喻中：“左右皆曰”與“國人皆曰”

　　2004年12月初，重慶農(nóng)婦熊德明溫州維權(quán)之行再次成為媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。這個(gè)事件的起因，是10名重慶民工在溫州打工患了職業(yè)�。ㄎ�肺病），但廠里始終不給予賠償。無計(jì)可施的民工們想到了因向溫總理說實(shí)話而成名的重慶老鄉(xiāng)熊德明。據(jù)報(bào)道，熊德明本人對勞動(dòng)法一片茫然，更不了解工傷索賠程序，也不具有合法的代表資格，在溫州的勞動(dòng)糾紛解決過程中，她實(shí)際上成了一名看客，并沒有起到維權(quán)者應(yīng)有的作用。

　　熊德明在維權(quán)事務(wù)方面既無專業(yè)知識，也不具備相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，為什么會成為民工們求助的對象？也許有人認(rèn)為，是10名民工愚蠢無知，找錯(cuò)了人。但筆者不同意這樣的看法，民工們之所以出此“下策”，只是因?yàn)�，這恐怕是他們能夠想到的唯一的“策略”了，是萬般無奈之下的最后一招。因?yàn)椋�企業(yè)拒不給予賠償，相關(guān)的職能部門又無所作為，他們只好把厚望寄托在熊德明的“名氣”上：只盼通過熊德明這樣一個(gè)象征性符號，把“動(dòng)靜”搞大，最好能夠引起高層的關(guān)注或批示。因?yàn)槊窆�們知道，只要高層領(lǐng)導(dǎo)發(fā)了話，賠償?shù)膯栴}就會迎刃而解。

　　民工們打的這個(gè)如意算盤，變成現(xiàn)實(shí)的可能性盡管并不大，但我們不能不承認(rèn)，他們對于有關(guān)職能部門不負(fù)責(zé)任的現(xiàn)實(shí)狀況、特別是對高層領(lǐng)導(dǎo)批示的特殊功能，卻有著入木三分的洞察力。

　　在一些媒體上，這種見多不怪的情況被稱為“落實(shí)危機(jī)”。本來，國家的法律或政策已經(jīng)規(guī)定了相關(guān)問題的解決辦法，政府也設(shè)立了層層疊疊、門類齊全的職能部門，分別承擔(dān)各自的職責(zé)，解決相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的問題。然而，各種各樣的現(xiàn)實(shí)問題，比如，民工工資沒有支付、工傷費(fèi)用沒有賠償?shù)鹊戎�類，就是不能在正常的途徑下，通過法律或政策得到及時(shí)有效的解決。國家法律近似于廢紙，國家政策形同于兒戲，職能部門的職責(zé)僅僅懸掛在墻壁上或停留于文件里。只有等到某一天，高層領(lǐng)導(dǎo)甚至最高層領(lǐng)導(dǎo)的批示下來了，問題才能得到解決。

　　為什么高層領(lǐng)導(dǎo)的批示具有立竿見影的功效，而國家法律卻不那么管用？要回答這個(gè)問題，就必須追問，在實(shí)踐中，職能部門到底是在向誰負(fù)責(zé)？

　　從應(yīng)然的層面上看，職能部門應(yīng)該向民眾負(fù)責(zé)。職能部門的職權(quán)是由人民賦予的。職能部門應(yīng)當(dāng)解決民眾面臨的具體問題，應(yīng)當(dāng)有效地平衡和協(xié)調(diào)各種利益之間的矛盾與沖突，應(yīng)當(dāng)特別注重維護(hù)民眾的根本利益。一言以蔽之，職能部門應(yīng)當(dāng)向民眾負(fù)責(zé)。但是，在實(shí)然的層面上，一些職能部門卻沒有能夠向民眾承擔(dān)起法定的職責(zé)。其中最主要的表征，就是不解決、或沒有及時(shí)有效地解決民眾面臨的問題，比如拖欠的民工工資、工傷醫(yī)療費(fèi)用，等等。盡管法律與政策已經(jīng)擺在那里了，但民工們就是拿不到這些錢。

　　然而，我們也不能說這些職能部門在履行職責(zé)方面毫不用心。因?yàn)�，只要有高層領(lǐng)導(dǎo)的批示下來，尤其是當(dāng)最高層的領(lǐng)導(dǎo)都作了批示，這些職能部門履行職責(zé)的積極性就會戲劇性地高漲起來，辦事效率提高了，困難的棘手的問題變得容易了，久拖不決的問題很快就解決了。在法律和政策的正式渠道中不能解決的問題，只要有高層的批示，就能很快解決。這樣的現(xiàn)象意味著，有關(guān)職能部門可以不向法律負(fù)責(zé)、可以不對民眾負(fù)責(zé)，但卻必須對高層的批示負(fù)責(zé)，或者說，必須向上級領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。

　　2004年，在諸如開縣井噴等重大事故發(fā)生后，問責(zé)制在公眾的視野中漸成焦點(diǎn)。政府機(jī)關(guān)也做出了一定的回應(yīng)。所謂問責(zé)制，簡單地說，就是追問職能部門及其相關(guān)責(zé)任人員的職責(zé)履行了沒有，履行得怎么樣，是否存在無所作為的情況。一些沒有通過問責(zé)“這一關(guān)”的責(zé)任人員，已經(jīng)受到了各種各樣的行政處分甚至刑事處罰。一些地方，在這種問責(zé)制的督促下，各級各類職能部門及其責(zé)任人員的壓力比以前增大了，嚴(yán)格履行法定職責(zé)的主動(dòng)性和積極性比以前提高了。必須承認(rèn)，這是責(zé)任政府、誠信政府建設(shè)過程中的一種可喜的趨勢。我們相信并且期待，在問責(zé)制的約束下，民工們討要工錢、索取工傷賠償之類的活動(dòng)將比以前更加順利，各種重大責(zé)任事故發(fā)生的頻率會更小，民工們流汗、流血又流淚的事件將會比以前有一個(gè)較大幅度的減少。

　　我們歡迎問責(zé)制。但同時(shí)又必須注意到，就像其他任何新生制度一樣，正在逐步展開、不斷得到完善的問責(zé)制也存在著一些缺陷，其中最關(guān)鍵的一個(gè)問題是，實(shí)踐中的問責(zé)，主要還是停留在上級向下級問責(zé)。

　　上級追問下級：你的法定職責(zé)履行得怎么樣？下級說：我的職責(zé)履行得很好。他可以擺出一連串的數(shù)字，還可以帶你去參觀一個(gè)小康村，可以帶你去看一個(gè)大廣場。這一切甚至都可能是真實(shí)的。但是，在上級沒有看到的某個(gè)煤礦里，違章開采正在轟轟烈烈地進(jìn)行；
在上級沒有看到的某個(gè)工棚內(nèi)，民工們正在為討不到工錢而商量怎樣向高層機(jī)構(gòu)寫申訴信；
有些人甚至已經(jīng)走在去北京上訪的路途中了。

　　上級問責(zé)于下級的困境，是上級領(lǐng)導(dǎo)（特別是高層或最高層的領(lǐng)導(dǎo)）永遠(yuǎn)不可能追問所有的職能部門、所有的責(zé)任人員履行一切職責(zé)的情況。即使通過“逐級追問”的方式，全面鋪開一個(gè)“拉網(wǎng)式”的問責(zé)行動(dòng)，也不能從根本上解決問題。因?yàn)椋�大多�?shù)情況下的問責(zé)，只能是“上級問，下級答”，頂多再做些抽樣調(diào)查。聽了下級的回答，看了下級精心準(zhǔn)備的書面材料、精心安排的調(diào)查地點(diǎn)，上級領(lǐng)導(dǎo)一般都會獲得一個(gè)較好的印象。只要上級說上一句“可以”甚至“不錯(cuò)”，就意味著下級已經(jīng)順利地通過了問責(zé)“這一關(guān)”，就意味著下級（職能部門、責(zé)任人員）已經(jīng)履行了自己的職責(zé)。然而，如前文所述，實(shí)際情況可能并不如此。因?yàn)椋�已�?jīng)通過問責(zé)“這一關(guān)”的職能部門和責(zé)任人員，只能說他們通過了上級領(lǐng)導(dǎo)的追問。他們是否及時(shí)有效地履行了對于民眾的職責(zé)，依然是個(gè)未知數(shù)。熊德明溫州維權(quán)事件，不就是發(fā)生在問責(zé)制引起廣泛關(guān)注的背景下嗎？

　　問題的癥結(jié)在于，實(shí)踐中的問責(zé)過程，主要是上級向下級問責(zé)，而沒有強(qiáng)調(diào)民眾的問責(zé)權(quán)利，更沒有建立起民眾對職能部門和責(zé)任人員的評判機(jī)制。它導(dǎo)致的后果是，為了通過上級問責(zé)“這一關(guān)“，下級只需要認(rèn)真對待上級的追問，只要自己的回答得到了上級的認(rèn)可，就萬事大吉了。至于民眾的問責(zé)、評判，則無關(guān)緊要，甚至沒有這樣的制度渠道。這就意味著，現(xiàn)有的問責(zé)制并沒有改變一個(gè)沿襲已久的弊端：職能部門、責(zé)任人員重在向上級負(fù)責(zé)，不看重對民眾負(fù)責(zé)；
必須得到上級的認(rèn)可，而毋須理會民眾的態(tài)度，毋須得到民眾的認(rèn)可；
因?yàn)樗麄兊纳�遷、進(jìn)退、功過并不直接取決于民眾的態(tài)度，而是取決于上級的判斷。

　　在《孟子•梁惠王下》中，齊宣王提出了一個(gè)至今仍有現(xiàn)實(shí)意義的問題：“吾何以識其不才而舍之？”借著這個(gè)問題，孟子闡述了他的識人用人之道：“左右皆曰賢，未可也；
諸大夫皆曰賢，未可也；
國人皆曰賢，然后察之；
見賢焉，然后用之。左右皆曰不可，勿聽；
諸大夫皆曰不可，勿聽；
國人皆曰不可，然后察之；
見不可焉，然后去之。左右皆曰可殺，勿聽；
諸大皆曰可殺，勿聽；
國人皆曰可殺，然后察之；
見可殺焉，然后殺之。故曰，國人殺之也。如此，然后可以為民父母�！�

　　“為民父母”的觀念當(dāng)然已經(jīng)過時(shí)了，但孟子講的這番話卻揭示了一個(gè)如何識別、選拔干部的基本準(zhǔn)則：“左右皆曰”可以，還不可靠；
必須是“國人皆曰”可以，然后才能加以考察、任用。相反，要處分一個(gè)干部，也必須聽聽國人的意見，如果“國人皆曰”應(yīng)當(dāng)處分，那么這樣的干部才應(yīng)當(dāng)受到處分。采取這樣的干部政策，旨在督促、逼迫各級各類職能部門不僅要對上級負(fù)責(zé)、對高層領(lǐng)導(dǎo)的批示負(fù)責(zé)，更要對民眾負(fù)責(zé)、對國人負(fù)責(zé)。某個(gè)責(zé)任人員，如果上級說他“可以”，但民眾說他“不行”，這就意味著他雖然向上級、向高層履行了職責(zé)，得到了上級或高層的認(rèn)可，但他并沒有向民眾履行應(yīng)有的職責(zé)，至少沒有得到民眾的認(rèn)可，這樣的責(zé)任人員就應(yīng)當(dāng)因其“不才而舍之”。按照這樣的準(zhǔn)則，在當(dāng)代中國的語境下，實(shí)際上是要求職能部門和責(zé)任人員必須同時(shí)向上級和民眾負(fù)責(zé)，只有同時(shí)獲得了上級和民眾的認(rèn)可，才算通過了問責(zé)“這一關(guān)”。換言之，正在逐步展開的問責(zé)制，不但應(yīng)當(dāng)完善上級對于職能部門、責(zé)任人員的問責(zé)，還必須特別強(qiáng)調(diào)民眾對這些職能部門、責(zé)任人員的問責(zé)，必須建立起廣大民眾對于這些機(jī)構(gòu)和人員的評價(jià)機(jī)制，并以民眾的評判來決定相關(guān)人員的功過、去留。

　　“左右皆曰”僅僅代表了上級機(jī)構(gòu)的評價(jià)，固然是問責(zé)制中不可缺少的一個(gè)環(huán)節(jié)，但如果止步于此，顯然是不夠的。更加準(zhǔn)確可靠的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)寄托于“國人皆曰”，因?yàn)椤皣�人皆曰”代表了民意的選擇、民眾的判斷。在一定意義上，“國人皆曰”甚至還可以視為民主政治與責(zé)任政治的終極標(biāo)準(zhǔn)。在評判職能部門、責(zé)任人員的問責(zé)過程中，充分尊重“國人皆曰”，實(shí)際上就是順乎民心、合乎民意。它必將有效地促使職能部門及其責(zé)任人員效忠于民眾，不折不扣地履行法定的職責(zé)，及時(shí)有效地維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益。

　　尊重“國人皆曰”的問責(zé)制，不僅有助于化解社會矛盾、促進(jìn)社會穩(wěn)定、推進(jìn)和諧社會的建設(shè)，而且還能實(shí)實(shí)在在地加強(qiáng)執(zhí)政能力。因?yàn)�，從根本上講，執(zhí)政能力就是讓民眾滿意的能力；
要加強(qiáng)執(zhí)政能力，不就是要加強(qiáng)讓民眾滿意的能力嗎？

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