趙福昌：我國(guó)社會(huì)保障制度及運(yùn)行中的不公平問(wèn)題分析

　　[摘要]我國(guó)社會(huì)保障制度及運(yùn)行中暴露出諸多關(guān)于保障對(duì)象間、地區(qū)間及管理主體間有失公平或不合理問(wèn)題。需要通過(guò)強(qiáng)化保險(xiǎn)理念來(lái)解決代內(nèi)和代際的社會(huì)保障對(duì)待上的不公平，通過(guò)社會(huì)保障預(yù)算來(lái)總攬代內(nèi)、代際預(yù)算約束和強(qiáng)化管理，通過(guò)提高統(tǒng)籌層次來(lái)解決社會(huì)保障導(dǎo)致的地區(qū)間發(fā)展不平衡，通過(guò)建立專(zhuān)門(mén)社會(huì)保險(xiǎn)專(zhuān)家統(tǒng)管機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一政府間和部門(mén)間的權(quán)利與責(zé)任，通過(guò)城鄉(xiāng)有別的制度框架為縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障不公平營(yíng)造制度框架，促進(jìn)社會(huì)保障的可持續(xù)發(fā)展。

　　[關(guān)鍵詞]社會(huì)保障；
保險(xiǎn)理念；
預(yù)算約束

　　一、社會(huì)保障公正公平的把握

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)上講的公平，一般是指過(guò)程公平和結(jié)果公平，亦或“公正公平”和“均平”。過(guò)程公平強(qiáng)調(diào)收入分配過(guò)程的不偏不倚，重點(diǎn)則在于公平尺度，同樣的對(duì)待，防止雙重或多重標(biāo)準(zhǔn)的有所差別的對(duì)待，突出的是規(guī)則的公平；
結(jié)果公平強(qiáng)調(diào)收入分配的結(jié)果能夠讓所有的人都滿意，側(cè)重人人應(yīng)平等地享有財(cái)富或收入，帶有一定的平均主義的色彩。在中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革過(guò)程中，一般認(rèn)為，初次分配中突出效率，要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，也就是強(qiáng)調(diào)過(guò)程公平；
再分配中，應(yīng)該突出結(jié)果公平，實(shí)際上就是“均平”。

　　社會(huì)保障是一種收入再分配，應(yīng)該重視“均平”目標(biāo)，即結(jié)果公平。要本著互濟(jì)、共濟(jì)的原則，實(shí)現(xiàn)高收入者對(duì)低收入者的轉(zhuǎn)移支付，提供基本的生活保障，這是社會(huì)保障必不可少的核心內(nèi)容；
但是社會(huì)保障作為一項(xiàng)制度，在其制定和運(yùn)行中也須體現(xiàn)公正公平，也就是說(shuō)，在肯定再分配體現(xiàn)“均平”的前提下，本著“以人為本”的原則，作為社會(huì)保障制度應(yīng)有的對(duì)象，無(wú)論是富者還是窮者，要一視同仁，處于相同或是同類(lèi)狀況的對(duì)象或是群體都應(yīng)該得到同等的對(duì)待。要保障所有公民公正公平地享有社會(huì)保障的基本權(quán)利，既要避免同為公民享有社會(huì)保障權(quán)益的絕對(duì)差別，也要盡量避免因?yàn)楣�民工作崗位、性質(zhì)不同而出現(xiàn)社會(huì)保障權(quán)益的相對(duì)差別。

　　二、我國(guó)社會(huì)保障制度及運(yùn)行中不公平情況分析

　　社會(huì)保障項(xiàng)目大致分為社會(huì)福利（最低生活保障、社會(huì)救濟(jì)等）和社會(huì)保險(xiǎn)（社會(huì)保險(xiǎn)和補(bǔ)充保險(xiǎn)等）兩大類(lèi)。社會(huì)福利是指政府對(duì)居民無(wú)償?shù)�、單向的資金轉(zhuǎn)移的社會(huì)保障項(xiàng)目；
社會(huì)保險(xiǎn)則是利用現(xiàn)代保險(xiǎn)的“責(zé)任共擔(dān)”的原理，被保險(xiǎn)人先付費(fèi)后受益的社會(huì)保障項(xiàng)目，它體現(xiàn)了一種權(quán)利與義務(wù)相對(duì)稱(chēng)的原則。我國(guó)的社會(huì)保障制度的不公平，既有最低保障層次（即社會(huì)福利）的不公平，也有社會(huì)保險(xiǎn)層次的不公平。

　�。ㄒ唬┳畹捅Ｕ蠈哟蔚牟还�平

　　最低保障層次，實(shí)際上就是要確保保障對(duì)象的一個(gè)最低生活水平，通過(guò)無(wú)償轉(zhuǎn)移支付的形式對(duì)低于某一收入標(biāo)準(zhǔn)的保障對(duì)象進(jìn)行補(bǔ)助。我國(guó)最低社會(huì)保障層次的不公平表現(xiàn)在：

　　1.城市最低生活保障的“勞動(dòng)收入判斷標(biāo)準(zhǔn)”沒(méi)有全面體現(xiàn)個(gè)人的經(jīng)濟(jì)能力，只包括勞動(dòng)收入，沒(méi)有考慮資產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)收入，導(dǎo)致最低生活保障運(yùn)行中存在不公平的因素。一些沒(méi)有收入?yún)s擁有存量資產(chǎn)的人仍然符合低保的資格標(biāo)準(zhǔn)，比如駕車(chē)領(lǐng)低保的情況，有違低保本意。

　　確定“其他收人”的內(nèi)容，對(duì)公平至關(guān)重要，考慮到我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，確定包括資產(chǎn)（財(cái)產(chǎn)）收入的“收入標(biāo)準(zhǔn)”，既有利于節(jié)約財(cái)政資金，也有利于實(shí)現(xiàn)更廣泛的公正公平。

　　2.最低生活保障等福利項(xiàng)目城鄉(xiāng)間不公平。最低生活保障是政府保障居民最基本生存權(quán)利的共濟(jì)措施，只要是本國(guó)居民，都應(yīng)享受。而現(xiàn)實(shí)情況是，只有城市低保，農(nóng)村幾乎是空白，對(duì)農(nóng)村居民不公正。低保標(biāo)準(zhǔn)可以不同，但不應(yīng)該沒(méi)有。

　　3.管理不規(guī)范造成不公平。社會(huì)福利要求在政府進(jìn)行收入補(bǔ)貼以后的個(gè)人收入都能達(dá)到最低生活標(biāo)準(zhǔn)的水平，這其中關(guān)鍵是要掌握低保對(duì)象的實(shí)際收入水平，加上管理不規(guī)范或力度不夠，也會(huì)造成同種狀況的人因財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)不同而適合不同的標(biāo)準(zhǔn)，不同狀況的人也可能因?yàn)槭杖霠顩r相同而適合同等的標(biāo)準(zhǔn)，造成對(duì)象間實(shí)際的不公平。

　�。ǘ�）社會(huì)保險(xiǎn)層次的不公平問(wèn)題

　　社會(huì)保險(xiǎn)層次不公平，既包括社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)象間的不公平，也有地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行影響的不公平：

　　1.社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)象間的對(duì)待不公平。包括社會(huì)保險(xiǎn)制度內(nèi)、外對(duì)象間不公平，當(dāng)前與未來(lái)對(duì)象間不公平，以及不同制度對(duì)象間不公平。

　�。�1）社會(huì)保險(xiǎn)理念不明確，覆蓋面不全，動(dòng)用一般財(cái)政收入彌補(bǔ)社會(huì)保障收支缺口，造成社會(huì)保障制度內(nèi)、外對(duì)象的對(duì)待不公平。在社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面尚不完全的情況下，由于我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)與福利的邊界并不清楚，社會(huì)保險(xiǎn)沒(méi)有突出交費(fèi)與收益相對(duì)應(yīng)的保險(xiǎn)理念來(lái)經(jīng)營(yíng)，社會(huì)保險(xiǎn)基金缺口，越來(lái)越要求政府用一般財(cái)政收入支付，使社會(huì)保險(xiǎn)具有一定的社會(huì)福利色彩。這實(shí)際上就是讓所有人出資為制度內(nèi)局部人員辦保險(xiǎn)，造成制度內(nèi)、外人員的對(duì)待不公平，特別是對(duì)沒(méi)有被社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋的對(duì)象是一種不公平待遇。對(duì)農(nóng)村居民而言，更具矛盾性，一方面政府在大力解決“三農(nóng)”問(wèn)題，但同時(shí)也存在農(nóng)村居民為城市社會(huì)保險(xiǎn)付費(fèi)卻不享受社會(huì)保險(xiǎn)的情況，存在窮人對(duì)富人進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，這與“以人為本”是背道而馳的。

　　（2）社會(huì)保險(xiǎn)理念不明確，責(zé)任后移，造成社會(huì)保險(xiǎn)當(dāng)前對(duì)象與未來(lái)對(duì)象間的不公平，即前后代際不公平。代際不公平是指代與代之間的社會(huì)保障責(zé)任與收益的不公平。由于我國(guó)的社會(huì)保障名義上是個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合的社會(huì)保障制度，實(shí)際上仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制的模式，仍然存在著養(yǎng)老責(zé)任后移的情況，在這種“現(xiàn)收現(xiàn)付制”之下，必然的結(jié)果就是“現(xiàn)缺現(xiàn)補(bǔ)制”，由于未來(lái)人口老齡化的沖擊，都會(huì)對(duì)當(dāng)代和后代人的繳費(fèi)和受益水平產(chǎn)生重要的影響。特別是當(dāng)這種現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會(huì)保險(xiǎn)可持續(xù)性受到挑戰(zhàn)乃至破產(chǎn)時(shí)，那是對(duì)未來(lái)出生的各代人最大的不公平。

　　由于我國(guó)社會(huì)保障管理理念上不夠明確，社會(huì)保障沒(méi)有納入長(zhǎng)期預(yù)算管理，使得當(dāng)期和未來(lái)社會(huì)保障責(zé)任不明確，社會(huì)保險(xiǎn)在支付標(biāo)準(zhǔn)上沒(méi)有充分體現(xiàn)收入、預(yù)期壽命的制約作用，容易造成當(dāng)期應(yīng)盡的社會(huì)保障責(zé)任沒(méi)有盡全，而受益水平又高于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展“應(yīng)該”提供的水平。

　　政府間責(zé)任確定不合理，也是代際不公平的重要成因。一是社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)福利邊界不清，社會(huì)保險(xiǎn)缺口最終成為政府的無(wú)限責(zé)任，二是社會(huì)保險(xiǎn)管理短期行為突出，對(duì)社會(huì)保障責(zé)任重視不夠?qū)е律鐣?huì)保險(xiǎn)水平偏高，過(guò)于依賴(lài)中央財(cái)政，而且社會(huì)保障基金短缺與浪費(fèi)現(xiàn)象并存，不利于社會(huì)保障代際平衡和健康發(fā)展。

　�。�3）社會(huì)保險(xiǎn)制度間存在不公平。一是企業(yè)單位的社會(huì)保險(xiǎn)，一是機(jī)關(guān)事業(yè)單位的社會(huì)保障，目前由于兩種機(jī)制運(yùn)作上的不同，使得兩種機(jī)制下的保障標(biāo)準(zhǔn)差別巨大。

　　（4）管理不規(guī)范造成不公平。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)由于帶有一定的“福利色彩”，加上機(jī)構(gòu)上責(zé)任劃分不盡合理導(dǎo)致管理軟約束，把社會(huì)保險(xiǎn)當(dāng)成“唐僧肉”，一些沒(méi)有繳費(fèi)和繳費(fèi)不足的人員也被“納入”其中享受社會(huì)保險(xiǎn)的受益，這對(duì)于足額繳費(fèi)和制度外的人員都是一種不公正待遇。

　　2.統(tǒng)籌層次較低，難以發(fā)揮地區(qū)間社會(huì)保險(xiǎn)的互濟(jì)功能，造成對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的結(jié)果不公平。由于發(fā)展的差距，地區(qū)間財(cái)力與社保壓力呈現(xiàn)“難者愈難、易者愈易”的情況，而現(xiàn)實(shí)中社會(huì)保障基本上還是中央定政策，地方具體負(fù)責(zé)管理落實(shí)，統(tǒng)籌的層次也就比較低。

　　由于中央缺乏有力的手段來(lái)判斷地方政府籌集社會(huì)保障資金的努力程度，這樣不得不采取“擠牙膏”的形式，充分發(fā)揮地方的積極性，來(lái)解決資金缺口。這種情況下，一些地方在中央給予一定的補(bǔ)助下仍然收不抵支，只好提高地方的繳費(fèi)率，這種因社會(huì)保障帶來(lái)的地方負(fù)擔(dān)不公平，不僅導(dǎo)致了當(dāng)前情況的發(fā)展差距，而且也會(huì)在發(fā)展中加大地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。

　　因?yàn)椋�越是�?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)其勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)率高，人口結(jié)構(gòu)相對(duì)年輕，社保負(fù)擔(dān)較輕，越利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；
而越是貧困落后地區(qū)，勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)率低，社會(huì)保障負(fù)擔(dān)率高，越是不利于吸引投資，必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)狀況不斷惡化，從而不僅不利于社會(huì)保障問(wèn)題的解決，反而加劇了地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。

　　三、我國(guó)社會(huì)保障的公正公平制度安排

　　根據(jù)我國(guó)社會(huì)保障制度的公正公平問(wèn)題分析，下面就促進(jìn)社會(huì)保障公平的制度安排談一些建議。

　�。ㄒ唬┪覈�(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的模式選擇

　　社會(huì)保險(xiǎn)的模式從籌資的角度分主要有兩種：一是現(xiàn)收現(xiàn)付制，二是基金制�，F(xiàn)收現(xiàn)付制很好地體現(xiàn)了互濟(jì)原則，且便于管理，無(wú)須高昂的管理和監(jiān)管費(fèi)用；
最大的弊端在于對(duì)人口老齡化而言是脆弱的，但“……審視20世紀(jì)80年代中后期以來(lái)在世界范圍內(nèi)涌起的養(yǎng)老金計(jì)劃基金化和市場(chǎng)化的改革浪潮，……這種改革不應(yīng)該是對(duì)歷史上形成的現(xiàn)收現(xiàn)付制的一個(gè)全盤(pán)否定，只是由于它在過(guò)去十幾年間的過(guò)度擴(kuò)張，以至于取得了對(duì)基金制的壓倒性地位，最終對(duì)經(jīng)濟(jì)沿著可能的最優(yōu)路徑增長(zhǎng)形成了巨大的壓力，所以才需要加大基金制在整個(gè)養(yǎng)老金制度中的比重”�；�金制對(duì)于老齡化而言優(yōu)于現(xiàn)收現(xiàn)付制，且有利于提高儲(chǔ)蓄促進(jìn)增長(zhǎng)；
但是卻大大弱化了社會(huì)保險(xiǎn)的互濟(jì)功能，并且存在積累資金的投資和保值增值以及高管理與監(jiān)管費(fèi)用問(wèn)題。同時(shí)考慮到現(xiàn)收現(xiàn)付制的缺點(diǎn)，應(yīng)該考慮一個(gè)“二者合一的、能夠向工人提供一種防止雙重風(fēng)險(xiǎn)的措施”，“最佳養(yǎng)老金制度可能是一種混合型制度，……國(guó)家提供最低津貼，私營(yíng)基金作補(bǔ)充�！�

　　在中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)面臨轉(zhuǎn)軌成本、當(dāng)前缺口和未來(lái)老齡化的三重壓力下，社會(huì)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，因此有人建議中國(guó)建立“三支柱”的社會(huì)保險(xiǎn)制度（世界銀行，1994），包括基本社會(huì)保險(xiǎn)、補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)和自愿保險(xiǎn)；
有的認(rèn)為中國(guó)建立“兩支柱”的社會(huì)保險(xiǎn)制度（Amn Murmalidhar ，2004），包括基本社會(huì)保險(xiǎn)和自愿保險(xiǎn)。

　　鑒于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，比較兩者優(yōu)缺點(diǎn)，我們應(yīng)該選擇現(xiàn)收現(xiàn)付制為主、積累制為輔的部分積累制模式，且現(xiàn)收現(xiàn)付制只有在強(qiáng)化預(yù)算約束的前提下才可以達(dá)到有效控制政府的社會(huì)保障責(zé)任，因?yàn)楝F(xiàn)收現(xiàn)付制下，解決社會(huì)保障可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題不外乎兩條：一是提高繳費(fèi)水平，一是降低支付標(biāo)準(zhǔn)。提高繳費(fèi)率、開(kāi)征社會(huì)保障稅等提高繳費(fèi)水平在我國(guó)目前已無(wú)多少空間，能夠讓我們選擇的，只有控制社會(huì)保障的支付標(biāo)準(zhǔn)了。

　�。ǘ�）我國(guó)社會(huì)保障公平制度安排

　　1.我國(guó)最低保障層次的社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)

　　最低社會(huì)保障層次的社會(huì)福利，符合資格者都應(yīng)受益，并要合理確定保障水平，不宜過(guò)高；
要強(qiáng)化管理，有效掌握低保人員收入，并且將判斷享受低保的收入標(biāo)準(zhǔn)逐步過(guò)渡到財(cái)產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，以解決收入標(biāo)準(zhǔn)判斷上產(chǎn)生的不公平問(wèn)題；
加快農(nóng)村最低生活保障制度的建設(shè)，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)不同于城市低保，但是制度必須建立，以體現(xiàn)公民在享受社會(huì)福利方面的平等權(quán)。

　　2.我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)層面公平的基本社會(huì)保險(xiǎn)制度安排

　�。�1）突出社會(huì)保險(xiǎn)付費(fèi)者受益的保險(xiǎn)理念，促進(jìn)社會(huì)保障的公正公平和可持續(xù)發(fā)展。

　　既要做到社會(huì)保險(xiǎn)是付費(fèi)者受益，也包括不付費(fèi)者不受益或不受益者不付費(fèi)的含義；
既要體現(xiàn)繳費(fèi)對(duì)象間的互濟(jì)，又要體現(xiàn)繳費(fèi)與不繳費(fèi)之間的差別。

　　第一，基本社會(huì)保險(xiǎn)要強(qiáng)化繳費(fèi)與受益對(duì)等的原則，促進(jìn)制度內(nèi)外社會(huì)保障對(duì)象間的（公正）公平。確立社會(huì)保險(xiǎn)是交費(fèi)與受益相對(duì)應(yīng)的保障項(xiàng)目，在“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則下，既不能使社會(huì)保險(xiǎn)基金支付沒(méi)有參保的對(duì)象，同樣也盡量避免讓沒(méi)有參保的對(duì)象為社會(huì)保障付費(fèi)。財(cái)政補(bǔ)助范圍必須限定，否則就違背保險(xiǎn)的理念了。

　　第二，基本社會(huì)保險(xiǎn)要體現(xiàn)“有條件”的自我平衡原則，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)當(dāng)前與未來(lái)的社會(huì)保障對(duì)象間的代際公平。建立代際社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌平衡的社會(huì)保險(xiǎn)制度，即在“有條件”的自我平衡的前提下，綜合預(yù)測(cè)代際社會(huì)保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)，確立代際平衡的社會(huì)保險(xiǎn)制度，如果未來(lái)的老齡化影響下養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重，那就通過(guò)調(diào)整當(dāng)前的收繳率或支付標(biāo)準(zhǔn)，為未來(lái)進(jìn)行必要的儲(chǔ)備。

　　社會(huì)保險(xiǎn)的“自我平衡”，不是不要政府補(bǔ)助，而是怎么補(bǔ)助的問(wèn)題，應(yīng)先確定政府的補(bǔ)助，然后再確定社會(huì)保障的收支標(biāo)準(zhǔn)來(lái)達(dá)到“自我平衡”，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障支付的“有條件”剛性（即代際平衡的約束下剛性），“有限補(bǔ)助”就轉(zhuǎn)化為政府的“有限責(zé)任”，不再是無(wú)限責(zé)任。

　　第三，適時(shí)將機(jī)關(guān)事業(yè)單位納入企業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)，逐步統(tǒng)一企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的社會(huì)保險(xiǎn)制度，營(yíng)造制度間對(duì)象的待遇公平。

　　第四，適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的要求，建立城鄉(xiāng)有別的社會(huì)保障制度，為縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障差距構(gòu)建制度框架。社會(huì)保險(xiǎn)水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是密切相關(guān)的。中國(guó)城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一樣，居民的經(jīng)濟(jì)脆弱性也不一樣，社會(huì)保障的制度自然也就不一樣。城市社會(huì)保障應(yīng)該將養(yǎng)老放在各個(gè)項(xiàng)目險(xiǎn)種保障的首位，而農(nóng)村地區(qū)則重點(diǎn)放在不能依靠土地而又因?yàn)槭杖胨�平低無(wú)法解決的保險(xiǎn)問(wèn)題上，應(yīng)該與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)際需要相適應(yīng)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　所得稅擴(kuò)面到農(nóng)村是建立中國(guó)公平規(guī)范的農(nóng)村社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)。農(nóng)村的社會(huì)保障，首先強(qiáng)化農(nóng)村福利性社會(huì)保障項(xiàng)目的建設(shè)；
其次對(duì)保險(xiǎn)性保障項(xiàng)目，要按照保險(xiǎn)的權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的原則逐步建立和完善，這就決定了首先要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，隨著收入的提高，逐步將其納入個(gè)人所得稅的范圍，為社會(huì)保險(xiǎn)金（稅）統(tǒng)一征繳提供條件，也就符合了付費(fèi)與受益權(quán)責(zé)對(duì)等的原則。在此基礎(chǔ)上，建立和完善農(nóng)村的社會(huì)保障。

　�。�2）建立社會(huì)保障（險(xiǎn)）預(yù)算，強(qiáng)化未來(lái)社會(huì)保險(xiǎn)資金的儲(chǔ)備。

　　第一，要通過(guò)預(yù)算約束，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)從“無(wú)限責(zé)任”到“有限責(zé)任”的轉(zhuǎn)變。

　　借鑒美國(guó)的做法，社會(huì)保障為“線下預(yù)算”（0FF －BuDGET），要有別于一般收入的“線上預(yù)算”，強(qiáng)化長(zhǎng)期內(nèi)的預(yù)算約束，謀求社會(huì)保險(xiǎn)的有條件的“自我平衡”，即“有條件”的支出剛性。在不斷提高統(tǒng)籌層次的情況下，依據(jù)養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的先后次序，社會(huì)保險(xiǎn)要統(tǒng)籌考慮收入和支出，既要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況確定籌資水平，也要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況確定或調(diào)整支出的標(biāo)準(zhǔn)，而不能是支出標(biāo)準(zhǔn)剛性的情況下一味地強(qiáng)化籌資，并使籌資缺口成為政府的無(wú)限責(zé)任。

　　實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)保障的“有限責(zé)任”，即政府社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助有條件的剛性，就需要一個(gè)預(yù)算，放在長(zhǎng)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)平衡。就我國(guó)目前的情況，需要的是，嚴(yán)格控制、在動(dòng)態(tài)中降低養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率，特別是政府強(qiáng)制參加的社會(huì)保障部分，水平不宜過(guò)高。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)在設(shè)計(jì)之初的目標(biāo)替代率為58.5％，而現(xiàn)實(shí)中的替代率雖已有所降低，但仍為73.7％（財(cái)政部社保司計(jì)算2004數(shù)據(jù)），今后制度設(shè)計(jì)仍該逐步降低替代率達(dá)到目標(biāo)水平，降低社會(huì)保險(xiǎn)的福利色彩。

　　第二，通過(guò)建立社會(huì)保障預(yù)算，有效控制社會(huì)保障成本，強(qiáng)化對(duì)未來(lái)社會(huì)保障的資金儲(chǔ)備。建立社會(huì)保障預(yù)算，強(qiáng)化社會(huì)保障資金及責(zé)任管理，節(jié)約當(dāng)前資金，防止社會(huì)保障向當(dāng)代人多分配的傾向，增加未來(lái)社會(huì)保險(xiǎn)的儲(chǔ)備，減小未來(lái)老齡化條件下社會(huì)保障的壓力。增加未來(lái)老齡化條件下的社會(huì)保障儲(chǔ)備十分重要，正如前面所說(shuō)的，我國(guó)社會(huì)保障是“搶險(xiǎn)”與“防洪”并存，“防洪”甚于“搶險(xiǎn)”，當(dāng)前仍應(yīng)在“搶險(xiǎn)”之際，加大“防洪”的儲(chǔ)備。

　　但現(xiàn)實(shí)中卻相反，使得本應(yīng)該在當(dāng)前“搶險(xiǎn)”的同時(shí)應(yīng)積極為老齡化時(shí)代的社會(huì)保障進(jìn)行積累的時(shí)候，在實(shí)踐中卻由于缺乏有效的方法來(lái)衡量而造成當(dāng)前的“搶險(xiǎn)”在不斷透支，一正一反，大大地增加了老齡化條件下的社會(huì)保障的壓力程度，所以，迫切需要建立社會(huì)保障預(yù)算，強(qiáng)化對(duì)未來(lái)社會(huì)保障的儲(chǔ)備，促進(jìn)社會(huì)保障的可持續(xù)發(fā)展。

　　作者單位：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，來(lái)源：《財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究》2005年第6期

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