王湛,趙琳：我國公務(wù)用車改革模式研究

　　公務(wù)用車改革是一項(xiàng)涉及面廣、系統(tǒng)性強(qiáng)、內(nèi)容復(fù)雜的改革任務(wù)，它涉及到公務(wù)員工資制度、離退休人員待遇、職務(wù)消費(fèi)改革、國有資產(chǎn)管理、財(cái)政增收節(jié)支、行政事業(yè)單位改革以及黨政機(jī)關(guān)廉政建設(shè)等重要問題。在出臺(tái)相關(guān)改革方案時(shí)，需要統(tǒng)籌考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，權(quán)衡政治、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政的利弊得失，既要總結(jié)各地區(qū)改革的經(jīng)驗(yàn)，又不能局限于現(xiàn)有的改革模式，必須通過制度創(chuàng)新，設(shè)計(jì)一套符合我國國情、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、運(yùn)行經(jīng)濟(jì)有效的公車改革運(yùn)作模式。

　　一、我國公務(wù)用車改革模式的分析

　�。ㄒ唬┕珓�(wù)用車改革的主要模式

　　當(dāng)前，我國許多地區(qū)相繼開展了公務(wù)用車改革的試點(diǎn)，如黑龍江省大慶市、齊齊哈爾市、浙江省義烏市、江蘇省蘇州市、湖南省資興市、山東省威海市、重慶經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、河北省保定市等。雖然取得了一定成效，但實(shí)施車改的級次較低，普遍在市以下區(qū)域中進(jìn)行，并且各地區(qū)在車改范圍、改革模式上存在很大的分歧。

　　就車改模式而言，由于改革思路不同，目前尚未形成統(tǒng)一的改革方案。各地車改一般采用以下幾種模式：

　　一、公務(wù)用車貨幣改革，即取消公務(wù)用車，對參改人員按照一定的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放交通費(fèi)補(bǔ)貼，并且鼓勵(lì)購買私車，私車公用。

　　二、將參改部門的公務(wù)用車集中管理，公務(wù)出行向車管部門租賃用車。

　　三、不以貨幣形式向個(gè)人發(fā)放交通費(fèi)補(bǔ)貼，而在個(gè)人交通補(bǔ)貼額度內(nèi)據(jù)實(shí)報(bào)銷車費(fèi)，超支自負(fù)、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)次年使用。

　　四、同時(shí)采用上述兩種或兩種以上的方式。

　　其中，前兩種模式是基本模式，第三種模式其實(shí)是第一種模式的演化，第四種模式則是前兩種模式的綜合。

　　這些改革模式的出現(xiàn)推動(dòng)了我國車改的進(jìn)程，切實(shí)地解決了公務(wù)用車存在的部分問題。一般而言，車改后用于購置和維護(hù)公務(wù)用車的各種費(fèi)用明顯降低，較好地貫徹了中央“勤儉、節(jié)約”的精神。同時(shí)，在一定程度上減少了公車私用、損公肥私等現(xiàn)象，促進(jìn)了防腐倡廉工作的實(shí)施。

　�。ǘ�）公務(wù)用車改革模式和實(shí)施中的問題分析

　　公務(wù)用車改革尚處于試點(diǎn)階段，各種車改模式的設(shè)計(jì)和實(shí)施中暴露出一定的缺陷，其中一些問題直接影響到車改的實(shí)際效果，主要有：

　　第一，在公務(wù)用車貨幣化的改革模式下，交通補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的確定成為最核心、最棘手的問題。如果標(biāo)準(zhǔn)過低，不能滿足正常公務(wù)用車的需要，不僅會(huì)影響公務(wù)活動(dòng)及日常工作，而且將影響到參改人員的積極性，改革的深化和推進(jìn)將遇到阻力。如果標(biāo)準(zhǔn)過高則有三個(gè)弊端：高標(biāo)準(zhǔn)的交通補(bǔ)貼會(huì)使參改人員工資收入大幅度提高，對于現(xiàn)行的公務(wù)員低工資制度造成巨大的沖擊，甚至?xí)�造成一定的社�?huì)負(fù)面影響；
直接給參改人員發(fā)放過高的交通費(fèi)補(bǔ)貼或者發(fā)放一定數(shù)量購車補(bǔ)助，會(huì)引發(fā)“贖買”性政策，即以合法的收入形式贖買原本不合法、不合規(guī)的職務(wù)消費(fèi)權(quán)限，最終使得權(quán)力腐敗合法化；
過高的交通補(bǔ)貼會(huì)對財(cái)政造成一定的壓力。另外，許多地方交通補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)制定方法上不盡科學(xué)，標(biāo)準(zhǔn)劃分也缺乏客觀、合理的依據(jù)。就目前情況來看，標(biāo)準(zhǔn)制定多是依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部的行政級別劃分補(bǔ)貼級次，補(bǔ)貼的數(shù)量難以與工作崗位的性質(zhì)和實(shí)際的工作量掛鉤，并且地區(qū)間差異較大，存在苦樂不均的問題。

　　第二，第二種改革模式存在三大弊端。一是將公務(wù)用車集中管理，許多部門在使用車輛時(shí)必須事先向車管部門申請，手續(xù)繁瑣，難以滿足緊急需要。二是目前的集中管理模式缺少對經(jīng)濟(jì)效益的考慮。集中管理的車輛主要是從各部門清理而來，沒有對車輛使用、維修、更新進(jìn)行成本效益考核，難以使資金收支形成良性循環(huán)。最初對車輛管理機(jī)構(gòu)的投入隨著車輛的折舊、消耗將逐漸虧損殆盡。三是車輛管理機(jī)構(gòu)的服務(wù)意識(shí)較差，自我約束能力不強(qiáng)，不規(guī)范的管理常常引發(fā)部門間的各種矛盾，車輛使用部門的意見激增。

　　第三，第三種改革模式也存在一定缺陷。其一，據(jù)實(shí)報(bào)銷的依據(jù)難以控制，僅從報(bào)銷單據(jù)上不能區(qū)分車輛的公用與私用，因此這一模式不能解決公車私用的問題；
其二，雖然該模式下沒有將補(bǔ)貼直接發(fā)放給參改人員，但不能排除它會(huì)演化為職工福利補(bǔ)貼的可能。

　　最后，應(yīng)當(dāng)引起注意的是，由于改革不徹底，目前各地公務(wù)用車改革實(shí)施中存在著“雙重標(biāo)準(zhǔn)”的問題。所謂雙重標(biāo)準(zhǔn)是指在車改中針對不同對象適用不同方法和標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。例如，同一地區(qū)上級政府部門進(jìn)行了車改，下級政府部門卻沒有實(shí)施；
同級政府中有些部門進(jìn)行了車改，有些部門沒改；
機(jī)關(guān)進(jìn)行了車改，下屬企、事業(yè)單位沒有改；
同一部門中一部分人參與了車改，而另一部分人沒參與。實(shí)質(zhì)上，“雙重標(biāo)準(zhǔn)”是公務(wù)用車改革不徹底的一種表現(xiàn)，它所造成的直接結(jié)果是上級部門、行政機(jī)關(guān)向下級部門、企事業(yè)單位要車開、轉(zhuǎn)嫁車費(fèi)等，甚至可能造成既拿補(bǔ)貼又坐公車、領(lǐng)導(dǎo)干部之間相互攀比等嚴(yán)重問題。

　　二、公務(wù)用車改革模式的選擇與創(chuàng)新

　　我國公務(wù)用車改革實(shí)施的范圍和級次較低，只有為數(shù)不多的省級政府以及中央機(jī)關(guān)實(shí)施改革，在全國范圍內(nèi)還沒有形成統(tǒng)一的改革模式和制度規(guī)章。但是，公務(wù)用車改革是大勢所趨，統(tǒng)一的公務(wù)用車改革方案或者建議的出臺(tái)也只是時(shí)間問題，目前，如何克服公務(wù)用車改革模式和實(shí)施中存在的差別問題，進(jìn)行管理和制度創(chuàng)新，研究建立一套行之有效的改革模式，將成為決定著這一改革成敗的關(guān)鍵。

　�。ㄒ唬�構(gòu)建和評價(jià)公務(wù)用車改革模式的基本原則

　　公務(wù)用車改革的基本原則是評價(jià)車改模式優(yōu)劣、選擇和構(gòu)建最優(yōu)車改模式的標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，我國公車改革至少應(yīng)遵循下列基本原則：

　　第一，公務(wù)用車改革要有利于規(guī)范公務(wù)用車的使用，防范職務(wù)消費(fèi)中的腐敗問題。我國公車改革的最初動(dòng)因就是規(guī)范職務(wù)消費(fèi)行為，建立健全規(guī)章制度，加強(qiáng)監(jiān)督管理，從源頭上防腐倡廉。因此，車改模式設(shè)計(jì)、選擇以及實(shí)施過程中必須堅(jiān)持這一初衷，力求實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

　　第二，公務(wù)用車改革必須保證正常公務(wù)活動(dòng)的用車需要。公車改革不能影響黨政機(jī)關(guān)的各種工作的開展，避免因車輛不到位而降低工作效率現(xiàn)象的發(fā)生。

　　第三，公務(wù)用車改革遵循經(jīng)濟(jì)性原則。包括兩層含義：其一，改革要有利于控制車輛支出，同時(shí)在車改模式設(shè)計(jì)中充分考慮運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)性，在車輛購置、使用、處置等環(huán)節(jié)控制成本，提高經(jīng)濟(jì)效率；
其二，改革除了要算“經(jīng)濟(jì)賬”、“財(cái)政賬”之外還要統(tǒng)籌考慮政治和社會(huì)效益。要全面、正確地看待“花錢買規(guī)范、花錢買制度”的問題。

　　第四，實(shí)事求是的原則。這包括兩層含義：其一，我國各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)、財(cái)政等方面的差異較大，制定制度時(shí)不能一概而論，要因地制宜，充分考慮不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政承受能力，保證制度的可操作性；
其二，車改模式的設(shè)計(jì)、改革方案的制定、出臺(tái)，要建立在大量的實(shí)地調(diào)研和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，不能憑熱情、拍腦袋做決策，更不能搞形式主義。例如，有些地區(qū)曾提出三年內(nèi)不許購置公務(wù)用車的要求，但是結(jié)果卻適得其反，三年的禁期一過，出現(xiàn)了集中突擊購車的現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，車輛的購置、更換應(yīng)實(shí)事求是，如果車輛發(fā)生正常報(bào)廢，更換新車也無可厚非。

　　（二）公務(wù)用車改革模式的選擇分析

　　總結(jié)各地車改的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，我國公務(wù)用車改革模式的選擇有兩種思路可循：一是公務(wù)用車的貨幣化改革，二是加強(qiáng)車輛的管理。不論具體的實(shí)施細(xì)節(jié)如何，各種改革模式最終無非是這兩種思路的體現(xiàn)。對于這兩種思路，筆者更傾向于后者，即對公務(wù)用車加強(qiáng)管理的思路更符合我國的實(shí)際情況。主要原因在于：

　　第一，現(xiàn)階段實(shí)行公務(wù)用車貨幣化改革存在因難。一方面，公務(wù)用車是一種特殊的職務(wù)消費(fèi)，不能簡單加以貨幣化，以類似工資福利的形式發(fā)放給職工。這種特殊性主要表現(xiàn)在：1.公務(wù)用車的使用范圍有限，并不是所有公務(wù)員都有權(quán)使用公車，而且工作性質(zhì)不同的公務(wù)員用車的時(shí)間、次數(shù)也不盡相同；
2.公務(wù)用車與使用移動(dòng)通訊工具、使用班車不同，后兩者屬于工資性支出，是公務(wù)員工資的一個(gè)組成部分，而公務(wù)用車才是真正意義上的“職務(wù)消費(fèi)”；
3.公務(wù)用車貨幣化改革形成的費(fèi)用支出較大，其改革也遠(yuǎn)比移動(dòng)通訊工具和班車改革復(fù)雜。同時(shí)，在我國私車普及率較低、汽車消費(fèi)開支較高的情況下，貨幣化改革將直接沖擊現(xiàn)有的公務(wù)員工資制度，并且配套改革滯后，會(huì)在相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)范圍中造成不利影響。另一方面，如前所述，公務(wù)用車貨幣化的標(biāo)準(zhǔn)難以確定。尤其是在我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政承受能力等客觀條件差距較大的情況下，在全國范圍內(nèi)制定統(tǒng)一補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)則不符合實(shí)事求是的原則。

　　第二，在我國實(shí)行公務(wù)用車貨幣化改革容易出現(xiàn)“贖買”現(xiàn)象，大量的貨幣化補(bǔ)助有可能變相地使原本違法的腐敗消費(fèi)行為逐漸合法化，引發(fā)新的制度性問題。這有悖于“公務(wù)用車改革要有利于規(guī)范公務(wù)用車的使用，防范職務(wù)消費(fèi)中的腐敗問題”的基本原則。

　　第三，公務(wù)用車貨幣化改革可能會(huì)導(dǎo)致行政不作為現(xiàn)象。一旦貨幣化的補(bǔ)助成為個(gè)人收入的一部分后，個(gè)人就有回避在公務(wù)活動(dòng)中使用這部分個(gè)人收入的傾向，從而影響公務(wù)活動(dòng)的正常進(jìn)行。這有悖于“公務(wù)用車改革必須保證正常公務(wù)活動(dòng)的用車需要”的基本原則。

　　第四，從目前各地區(qū)改革的實(shí)際情況來看，公務(wù)用車貨幣化改革未必能夠節(jié)約財(cái)政支出。由于計(jì)算口徑不同，一些地區(qū)得出了車改可能節(jié)約了大量支出的結(jié)論，但是從財(cái)政實(shí)際支出的情況看，這一結(jié)論并不可靠，如果考慮到個(gè)人收入增長的剛性，貨幣化的改革在節(jié)約財(cái)政支出中的作用微乎其微。因此，貨幣化改革并不完全符合車改的經(jīng)濟(jì)性原則。

　　正是由于上述四個(gè)原因，筆者認(rèn)為，公車改革的思路不能局限于簡單的貨幣化，我國更適合采用加強(qiáng)公務(wù)用車管理的模式。當(dāng)然，這里所講的加強(qiáng)公務(wù)用車管理既不是延續(xù)傳統(tǒng)的公車管理模式，也不是當(dāng)前部分地區(qū)實(shí)施的車輛集中管理使用的模式，其核心是建立一種新型的、經(jīng)濟(jì)、有效的公務(wù)用車運(yùn)作管理模式。

　　筆者曾對澳大利亞的公車管理模式進(jìn)行了考察，澳大利亞政府部門公務(wù)用車的管理模式非常有效，與當(dāng)前我國公車改革中所廣泛采用的幾種形式有很大的區(qū)別，對我國公務(wù)用車改革是一種有益啟示。在此以昆士蘭州公車管理模式為例，介紹一種新型的公車管理模式。

　　（三）澳大利亞公務(wù)用車管理模式分析

　　昆士蘭州實(shí)施公務(wù)用車改革之后，在公共事務(wù)部（Department of Public Works）下單獨(dú)設(shè)立一個(gè)車輛管理機(jī)構(gòu)——昆士蘭車隊(duì)（Queensland Fleet，以下簡稱Q Fleet ），負(fù)責(zé)政府公務(wù)用車的統(tǒng)一購買和車輛的維修與拍賣，其管理模式大致如下圖所示：

　�、俑髡�府部門將所需車輛的數(shù)量、檔次、使用者的資格等情況以及公務(wù)用車的預(yù)算報(bào)州財(cái)政部。財(cái)政部設(shè)有專門的公務(wù)車輛審批、控制機(jī)構(gòu)，它們按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)對部門申報(bào)的材料進(jìn)行審批。

　�、谪�(cái)政部門在每年的預(yù)算中核定部門車輛使用的支出預(yù)算，并在每年的預(yù)算中撥付相應(yīng)的資金。

　�、鄹鞑块T經(jīng)財(cái)政部審批并獲得相應(yīng)預(yù)算資金后，必須向Q Fleet 租用車輛，并按照公允價(jià)格支付相應(yīng)的租金。按照規(guī)定，部門不能向Q Fleet 之外的任何機(jī)構(gòu)或汽車商租用、購買車輛。

　�、躋 Fleet 根據(jù)財(cái)政部審核的情況，向各部門出租公務(wù)用車，并收取租金，將租金用于車輛的更新、維護(hù)和保養(yǎng)。車輛的維護(hù)、保養(yǎng)工作由Q Fleet 屬下的專門車輛維護(hù)廠負(fù)責(zé)，或者與市場上的維修商簽訂協(xié)議，直接通過市場運(yùn)作來完成。

　�、軶 Fleet 是一個(gè)管理機(jī)構(gòu)（通常只有10人左右），從財(cái)政部獲得相應(yīng)的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，財(cái)政部會(huì)在Q Fleet 運(yùn)作之初投入一筆啟動(dòng)資金，用于最初的車輛購置。

　�、轖 Fleet 通過公開招標(biāo)的方式從汽車商手中大批量購進(jìn)新車。由于其購買數(shù)量非常大，從而可以獲得非常低廉的買價(jià)，提高了運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)性。

　�、咄ǔ�，一輛公務(wù)車在使用一到兩年后（大約行駛4～8萬公里），Q Fleet 會(huì)用新車替換部門使用過的舊車，并將車輛向公眾拍賣。由于對車輛維護(hù)較好，公務(wù)車的拍賣往往吸引較多的私人買主，以較好的價(jià)格成交。

　�、郠 Fleet 向部門收取的租金收入和拍賣汽車的收入扣除維護(hù)和新車購買后若有剩余要交回財(cái)政部，同時(shí)Q Fleet 還必須就車輛的資金的使用情況定期向財(cái)政部提交報(bào)告。

　　這種公務(wù)用車管理模式最突出的優(yōu)點(diǎn)在于：①能夠有效地控制各部門在公務(wù)用車上的開支，節(jié)約了財(cái)政資金，同時(shí)截?cái)嗔瞬块T私自購車的途徑。②形成了良性的財(cái)政資金循環(huán)渠道，提高財(cái)政資金的使用效率。Q Fleet 以較低的價(jià)格購進(jìn)新車，同時(shí)又能以較高的價(jià)格拍賣二手車，一般情況下，買、賣基本持平，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　確保了財(cái)政資金在由財(cái)政部門——各部門——車輛管理部門構(gòu)成的資金循環(huán)體中形成良性的體內(nèi)循環(huán)。③能夠及時(shí)、高效地保證各部門對公務(wù)車的需求。這種管理模式下，盡管Q Fleet 集中對公務(wù)車輛進(jìn)行統(tǒng)一的購置、分配、維修處置，但公務(wù)用車仍直接租賃到各政府部門車輛使用者的手中，便于使用。④由于財(cái)政部可以從QFleet 及其上級資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)獲得大量的參考信息，從而提高了財(cái)政預(yù)算的準(zhǔn)確性。

　　（四）澳大利亞公車管理模式對我國車改的啟示

　　昆士蘭州政府公務(wù)用車的管理模式對我國公車的改革有非常重要的借鑒價(jià)值。

　　首先，我國公務(wù)用車的數(shù)量巨大，如果能夠通過統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)對外購買，則可以獲得巨大的價(jià)格優(yōu)惠，節(jié)約財(cái)政開支。同時(shí)，澳大利亞的管理模式使財(cái)政資金在政府部門內(nèi)部形成良性的循環(huán)，Q Fleet 低買高賣的運(yùn)作方法，使其在多數(shù)時(shí)期內(nèi)處于盈余狀態(tài)，能夠穩(wěn)定地延續(xù)下去。這正好可以克服我國采用成立車輛出租公司集中管理模式下，由于缺乏經(jīng)濟(jì)性考慮，不能形成有效的資金收支平衡，從而逐漸虧損殆盡的問題。

　　其次，針對我國存在著各單位私自購買超標(biāo)、超編車輛現(xiàn)象，可以借鑒澳大利亞的管理模式中，通過法律、法規(guī)等形式對此加以嚴(yán)格規(guī)定。各部門公務(wù)用車的數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)必須經(jīng)過專門機(jī)構(gòu)的許可和審批，并且不能向政府資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)以外任何部門以及汽車廠商購買車輛。

　　再次，針對我國現(xiàn)行的一些車改模式存在的缺陷，澳大利亞公車管理模式有可借鑒之處。與貨幣化改革的方法相比較，澳大利亞的公車管理模式可以杜絕“贖買”現(xiàn)象，避免用財(cái)政資金為政府官員買車謀福利的問題。同時(shí)，由于不涉及公務(wù)員工資制度、離退休人員福利等問題，實(shí)施更可行、簡便。與成立出租汽車公司實(shí)行車輛集中管理模式相比較，則更具有靈活性，能更好地保證各政府部門車輛的使用。

　　最后，我國公務(wù)用車的實(shí)物形式管理存在許多問題，資產(chǎn)購置、維護(hù)、處置缺乏規(guī)范的運(yùn)作和監(jiān)督，資產(chǎn)的使用效率、效果不理想。一些公務(wù)用車的管理機(jī)構(gòu)責(zé)任不明確，責(zé)任心、服務(wù)意識(shí)差。而澳大利亞公車管理模式中，對各個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)作和責(zé)任都有嚴(yán)格的規(guī)定，資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)責(zé)任明確，并形成了定期報(bào)告制度。這些做法值得我們借鑒。

　　另外值得一提的是，昆士蘭州在實(shí)施這一管理模式初期，許多部門曾提出反對意見，但是由于該方法在節(jié)約財(cái)政資金、控制車輛開支上取得了巨大的成功，而得到政府高層的有力支持；
同時(shí)Q Fleet 不斷提高其服務(wù)的質(zhì)量，從而逐漸減少、平息了各部門的抱怨和意見。我國的公車改革中也必將觸及到一些部門的自身利益，必然會(huì)產(chǎn)生反對之聲，因此得到高層領(lǐng)導(dǎo)的信任和支持也是值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)之一。

　　三、結(jié)論

　　通過上述分析，我國的公務(wù)用車改革中應(yīng)當(dāng)采用加強(qiáng)公務(wù)用車管理的模式，而不是一味的貨幣化改革，這既是我國國情的實(shí)際要求，也是制定、出臺(tái)統(tǒng)一改革方案和在全國推廣公車改革的必然選擇。我們所提出的加強(qiáng)公務(wù)用車管理具有新的內(nèi)涵，它應(yīng)當(dāng)是一種重視資產(chǎn)管理效率，自身運(yùn)作經(jīng)濟(jì)有效，權(quán)責(zé)劃分明確，有利于提高保障能力和服務(wù)觀念的新型的管理模式。對于具體的構(gòu)建，在許多環(huán)節(jié)可以借鑒澳大利亞公車管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。這種借鑒是針對我國現(xiàn)實(shí)情況和車改遇到的問題而展開的，是符合我國具體國情和特色的。

　　作者單位：王湛財(cái)政部行政政法司；
趙琳國家發(fā)展和改革委員會(huì)政策研究室

　　來源：《四川財(cái)政與會(huì)計(jì)》2005年第2期

相關(guān)熱詞搜索：改革 模式 公務(wù)用車 我國 研究