結(jié)果是使風(fēng)險不斷地向中央財政積聚和集中。國有企業(yè)、金融機構(gòu)的風(fēng)險，如虧損或破產(chǎn)，最后的債務(wù)清償總是轉(zhuǎn)移到各級政府身上；
政府各部門的融資、擔(dān)保，債務(wù)清償?shù)呢?zé)任往往最后全部轉(zhuǎn)移到政府財政部門；
下級政府的財政風(fēng)險，如工資拖欠、無力清償債務(wù)，上級政府很難\"見死不救\"，層層傳遞，最后中央兜底。本屆政府面臨的風(fēng)險總是可以\"金蟬脫殼\"，轉(zhuǎn)移給未來的政府。這種不以風(fēng)險責(zé)任界定為基礎(chǔ)的風(fēng)險轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致公共風(fēng)險快速積聚和集中，從而使財政風(fēng)險悄無聲息地急劇放大。
可見，\"風(fēng)險大鍋飯\"是當(dāng)前經(jīng)濟體制和行政體制的根本缺陷，也是導(dǎo)致財政風(fēng)險呈不斷擴大趨勢的深層原因。如何打破\"風(fēng)險大鍋飯\"應(yīng)成為今后深化改革的核心內(nèi)容。
「參考文獻」
�。�1）Hana Polackova Brixi 、馬駿主編：《財政風(fēng)險管理：新理念與國際經(jīng)驗》，中國財政經(jīng)濟出版社，2003年。
�。�2）Government at risk ，Edited by Hana Polackova BriXi，Allen Schick，TheWorld Bank
（3）劉尚希：《財政風(fēng)險：一個分析框架》，《經(jīng)濟研究》，2003年第5期。
�。�4）劉尚希、趙全厚：《政府債務(wù)：風(fēng)險狀況的初步分析》，《管理世界》，2002年第5期。
�。�5）劉尚希、程北平等：《中國經(jīng)濟運行變化引致的財政風(fēng)險分析》，《經(jīng)濟活頁文選》，中國財政經(jīng)濟出版社，2003年第5期。
來源：原載《管理世界》2004年第5期，作者單位：財政部科研所
相關(guān)熱詞搜索：風(fēng)險 大鍋飯 中國 特征 財政
熱點文章閱讀