王紹光：中國財政轉(zhuǎn)移支付的政治邏輯

　　在所有的國家都存在著多級政府，政府間的財政轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)吸引了許許多多經(jīng)濟學(xué)家的注意。他們的許多討論集中在如何判斷政府間的轉(zhuǎn)移支付。人們提出了三個主要的理由。首先，人均收入低、人均需求高的地區(qū)可能接受那些與之情況相反的地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付以平衡他們的財政能力。如果集體行動問題阻礙了管轄區(qū)內(nèi)部的自愿轉(zhuǎn)移支付，就存在強烈的期望中央政府進行財政轉(zhuǎn)移支付的倫理基礎(chǔ)，原因在于一個國家應(yīng)當(dāng)平等對待她的公民，無論他們恰好住在什么地區(qū)。其次，事實上中央政府總是有自己支配的更大的稅基，因而資源有限又負有必要開支責(zé)任的下級政府就會要求中央給予財政轉(zhuǎn)移支付以平衡矛盾。第三，由于存在諸如環(huán)保和教育之類由地區(qū)財政支持但有跨區(qū)溢出效應(yīng)的業(yè)務(wù)，政府間轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)為之做出補償。

　　盡管這種規(guī)范的考慮在設(shè)計一種公平有效的轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)時是有用的，但真實世界絕少是按照抽象的倫理原則運作的。事實上，政府間轉(zhuǎn)移支付常常被用于獲取平衡地區(qū)間財政資源和產(chǎn)出之外的其他目的。換句話說，在決策者分配財政轉(zhuǎn)移支付時所考慮的因素中，政治因素或許與倫理和經(jīng)濟因素同樣甚或更為重要。由此，簡單的問"應(yīng)該是什么"遠遠不夠。相反，我們應(yīng)當(dāng)問的是，"究竟事實是怎樣".更確切的說，我們的真正挑戰(zhàn)是去徹底探究政府間轉(zhuǎn)移支付的潛在政治邏輯到底是什么。

　　當(dāng)然，財政轉(zhuǎn)移支付的政治邏輯并非無時無地不同。在常規(guī)情況，中央政府的政治家們或許會運用轉(zhuǎn)移支付犒賞自己的支持者或是"收買"那些易于受誘惑而支持他們的人，而地方當(dāng)政者則會為獲得盡可能多的中央補助而努力游說。在國家統(tǒng)一受到威脅的時候，受到威脅的地方，政府間財政轉(zhuǎn)移支付似乎就常常履行著不同的功能，成為平抑分裂的力量之一。

　　在此方面最明顯的例子可見東西兩德于1990年10月3日正式統(tǒng)一的情形。統(tǒng)一帶來的新挑戰(zhàn)，就是地區(qū)間的不平衡。雖然"舊的"聯(lián)邦共和國已經(jīng)實現(xiàn)了地區(qū)間的高度平衡，但當(dāng)前政治上的當(dāng)務(wù)之急是將這種地區(qū)間的平等延伸到東部地區(qū)，在整個"新的"聯(lián)邦共和國內(nèi)建立平等的生活條件。為此，1990年后的每一年，聯(lián)邦政府都從西德地區(qū)轉(zhuǎn)移了至少GNP 的5%，即1500億德國馬克給東德地區(qū)。沒有資源注入來縮小收入的全面差異，德國統(tǒng)一的歷程將更為崎嶇。盡管財政轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量驚人，但這種犧牲卻是為鞏固統(tǒng)一的新國家所必需的政治代價。

　　德國的情況絕非特例。在蘇聯(lián)解體后的俄羅斯，盡管中央政府征稅困難，無法實現(xiàn)收支平衡，莫斯科仍然通過資助來安撫分裂分子。結(jié)果，就是這些對國家的政治穩(wěn)定和領(lǐng)土完整造成最大威脅的地區(qū)，獲得了最高的人均財政轉(zhuǎn)移支付。如Treisman所說，"盡管存在分裂壓力、經(jīng)濟危機和遭到削弱的中央機構(gòu)，盡力安撫反中央政權(quán)的叛亂地區(qū)的行為是俄羅斯沒有在1990年代早期像其他三個后共產(chǎn)主義聯(lián)邦那樣解體的一個原因。"國家統(tǒng)一可能會付出驚人代價，但是任何地方的中央決策者都認為是值得的。

　　本研究的重點是中國，一個目前尚未面臨急迫分裂危險的國家。但這個國家有過悲慘的歷史。自公元前221年秦始皇第一次統(tǒng)一中國以來，這個國家一直處于分分合合中。直至近代的1910年和1920年代，中國還曾被封建軍閥分割。本文的目的是試圖揭示在中國決策者分配財政轉(zhuǎn)移支付時對國家統(tǒng)一的考慮占了多大分量。我們采納的一套跨地區(qū)數(shù)據(jù)覆蓋了中國大陸所有的31個省市單位。所采用的技術(shù)是最小平方多重回歸法。人均接受轉(zhuǎn)移支付的測度變量以可能影響中央決策者的因素為基礎(chǔ)進行回歸。在我們看來，這些因素不可能脫離政治影響的過程。我們的一個關(guān)鍵假設(shè)是，中央政府的政治家們是按照他們的偏好順序分配財政轉(zhuǎn)移支付的，其中維護國家統(tǒng)一壓倒一切，沒有國家統(tǒng)一，他們的政治前途將歸于黯淡。當(dāng)然，我們不能得出規(guī)律說他們首當(dāng)其沖資助的就一定是那些稅收低、社會經(jīng)濟需求更多的地區(qū)。為了探知決策者在多大程度上考慮公平性，我們的模型中將社會需求指示變量作為獨立變量。各省的要價能力的測度變量也在其中，因為所有的省政府都想獲得盡可能多的中央財政轉(zhuǎn)移支付的假定是合理的。本研究發(fā)現(xiàn)了有力的證據(jù)證明國家統(tǒng)一的重要性在政治精英考慮財政轉(zhuǎn)移支付分配過程中居于首位。

　　一、中國財政的不平衡

　　政府間的轉(zhuǎn)移支付只有在一種情況下是正當(dāng)?shù)�，即是在下一級政府之間在生產(chǎn)標(biāo)準公共服務(wù)方面確實存在著能力和成本上的差距。于理，差距越大，財政轉(zhuǎn)移支付越不可或缺。

　　幅員達960萬平方公里的中國是世界第三大國。由于面積龐大，不可避免存在著地理位置、資源稟賦、經(jīng)濟活動部門在空間分布和社會經(jīng)濟發(fā)展水平上的差異。既然地區(qū)經(jīng)濟不平等，則財政的不均衡就是必然的：低收入地區(qū)或許不能向其居民提供高收入地區(qū)居民當(dāng)然享有的標(biāo)準公共服務(wù)。在此情形下，貧窮地區(qū)可能會從富裕地區(qū)尋求支持以減少公共支出上的不平等，其形式可能是從上一級政府那里得到直接或間接的財政轉(zhuǎn)移支付。

　　今日中國的財政不平衡到底有多嚴重呢？1998年，中國31省市的人均GDP 的差異相當(dāng)之大。中國最窮的省——貴州，官方登記的人均GDP 為2342元，僅為全國平均水平（7373元）的31.8%，中國最發(fā)達的工商業(yè)中心——上海，人均GDP 為28253元，幾近全國平均水平的4倍，是貴州的12倍多。人均預(yù)算收入的相對差更為驚人。人均收入變異系數(shù)（標(biāo)準差除以均值）遠高于人均GDP 的變異系數(shù)。值得注意的是，與人均收入的不平衡相比，人均支出的不平衡要小得多，基本上等于人均GDP 的不平衡程度。很顯然，應(yīng)當(dāng)要有中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付來幫助減少省際間的財政不平衡。由于中央的財政轉(zhuǎn)移支付，三個關(guān)鍵領(lǐng)域（教育、行政管理、法律和治安）的公共支出差距才沒有像收入差距那么大。但在另兩個公共支出關(guān)鍵領(lǐng)域（健康和首府建設(shè)）上差距要大一些。若按照國際標(biāo)準，人均預(yù)算支出上的不平衡則無論在哪個領(lǐng)域都很大。雖然中國的中央財政轉(zhuǎn)移支付在進步，卻還很不夠，或者說財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模太小，尚不足以緩解省際間的不平衡。由此，很自然我們要問，哪一個地區(qū)比別的地區(qū)接受了更多的中央財政轉(zhuǎn)移支付，原因是什么。在回答問題之前，有必要簡要介紹一下政府間的轉(zhuǎn)移支付渠道。

　　二、中國的政府間轉(zhuǎn)移支付

　　在毛澤東時代，中央政府幾乎是全面控制了資源分配。財政系統(tǒng)的安排使得富裕省份必須將其收入的很大一部分上交給中央政府，而窮困省份則被允許"留存其所有收入，并從中央政府獲得額外的直接補助。"通過行使再分配的權(quán)力?中央政府便能運用財政轉(zhuǎn)移支付手段來影響下一級政府的表現(xiàn)。

　　在經(jīng)濟改革的開始15年，中國中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付分配能力變得十分微弱。在1980年至1993年間，所有的省級政府，無論窮富，都在財政合同系統(tǒng)的約束下，被迫在財政上日趨獨立。稅收的征取和支出都在轄區(qū)之內(nèi)進行。因再不能得到來自富裕省份的財政盈余，中央政府的再分配能力日益受限。結(jié)果省際間的財政差距更加嚴重。富裕省份的稅基大，所以有更多的預(yù)算資金進行直接投資，或者給予潛在投資者更多的稅收減免。同樣的財政自治對于貧窮省份卻成了壞事。中央資助減少了，貧窮省份就連維持政府日常運轉(zhuǎn)和基礎(chǔ)的公共服務(wù)，如健康、教育所需的資源都難以為繼，更別提生產(chǎn)性投資了。

　　到1990年代早期，越來越多的人開始關(guān)注中國沿海發(fā)達地區(qū)與內(nèi)陸落后地區(qū)日趨擴大的收入差距，人們擔(dān)心差距的擴大最終可能導(dǎo)致國家分裂。為了緩和危險，中國于1994年初改革了財政體系。新的系統(tǒng)被稱作分稅制。一個明確目標(biāo)就是要恢復(fù)中央政府的再分配能力，使中央政府能夠從發(fā)達省份汲取盈余，轉(zhuǎn)移給欠發(fā)達省份。

　　1994年后的在中國中央政府和省級政府之間的財政流可以分為四種。

　　返還收入：如果嚴格按照新的規(guī)則，所有省份的收入都會降低，因而在引入1994年的系統(tǒng)時，中央政府向各省保證，中央將補償各省為采納新系統(tǒng)所作的犧牲。由此計算出了每個省接受新系統(tǒng)的凈損失。之后，每個省將按下式計算其應(yīng)接受的補償（或收入返還）額：Rt=R0＊（1+0.3＊Gt）t 其中Rt是第t 年的中央財政補償；
R0是各省第一年的凈損失值，或者說是補償基數(shù)；
Gt是該省第t 年VAT 和消費稅的平均增長率；
t 是指引入新系統(tǒng)后的第1年，第2年，第3年，第……年。既然設(shè)計"返還收入"機制的主要目的是為了補償，以使各省接受新的系統(tǒng)，那么它的分配就不可能遵照公平原則。

　　舊系統(tǒng)的補助（或上交）：即使在1994年后，在舊的系統(tǒng)下經(jīng)談判達成的收入分享合同仍然部分起作用。各省或者繼續(xù)上交一定數(shù)量的當(dāng)?shù)囟愂战o中央政府，或者繼續(xù)從中央政府接受一定數(shù)量的補助，一如94年之前。唯一的區(qū)別在于，現(xiàn)在上交盈余或接受補助的數(shù)額是一次性固定的。通常，一省所接受的補助不再通過中央金庫。只有山東是例外。在其他30省市中，16個屬接受者，14個為上交者。前者包括8個少數(shù)民族聚居區(qū)（西藏、新疆、內(nèi)蒙古、寧夏、廣西、青海、云南和貴州）和其他窮省如四川和江西。富裕省份如上海、北京、廣東和遼寧全都屬于后一類型。如此，這個機制就包含了財政平衡的元素。但是，這一機制的重要性將隨著時間流逝而削弱，因為這種轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模相對于日益增長的公共支出來說會顯得越來越小。

　　新系統(tǒng)的補助（或上交）：這些補助之所以被稱為"新的"系因其引進時間在1994年以后。此目錄下的所有轉(zhuǎn)移支付都被用于特殊目的，譬如救災(zāi)補助，對特定地區(qū)的補助（如北京、重慶、新疆和延安），對特定項目的補助（譬如教育、環(huán)保和工業(yè)重組）等等。

　　過渡時期的轉(zhuǎn)移支付：最早于1995年引入，這種轉(zhuǎn)移支付專門用于處理橫向的財政不平衡。不同于其他的"新系統(tǒng)的補助"，它是唯一的基于公式計算的轉(zhuǎn)移支付類型，轉(zhuǎn)移支付的分配由有關(guān)省份的財政能力和財政需求的客觀量度來決定。

　　中央對各省的凈轉(zhuǎn)移支付通過從中央對省政府的轉(zhuǎn)移支付總量中減去該省交給中央國庫的稅收額計算。1998年，這一數(shù)額達到2724億元，占中央當(dāng)年收入的一半左右，占中國當(dāng)年GDP 的3.4%.中央給地方的轉(zhuǎn)移支付主要以"返還收入"的形式，實際上是地方分權(quán)，中央只有很小的自由裁量權(quán)。如果扣除"返還收入"，凈的中央轉(zhuǎn)移支付額只有650億元。至于最具有再分配性質(zhì)的"過渡時期轉(zhuǎn)移支付"，其規(guī)模僅有60億元，實在是微不足道。

　　既然不同形式的中央補助具有不同的性質(zhì)，那么區(qū)別兩種凈中央轉(zhuǎn)移支付的概念就很有必要，一種包括"返還收入"，另一種不包括。

　　凈轉(zhuǎn)移支付Ⅰ=返還的收入+舊的補助+新的補助+過渡時期的轉(zhuǎn)移支付-舊的上交-新的上交凈轉(zhuǎn)移支付Ⅱ=舊的補助+新的補助+過渡時期的轉(zhuǎn)移支付-舊的上交-新的上交本研究的因變量是人均凈轉(zhuǎn)移支付Ⅰ和人均凈轉(zhuǎn)移支付Ⅱ。

　　三、決定政府間轉(zhuǎn)移支付的關(guān)鍵因素

　　理論上，中央政府的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)主要用于處理省級單位間的財政支出或資源的不平衡。但實際上，政治因素也許會影響中國分配轉(zhuǎn)移支付的過程，恰如民主選舉社會中一般。即使中央的決策者不依賴選舉和再選舉，他們也會如任何地方的同行一樣，時刻關(guān)注自己的政治合法性和政治生命。省級領(lǐng)導(dǎo)也不例外。出于對政治穩(wěn)定性超乎尋常的關(guān)注，中國的政治家們傾向于采用財政轉(zhuǎn)移支付來回報有價值的支持者，壓制可能的威脅者。同樣，省級政府則傾向于從中央政府汲取盡可能多的財政轉(zhuǎn)移支付以取悅自己的委托人。財政轉(zhuǎn)移支付的分配由此就變成了政府間的關(guān)系的焦點。為此，要描述出決定中國中央政府財政轉(zhuǎn)移支付的關(guān)鍵因素，一個人就不僅要考慮倫理和經(jīng)濟的因素，還須考慮政治的因素。因此，本研究采納了三種類型的獨立變量。

　　中央決策者對公平的考慮

　　人均GDP.這是財政能力大小的決定性指標(biāo)。財政不平衡的主要淵源就在于財政能力的不對稱，反過來又影響了收入分布的不對稱。人均GDP 低的地區(qū)，財政能力也低。如果中央的決策者分配財政轉(zhuǎn)移支付的目的是減輕財政的不平衡，拉平財政的基礎(chǔ)，那么回歸系數(shù)就應(yīng)當(dāng)是負的。

　　人均受災(zāi)成本。中國是一個容易遭受自然災(zāi)害的國家。在每一個特定的年頭，總有一些地區(qū)會比其他地區(qū)遭受更大的損失。中央的決策者如果考慮到這一因素，那么回歸系數(shù)就應(yīng)為正。

　　農(nóng)業(yè)在地區(qū)經(jīng)濟中所占份額。這是一個顯示不發(fā)達的參數(shù)。如果中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)是資助不發(fā)達地區(qū)，那么回歸系數(shù)應(yīng)為正。依賴比例。這一比例是指低于和高于工作年齡的人口比例。它是財政需求的一個指示參數(shù)。(點擊此處閱讀下一頁)

　　依賴性人口比例高的地區(qū)應(yīng)當(dāng)會接受更高的人均財政轉(zhuǎn)移支付。

　　人口密度。這是社會服務(wù)單位成本的決定因素。財政不平衡可能是收入基礎(chǔ)上的差異所致，也可能是服務(wù)的單位成本上的差異所致�？赡苡泻芏喹h(huán)境因素影響了服務(wù)的成本。人口密度只是其中之一。不難推測，人口密度越低的地區(qū)，傳遞任何水平的服務(wù)成本都會更高。如果中央的政策是為了補償成本上的差異，那么回歸系數(shù)應(yīng)當(dāng)為負。

　　中央決策者的政治考慮

　　少數(shù)民族的人口比例或一地是否為自治區(qū)域。非漢族居民聚居的地區(qū)可被視為是易于培育分裂情緒的地區(qū)。如果能找到一個顯著的回歸系數(shù)，我們或許就能得出結(jié)論說，中央政府以轉(zhuǎn)移支付為手段來安撫最可能產(chǎn)生麻煩的地區(qū)。

　　勞動爭議的情況。這是社會穩(wěn)定的一個指示參數(shù)。如果社會穩(wěn)定是中央領(lǐng)導(dǎo)者的主要關(guān)注點，那么回歸系數(shù)就應(yīng)當(dāng)為正。

　　地區(qū)的要價能力

　　在政治局的席位。這是一個虛變數(shù)，政治局是中國最有決策權(quán)力的機構(gòu)，如果某省在政治局有一個席位，則賦值為1，其他省則為0.如果該變量的回歸系數(shù)顯著為正，就說明在中國確實存在各為其政的分配方式。

　　人口多少。相比不到1000萬人口的省份，北京更可能會在一個有5000萬或更多人口的省份面前讓步。

　　按省級GDP 計算的經(jīng)濟規(guī)模。這是要價能力的另一個決定性因素。經(jīng)濟權(quán)力大的省擁有更大的政治籌碼，更易得到更高的人均財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。

　　四、結(jié)果

　　在本部分，我們將對中央一省級政府間的財政轉(zhuǎn)移支付進行回歸分析。因變量是人均轉(zhuǎn)移支付Ⅰ和人均轉(zhuǎn)移支付Ⅱ，如第二部分所定義。獨立變量是前面所列示的那些變量。由于還沒有清楚的模型，下面的回歸報告與其說是一個檢驗理論的嘗試，不如說是一個探索性的工作。它們的作用在于，揭示中國政府在考慮財政轉(zhuǎn)移支付的時候，在多大程度上被經(jīng)濟和倫理的考慮所主導(dǎo)，又在多大程度上對政治的考慮壓倒了對經(jīng)濟和倫理的考慮。

　　表1說明了兩個因變量各自的線性回歸結(jié)果。在兩種情況下，標(biāo)注為（a ）的列指的是包括了理論上相關(guān)的各種指示參數(shù)的回歸系數(shù)。而標(biāo)注為（b ）的列指的是排除了所有不顯著提高回歸質(zhì)量的獨立變量（由0.10水平上的F 測試結(jié)果來判斷）之后得出的簡單回歸。

　　表1的回歸（1a）指的是以人均財政轉(zhuǎn)移支付Ⅰ為因變量的結(jié)果。從中可得出三個判斷。首先，公平性考慮沒有在分配財政轉(zhuǎn)移支付Ⅰ的過程中起到作用。5個變量中的4個都給出了"錯誤"信號。財政轉(zhuǎn)移支付Ⅰ與"人均GDP"和"人口密度"正相關(guān)，與"農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟中的比重"和"依賴人口比例"負相關(guān)。換句話說，越富的地區(qū)，人口密度越高的地區(qū)，人均財政轉(zhuǎn)移支付越高。那些經(jīng)濟不發(fā)達的省份，依賴人口比例越高的地區(qū)，得到的人均財政轉(zhuǎn)移支付反而越低。況且，五個變量沒有一個在統(tǒng)計上顯著。

　　其次，政見壓力也沒有在中央的財政轉(zhuǎn)移支付分配中起作用。三個測度能力的變量中有兩個顯示了"正確"信號。政治局席位和GDP （測度該省經(jīng)濟地位的重要性）與人均財政轉(zhuǎn)移支付均呈正相關(guān)。只是沒有一個達到統(tǒng)計上常規(guī)的顯著水平，都在0左右。另一個測度省級要價能力的變量——人口則與人均財政轉(zhuǎn)移支付負相關(guān)。人口越少的省份反而得到更高的人均財政轉(zhuǎn)移。這一變量在統(tǒng)計上也不顯著。

　　第三，回歸（1a）最驚人的結(jié)果是測度中央決策者政治考慮的兩個變量具有很高的顯著性。有關(guān)民族的變量的正系數(shù)具有很高的統(tǒng)計顯著性（p=0.000）。非漢族人口比例越高的省，得到的人均財政轉(zhuǎn)移支付越高。有趣的是，人均財政轉(zhuǎn)移支付與測度社會穩(wěn)定性的變量（"勞動爭議/人口的情況"）負相關(guān)。為了安撫相對不穩(wěn)定的省份，中央分配給他們更多的人均財政轉(zhuǎn)移支付，但"勞動爭議"嚴重的省份則不然，他們實質(zhì)上甚至遭到了懲罰。中央的決策者似乎偏愛那些能維持社會穩(wěn)定的省份。其實，以財政上的讓步獎勵有問題的省份在政治上是不明智的。

　　排除掉沒有通過F 測試的變量后，回歸（1b）只剩下兩個變量。省級的民族構(gòu)成顯著性很高。另外一個是人均GDP ，與人均財政轉(zhuǎn)移支付仍呈正相關(guān)�？紤]到"返還收入"占了財政轉(zhuǎn)移支付Ⅰ的四分之三，這一現(xiàn)象就很平常了。如前文所說，"返還收入"是1994年以前的財政體系遺留下來的制度，其分配不由公平性原則來主導(dǎo)。由此，富裕的省份從北京獲取的人均"返還收入"非但未減少，反而更多了。

　　現(xiàn)在，讓我們轉(zhuǎn)而討論財政轉(zhuǎn)移支付Ⅱ。很顯然，回歸（2a）在所有的方面都與回歸（1a）多少相似，除了人均GDP 系數(shù)以外。雖然人均GDP 與人均財政轉(zhuǎn)移支付Ⅰ正相關(guān)，卻與人均轉(zhuǎn)移支付Ⅱ負相關(guān)。這意味著決策者在"返還收入"之外對公正性作了更多的考慮。但是，人均GDP 卻與人均財政轉(zhuǎn)移支付Ⅱ之間負相關(guān)并具有統(tǒng)計上的顯著性。更重要的是，測度政治考慮的兩個變量在回歸（2a）中仍然高度顯著。在回歸（2b）中也一樣。這顯然證明了決策者在分配財政轉(zhuǎn)移支付Ⅱ時對政治的考慮超過了其他任何因素。

　　中國的省級政府在將財政轉(zhuǎn)移支付分配給縣級政府時也基于同樣的政治邏輯。

　　總之，從表1的回歸結(jié)果來看，我們可以得出三個明顯的結(jié)論。首先，公正性考慮在中央與省之間的財政轉(zhuǎn)移支付過程中作用甚微。其次，與傳統(tǒng)的智慧相反，財政轉(zhuǎn)移支付中涉及的要價空間極其微小。第三，財政轉(zhuǎn)移支付最重要的決定因素是決策者的政治考慮，特別是對國家統(tǒng)一的考慮。

　　五 討論

　　財政轉(zhuǎn)移支付存在于所有具有多級政府體制的國家。但財政轉(zhuǎn)移支付的決定性因素卻各不相同。有的國家（如美國）欣賞有條件（或者是特殊目的）的撥款，其他的國家（如加拿大）則偏好無條件（或者一般目的）的撥款。無條件撥款居于主導(dǎo)地位的地方，財政轉(zhuǎn)移支付按照某種精心設(shè)計的公式來計算，將政治干預(yù)的可能性降到最小（如德國）。當(dāng)分配一般目的的撥款規(guī)則不明朗時，就存在很大的要價空間（如印度和俄羅斯）。有條件撥款居于主導(dǎo)地位的系統(tǒng)則提供了一個完美的制度環(huán)境以便于展開各為其政的政治角逐（如美國）。

　　在中國，一般目的的財政轉(zhuǎn)移支付占總財政轉(zhuǎn)移支付的主要部分。不過，一般目的的財政轉(zhuǎn)移支付的總量里包含了"返還收入"，"返還收入"的分配一般按照特定的公式計算得出來。即使這些公式?jīng)]有反映平等原則，他們也限制了討價還價的范圍。舊的撥款和上交也是如此。無疑所有測度要價能力的變量都幾乎沒有解釋能力。

　　如上文所述，設(shè)計"返還收入"的初衷實際是為了保護地方的既得利益，而不是為了縮小日益嚴重的地區(qū)差距。這解釋了為什么很難找到中央向低收入地區(qū)分配財政轉(zhuǎn)移支付的事實依據(jù)。在某種意義上，似乎可以很公正地說，就財政轉(zhuǎn)移支付的問題，中央的決策者沒有多少任意施為的空間。很多財政轉(zhuǎn)移支付分配已經(jīng)既定。問題是，在他們可以控制的范圍之內(nèi)，又是什么應(yīng)該優(yōu)先考慮。前面部分的分析說明國家的統(tǒng)一也許是他們最為關(guān)切的。

　　這一點無疑是個新發(fā)現(xiàn)。在對1978-1992年間財政轉(zhuǎn)移支付的一項研究中，Martin Raiser已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，所有窮省都得到了數(shù)量不等的補助，但最窮的省份卻并未必然得到最高水平的補助。補助水平最高的是那些非漢族人口為主的省份，盡管他們的收入水平超過了那些最窮的省份。這個發(fā)現(xiàn)促使他開始懷疑中國的財政轉(zhuǎn)移支付更可能是由政治考慮驅(qū)動，而不是公正性考慮。本研究可以說為他的猜想提供了系統(tǒng)性的證據(jù)。

　　那么，為什么國家統(tǒng)一在中國財政轉(zhuǎn)移支付的分配中具有如此顯著的意義呢？

　　中國是一個有56個民族的多民族國家。漢族人口占人口的91%，是多數(shù)民族。其他的人口則分為55個民族。少數(shù)民族的對中國的長期發(fā)展和國家安全的重要性與他們的人口比重是不成比例的。

　　首先，盡管人口比例很小，中國少數(shù)民族的數(shù)量卻很龐大。雖然只占總?cè)丝诘?%，絕對數(shù)量實際上超過了諸如德國、法國和英國這樣的歐洲大國。很少人認識到中國其實是世界上穆斯林人口最多的國家之一，其數(shù)量近2000萬，比阿拉伯聯(lián)合酋長國、伊拉克、利比亞和馬來西亞都要多。第二，少數(shù)民族的數(shù)量增長比率超過了漢族。雖然漢族人口總量在1982年到1990年間增長了10%，但少數(shù)民族的人口總量增長了35%，從6700萬增加到9100萬。對1995年的總?cè)丝诘?%所作的一項樣本調(diào)研表明，有1億846萬人屬于少數(shù)民族，占全國總?cè)丝诘?.98%，較之1990年的數(shù)據(jù)上升了0.94%.如果少數(shù)民族繼續(xù)保持這樣的人口增長率，到2080年，其總?cè)丝趯⑦_到8億6400萬。

　　第三，少數(shù)民族分布的地區(qū)極廣。每個省、自治區(qū)和直轄市和多數(shù)縣級單位都有少數(shù)民族。不過少數(shù)民族主要聚居于中國西部，覆蓋了中國近三分之二的國土。

　　第四，少數(shù)民族的主要聚居區(qū)資源大多很豐富。西北地區(qū)富有煤（中國的主要燃料），西南地區(qū)有無限的水電潛力。青海柴達木盆地有大量天然氣，新疆塔里木盆地又有油又有氣。黃金和其他金屬礦在西藏、貴州和云南都很富饒。能源是中國未來發(fā)展的瓶頸。西部地區(qū)看來掌握著未來的鑰匙。

　　最后，中國的少數(shù)民族主要生活在邊疆地區(qū)，如北部的蒙古人，西部的維吾爾和藏族人，西南的壯族、彝族和白族。換句話說，中國的邊疆主要由少數(shù)民族居住著。在新疆、西藏、內(nèi)蒙古、云南和廣西的很多邊疆地區(qū)的縣鄉(xiāng)，當(dāng)?shù)厝丝诘?0%以上都是少數(shù)民族。從安全角度考慮，這些地區(qū)對中國國防的前哨具有巨大的戰(zhàn)略價值。

　　正是認識到了少數(shù)民族的正式地位及其戰(zhàn)略重要性，中國劃分了四級行政自治機構(gòu)，包括5個自治區(qū)，30個自治州，120個自治縣（在內(nèi)蒙古等地，又稱自治旗），1200多個自治村。雖然這些自治地區(qū)對當(dāng)?shù)厥聞?wù)并不享有真正的政治控制，但身為少數(shù)民族卻擁有自治地區(qū)的事實總是令人愉快的，那些確認為少數(shù)民族的團體能夠通過各種實際的項目獲得利益。最明顯的特權(quán)有發(fā)言權(quán)，學(xué)習(xí)本族語言的權(quán)利，宗教信仰自由，以藝術(shù)和流行文化形式表達各自文化差異的權(quán)利，生育更多子女，子女獲得更多的教育機會，獲得公職的更多機會，更重要的是，納更少的稅，接受更多的補助。

　　1980年以前，自治地區(qū)對財政轉(zhuǎn)移支付的依賴性很高。居住在貧困地區(qū)的漢族居民的依賴性也是如此。從1980年代早期開始，財政轉(zhuǎn)移支付的額度實質(zhì)上減少了。結(jié)果，貧困地區(qū)不復(fù)能得到以前那么多的財政轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)然也有例外。如Martin Raiser 在其1998年的研究中指出，即使在1994年的改革之前，所有接受財政轉(zhuǎn)移支付多的省都是少數(shù)民族人口多的省，如西藏、新疆和青海。本研究顯示了這種分配模式的連續(xù)性。

　　促使決策者青睞少數(shù)民族的是一種強烈的希望維持國家統(tǒng)一的愿望。在中國人的靈魂深處，人們非常懼怕國家分裂。中國現(xiàn)在是一個統(tǒng)一的國家，沒有任何導(dǎo)致分裂的緊迫危險，而領(lǐng)導(dǎo)人連任何分裂的可能都不希望看到。

　　使中國領(lǐng)導(dǎo)人高度關(guān)注的事情有兩個方面。首先在沿海以漢族為主的地區(qū)和西部少數(shù)民族主要分布的地區(qū)之間，經(jīng)濟差距持續(xù)擴大。中國以市場為導(dǎo)向的改革更是擴大了業(yè)已存在的差距。幾乎沒有跡象表明東部的繁榮滲漏到了西部，中央的決策者完全有理由擔(dān)心這種不平衡會對久已存在的不同民族、語言和文化之間的怨恨火上加油。其次，在中國邊疆地區(qū)，特別是新疆和西藏存在的分裂活動和民族動蕩，構(gòu)成了北京的另一重?zé)�惱。特別是中國中亞邊境上新出現(xiàn)了幾個國家，促使中國更多地關(guān)注分裂情緒是否會擴散到中國的穆斯林地區(qū)。北京的挑戰(zhàn)是如何讓少數(shù)民族確信與中央政府合作比分裂出去對他們更有利。為此，中央的決策者必須考慮少數(shù)民族的利益。財政轉(zhuǎn)移支付是一個平抑民族或宗教獨立情緒（無論真的還是潛在的情緒）的工具。這是中國政府愿意甚至很高興接受的東西。事實上，不管財政轉(zhuǎn)移支付問題何時發(fā)生，中央政府從不厭煩地一再強調(diào)民族地區(qū)應(yīng)當(dāng)被優(yōu)待。省級政府也照此辦理。

　　財政轉(zhuǎn)移支付分配中的政治考慮非常明顯。8個少數(shù)民族聚居的省份，當(dāng)?shù)厝司�的自�?chuàng)收入通常比其他省份要低。由于中央的財政轉(zhuǎn)移支付，8個省份的人均支出則總是遠遠高于除北京、天津、上海和廣東外的其他地區(qū)。更有趣的是，在分配財政轉(zhuǎn)移支付時，中央政府似乎給予最容易受到民族分裂影響的省份，如藏族人和穆斯林居住的地區(qū)（西藏、新疆、青海和寧夏）以絕對優(yōu)先權(quán)。另一方面，少數(shù)民族幾乎不生事端的省份，如廣西和貴州，在北京考慮財政轉(zhuǎn)移支付時就沒有那么受重視。

　　結(jié)論

　　財政轉(zhuǎn)移支付往往被假定是按照公正性原則進行分配的。但政治家們通常會運用財政轉(zhuǎn)移支付尋求其他的政治目標(biāo)。本研究揭示了中國的財政轉(zhuǎn)移支付追隨的是地區(qū)平等之外的其他考慮。中央政府的決策者們對國家統(tǒng)一的重視似乎完全左右了政府間的財政轉(zhuǎn)移支付決策。結(jié)果，非漢族人口多的地區(qū)往往比漢族人口多的地區(qū)得到更多的人均財政轉(zhuǎn)移支付，即使前者的人均GDP 高于后者。例如，有十個省份的人均GDP 都低于新疆，但新疆接受的人均財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額是那十個省份的好幾倍。對此的唯一解釋只能是新疆的非漢族人口占多數(shù)。更驚人的是對陜西、甘肅和寧夏所作的比較。在中國，這三個省連在一塊，統(tǒng)稱陜甘寧地區(qū)，三省在所有方面幾乎都一樣，除了一點：寧夏是中國最大的穆斯林聚居區(qū)，而陜西和甘肅是漢族文化的發(fā)祥地。這一區(qū)別至關(guān)重要，它解釋了為什么寧夏每年接受的人均財政轉(zhuǎn)移支付比兩個鄰居都高，盡管事實上寧夏的人均GDP 更高一些。

　　這一發(fā)現(xiàn)是否意味著北京不關(guān)心地區(qū)不平衡問題呢？也許不是，畢竟，日益擴大的地區(qū)差距，即使同是漢族居住的省份之間的差距也會削弱國家的政治穩(wěn)定性。問題是，中央政府完全沒有足夠的可供處置的財政資源來解決這些問題。1998年，政府收入（包括省級上交）只占GDP 的7%，遠低于多數(shù)國家的比例（20%以上）。即使如此微薄的收入也不完全由中央政府處置。1994年的財稅制度要求中央政府"返還"其收入的固定份額（1998年為38%）給各省。剩下的部分遠不敷中央政府自己的基本支出。為了給省級政府以轉(zhuǎn)移支付，中央政府被迫大舉借債。由于汲取能力太弱，中央政府不得不仔細排定優(yōu)先順序。北京認為最可怕的前景是當(dāng)?shù)貐^(qū)不平衡與民族和文化差異交織在一起的噩夢出現(xiàn)。因此，分配有限財政轉(zhuǎn)移支付的絕對優(yōu)先權(quán)就落在安撫民族和宗教團體上面，盡管伴隨著使?jié)h族人口為主的窮省倍受打擊的風(fēng)險。在此意義上，財政轉(zhuǎn)移支付確實成了國家統(tǒng)一付出的代價。國家統(tǒng)一需要代價，但是在中國決策者看來，這個代價是值得的。（王清容譯）

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　　來源：《戰(zhàn)略與管理》2002年第3期

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