孫立平:反腐原來(lái)很簡(jiǎn)單

　　不久前看到一條新華社的消息：美國(guó)參議院3月8日通過(guò)一項(xiàng)規(guī)定，旨在加強(qiáng)對(duì)議員的道德規(guī)范，杜絕說(shuō)客變相行賄的腐敗現(xiàn)象。其中一條規(guī)定，議員們?cè)诤陀握f(shuō)國(guó)會(huì)的說(shuō)客進(jìn)餐時(shí)，必須自己買單。

　　看到這個(gè)消息，不禁就眼前一亮，因?yàn)楣�款吃喝的�?wèn)題在我們國(guó)家已經(jīng)成為一個(gè)無(wú)法治愈的頑癥，甚至可以坦率地說(shuō)，從上到下已經(jīng)事實(shí)上對(duì)解決這個(gè)問(wèn)題失去了信心。美國(guó)國(guó)會(huì)又是如何解決這個(gè)問(wèn)題的呢？該條消息語(yǔ)焉不詳，于是搜索，找到中國(guó)國(guó)際廣播電臺(tái)的一篇相關(guān)報(bào)道，該報(bào)道稱，美國(guó)參議院8日通過(guò)口頭決議，修改關(guān)于說(shuō)客和議員道德的法案，力爭(zhēng)在今后和說(shuō)客拉開(kāi)距離。根據(jù)參議院通過(guò)的決議，以后議員們和說(shuō)客們?cè)僖膊荒茈S便吃飯了。如果議員們和說(shuō)客吃飯，則要在15天之內(nèi)在網(wǎng)上把他們自己和他們的助手吃了多少錢的東西做一個(gè)說(shuō)明。

　　就這些嗎？就這些。僅僅靠自己上網(wǎng)說(shuō)明，就這么簡(jiǎn)單嗎？就這么簡(jiǎn)單。緊接著的問(wèn)題是，這么簡(jiǎn)單的措施能管事嗎？仔細(xì)想想，依照以往的慣例，還真無(wú)法懷疑這條新規(guī)定的效力。雖然不敢說(shuō)今后一個(gè)觸犯這個(gè)規(guī)定的也不會(huì)有，但絕大多數(shù)議員今后不敢隨便吃請(qǐng)了，是肯定沒(méi)有問(wèn)題的。

　　于是就想探究一下我國(guó)公款吃喝為什么難以禁止，為什么種種措施都難以奏效。

　　在我國(guó)，公款吃喝可以說(shuō)已經(jīng)成為一種頑癥。有事吃，無(wú)事也吃；
公事吃，私事也吃；
節(jié)日慶典吃，遭災(zāi)扶貧也吃。根據(jù)有關(guān)的報(bào)道，全國(guó)公款吃喝開(kāi)支1989年為370億元，1990年達(dá)到400億元，1992年超過(guò)800億元，1994年突破1000億元大關(guān)，2002年達(dá)2000億。2000億是個(gè)什么樣的概念？幾乎相當(dāng)于當(dāng)年預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的十分之一（當(dāng)然公款吃喝有些是企業(yè)等單位支付的）。近幾年的數(shù)字不得而知，但至少不會(huì)少于這個(gè)數(shù)字。

　　為了制止公款吃喝這種腐敗之風(fēng)，人們絞盡腦汁，想出了五花八門的辦法，但這些辦法幾乎沒(méi)有能夠奏效的，否則只要有一條措施是能起作用的，問(wèn)題也早就解決了。記得最開(kāi)始的時(shí)候，是實(shí)行所謂“四菜一湯”制度，但很快人們就發(fā)現(xiàn)這個(gè)辦法不行，因?yàn)槭裁此阋坏啦�？什么算一個(gè)湯？沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，也無(wú)法制定標(biāo)準(zhǔn)。魚(yú)翅，鮑魚(yú)，甚至5只雞，10條魚(yú)都可以弄一道菜出來(lái)，甚至可以做成一個(gè)“湯”。于是，人們就想到如何來(lái)限制消費(fèi)額。這樣雖然不能制止公款吃喝，但起碼可以抑制“大吃大喝”。于是，一些地方開(kāi)始對(duì)高額餐飲征稅，比如一次超過(guò)300元就要征稅。但結(jié)果呢，該項(xiàng)稅收成了收入最少的稅項(xiàng)。因?yàn)楦哳~飯費(fèi)很容易就可以轉(zhuǎn)化成幾個(gè)低額飯費(fèi)，頂多就多開(kāi)兩張發(fā)票行了。于是，開(kāi)始嘗試總量控制，就是規(guī)定一個(gè)單位一年招待費(fèi)的總額。但總額是很難“科學(xué)”規(guī)定的。我遇到一個(gè)很小單位的負(fù)責(zé)人，就正在為此發(fā)愁。該單位今年的招待費(fèi)總額是根據(jù)去年的額度確定的。他的前任比較愛(ài)吃，于是根據(jù)他前任消費(fèi)數(shù)量確定的今年的額度是20萬(wàn)元。而這個(gè)現(xiàn)任對(duì)吃喝不感興趣，額度又太大。他發(fā)愁的就是如何在今年完成這個(gè)額度。因?yàn)槿绻�今年吃的太少，明年的額度就會(huì)大大減少�？梢�(jiàn)，控制總額的辦法也不可行。這樣，如何控制公款吃喝的問(wèn)題就難倒了決策者們。一些病急亂投醫(yī)的餿招，也就不斷提出來(lái)。最近的一個(gè)是某政協(xié)委員的建議，通過(guò)控制公務(wù)員的體重防止大吃大喝。結(jié)果是可想而知的，在網(wǎng)上招來(lái)的是一片奚落之聲。

　　行文至此，疑問(wèn)也就出來(lái)了。為什么在網(wǎng)上說(shuō)明這樣一個(gè)簡(jiǎn)單辦法就可以解決的問(wèn)題，我們想了那么多的辦法就解決不了呢？我想，網(wǎng)上說(shuō)明的辦法至少有兩個(gè)特點(diǎn)。第一，是公開(kāi)透明的，你吃了什么東西，吃了多少錢，為什么事情吃的，人們一查便知。如果你覺(jué)得有理由，不超標(biāo)，你就吃吧。否則你就得收斂點(diǎn)。第二，落實(shí)到人頭，而不是一張籠統(tǒng)的發(fā)票就應(yīng)付過(guò)去。不是經(jīng)常聽(tīng)到一個(gè)小小的單位一年就要吃幾十萬(wàn)嗎？好，那你把每一次都是誰(shuí)吃的紀(jì)錄在案。你不怕紀(jì)錄著你每頓飯都在公款吃喝，你就吃吧。由此，就想到我們治理公款吃喝，能不能就從這里開(kāi)始：每張公款吃喝的發(fā)票上要詳細(xì)紀(jì)錄都是誰(shuí)吃的，為什么事情吃的，吃的什么菜，喝的什么酒。有人會(huì)說(shuō)，不就是吃頓飯嘛，有必要這么認(rèn)真嗎？答案無(wú)疑是肯定的，不說(shuō)吃喝導(dǎo)致的其他問(wèn)題，就是一年涉及幾千億這樣大的一筆錢，認(rèn)真一點(diǎn)就完全必要。其實(shí)，類似的想法早就有人提出了。如江西省一名政協(xié)委員就提出推行公務(wù)招待實(shí)名制，明確招待的范圍和標(biāo)準(zhǔn)、定期公布招待費(fèi)開(kāi)支情況，接受審計(jì)和群眾監(jiān)督。具體內(nèi)容為：每一次公務(wù)招待的對(duì)象、參加人員、吃的品種價(jià)格，都要有相應(yīng)的原始記錄，必須采用正式發(fā)票。一位叫韓傳華的北京律師也曾草擬出《餐飲票據(jù)管理法》，也是要解決這個(gè)問(wèn)題。可惜的是，沒(méi)有得到有關(guān)方面積極的回應(yīng)。其實(shí)，類似做法在國(guó)外早已有之。比如，在芬蘭，對(duì)公務(wù)員來(lái)說(shuō)，“吃請(qǐng)”或“公款吃請(qǐng)”是天大的事。按照芬蘭的法律規(guī)定，上至總理下至普通科員，一起吃飯的有什么人，點(diǎn)了什么菜，花了多少錢，都要一筆一筆地在網(wǎng)上開(kāi)列清單，供國(guó)人查閱。芬蘭曾有一高官，因在公務(wù)接待中多點(diǎn)了一道菜被公眾質(zhì)疑，最后只好下課。

　　有人會(huì)說(shuō)，這種實(shí)名制就可以解決問(wèn)題嗎？不是有很多空子可鉆嗎？沒(méi)錯(cuò)。沒(méi)有人說(shuō)僅靠實(shí)名制就可以解決問(wèn)題，更沒(méi)有人說(shuō)，這個(gè)辦法在中國(guó)可以有效解決問(wèn)題。但它可以為解決問(wèn)題奠定一個(gè)基礎(chǔ)。這個(gè)基礎(chǔ)是什么？很簡(jiǎn)單，就是有據(jù)可查。如果你是一個(gè)單位的負(fù)責(zé)人，幾十萬(wàn)幾百萬(wàn)的吃喝發(fā)票上都有你的名字，而且這些發(fā)票要存檔多少年，你就不會(huì)不在意吧。

　　這時(shí)也許又有人會(huì)說(shuō)，這種設(shè)想太幼稚了，在發(fā)票上瞎編一些名字和理由不就解決問(wèn)題了嗎？這樣的懷疑指向了問(wèn)題的根本。因?yàn)�，一些看似約束力很小的制度能夠有效發(fā)揮作用，其實(shí)是建立在一些更基礎(chǔ)的制度之上的，這些更基礎(chǔ)的制度實(shí)際上也就是社會(huì)秩序更深厚的基石。比如，公布吃請(qǐng)的說(shuō)明，或我們說(shuō)的實(shí)名制這樣的規(guī)定要能夠起作用，至少需要兩個(gè)基礎(chǔ)。第一，誠(chéng)信，特別是官員和公眾人物的誠(chéng)信。也就是說(shuō)，誠(chéng)信是一種最起碼也是最明確的要求，這種要求甚至帶有一票否決的含義，如果你的信譽(yù)出了問(wèn)題，將會(huì)是一件非常嚴(yán)重的事情。人們還會(huì)記得克林頓的緋聞危機(jī)，實(shí)際上到最后，更重要的已經(jīng)不是緋聞本身，而是在這個(gè)過(guò)程中他是否說(shuō)謊和做假證。第二，嚴(yán)刑峻法。誠(chéng)信能夠不被虛化，是因?yàn)橛袊?yán)厲的懲罰跟著。比如，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，個(gè)人收入所得稅主要靠個(gè)人申報(bào)。這當(dāng)中的關(guān)鍵當(dāng)然是誠(chéng)信。但有一條，只要被發(fā)現(xiàn)瞞報(bào)，就是相當(dāng)嚴(yán)厲的處罰。有這樣兩個(gè)條件跟著，你能說(shuō)實(shí)名制不起作用嗎？

　　回過(guò)頭來(lái)看，在我們的社會(huì)中，人們?yōu)槭裁磿?huì)對(duì)實(shí)名制，會(huì)對(duì)用在發(fā)票上注明吃喝詳情這樣的辦法抑制公款吃喝不以為然？就是因?yàn)槲覀內(nèi)鄙龠@樣的基礎(chǔ)制度。首先，在我們的社會(huì)中，誠(chéng)信還沒(méi)有成為對(duì)官員的硬要求。多少年來(lái)，我們最重視的是官員在政治上正確與否，在政治上不犯錯(cuò)誤。但是否說(shuō)謊作假，往往不當(dāng)一回事情，有時(shí)甚至是制度在逼迫人們說(shuō)謊。第二，沒(méi)有對(duì)官員不誠(chéng)信行為的懲罰措施。甚至連不誠(chéng)信是一種丑聞這樣的概念也沒(méi)有�，F(xiàn)在我們必須明確，誠(chéng)信是基礎(chǔ)制度的基礎(chǔ)，許多制度的有效運(yùn)行都要建立在這個(gè)基礎(chǔ)之上。人們可以想象一下，如果說(shuō)假話做假事的問(wèn)題能夠得到有效解決，社會(huì)中的信任結(jié)構(gòu)能夠建立起來(lái)，許多制度失效的現(xiàn)象就會(huì)隨之而消失。以前，我們?cè)诜治鲋贫仁�效的時(shí)候，往往將其歸結(jié)為制度本身的疏漏。但實(shí)際上有時(shí)不是這樣，不是制度本身的疏漏，而是使制度能有效運(yùn)作的基礎(chǔ)條件不具備。也可以這樣說(shuō)，如果由于缺乏誠(chéng)信的基礎(chǔ)這樣的措施不起作用的話，在這樣的基礎(chǔ)上，其他的措施也很難真正發(fā)揮作用。公款吃喝的問(wèn)題是如此，諸如公車等其他腐敗問(wèn)題也是如此。

　　這樣就可以回到本文的題目，反腐有時(shí)真的很簡(jiǎn)單。但這種簡(jiǎn)單是建立在諸多基礎(chǔ)制度有效運(yùn)作的基礎(chǔ)上的。反過(guò)來(lái)說(shuō)，在我們的社會(huì)中，反腐敗往往讓人感覺(jué)很難，在很多時(shí)候并不是反腐措施本身不到位，而是在于基礎(chǔ)制度的缺失。所以，反腐的功夫應(yīng)當(dāng)更多用在基礎(chǔ)制度的建立和完善上。

　　說(shuō)到這里，不禁讓人想起我們的一些反腐措施。如，某市區(qū)紀(jì)委曾籌劃了一個(gè)“小眼睛盯大眼睛”的活動(dòng)，向小學(xué)生頒發(fā)聘書(shū)，試圖通過(guò)孩子們的“小眼睛”對(duì)其親生父母的行為進(jìn)行監(jiān)督，防止家長(zhǎng)貪污腐敗行為的出現(xiàn)。某市委組織部下發(fā)文件，在全市聘請(qǐng)15個(gè)黨政一把手的妻子擔(dān)任監(jiān)督信息員。檢查和監(jiān)督丈夫在8小時(shí)以外做些什么，并隨時(shí)向組織部門反映。在一段時(shí)間里，某省近3萬(wàn)名副處級(jí)以上干部的手機(jī)每月都能收到三次省紀(jì)委發(fā)出的有關(guān)反腐倡廉的短信息，例如：“口渴時(shí)覺(jué)得能喝下整個(gè)大海，這叫貪念……”。還有的地方，制作了一種“反腐撲克”，將52種職務(wù)犯罪的罪名、特點(diǎn)配上漫畫(huà)展現(xiàn)在52張撲克牌上，據(jù)說(shuō)這樣可以寓“廉”于樂(lè)。而去年底的一則報(bào)道說(shuō)，全國(guó)新創(chuàng)廉政歌曲6萬(wàn)7千多首，舉辦反腐倡廉歌詠會(huì)2萬(wàn)4千多場(chǎng)，3千7百多萬(wàn)名黨員干部群眾參加了這些活動(dòng)。面對(duì)這些“搞笑”的反腐措施，讓人產(chǎn)生的一個(gè)疑問(wèn)是，為什么不能將精力放在確實(shí)有效的基礎(chǔ)制度建設(shè)上？

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