宋超,紹智：我國財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模問題研究

　　1994年分稅制財政體制改革后，我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度未能有效控制各地區(qū)財力差距擴大的趨勢，以人均財政支出相對差異系數(shù)衡量的地區(qū)間公共財政能力差距明顯升高，橫向均衡效應(yīng)大大降低。其根本原因是一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過小，稅收返還等其他轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大。如何合理確定均衡財力轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，實現(xiàn)各地區(qū)財力均衡目標，是本文研究的重點。

　　一、我國轉(zhuǎn)移支付規(guī)模概述

　�。ㄒ唬┲醒雽Φ胤睫D(zhuǎn)移支付規(guī)模概況

　　分稅制以來，我國中央對地方的轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模逐年遞增，尤其1998年以后增幅明顯提高。轉(zhuǎn)移支付占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重在1994年以后逐年下降，在1997年達到最低點后又逐年回升（參見下表），而在此期間國內(nèi)生產(chǎn)總值一直在穩(wěn)步上升，表明我國轉(zhuǎn)移支付規(guī)模與經(jīng)濟增長之間的相關(guān)性并不強，同時也意味著這幾年我國用于轉(zhuǎn)移支付的資金相對于國家資源的份額在不斷擴大。轉(zhuǎn)移支付占中央財政支出的比重不斷下降，直到2001年才有所增加，但在2002年卻又大幅下降，并低于2000年的水平，這表明中央在轉(zhuǎn)移支付的力度和政策上都在進行著不斷的調(diào)整。轉(zhuǎn)移支付占地方財政收入的比重，從1996年以后一直穩(wěn)定在4096左右，并且總體上呈現(xiàn)上升的趨勢，這表明中央對地方的轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)成為地方財政收入中重要而且較為穩(wěn)定的來源。

　　（二）我國轉(zhuǎn)移支付各組成部分的規(guī)模情況

　　目前我國財政轉(zhuǎn)移支付類別包括原體制上解或補助、稅收返還、結(jié)算補助、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付等。

　　1.稅收返還。中央政府以1993年為基期年，以地方凈上劃收入數(shù)額（消費稅的100%加上增值稅的75%減去中央下劃收入）作為中央對地方稅收返還基數(shù)，保證1993年地方既得利益。1994年以后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按增值稅和消費稅平均增長率的1：0.3系數(shù)確定，如數(shù)返還地方，即每增長1%的增值稅和消費稅，中央財政對地方的稅收返還增長0.3%，并以環(huán)比方式逐年遞增，成為新的稅收返還基數(shù)。如果地方上劃中央收入達不到核定基數(shù)，中央按實際收入數(shù)返還。

　　1994年中央對地方稅收返還額為1799億元，占轉(zhuǎn)移支付總量的75.4%.此后稅收返還的絕對額每年都有所增加，且增長幅度較為穩(wěn)定，2002年達到2409億元，然而稅收返還在轉(zhuǎn)移支付中所占的比重卻逐年下降，并且在1998年以后下降速度明顯加快，到2002年這一比重僅為32.8%，與1994年相比下降了42.6個百分點。盡管如此，相對于目前其他類型轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較小的狀況，稅收返還仍然是我國轉(zhuǎn)移支付中資金規(guī)模最大的一部分。

　　從各省稅收返還基本情況來看，一是稅收返還額都有一定的增長，并且各省所占的相對份額也較為穩(wěn)定，這說明各省的增值稅和消費稅都有了一定的增長，且增長幅度較為平衡；
二是稅收返還規(guī)模和經(jīng)濟發(fā)展水平存在正相關(guān)的關(guān)系，即經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)得到的稅收返還規(guī)模較大，經(jīng)濟相對落后地區(qū)得到的稅收返還規(guī)模較小，這是因為“兩稅”的稅基與經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)。但是，“兩稅”規(guī)模還與各地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)有關(guān)，如云南省整體經(jīng)濟總量不高，由于是我國煙草大省，消費稅數(shù)額很大，因此稅收返還規(guī)模也比較大。

　　2.一般性轉(zhuǎn)移支付。我國的一般性轉(zhuǎn)移支付是在1995年作為分稅制改革的配套措施開始實施的，當時稱之為“過渡期轉(zhuǎn)移支付”，在2002年進行所得稅分享改革后改稱為一般性轉(zhuǎn)移支付。1994年到2002年，我國一般性轉(zhuǎn)移支付的總規(guī)模和各省分得的份額都有了較大增長。2002年一般性轉(zhuǎn)移支付總額為1995年的13.5倍，許多地方得到的資金也增長了十倍甚至數(shù)十倍；
一般性轉(zhuǎn)移支付資金的增長率在2001年開始有很大幅度的提高，2002年由于中央財政把實行所得稅分享改革所增加的收入全部用于了一般性轉(zhuǎn)移支付，其數(shù)額較2001年翻了一倍還多，這表明中央從政策上將更加重視對一般性轉(zhuǎn)移支付的投入力度；
對民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模相對較大，五個民族自治區(qū)從中央得到的一般性轉(zhuǎn)移支付資金占到了中央一般性轉(zhuǎn)移支付資金總額的23%；
接受一般性轉(zhuǎn)移支付的省的數(shù)量規(guī)模從1995年的18個增加到了2002年的25個，表明有越來越多的省出現(xiàn)了財力上的不平衡。

　　3.專項轉(zhuǎn)移支付。1994年實行分稅制財政體制后，專項轉(zhuǎn)移支付范圍越來越廣，規(guī)模越來越大，除原有的防治自然災(zāi)害支出以外，還有支援農(nóng)業(yè)支出、基本建設(shè)支出、支援不發(fā)達地區(qū)和民族地區(qū)發(fā)展資金支出等。1994年至2000年，中央對地方的專項撥款額度分別為361億元、375億元、489億元、518億元、895億元、1489億元和1440億元。從絕對規(guī)�？�，專項撥款呈不斷上升的趨勢，尤其是1998年以后，增長速度明顯加快，到2000年為1994年的近4倍。從相對規(guī)�？矗�1994年和2000年中央對地方的專項撥款額分別占同期中央對地方轉(zhuǎn)移支付總額的15.1%和30.9%，增長了1倍多。同時，專項轉(zhuǎn)移支付資金各支出項目的規(guī)模也有所變化，以支援經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)專項轉(zhuǎn)移支付資金為例，1997年占同期全部專項轉(zhuǎn)移支付資金的比例高達11.85%，到1999年下降到6%，其相對規(guī)模下降了近一半。

　　4.體制補助與上解。原體制下實行中央對地方補助的地區(qū)，中央繼續(xù)按規(guī)定給予補助；
原體制下規(guī)定收入上解中央的地方，按不同體制類型繼續(xù)上解。一是實行遞增上解的地方，按原規(guī)定繼續(xù)遞增上解；
二是實行定額上解的地方，按確定的上解額，繼續(xù)定額上解；
三是實行總額分成的地區(qū)和原分稅制試點地區(qū)，暫按1993年的實際上解數(shù)，并核定一個遞增率，每年遞增上解。從1995年開始，中央政府取消了對地方政府體制上解的遞增率，實行定額上解的辦法。原體制上解總規(guī)模1998年至2002年都為538.15億元。原體制補助總規(guī)模1998年為113.28億元，2001年為122.14億元，2002年為124.14億元，逐年略有增長。其中原體制上解或補助地區(qū)的分布沒有發(fā)生變化；
同時，絕大多數(shù)省份的上解或補助規(guī)模也固定不變，只有西藏等個別省份的補助額有所增加，這反映出了中央對其的政策傾斜。2002年原體制上解規(guī)模最大的是上海市，為120億元，其次是江蘇省80.72億元；
原體制補助規(guī)模最大的是西藏自治區(qū)34.80億元，其次是新疆維吾爾自治區(qū)19.37億元。

　　二、我國轉(zhuǎn)移支付規(guī)模存在的問題及原因分析

　�。ㄒ唬┺D(zhuǎn)移支付合理規(guī)模的范圍界定不清

　　轉(zhuǎn)移支付的合理規(guī)模要有其下限和上限。所渭下限是指在總量上要達到一定的規(guī)模，要有足夠數(shù)量的資金來保證轉(zhuǎn)移支付制度各項政策目標的實現(xiàn)，并能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模效益；
有其上限是因為如果轉(zhuǎn)移支付規(guī)模太大，超出了其合理范圍，則會帶來資金分配過程中交易成本的無謂增加和效率的損失。合理規(guī)模的具體界定應(yīng)以其各組成部分在制度設(shè)計上的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、政策目標明確為基礎(chǔ)，目前我國轉(zhuǎn)移支付制度本身的設(shè)計帶有很強的過渡性，過多考慮了對原體制下既得利益的維護。一方面在縱向上轉(zhuǎn)移支付資金既有自上而下、又有自下而上的雙向流動情況，造成了資金的無效運動，不僅降低了效率，而且還增加了尋租的機會；
另一方面轉(zhuǎn)移支付制度組成形式較多，且各部分在政策目標上有所沖突，造成了轉(zhuǎn)移支付制度實施的整體效果不佳。

　�。ǘ�）一般性轉(zhuǎn)移支付資金在規(guī)模上不合理

　　實現(xiàn)各地的財政收支均衡在制度設(shè)計上應(yīng)主要通過一般性轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)，但相對于其他類型的轉(zhuǎn)移支付尤其是稅收返還，一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模過小，而目前的稅收返還以維持地方既得利益的基數(shù)法進行分配，體現(xiàn)了對收入能力強的地區(qū)的傾斜原則，與實現(xiàn)地區(qū)財力均衡的目標相悖。以1999年為例，東部四個經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)上海市、廣東省、江蘇省、浙江省從中央得到的稅收返還總額為595億元，占當年中央對地方稅收返還總額2120億元的28%，而西部12個�。ㄗ灾螀^(qū)）得到的稅收返還額為477.16億元，占當年中央對地方稅收返還總額的22.5%.

　�。ㄈ�）專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大

　　專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大的主要原因是我國存在一些不合理的專項轉(zhuǎn)移支付，如企業(yè)的挖潛改造專項資金，這部分資金的存在，不利于各類企業(yè)之間的競爭，對于企業(yè)的挖潛改造支出應(yīng)主要通過金融手段解決；
各部門系統(tǒng)內(nèi)對省以下對口單位職工宿舍和辦公樓的�？�；
中央對省以下事業(yè)單位設(shè)備購置基建的撥款，明顯是屬于制度性的不合理支出。

　�。ㄋ模┰�體制補助或上解的規(guī)模不盡合理

　　原體制補助或上解實質(zhì)上是一種橫向的轉(zhuǎn)移支付制度，但是，在計算上存在著不科學因素，使得其總規(guī)模和各省補助或上解規(guī)模都存在一定的問題，一是在制度設(shè)計和計算上沒有采用標準化計算方法，隨意性較大；
二是各省情況這些年來都發(fā)生了比較大的變化，補助或上解額的固定不變造成了新的不公平和不合理程度加劇。

　　三、確定我國財政轉(zhuǎn)移支付合理規(guī)模的建議

　�。ㄒ唬┟鞔_轉(zhuǎn)移支付制度的實施目的

　　規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)由一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩部分組成，其中一般性轉(zhuǎn)移支付用于實現(xiàn)各地的財力均衡，專項轉(zhuǎn)移支付用于某些特定領(lǐng)域或用來解決某些特定問題，這也是我國轉(zhuǎn)移支付制度的方向所在。通過采取漸進式的改革方式，不斷加大改革力度，打破地方固化的既得利益。充分借鑒國外經(jīng)驗，制定符合我國國情的轉(zhuǎn)移支付制度，合理界定轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的上限和下限，根據(jù)具體情況對轉(zhuǎn)移支付規(guī)模進行調(diào)整。如果轉(zhuǎn)移支付規(guī)模超過了中央財政的轉(zhuǎn)移支付能力，就要采取相應(yīng)的有效措施。目前比較可行的是采取發(fā)行專項轉(zhuǎn)移支付國債的辦法，一是通過發(fā)行轉(zhuǎn)移支付國債可以有效地籌集資金；
二是實施積極財政政策積累了大量發(fā)債的經(jīng)驗，有利于國債的管理。

　�。ǘ�）逐步縮小稅收返還規(guī)模，并最終取消稅收返還

　　對稅收返還的調(diào)整，涉及到中央與地方在增值稅和消費稅的分配關(guān)系上的調(diào)整。目前我國的制度中，中央在“兩稅”收入上拿大頭的同時，通過以增量的環(huán)比遞增確定返還基數(shù)，以此來對地方政府進行間接激勵機制。應(yīng)該規(guī)范中央與地方在“兩稅”上的關(guān)系，合理確定“兩稅”的分享比例，使地方分得的收入不必再經(jīng)過“先向上再向下”的這種無謂的流動，確定這種分配關(guān)系也使地方政府更有增收的積極性。在調(diào)整過程中，可以分兩步進行：一是把增值稅的分享比例固定下來，并對現(xiàn)行將民族地區(qū)上繳中央金庫的增值稅增量的80%留給地方的傾斜政策行所反映；
二是把每年的消費稅總額以一個合理的比例進行規(guī)范的分享，使其成為真正的共享稅。

　�。ㄈ�）對一般性轉(zhuǎn)移支付和體制補助或上解進行歸并，以合理確定均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模

　　一般性轉(zhuǎn)移支付與體制補助或上解實質(zhì)都是為實現(xiàn)均衡各地財力，但是兩種形式不銜接，勢必會帶來各自規(guī)模的不合理。只有對造成各地財力不均衡的原因進行分析，才能合理確定均衡化轉(zhuǎn)移支付的總規(guī)模。首先，從縱向來看，作為單一制國家，仍必須保持上級政府對下級政府的控制，即上級政府集中相對多的財力，通過一定量的再分配形式即實行相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付，為下級政府提供履行其支出責任的財力保證，以解決這種財力收支的縱向不平衡。同時，需要進一步界定各級政府財政支出責任，以解決相互之間的職責重疊與缺位問題，消除各地財力不平衡中的不合理因素。進一步規(guī)范政府與市場的關(guān)系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，在市場失靈的領(lǐng)域，加強政府的宏觀調(diào)控。另外，應(yīng)細化各級政府的財政支出責任。各級政府的具體支出責任的劃分應(yīng)以效率為標準，盡量提高各項社會經(jīng)濟事務(wù)的效率。應(yīng)盡快制定頒布《政府間關(guān)系法》，對各級政府的經(jīng)濟社會管理責權(quán)和財政支出責任以法律的形式加以規(guī)范。

　　對當前多種轉(zhuǎn)移支付形式應(yīng)進行歸并，建立規(guī)范的縱向、橫向結(jié)合的財力性轉(zhuǎn)移支付制度。同時，要對縱向、橫向轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模及總規(guī)模進進行統(tǒng)籌考慮�？v向收支配比的合理制度性失衡所造成的缺口，應(yīng)是實行縱向轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模；
而對于橫向轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的確定，在均衡各地財力狀況的基礎(chǔ)上，主要應(yīng)處理好公平與效率的關(guān)系。其具體實現(xiàn)過程是對一般性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)的合理確定。轉(zhuǎn)移支付系數(shù)的確定既要考慮到各地的困難程度和一些如對民族地區(qū)、邊遠地區(qū)等特殊地區(qū)適當照顧等因素，還要考慮到各地的長期經(jīng)濟發(fā)展，通過實行一般性轉(zhuǎn)移支付在解決落后地區(qū)當前困難的條件下，發(fā)揮各地區(qū)的自身優(yōu)勢，因地制宜地發(fā)展經(jīng)濟，促使橫向之間的不平衡盡可能地縮小，最終促進整體效益的提高。

　　（四）進一步調(diào)整專項轉(zhuǎn)移支付的實施范圍和數(shù)量規(guī)模

　　一方面，要取消不符合市場經(jīng)濟和公共財政要求、與我國經(jīng)濟發(fā)展水平不相適應(yīng)以及一些不合理的支出項目。另一方面，要對專項轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付進行整合。一般轉(zhuǎn)移支付的支出特點是長期性、綜合性和穩(wěn)定性，而專項轉(zhuǎn)移支付的特點是時間或次數(shù)的有限性和較強的目的性。要以此為標準，對當前的各種支出項目進行科學的歸并。專項轉(zhuǎn)移支付中的一些項目，如教科文衛(wèi)等事業(yè)費支出、行政公檢法司支出和社會保障支出等實際上應(yīng)屬一般性轉(zhuǎn)移支付的支出項目，應(yīng)將其歸并到一般性轉(zhuǎn)移支付中，以一個完整的口徑來計算規(guī)模；
一般性轉(zhuǎn)移支付標準支出中的一些項目如城鄉(xiāng)道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出也應(yīng)該劃入到專項轉(zhuǎn)移支付中進行計算和安排。

　　「作者簡介」宋超，財政部財政科研所北京100036；
紹智，河北省財政科研所石家莊050051

　　來源：原載《地方財政研究》2005年第1期

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