姜明安：完善行政救濟(jì)機(jī)制與建立和諧社會

　　完善行政救濟(jì)機(jī)制是建立和諧社會的基本條件之一。

　　我國現(xiàn)行行政救濟(jì)機(jī)制主要由行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償、信訪以及集會、游行、示威五大制度組成。其中尤以行政復(fù)議、行政訴訟和信訪制度應(yīng)用率最高，此三者為行政救濟(jì)機(jī)制的基本制度。

　　我國現(xiàn)行行政救濟(jì)機(jī)制運行的情況怎樣呢？它對于建立和諧社會究竟發(fā)揮了多大的功效和作用呢？

　　我國現(xiàn)行行政救濟(jì)機(jī)制是在上世紀(jì)八、九十年代才逐步建立和形成的（其中信訪制度則有較長久的歷史）。應(yīng)該說，這個機(jī)制自建立和形成以來，其運行情況總的來說是順暢的，它對于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，防止其濫用權(quán)力，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，解決社會矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定，建立和諧社會是發(fā)揮了重要作用的。

　　但是，無庸諱言，這個機(jī)制由于建立和形成的時間較短，以及中國當(dāng)下正處于轉(zhuǎn)型時期，受各種主觀和客觀條件的限制，它還很不完善，還有很多缺陷，其體系、結(jié)構(gòu)、內(nèi)部各種制度及其相互關(guān)系的設(shè)計還有很多不合理處，其作用和功能遠(yuǎn)不能適應(yīng)控制公權(quán)力濫用和保障公權(quán)力相對人權(quán)益的需要。

　　我國現(xiàn)行行政救濟(jì)機(jī)制的缺陷和其作用的不如人意處通過以下三個案例可見一般：

　　案例一：福建省莆田市城廂區(qū)龍橋街道辦事處外延壽村農(nóng)民對政府征用他們的土地給予其補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過低（政府規(guī)定每畝補償9，000元，他們認(rèn)為根據(jù)《土地管理法》等相關(guān)法律的規(guī)定，每畝補償費應(yīng)為30，000元以上）不服，向市政府提出異議，市政府不予理會。之后，農(nóng)民們依據(jù)《行政復(fù)議法》向市政府正式申請復(fù)議，市政府告知農(nóng)民：依據(jù)《土地管理法實施條例》第25條的規(guī)定，相對人對征用土地補償有異議，應(yīng)向批準(zhǔn)征用土地的人民政府申請復(fù)議，請求批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。外延壽村農(nóng)民們土地征用是由福建省人民政府批準(zhǔn)的，故應(yīng)向福建省人民政府申請復(fù)議裁決。于是，農(nóng)民們向福建省人民政府提出了復(fù)議申請，但福建省人民政府以其批準(zhǔn)行為屬“內(nèi)部行為”而不予受理。具體理由是：“省政府對莆田市政府2003年度第五批次征地的閩政地［2003］159號批復(fù)文件不過是針對莆田市政府關(guān)于征地請示所作的內(nèi)部批復(fù)，不直接發(fā)生法律效力”。復(fù)議不被受理，農(nóng)民們怎么辦呢？根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，農(nóng)民們有兩個選擇，一是直接向法院提起行政訴訟；
二是請求復(fù)議機(jī)關(guān)的上級行政機(jī)關(guān)責(zé)令其受理或由上級行政機(jī)關(guān)直接受理。于是，農(nóng)民們同時“兩條腿走路”：一方面通過國務(wù)院法制辦請求國務(wù)院撤銷福建省政府“不予受理”的決定和責(zé)令福建省政府受理；
另一方面向福建省中級人民法院提起行政訴訟。但是，“兩條腿走路”沒有一條走通了：國務(wù)院法制辦那邊一直沒有回復(fù)；
福建省中級人民法院則拒絕受理，既不立案，也不作出裁定。法院不作為，農(nóng)民們怎么辦？根據(jù)最高人民法院關(guān)于《行政訴訟法》的司法解釋，受訴法院既不立案，也不作出裁定，起訴人可以向上一級法院申訴或者起訴，上一級法院認(rèn)為符合受理條件的，應(yīng)予受理；
受理后可移交或指定下級法院受理，也可自行審理。于是，農(nóng)民們向福建省高級人民法院起訴。但福建省高級人民法院也拒絕受理；
最后，農(nóng)民們向最高人民法院起訴，最高人民法院立案庭的法官則建議農(nóng)民們?nèi)バ旁L。于是農(nóng)民們找到全國人大常委會信訪辦，全國人大常委會信訪辦接待了他們，介紹他們到福建省人大常委會辦公廳“接談處理”。就這樣，農(nóng)民們折騰了近兩年，吃了多少苦不說，但問題仍沒有得到解決。這說明了什么？說明了我們的現(xiàn)行行政救濟(jì)機(jī)制還有問題，還有缺陷，還不“靈”。

　　案例二：河北省三河市民政局于1995年經(jīng)河北省民政廳批準(zhǔn)興辦一經(jīng)營性公墓：“靈泉福園公墓”。1997年其與北京市天寶福園房地產(chǎn)有限公司合作，成立股份有限公司，1998年天寶福園房地產(chǎn)有限公司將其股份轉(zhuǎn)讓給北京市靈泉福園房地產(chǎn)咨詢有限公司，新的合作公司更名為“三河靈泉靈塔公墓” （三河市民政局原局長孟憲華自1999年任法人代表和董事長）。公墓自1997年至2001年9月，以炒賣方式銷售骨灰格位45，000個，收款2.1億元，購買者約11，000人。公墓出售骨灰格位時，曾向購買者承諾，購買者可隨時退回格位，公墓可以以遠(yuǎn)高出原購進(jìn)價（且每年遞增）的價格回收。但是，此后公墓根本不履行承諾，拒絕高價收回和退款（所收款項一部分被原合作公司天寶福園房地產(chǎn)有限公司負(fù)責(zé)人攜出國外，一部分去向不明）。購買者發(fā)覺上當(dāng)后，自2001年開始群體上訪：先是民政部，后是國家信訪局，再后是“京冀聯(lián)合工作組”，所有這些部門均未能找到解決上訪群眾問題的方案。之后，國務(wù)院辦公廳介入，2003年6月，國務(wù)院秘書局召集協(xié)調(diào)會，要求三河公墓還款。三河公墓終于制定出還款方案，承諾對購買4個格位以上者分三年還清其購買款：第一年還35%；
第二年還35%；
第三年全部還清。但此方案不為大多數(shù)上訪群眾接受，他們開始抗議、示威，甚至變相游行。在這種情況下，中央領(lǐng)導(dǎo)同志指示有關(guān)部門妥善處理此事。2004年5月，有關(guān)部門召開協(xié)調(diào)會，會上，大家方認(rèn)識到上訪群眾的問題不能只依靠上訪和政府協(xié)調(diào)解決，還應(yīng)該通過法治途徑為群眾提供救濟(jì)。于是，政府部門開始從第一線退下來，轉(zhuǎn)而鼓勵群眾依法訴訟。但現(xiàn)在訴訟能解決問題嗎？是走民事訴訟、刑事訴訟，還是行政訴訟的途徑，或者是三管齊下？如走行政訴訟的途徑，是以主管的民政機(jī)關(guān)、或是負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督之責(zé)的政府、還是以違法批準(zhǔn)銷售的物價機(jī)關(guān)為被告，或者是將所有對之負(fù)有責(zé)任的行政機(jī)關(guān)為共同被告？目前有關(guān)部門和當(dāng)事人正在對此進(jìn)行論證。此案自2001年開始群眾上訪到現(xiàn)在，將近4 個年頭，這么長時間問題得不到解決。這說明了什么呢？說明了我們的現(xiàn)行行政救濟(jì)機(jī)制肯定存在問題，肯定有缺陷，肯定有不“靈”之處。

　　案例三：遼寧省普蘭店市公安局交警韓振璽因為工作和生活上的有關(guān)問題，自1977年以來多次找所在公安局及普蘭店市委、市政府上訪，但問題始終得不到解決，有關(guān)部門甚至將其拒之于上訪門外，韓感到憤怒，一次在公安局的墻上掛上草包，以示不滿。公安局對韓的行為予以了嚴(yán)厲的批評，并委托大連市公安局精神病司法醫(yī)學(xué)鑒定組對韓作出醫(yī)學(xué)鑒定。該鑒定組作出的鑒定結(jié)論是：韓振璽數(shù)年來頻繁上訪，言行偏激，其妨礙公務(wù)行為與疾病有直接因果關(guān)系，對其行為已喪失辯認(rèn)及控制能力，故評定為無責(zé)任能力，因目前其正處于發(fā)病期，建議對其采取監(jiān)護(hù)性措施。普蘭店市公安局據(jù)此將韓送往大連市安康醫(yī)院進(jìn)行精神病監(jiān)護(hù)，9個后方將其放出。韓出來后，于2000年向法院提起行政訴訟，狀告普蘭店市公安局。法院經(jīng)審理認(rèn)為，司法醫(yī)學(xué)鑒定組未經(jīng)鑒定委員會授權(quán)，對無卷宗、案由、案號的案件當(dāng)事人作出無鑒定人簽章的醫(yī)學(xué)鑒定，是無法律效力的；
被告在未向原告宣布的情況下，依據(jù)無法律效力的醫(yī)學(xué)鑒定將原告送往精神病醫(yī)院進(jìn)行監(jiān)護(hù)治療是違法的；
被告行為所依據(jù)的《大連市監(jiān)護(hù)治療管理肇事肇禍精神病人條例》違反《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定“限制人身自由的行政處罰只能由法律規(guī)定”，是無效的，從而被告的行為是違法的；
此外，原告即使是精神病人，被告未征得原告監(jiān)護(hù)人的同意，將原告送精神病院監(jiān)護(hù)治療也是違法的。然而，盡管法院數(shù)落了被告行為這么一大堆違法和不是，但是，法院最后認(rèn)定被告的行為是“內(nèi)部行為”，判決予以維持，訴訟費由原告負(fù)擔(dān)。法院作出這樣的判決真有點不可思議：如此判決還能認(rèn)為是對原告的救濟(jì)嗎？看來，我們的行政法律救濟(jì)機(jī)制肯定存在問題，靠這樣的救濟(jì)機(jī)制去構(gòu)建和諧社會顯然是難于勝任的。

　　反思以上三個案例，我們也許可以初步感覺到我國行法律政救濟(jì)機(jī)制的問題所在。這些問題主要表現(xiàn)在三個方面：一是機(jī)制結(jié)構(gòu)方面的問題；
二是作為機(jī)制構(gòu)成要素的各種制度的設(shè)計問題，三是機(jī)制運作的外部環(huán)境問題。

　　機(jī)制結(jié)構(gòu)方面的問題主要表現(xiàn)在：其一，各種救濟(jì)制度比重失調(diào)。法治化高的救濟(jì)環(huán)節(jié)過窄，法治化低的救濟(jì)環(huán)節(jié)過寬。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，越是法治化高的環(huán)節(jié)，人為設(shè)置的障礙越多，越是不暢，復(fù)議比信訪的門檻高，限制多、訴訟比復(fù)議的門檻高，限制多，這樣，就使絕大多數(shù)行政被侵權(quán)人進(jìn)不了復(fù)議機(jī)關(guān)之門，更進(jìn)不了法院，只能被迫去信訪。例如，就行政訴訟而言，首先在受案范圍上將大部分行政行為（抽象行為、內(nèi)部行為、涉及政治、文化和其他非人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的行為等）排除在救濟(jì)范圍之外；
其次，原告資格（法律規(guī)定只有被侵權(quán)人本人才享有原告資格，除非本人死亡，其近親屬才能獲得原告資格）又將許多被侵權(quán)人，如被拐賣者、下落不明者、被行政機(jī)關(guān)收容走失的人等，排斥在訴訟門外，因為被拐賣者、下落不明者、被行政機(jī)關(guān)收容走失的人自己本人怎么親自起訴，怎么委托他人起訴；
再者，嚴(yán)格的時效制度（復(fù)議時效為2個月、訴訟時效為3個月）更是使許多案件進(jìn)不了法院的門。這樣，大量的，各種各樣的爭議、糾紛的當(dāng)事人就都被迫踏上了信訪之途。而當(dāng)事人一旦被迫踏上信訪之途，往往是不僅問題解決不了，其在信訪路上還下不來。因為其往往錯誤認(rèn)為，只要堅持信訪下去，似乎哪一天總會有解決問題的希望（事實上也確有通過信訪解決問題，甚至解決得比復(fù)議、訴訟還好的先例），以致使信訪隊伍越來越大，上訪者越來越多；
其二，整個機(jī)制缺乏整體設(shè)計，各種制度、各個環(huán)節(jié)之間相互協(xié)調(diào)和相互銜接不夠。例如，信訪與復(fù)議、信訪與訴訟如何協(xié)調(diào)和銜接，有時是復(fù)議、訴訟完了又信訪，信訪完了又復(fù)議、訴訟，有時是復(fù)議、訴訟不受理去信訪，信訪不受理又去復(fù)議、訴訟；
其三，在整個解紛、救濟(jì)機(jī)制中，有些環(huán)節(jié)沒有建立或運作起來，或者沒有發(fā)揮應(yīng)該發(fā)揮的作用，例如，人民代表，全國各級人民代表恐怕有幾十萬，他們?nèi)绻�能夠真正發(fā)揮聽取民聲、反映民意和監(jiān)督政府的作用，信訪案件的大部分問題有可能通過這一渠道得以解決。

　　作為機(jī)制構(gòu)成要素的各種制度的設(shè)計問題則更為突出。就原《信訪條例》確立的信訪制度來說，首先，信訪的機(jī)構(gòu)過于分散，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政府以及政府的各個部門大多都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)，但整個系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機(jī)制，甚至缺乏統(tǒng)一的計算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，信訪人一個問題可能同時找?guī)讉�機(jī)構(gòu)，得到的答復(fù)和解決方案可能不一樣，甚至相互矛盾；
其次，由于信訪機(jī)構(gòu)分散，每個機(jī)構(gòu)的工作人員即非常有限，有的幾個人，有的十幾個人，面對大量的信訪案件，不要說件件親自處理，就是件件親自過問處理結(jié)果，在很多時候都是不可能的；
第三，信訪機(jī)構(gòu)沒有獨立處理問題的權(quán)限，一般實體問題（甚至某些程序問題）的解決均需請示行政首長，而行政首長的工作又是那么忙，一百個案件也許難以批示一二；
第四，法律對信訪案件的處理沒有嚴(yán)格的程序規(guī)范，有的信訪機(jī)構(gòu)對同一案件反復(fù)批轉(zhuǎn)下級機(jī)關(guān)或其他有關(guān)部門處理，下級機(jī)關(guān)或其他有關(guān)部門往往拖著不辦（有的甚至藉此懲治信訪人），信訪人即沒完沒了的反復(fù)信訪，第五，法律對信訪案件的處理大多沒有規(guī)定嚴(yán)格的實體標(biāo)準(zhǔn)，而行政首長對個案的批示、處理有時又太過隨意，以致調(diào)起了其他信訪人或非信訪人過高的“味口”，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)人解決了一個舊的案件，卻引發(fā)出十個、百個新的案件，有時還誤導(dǎo)一些人棄復(fù)議、訴訟等法律途徑而找領(lǐng)導(dǎo)人批示，但這些人往往是折騰一年半載，領(lǐng)導(dǎo)人批示卻下不來（領(lǐng)導(dǎo)人自然不可能對所有信訪人有求必應(yīng)），到時他們想再走復(fù)議、訴訟途徑，但復(fù)議、訴訟時效已過，只得又回來再信訪，如此往復(fù)。

　　作為行政救濟(jì)機(jī)制構(gòu)成要素的其他制度，如行政復(fù)議制度、行政訴訟制度、行政賠償制度，雖然沒有信訪制度的問題多，但設(shè)計上同樣存在很多不合理處。例如，行政賠償，其設(shè)計的標(biāo)準(zhǔn)那么低，被害人通過申訴、復(fù)議、訴訟等重重關(guān)隘尋求救濟(jì)，所獲得的賠償款往往不及其為尋求救濟(jì)所花費的開支（律師費、交通費、鑒定費，等等）的十之一二（如著名的“麻旦旦案”）。這樣，許多被害人往往只得無奈放棄救濟(jì)。

　　至于行政救濟(jì)機(jī)制運作的外部環(huán)境，其所存在的問題恐怕也是多方面的。首先，司法獨立沒有充分的保障。這一點我們從最近全民關(guān)注的“佘祥林”案可以看得很清楚：政法委的干預(yù)無疑是導(dǎo)致冤案的眾多原因之一。刑事訴訟如此，行政訴訟何嘗又沒有這種情況。至于行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)構(gòu)則更連起碼的相對獨立性都難以保障。其次，行政救濟(jì)機(jī)構(gòu)工作人員的法律意識和法律素質(zhì)有待提高。這一點我們從前面第一個和第三個案例中可以強烈地感覺到：那些案件中相對人的問題從法律上講是完全可以復(fù)議、訴訟的（從而不是制度設(shè)計的問題），但那些當(dāng)事人就是被我們這些復(fù)議官和法官硬攆出復(fù)議和訴訟的門外。(點擊此處閱讀下一頁)

　　第三，違憲審查制度沒有建立。從而，相對人對具體行政行為不服尋求救濟(jì)時，如果相應(yīng)具體行政行為所依據(jù)的法規(guī)、規(guī)章違法或法律違憲，救濟(jì)往往就難以再進(jìn)行下去。第四，黨依法執(zhí)政，黨行使公權(quán)力行為如何納入法治軌道的問題目前尚未完全解決。這樣，在黨的組織、黨的機(jī)關(guān)行使公權(quán)力行為違法侵權(quán)時，相對人既難通過人民代表機(jī)關(guān)質(zhì)詢，追究責(zé)任人的政治責(zé)任，也難通過行政訴訟追究責(zé)任機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，從而難于使相對人獲得相應(yīng)的法律救濟(jì)。第五，整個國民現(xiàn)時的法律意識和法律素質(zhì)有待提高。這一點我們可以從前面介紹的第二個案例中感覺到：公墓企業(yè)違法運作，行政機(jī)關(guān)違法行政，這么多相對人受騙，這么長的時間，沒有人想到復(fù)議、訴訟，導(dǎo)致當(dāng)事人幾年上訪沒有解決任何問題。

　　由此可見，我們的現(xiàn)行行政救濟(jì)機(jī)制確實存在缺陷，確實有諸多不完善之處。這個機(jī)制與構(gòu)建和諧社會的需要顯然是不相適應(yīng)的。因此，要構(gòu)建和諧社會，就必須適當(dāng)改造這個機(jī)制，盡可能地消除這個機(jī)制存在的缺陷，完善這個機(jī)制。

　　那么，我們應(yīng)該怎么改造和完善現(xiàn)行行政救濟(jì)機(jī)制呢？為此要做的工作自然是多方面的。但我認(rèn)為最重要的工作有三：一是加大改革力度；
二是加快立法步伐；
三是提高整個國民素質(zhì)，改善行政救濟(jì)機(jī)制運行的環(huán)境。

　　改革不僅僅是指法律制度的改革，還應(yīng)該包括政治體制和社會運行機(jī)制的改革。就政治體制改革而言，必須健全和完善整個國家公權(quán)力的監(jiān)督和制約機(jī)制，沒有這樣的機(jī)制，法律救濟(jì)機(jī)制再完善也會受到干預(yù)，難于發(fā)揮有效的作用。就社會運行機(jī)制而言，必須健全和完善國家公權(quán)力以外的社會公權(quán)力監(jiān)督和約束機(jī)制，例如各種行業(yè)協(xié)會、社會團(tuán)體、基層自治組織、高等學(xué)校等，它們雖然不是行政機(jī)關(guān)，但它們行使著社會自治權(quán)力，它們和它們的相對人之間也會因社會自治權(quán)力的行使發(fā)生各種爭議、糾紛。如果沒有對它們的侵權(quán)行為的救濟(jì)機(jī)制，構(gòu)建和諧社會的任務(wù)仍然不可能完成的。

　　立法不僅僅是指制定新法律，而且指修訂完善現(xiàn)有法律，甚至后者比前者更為重要。例如，不修改現(xiàn)行《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》，不降低行政法律救濟(jì)的門檻，僅僅指望暢通信訪渠道，大量的法律糾紛不可能得到有效的和公正的解決；
不修改《國家賠償法》，不擴(kuò)大賠償范圍和提高賠償標(biāo)準(zhǔn)，因行政侵權(quán)（即使侵權(quán)后給被害人平反、恢復(fù)名譽和賠禮道歉了）產(chǎn)生的民怨也不可能完全消除。當(dāng)然，制定新法也是非常必要和重要的，如《行政程序法》、《政務(wù)信息公開法》、《申訴法》、《監(jiān)督法》、《行政裁決法》、《信訪法》等，都是行政救濟(jì)或與行政救濟(jì)有關(guān)的重要法律，都需要逐步制定和完善。沒有這些法律，行政救濟(jì)機(jī)制自然是有缺陷的。

　　至于提高整個國民素質(zhì)，改善行政救濟(jì)機(jī)制運行環(huán)境，則是完善行政救濟(jì)機(jī)制，提高行政救濟(jì)效能的長遠(yuǎn)的和根本性的措施。為此，我們一方面要加強對全體國民的法制教育和對從事法律救濟(jì)的工作人員的法律培訓(xùn)，提高他們的法治意識和法律素養(yǎng)；
另一方面我們應(yīng)通過完善各種法律制度，在法律制度的長期運作中使國民意識受到法治的不斷熏陶。國民的法律素質(zhì)的提高與法律制度（當(dāng)然包括法律救濟(jì)制度）的完善和順暢運作是相互促進(jìn)，相輔相成的，二者的良性循環(huán)是構(gòu)建法治社會與和諧社會的基本條件。

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