高武平：公民參與的憲政分析

　　內(nèi)容摘要：公民參與是現(xiàn)代民主政治制度下公民所具有的一種普遍性和廣泛性的行為，也是現(xiàn)代民主的重要表征之一。作為民主價值的體現(xiàn)和重要手段之一，公民參與對我們建設(shè)法治政府、實現(xiàn)政治文明并建立起憲政秩序無疑具有十分重要的意義。本文將闡述公民參與的內(nèi)涵、意義和憲政價值，分析公民參與的憲政理論基礎(chǔ)，并在對我國公民參與的政治實踐進行審視的基礎(chǔ)上提出完善公民參與的若干建議。

　　關(guān)鍵詞：憲政，公民參與，行政民主化

　　憲政一詞自產(chǎn)生至今，其意義已發(fā)生很大變化。與最初純粹的法律內(nèi)涵不同，憲政已被視為保障和推進民主政治的一種制度和實踐，并且在憲政的實踐過程中確立了一種憲政秩序，使得憲政和民主的價值在其中相互融合。憲政民主既強調(diào)公民的廣泛參與，如普遍選舉、政治信息公開、政治職務(wù)限任制等民主的實現(xiàn)形式，也強調(diào)對政府權(quán)力的限制，如通過獨立的司法機關(guān)行使違憲審查的權(quán)力制約政府，以公民的權(quán)利制約政治權(quán)力，在制度設(shè)計上重視以不同的權(quán)力機關(guān)相互制衡，以嚴格的程序來約束權(quán)力等等。[1]（P249）民主在這里成為憲政的必要保障。公民參與作為現(xiàn)代民主的一種重要形式，它既能保證公共權(quán)力的民主認同，又可以防止公共權(quán)力過分強大，這與憲政的內(nèi)在精神是一致的。憲政民主和公民參與是相互作用、相互協(xié)調(diào)發(fā)展的。黨的十六大報告中也指出，堅持和完善社會主義民主制度，要健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)。鑒于我國目前公共權(quán)力過于強大、公民參與程度低的狀況，要實現(xiàn)政府和公民關(guān)系的良性互動，建設(shè)法治政府、實現(xiàn)政治文明并最終建立起憲政秩序，我們應(yīng)積極探索并尋求完善公民參與的有效途徑。

　　一、公民參與的內(nèi)涵、意義及憲政價值

　　公民參與是現(xiàn)代民主政治制度下公民所具有的一種普遍性和廣泛性的行為。它也是現(xiàn)代民主的重要表征之一，有關(guān)公民政治參與的權(quán)利、方式及其運作機制等也是構(gòu)成現(xiàn)代民主政治制度的重要內(nèi)容。在現(xiàn)代西方頗有影響的若干政治思潮中，無論是各種民主的理論比如參與民主理論、精英民主理論和多元民主理論還是有關(guān)政治發(fā)展的理論都不可避免地要涉及到對公民參與的一般性理論分析和對公民參與現(xiàn)狀的具體考察。亨廷頓在研究政治發(fā)展的過程及其影響政治發(fā)展的相關(guān)因素時，就把公民參與視作為影響政治發(fā)展的重要變量，并把公民參與的程度和規(guī)模作為衡量一個社會政治現(xiàn)代化程度的一個重要尺度。[2]（P42）多元民主論的代表人物羅伯特達爾在論述什么是“民主”時，提出了民主的五項標(biāo)準(zhǔn)，其中第一項標(biāo)準(zhǔn)就是“有效的參與”。[3]（P43）可見，公民參與與現(xiàn)代政治和民主制度是緊密相關(guān)，不可分割的。然而，對于這一重要的概念，國內(nèi)學(xué)者大都從政治學(xué)的角度對其內(nèi)涵加以界定，而未從法學(xué)上加以界定。如有的學(xué)者認為公民參與是指普通公民通過各種合法方式參加政治生活，影響政治體系構(gòu)成、運行方式、運行規(guī)則和政策過程的一系列行為。[4]（P207）筆者認為，公民參與，不僅僅指公民的政治參與，即由公民直接或間接選舉公共權(quán)力機構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)人的過程，還包括所有關(guān)于公共利益、公共事務(wù)管理等方面的參與。在這其中，政治參與是最主要的部分。因此，作為一種概念，這種界定顯然無法全然揭示公民參與一詞的全部內(nèi)涵，是不周延的。我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)�！笨梢�，我國憲法規(guī)定的公民參與是一種廣泛的參與。而上述概念僅僅說明了政治上的參與，而不能涵蓋后者，是作為一種政治學(xué)上的概念出現(xiàn)，如果作為法學(xué)概念上的定義則未盡科學(xué)。那么，公民參與的概念從法學(xué)上如何來界定呢？黨的十五大報告中揭示“依法治國”的內(nèi)涵時指出：依法治國就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化�；�于上述分析，借用依法治國的概念，筆者試圖將公民參與界定為：是指一國的公民，以國家主人的身份，依照法律法規(guī)的規(guī)定，通過各種途徑和形式，參與管理國家和社會的各種事務(wù)，實現(xiàn)公民的民主權(quán)利的行為。

　　如同憲政一樣，公民參與的意義也可以作雙重理解：一方面公民參與是民主的表現(xiàn)形式和公民權(quán)利的重要內(nèi)容。20世紀英國社會主義者、政治學(xué)家柯爾認為，民主就是一種人民參與的政治制度，而實現(xiàn)這種參與的社會政治形式則是以社團為基礎(chǔ)的自治。美國政治學(xué)家科恩也認為：“民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與影響全體成員的決策”。[5]民主政治的核心是人民參與的過程�！豆�民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第25條也明文規(guī)定，每個公民應(yīng)有直接或通過自由選擇的代表參與公共事務(wù)的權(quán)利和機會。各國的憲法也都對公民的參與權(quán)利作出了規(guī)定。如我國憲法開篇的第二條就明文規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”。憲法在第二篇中則具體規(guī)定了公民參與選舉、監(jiān)督、批評建議等等的內(nèi)容。另一方面公民參與是實現(xiàn)民主和維護公民利益的重要工具。公民通過自身或社會組織合法地參與公共政策的制定和執(zhí)行過程，使自己的主張和利益訴求在政府的立法和行政決策過程中得以體現(xiàn)，從而實現(xiàn)自己的民主權(quán)利和保護自身的利益。

　　此外，公民參與的提出在我國當(dāng)前政治體制下還具有其特有的憲政價值。主要體現(xiàn)在以下三個方面：首先，公民參與是實現(xiàn)政治文明的重要內(nèi)容。[6]黨的十六大報告指出：“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來。”公民參與，是人民當(dāng)家作主的應(yīng)有之義。公民參與，是民主程序的核心概念。只有通過廣泛的參與，公民才能體會到什么是人民民主，在心理上認同和建立民主的作風(fēng)，在行為上獲取民主辦事的方法，從而為實現(xiàn)政治文明、推動民主憲政進程夯實基礎(chǔ)；
其次，公民參與是依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的內(nèi)在要求。[7]（P34）實現(xiàn)法治，就要求公民有效地參與到我國的法治進程中來。通過公民參與，可以推動中國法治發(fā)展中的兩種力量-政府主導(dǎo)型和社會化法運動的契合，從而更好推動法治的發(fā)展；
通過公民參與，有利于法律制度得到公民的認知、認同和信仰，從而有效地樹立起法的權(quán)威；
通過公民參與，有利于體現(xiàn)公民在法治發(fā)展中的主體地位。最后，公民參與是重塑政府的推動力，也是當(dāng)前政府改革的重要目標(biāo)。[8]當(dāng)前我國正在深化行政管理體制的改革，這就要求公民的有效參與，通過公民參與可以增加政府決策的管理的透明度，提高決策的科學(xué)和民主性，增進公民與政府之間關(guān)系的和諧，同時可以促進政府依法行政，使政府接受人民監(jiān)督有了實際的內(nèi)容。此外，加強公民參與和實現(xiàn)行政民主化正在成為新時代全球性的公共管理改革的發(fā)展趨勢。我國憲政的發(fā)展和行政的改革不能無視這一發(fā)展趨勢，而必須與之保持同步。

　　二、公民參與的憲政理論基礎(chǔ)

　　公民參與這一概念的提出不是偶然的，而是有其深刻的理論依據(jù)的。其理論依據(jù)主要表現(xiàn)在以下幾方面：（一）公民參與的政治學(xué)理論基礎(chǔ)-國家與社會的二元化。國家與社會的二元化存在，符合民主的歷史潮流，符合人性及社會的發(fā)展，國家不再是從社會中產(chǎn)生并凌駕于社會之上的一種政治力量，它只不過是人類實現(xiàn)自己目標(biāo)的一種手段而已�！吧鐣�重新收回國家權(quán)力的過程，也就是民主化的過程，其具體體現(xiàn)是不斷擴大人民參與的范圍，直至國家消亡。”[9]國家自行消亡的過程就是政治民主化的過程，就是人民參與國家政治管理的過程，其實質(zhì)也就是馬克思所講的“社會把國家政權(quán)重新收回”的過程。在這一過程中，為了防止國家及國家機關(guān)工作人員由社會公仆變?yōu)樯鐣�主人，就需要社會廣泛、普遍地參與國家權(quán)力的行使活動，從而有效地制約國家，監(jiān)督國家權(quán)力機構(gòu)及其工作人員的一切行為。建國后，我國根據(jù)前蘇聯(lián)的建設(shè)經(jīng)驗，建立起了一套政治、經(jīng)濟高度集中化的社會體制，國家與公民社會混為一體，國家包辦、統(tǒng)籌社會的一切，國家與社會呈一元化。改革開放以來，隨著國家經(jīng)濟、社會的發(fā)展，政治體制改革的深入，國家逐步退出原屬于社會的領(lǐng)域，將大多數(shù)原本可以由社會管理的事務(wù)交還給社會團體和公民自我管理，這一國家還權(quán)于社會的進程必然要求作為社會主人-公民的參與。這其中最具代表性的就是我國的“村民自治”制度的確立。（二）公民參與的憲法學(xué)理論基礎(chǔ)-社會契約論思想�，F(xiàn)代憲法的首要原則就是人民主權(quán)的原則。社會契約論認為，社會公約賦予政治共同體及其成員以絕對的權(quán)力，但這種權(quán)力只有代表“公意”時才稱為主權(quán)。主權(quán)的一切行為，必須是真正屬于“公意”的行為。[10] “公意”是一切公共行為的出發(fā)點和歸宿。那么“公意”是怎么產(chǎn)生的呢？有兩種方式：一是直接民主，如古代民主就是通過簡單多數(shù)規(guī)則使公共權(quán)力總是掌握在大多數(shù)人手中；
一是間接民主，如近代產(chǎn)生的代議制度，公民通過行使選舉權(quán)來表達他們的利益和意愿，從而使公共權(quán)力得以體現(xiàn)民意。傳統(tǒng)代議制是建立在當(dāng)時由于缺乏必要的技術(shù)、物質(zhì)條件而偏好間接民主的理論基礎(chǔ)上之上的。進入現(xiàn)代社會以后，由于社會物質(zhì)、技術(shù)條件的發(fā)展（如信息化和電子政務(wù)的發(fā)展），使得直接民主成為可能，另一方面也由于公民代理人的“自利性”而并不總能代表公民的利益和意愿。所以，現(xiàn)代民主通過擴大公民直接參與、分散權(quán)力中心來達到控制公共權(quán)力的目的。[11]顯然，公民參與式的直接民主是體現(xiàn)公意的最佳方式。公民參與是一切社會和國家事務(wù)決策的合法性基礎(chǔ)，這是符合自然法則中人性基本權(quán)利的內(nèi)在邏輯的。在我國，憲法規(guī)定一切權(quán)力屬于人民，人民是社會的主體，也是權(quán)力的主體。權(quán)利產(chǎn)生權(quán)力，政府是社會利益的代表，要受人民監(jiān)督、對人民負責(zé)已是一條不證自明的公理。（三）公民參與的行政學(xué)基礎(chǔ)-“治理”理論和行政民主化的理論的興起。傳統(tǒng)的政府行政是以威爾遜的“政治與行政兩分法”和韋伯的官僚制為理論基礎(chǔ)的，這種強調(diào)效率的管理模式帶來的問題就是國家行政機關(guān)和公民關(guān)系的異化：行政機構(gòu)的過分強大使公民與政府之間的距離越來越大，公民與政府處于一種陌生和相互不了解的狀態(tài)，行政機構(gòu)長期置于公民之上，公民對政府決策只有服從的義務(wù)，而沒有參與決策的事實。這種異化的狀態(tài)不僅損害了公民的利益，也容易導(dǎo)致公民政治冷漠和消極的社會行為，進而使政府的政策實施失去效應(yīng)。[12]（P43）自20世紀70年代以來，“治理”理論成為人們所關(guān)注的焦點，并由此引發(fā)出關(guān)于“善治”的治理觀。治理與統(tǒng)治的本質(zhì)區(qū)別是主體的不同，統(tǒng)治的主體是政府，是單一的權(quán)威，而治理的主體是公共機構(gòu)和私人機構(gòu)，或是二者的合作，是多元的主體。由此可推導(dǎo)出：“善治”要求國家與社會合作，政治權(quán)力向公民社會回歸，要求擴大公民對公共事務(wù)的管理的直接參與，強調(diào)政府職能由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，以實現(xiàn)公共權(quán)力的社會化和公共利益的最大化。其次，行政民主化理論的興起。美國行政學(xué)家沃爾多在20世紀70年代首次提出了“顧客至上官僚”、“參與式官僚”等觀點，強調(diào)建立一種民主、公正的新公共行政，公民可以通過各種渠道積極參與公共政策的制定和實施、實行一定程度的公民自治，這既為公共政策提供了民主性與合法性，又可以帶來公共政策的高效率。這種參與型的治理模式塑造了一種新型的政府與公民關(guān)系。行政機構(gòu)的角色的轉(zhuǎn)變直接地體現(xiàn)了行政的民主化。1998年在法國巴黎召開的第24屆國際行政科學(xué)大會也將公民與公共行政的關(guān)系作為大會討論的主題。所有這些問題都表明了公民與政府的關(guān)系正在發(fā)生深刻變革，公民參與的全球趨勢正在打破“立法可以民主化、行政必須集權(quán)化”的傳統(tǒng)理論觀點。當(dāng)代行政民主化的實質(zhì)是大力發(fā)展直接民主，20世紀80年代以來的發(fā)展表明：看一個政府的民主化程度，不僅要看其代議制的發(fā)展?fàn)顩r，更要看其行政民主化的發(fā)展?fàn)顩r，要看公民直接參與行政的程度。[13]加強公民參與和實現(xiàn)行政民主化正在成為新時代全球性的公共管理改革的發(fā)展趨勢。

　　三、我國公民參與的政治實踐的審視

　　通過擴大公民參與，尤其是有序的政治參與來實現(xiàn)國家權(quán)力與公民權(quán)利間的平衡，推動我國的法治進程，這是人們所期望的一種理想的憲政狀態(tài)。但是，(點擊此處閱讀下一頁)

　　這也給現(xiàn)實的政治運作帶來了一個兩難問題：國家權(quán)力要維持一定的權(quán)威，公民權(quán)利又要得到保障和實現(xiàn)。從權(quán)利和權(quán)力的關(guān)系上看，國家權(quán)力是公民權(quán)利的保障和約束機制，權(quán)利若不受約束則會異化為特權(quán)或無政府狀態(tài)，使權(quán)利自身失去存在的可能性；
而權(quán)利又是權(quán)力的基礎(chǔ)，如果權(quán)力不受制約，權(quán)利就會在強大的暴力面前化為烏有，權(quán)力的運作則會使政治權(quán)威嚴重缺失。[14]（P17）從發(fā)展的角度看，公民權(quán)利和國家權(quán)力雖然存在一定的矛盾，但公民權(quán)利的增長并不意味著公共權(quán)力的萎縮，兩者并不是互為消長的兩個權(quán)域。以行政主體和公民的關(guān)系為例，無論是行政主體還是公民，都具有能動性，兩者是相輔相成的。行政主體應(yīng)維護和增進公民的合法權(quán)益，公民要理解和支持行政主體的執(zhí)法行為，特別要通過互動的參與機制，實現(xiàn)“雙贏”局面，形成和諧、合作的新行政關(guān)系格局。[15]可見，公共權(quán)力的行使和公民權(quán)利的落實是可以互惠互動的，而促進公民參與則是主要途徑。權(quán)力的主體力量過于強大、國家始終處于強勢和支配地位、公民權(quán)利脆弱、國家主導(dǎo)現(xiàn)代化（包括法制的現(xiàn)代化）的進程等等一直是我國國家和社會關(guān)系的基本狀況。改革開放以來的社會經(jīng)濟、政治發(fā)展的狀況迫切要求通過公民廣泛的有效參與和政府改革來實現(xiàn)政府與公民關(guān)系的良性互動發(fā)展。黨的十一屆三中全會以來，我國在公民參與方面進行了許多積極有益的實踐和探索。公民參與的渠道得到了開辟和拓寬，公民參與的內(nèi)容有了實質(zhì)性的推進。而如今在依法治國方略的指引下，我國公民在參政、議政、民主監(jiān)督和自治等方面的權(quán)利都有了空前的擴大，公民參與正步入健康有序的軌道。按照我國現(xiàn)有的政治實踐，筆者認為我國的公民參與從縱向上看，可分為憲法上的基本參與權(quán)利和部門法上的具體參與權(quán)利，前者如公民選舉權(quán)和被選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán)等權(quán)利，此外還有我國憲法所沒有規(guī)定的創(chuàng)制權(quán)及復(fù)決權(quán)。這在我國憲法中體現(xiàn)為憲法的第一章的一些條款，分別規(guī)定了公民參與的原則性內(nèi)容，在第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”的一些條款中，則規(guī)定了公民參與的具體內(nèi)容。后者則表現(xiàn)有諸如立法法中的立法聽證、行政訴訟法中的行政聽證程序以及環(huán)境影響評價法的聽證會制度等等。從橫向上看公民參與的領(lǐng)域主要有立法、行政和司法等三方面。在立法領(lǐng)域，體現(xiàn)為在立法前的立法調(diào)研、咨詢、意見征求以及立法聽證制度。在行政領(lǐng)域，主要體現(xiàn)為行政聽證、行政復(fù)議、行政決策參與、行政監(jiān)督以及民主評議等制度；
在司法領(lǐng)域，則主要體現(xiàn)為法院中的人民陪審員制度和檢察院中的人民監(jiān)督員等制度。此外，我國還有共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作政治協(xié)商會議制度、民族區(qū)域自治制度、村民自治制度、國有企業(yè)中的職工代表大會制度、公民批評和建議制度、信訪制度和舉報制度等等公民參與的途徑和渠道。

　　四、當(dāng)前憲政框架下完善公民參與的若干建議

　　應(yīng)該看到，雖然我國在公民參與方面有了很多有益的探索和實踐，但我國現(xiàn)階段的公民參與在其發(fā)展過程中由于公民參與受經(jīng)濟、文化、政治發(fā)展等諸多因素的制約，實踐中仍然存在著許多不足，如公民參與的領(lǐng)域不夠廣泛、參與水平不高、參與的制度化保障還很不健全、公民自治發(fā)展滯后、公民參與意識不夠等等。其中最突出的是制度化程度不高，在一些地方和單位，公民參與往往流于形式。筆者認為，目前要推進我國公民參與的發(fā)展，至少應(yīng)該對以下幾個方面進行探討。首先，公民參與需要公民意識與公民責(zé)任感的增強。公民意識和臣民意識相對，臣民意識強調(diào)服從，是一種義務(wù)本位意識，而公民意識強調(diào)參與，是一種權(quán)利本位意識。在我國，自封建社會以來只有“民本”意識，而沒有民主的理念；
只是在君主開明專制的條件下強調(diào)公民的服從和義務(wù)，而沒有形成民眾參與的政治傳統(tǒng)，這是導(dǎo)致公民主體意識淡薄的重要原因。盡管近年來市場經(jīng)濟的發(fā)展促進了公民主體意識的增強，但總體看來情況并不理想。公民意識不僅強調(diào)主體意識的增強，而且意味著公民的權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，即一種公民自覺履行法律義務(wù)的責(zé)任感。公民意識和公民責(zé)任兩者構(gòu)成了公民參與的心理基礎(chǔ)，是實現(xiàn)公民有效參與的前提。要增強公民意識與公民責(zé)任感，當(dāng)前最主要的是提高社會的教育水平，對公民進行必要的政治知識、規(guī)則和技能的培訓(xùn)，并且使公民權(quán)利的實現(xiàn)真正與自身的利益緊密聯(lián)系起來，使公民感受到參與政治生活的重要意義。其次，公民參與的發(fā)展要求選舉權(quán)和知情權(quán)的保障。通過選舉權(quán)的行使來選出人大代表及各級國家機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人是我國公民參與政治生活和國家事務(wù)管理的最主要方式。因此，保障選舉權(quán)是公民參與的基本前提之一，而在當(dāng)前，選舉權(quán)的保障需要規(guī)范選舉的嚴肅性和合法性，并使之程序化、制度化，如選舉法、各級人民代表大會組織法、代表法的實施和規(guī)范等；
為了使公民選舉權(quán)在受到侵害時能獲得救濟，還應(yīng)積極推進我國選舉訴訟制度的建設(shè)。信息公開，是公民有效參與的前提。保障公民的知情權(quán)，是促使和保證公民有效參與的先決條件，信息公開的程度和獲取信息的途徑直接影響公民參與的廣度和深度。關(guān)于保障和擴大公民知情權(quán)的制度建設(shè)，黨的十六大在推行政務(wù)公開制度方面提出了十分具體的要求：如推行電子政務(wù)，建立公正透明、廉潔高效的行政管理體制；
完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制；
建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項社會公示制度和社會聽證制度，完善專家咨詢制度，實行決策的論證和責(zé)任制，村務(wù)公開等等制度等。[16]（P34）通過這些制度的建立，使普通公民了解了政治決策的過程，公民參與真正成為一個具體的、有序的行動過程。再次，公民參與需要實現(xiàn)制度化、程序化的保障。公民參與要實現(xiàn)制度化、程序化，這既指公民在實際參與中的具體制度，也包括法律方面的建設(shè)。我國目前公民參與方面的法律制度建設(shè)滯后，缺少了制度上和程序上的保障。公民的民主權(quán)利在法律上的存在，并不意味著該權(quán)利在事實上的實現(xiàn)，只有通過具體的制度化、程序化，權(quán)利才有行使的可能性。我國現(xiàn)行的法律對公民的參與權(quán)雖有相應(yīng)的規(guī)定，公民參與的基本原則也很明確，但是由于有些法律法規(guī)不夠完善，操作程序上還缺乏參與的具體實施辦法（包括參與的程序、方法、途徑、參與權(quán)受到侵犯后的補救方法等等），在此情況下，公民參與往往變成勞民傷財?shù)男问交�過程，公民參與的意義也就無從談起。今后，要加強公民參與的制度化和程序化建設(shè)，通過立法手段推動公民參與的進程，通過制度安排保障公民民主決策的權(quán)利。要進一步健全和完善選舉制度、聽證制度、信息公開制度、公民參與立法制度、對公職人員的評議制度、陪審制度、參與化解糾紛的制度、社區(qū)矯正制度、公民批評建議制度等，在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權(quán)利和自由的前提下，對公民參與的內(nèi)容、程序、方式、途徑等作出明確的規(guī)定，使其可以按一定的程序進行實際操作，并用法律的形式固定下來，做到有法可依、依法參與，使公民參與做到制度化、規(guī)范化、程序化，避免出現(xiàn)公民參與的非理性化、無序化。另外，公民參與需要積極培育非政府公共組織，大力發(fā)展公民自治。市場化的改革使國家和社會的關(guān)系和以往相比有很大變化，非政府公共組織的獨立性、社會性日益加強，并成為社會動員和公民參與的有效渠道。目前，非政府公共組織如居民自治組織、各行業(yè)自律與服務(wù)組織、志愿者團體與慈善組織以及我國許多事業(yè)單位等，都有發(fā)展的必要[17]（P13），從而發(fā)揮其在政府與公民之間的中介作用。積極發(fā)展公民自治是促進公民參與的重要形式，擴大公民自己管理自己事務(wù)的范圍，參與和自身利益相關(guān)事務(wù)的決策與管理，是公民參與最基本的目的。黨的十六大提出擴大基層民主是發(fā)展社會主義民主的基礎(chǔ)性工作，當(dāng)前發(fā)展公民自治主要在于健全基層自治組織，完善基層自治制度，實現(xiàn)村民自治和城市居民自治。最后，公民在政治關(guān)系上的對等面是國家，公民參與的發(fā)展同樣需要政府權(quán)力的重塑，即政府的改革、創(chuàng)新。我國當(dāng)前政府創(chuàng)新的目標(biāo)應(yīng)是塑造一個有限、法治、開放、民主的責(zé)任政府。政府的公共決策和行為要以“公共性”為基礎(chǔ)，以公共利益的最大化為出發(fā)點，政府公職人員要具有一種公共行政的責(zé)任感；
全能政府要轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚�府，政府的部分職能要由社會組織來承擔(dān)，政府職能定位應(yīng)轉(zhuǎn)為“政府與公民、社會相結(jié)合”的多元價值取向；
公共行政應(yīng)該制度化、法治化，政府的政策的制定和實施都要遵循法治的原則；
封閉政府要轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放政府，政府應(yīng)該健全信息公開機制，確保行政的透明度和公民的知情權(quán)；
責(zé)任政府要求建立和健全行政責(zé)任機制，政府行為“失位”和“越位”都要受到制度的約束，政府應(yīng)對其后果承擔(dān)責(zé)任。

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　　作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院Corp.

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