陳志武：國有制和政府管制真的能促進(jìn)平衡發(fā)展嗎？

　　摘要

　　中國日益嚴(yán)重的貧富差距應(yīng)該歸咎于市場化改革嗎？很多人說是。他們認(rèn)為：要想減少貧富差距，中國就應(yīng)該停止國企民營化和其他一些市場化改革。本文將說明，這種看法是錯誤的。實(shí)現(xiàn)和諧社會的辦法不是回到過去的國家所有制和政府管制經(jīng)濟(jì)，而是加速市場化改革和建立民主政治。

　　在這篇長文中，關(guān)注的焦點(diǎn)是收入機(jī)會的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。為便于分析，我們根據(jù)一個國家“是否具有代議制政府”和“是否具有充分的自由市場經(jīng)濟(jì)”將國家形態(tài)分成四種類型：第一類國家擁有代議制政府又是市場經(jīng)濟(jì)，例如：美國、英國和加拿大；
第二類國家擁有代議制政府但是非市場經(jīng)濟(jì)，意大利、法國、日本和印度近似于這一類型；
第三類國家有非代議制政府，但卻是市場經(jīng)濟(jì)，這種類型現(xiàn)在少見，但在現(xiàn)代民主政治產(chǎn)生之前許多傳統(tǒng)社會，包括不同朝代的中國都屬于這一類；
第四類國家擁有非代議制政府同時又是非自由市場經(jīng)濟(jì)，當(dāng)今的中國、前蘇聯(lián)和從前的社會主義國家都屬于這一類。

　　證據(jù)顯示，在第一和第二類國家中，不同地區(qū)的人均收入都會逐漸趨同。從這一點(diǎn)看，由于民主制度能減弱政府權(quán)力被不公平使用的空間，所以它是縮小社會收入差距的決定性因素。而在民主國家中，收入趨同的收斂速度又不同。該速度取決于經(jīng)濟(jì)國有化、政府管制程度：一個國家的經(jīng)濟(jì)國有化程度越低，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中各地區(qū)的人均收入趨同越迅速。這說明非國有經(jīng)濟(jì)、市場化對減少收入差距具有促進(jìn)作用。

　　理論上，政府通過控制金融系統(tǒng)以及其它資源，可以找到一條比市場配置更有效地平衡收入差距的道路。但中國建國以來的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)恰恰相反：政府對經(jīng)濟(jì)的控制（不論是通過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還是通過對銀行的壟斷和宏觀調(diào)控）越強(qiáng)，地區(qū)間收入差距不僅不縮，反而越擴(kuò)越大。我們觀察到，從北京到各省會城市，到地區(qū)市，再到縣一級，人均固定資產(chǎn)投資從最高點(diǎn)依次下降至最低點(diǎn)，人均GDP當(dāng)然也從最高依次下降至最低。這種行政權(quán)力級別與人均收入結(jié)構(gòu)之間的匹配是由不平等的投資分配造成的。

　　傳統(tǒng)上，我們總把資源配置應(yīng)該由政府還是由市場主導(dǎo)的問題跟選擇公平還是效率的問題等同起來，好像政府就等于公平，選擇由政府配置就等于實(shí)現(xiàn)了公平原則。—— 沒想到公平只有在相配的權(quán)力制約機(jī)制下才可能得到保證。實(shí)際上，按地區(qū)分，北京、上海等大城市的人均投資最高，但邊際投資回報最低。相反，中部和西南省份的邊際投資回報最高，但人均投資卻最少。也就是說，當(dāng)資源不是由市場而是由政府配置，而政府配置權(quán)力又缺乏民主制衡的時候，其結(jié)果是，資源配置既不遵照效率原則，又不符合公平原則，而是遵照權(quán)力關(guān)系原則。于是，哪里掌控的權(quán)力越大，那里的發(fā)展機(jī)會就越好，使地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差異達(dá)到最大，而不是降低。選擇政府配置資源的結(jié)果不是促進(jìn)了公平，而是最大化了權(quán)力的作用空間。

　　所以，市場化改革并不是收入差距惡化的根源，它只不過是把本來一直隱蔽存在、更深層的制度機(jī)制問題以更夸張的形式表露出來。換句話說，市場化改革是問題的表，權(quán)力制約機(jī)制缺乏才是收入差距惡化的本。如果要減少貧富差距、實(shí)現(xiàn)社會平衡發(fā)展，應(yīng)該做的恰恰是推進(jìn)根本性的憲政民主建設(shè)，深化（而不是中止）市場化改革，向民營企業(yè)開放更多的領(lǐng)域，給民企與國企平等競爭的權(quán)利。通過減少政府對資源配置的控制，至少能把不受制約的權(quán)力所可能帶來的收入機(jī)會扭曲縮到盡可能的小。

　　為什么地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、社會階層之間的收入差距在日益惡化？時下一種普遍的看法認(rèn)為是由市場化改革所致，認(rèn)為民營化改革、私有經(jīng)濟(jì)是其根源。于是，政府開始反思經(jīng)濟(jì)改革方向，減慢國有企業(yè)民營化進(jìn)程，同時以宏觀調(diào)控名義重新加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)的管制。一些學(xué)者甚至呼吁停止民營化、停止市場化改革，覺得保住國有企業(yè)、國有銀行、國家財政“三位一體”的體制才能制止貧富差距的惡化。

　　當(dāng)然，這種看法不是什么新鮮事。事實(shí)上，幾百年來，很多思想家和普通百姓都認(rèn)為私有制和自由市場交易是萬惡之源，是導(dǎo)致收入不平等和社會動亂的根源。按照這個邏輯，為了實(shí)現(xiàn)“公平”，國家當(dāng)然最好是擁有所有的生產(chǎn)資料，保證對金融的絕對壟斷，嚴(yán)密管制經(jīng)濟(jì)，把所有的“資本主義尾巴”都割掉，不讓市場有任何自由發(fā)揮的空間。正是出于這樣一種邏輯，才有前蘇聯(lián)、東歐、1978年以前的中國、1991年前的印度以及其它前社會主義國家的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。也正是由于這樣一種思路，眾多西歐國家雖然在二戰(zhàn)結(jié)束之后沒有大規(guī)模進(jìn)行財產(chǎn)國有化，但也都加強(qiáng)了對經(jīng)濟(jì)的管制，限制市場的空間并讓政府經(jīng)營新興工業(yè)。

　　到了1980年代，各國的國有企業(yè)都負(fù)債累累、效率低下，迫使它們競相開展大規(guī)模的私有化運(yùn)動，以增強(qiáng)其企業(yè)在全球化國際競爭中的優(yōu)勢。雖然過去二十幾年各國逆轉(zhuǎn)了當(dāng)年的國有化舉措并放松了對市場的管制，可是，在大多數(shù)人眼里，他們還是認(rèn)為私有制和自由市場或許有利于提高效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，但卻會使收入不平等惡化�！�—事實(shí)上，不僅在中國，而且在其它國家，許多人也把他們國家日益惡化的收入不平等歸咎于私有化和市場化改革。所以，這種看法不只是在中國有，而是相當(dāng)普遍。既然如此，我們就有必要研究國有制和政府經(jīng)濟(jì)管制是否真的更有利于社會的收入公正，弄清楚人類的實(shí)際經(jīng)歷到底如何。

　　造成收入不平等的原因很多，有的是由技術(shù)變革、市場范圍的擴(kuò)大而引起，有的是國民遷居的不自由、就業(yè)機(jī)會和教育機(jī)會的不平等所至。本文中，我想集中回答的問題是：國有制和政府對經(jīng)濟(jì)的管制真的有利于縮小貧富差距嗎？換句話說，政府的經(jīng)濟(jì)管制會否反而增加更多的不平等呢？這個問題聽起來奇怪，因?yàn)樗�與傳統(tǒng)的“政府能糾正市場缺點(diǎn)、公有制能糾正私有制弊病”的觀念相悖。但，如果事實(shí)證明政府對經(jīng)濟(jì)的控制反而產(chǎn)生更多的不平等，那么最近的政策變動或許會違背追求平衡發(fā)展的初衷。如果是這樣，為了實(shí)現(xiàn)平衡發(fā)展，政府應(yīng)該做的恰恰是要深化市場化改革，而不是中止。

　　分析框架：四種國家體制

　　以中國經(jīng)濟(jì)、特別是改革開放之前的經(jīng)濟(jì)為例，其突出特點(diǎn)是國有企業(yè)、國有銀行、國家財政“三位一體”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在政府掌控所有資源配置、所有生產(chǎn)計(jì)劃與銷售、所有金融儲蓄的時候，從理論上講，通過國家的控制可避免很多浪費(fèi)，也可克服資源在不同地區(qū)、不同社會階層間的不平等配置。這聽起來確實(shí)不錯，如果做的好那當(dāng)然最好。但是，從另一方面講，這也使道德風(fēng)險、腐敗空間達(dá)到最大，如果做的不好，這種人為的管制可導(dǎo)致極端的不平等，最大化地區(qū)間的不平衡。比如說，政府通過國有商業(yè)銀行和政策銀行幾乎控制了從全國各地收集的全部資金，這種對老百姓儲蓄的絕對壟斷使政府可以任意選擇扶持某些區(qū)域、忽視其它區(qū)域，引起顯著的地區(qū)間差異和收入機(jī)會不平等�？纯幢本└�山西、江西、湖南、云南等省的差別，我們既能看到這種資源調(diào)配的威力，也能看到它的極端不公平�！�— 我們稍后再回到中國的經(jīng)歷，開始還是讓我們理清一種分析問題的框架。

　　一般而言，國家既是規(guī)則的制定者，又是唯一可合法使用暴力執(zhí)行規(guī)則的組織，這兩方面已經(jīng)給國家至高無上的權(quán)力，本身已蘊(yùn)含巨大的道德風(fēng)險或說腐敗空間。如果再讓它取代民間、取代個人成為企業(yè)的所有者和經(jīng)營者（球員），那么這種安排所蘊(yùn)含的道德風(fēng)險就更加無窮大了。

　　既然如此，保證地區(qū)間、群體間經(jīng)濟(jì)機(jī)會平等的問題就成了根本性的制度設(shè)計(jì)問題。為便于討論什么樣的制度安排更有利于降低不平等，我們從兩個角度來對國家形態(tài)做分類：第一是看它有代議制還是非代議制政府,第二看它是市場經(jīng)濟(jì)還是非市場經(jīng)濟(jì)。代議制政府的核心在于監(jiān)督制約國家立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)以及資源配置權(quán)的使用，目的是降低由國家權(quán)力帶來的道德風(fēng)險，防止國家權(quán)力被濫用。

　　由此我們得出四種組合，或說四類國家形態(tài)：（1）代議制政府加市場經(jīng)濟(jì)（以下簡稱為“第一類國家”）；
（2）代議制政府與非市場經(jīng)濟(jì)（“第二類國家”）；
（3）非代議制政府與市場經(jīng)濟(jì)（“第三類國家”）；
（4）非代議制政府與非市場經(jīng)濟(jì)（“第四類國家”）。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)的情況不可能如此純粹，因?yàn)槭澜缟喜淮嬖诩兇獾淖杂墒袌鼋?jīng)濟(jì)。但為了簡化討論，我們還是以這四類國家形態(tài)在為基本分析框架。

　　實(shí)際中，第一類國家包括美國、英國、加拿大和澳大利亞等。在現(xiàn)今世界上很難找到純粹的第二類國家，但法國、意大利、日本和印度可能最接近這一類型的國家，在這些國家中，政府仍然在資源配置、行業(yè)準(zhǔn)入管制中起著重要作用，國有企業(yè)在某些產(chǎn)業(yè)中也占相當(dāng)?shù)姆萘俊１热纾?979－1991年間，意大利的國有企業(yè)產(chǎn)值占意大利GDP的14.8%， 法國國有企業(yè)產(chǎn)值占GDP的10.5%，而美國的國有企業(yè)只占其GDP的1.2%。

1955年，日本國有企業(yè)占其GDP的24%，之后就逐漸下降至近期的12%。但我們知道，日本政府對經(jīng)濟(jì)的控制是通過工業(yè)計(jì)劃和嚴(yán)格的行業(yè)管制，而不是直接的國有企業(yè)來實(shí)現(xiàn)的。

　　第三類國家在今天更加少見，但是在現(xiàn)代民主制度出現(xiàn)之前歷史上大多數(shù)國家都屬于這一類型，沒有代議制政府但其經(jīng)濟(jì)還主要由市場來決定。例如，20世紀(jì)初之前的中國就屬于這種類型，專制的皇帝和他的朝廷不是民選的，但他們并未控制全國的生產(chǎn)資料，民間經(jīng)濟(jì)基本由市場供求決定。按理說，這種國家形態(tài)不是一個穩(wěn)定的均衡狀態(tài)，因?yàn)槿绻�皇帝的�?quán)力不受任何制約，那么即使當(dāng)初的社會財富不是他的，他也可隨意將民脂民膏奪為國有，使國家形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榈谒念悺Ｖ�所以中國在各個朝代都能停留在第三類國家狀態(tài)中，關(guān)鍵是在晚清之前中國不具備兩樣?xùn)|西：既沒有全國范圍內(nèi)大規(guī)模的運(yùn)輸系統(tǒng)。又沒有全國性的現(xiàn)代銀行體系，中國的第一個現(xiàn)代銀行——戶部銀行成立于1898年。在這樣的情況下，即使皇帝想要調(diào)配全國各地的資源來重點(diǎn)發(fā)展一個地區(qū)(例如，首都)，他這樣做的能力也微乎其微。一方面他沒有遍及全國的銀行幫他收集民間資本，另一方面要把華南、華東的資源調(diào)到北京談何容易。換句話說，除了征稅和制定某些商業(yè)規(guī)則外，在當(dāng)時缺乏規(guī)模交通運(yùn)輸網(wǎng)以及銀行體系的情況下，盡管皇帝和其朝廷文武并非民選的代議制政府，但天高皇帝遠(yuǎn)，他們對社會能造成的破壞相對有限，其道德風(fēng)險遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如在現(xiàn)代交通運(yùn)輸與現(xiàn)代銀行支持下的非代議制政府所可能帶來的那么大。實(shí)際上，在有些朝代時期，各地方州府、縣府享有較高的管制權(quán)，包括可以發(fā)行本地的紙幣、銀錢和銅錢，這些也從一定角度限制了腐敗皇權(quán)所能攝取的民脂民膏程度。

　　到今天，還有幾個國家屬于第四類，包括中國、北朝鮮、越南和古巴。1990年左右進(jìn)行私有化之前，俄羅斯和東歐國家也屬于這一類型。這種“非代議制政府”與“非市場經(jīng)濟(jì)”的組合不僅把社會資源通過現(xiàn)代運(yùn)輸技術(shù)和銀行體系集中由官員調(diào)配，而且讓官員們在不受老百姓監(jiān)督制約的情況下調(diào)配全社會資源。

　　那么，這四類國家形態(tài)中，哪一種更有利于降低地區(qū)間、社會階層間的不平等呢？

　　兩類代議制國家的共性與差異

　　我們先討論各國家形態(tài)對地區(qū)間收入分布的影響。過去20幾年里，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家對不同國家的跨地區(qū)收入水平的趨同和分離規(guī)律做了仔細(xì)研究。一般而言，測度地區(qū)間收入不平等程度的指標(biāo)有兩種：各地區(qū)人均收入的方差系數(shù)以及地區(qū)間人均收入的逼近速度。前者等于各地人均收入的標(biāo)準(zhǔn)方差除以全國人均收入，后者反映的是窮困地區(qū)以多快的速度向全國平均收入靠近。

　　在詳細(xì)討論中國的經(jīng)歷之前，讓我們先看看其它國家的情況。這里需要說明，由于第三類國家今天已難找到，而當(dāng)年的第四類國家又沒有留下可用的數(shù)據(jù)，所以本文只能根據(jù)第一和第二類國家以及中國的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)來回答我們的核心問題。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家 Barro和Sala-I-Martin收集了美國50個州在1880-1990年間、日本47個行政區(qū)在1930-1990年間和西歐國家不同地區(qū)在1950-1990年間各地區(qū)人均收入的方差系數(shù)以及逼近速度。

Cashin 和Sahay 研究估算了印度在1961-1991年的情況。

　　美國、西歐、日本、印度這些國家都以民主代議制政體為基礎(chǔ)，但對經(jīng)濟(jì)的控制以及國家以所有者、經(jīng)營者參與經(jīng)濟(jì)的程度卻各有千秋。這里我們用各國在1978-1991間國有企業(yè)產(chǎn)值占GDP的百分比，來測度各國對經(jīng)濟(jì)控制的程度，數(shù)據(jù)來源是世界銀行的一份研究報告。

國有企業(yè)占GDP的百分比當(dāng)然只反映政府參與或控制經(jīng)濟(jì)的一方面，并不能概括政府的各種審批、發(fā)照管制程度，也不能反映出政府能隨意改變市場規(guī)則的程度，這里我們僅依該指標(biāo)作為對一國政府介入經(jīng)濟(jì)的程度的一種近似。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　圖一顯示出在1990年時同一國家中不同地區(qū)人均收入的差距程度（方差系數(shù)）跟該國國有企業(yè)占GDP百分比的關(guān)系，我們看到國有經(jīng)濟(jì)比重、政府管制越強(qiáng)的國家，其跨地區(qū)的收入差距就越大，越不平等。美國和英國的跨地區(qū)收入差距最�。ǘ紴�0.14）,印度和意大利的最高（分別為0.33和0.26）。因此，雖然美國的市場化程度最高，其國有企業(yè)只占GDP的1.2%，而印度和意大利的國有企業(yè)分別占GDP的12.5%和14.5%，但這并沒使得印度和意大利的各地區(qū)能更平衡地發(fā)展，反而是在最自由市場的美國的50個州能最平衡地發(fā)展。相比之下，1990年時中國國有企業(yè)約占GDP 的40%，29省市人均GDP的方差系數(shù)為0.67，中國省市間的這種差距使圖一中的各個國家都無法比，也正因?yàn)檫@個原因，我決定不把中國放在圖一中，否則會蓋住整個圖示。政府一手操辦經(jīng)濟(jì)，把市場的力量擱置起來，結(jié)果使各地的機(jī)會如此的不等。

　　圖一反映的只是1990年這一年的情況，是靜態(tài)圖景。從動態(tài)變遷角度看，美國各州間人均收入的方差系數(shù)在1880年為0.55，1950年降到0.23,1990年再降至0.14。

從1950年到1990年，英國、法國、德國、西班牙、意大利、日本的跨地區(qū)收入差距都在逐年下降，都變得更平衡�？墒�，在西歐國家中，意大利政府對經(jīng)濟(jì)的介入最深，其跨地區(qū)收入差距的降幅相對最小，到1990年其方差系數(shù)還停留在0.26。而在執(zhí)行“準(zhǔn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”的印度，它的跨地區(qū)收入差距在1961年時為0.29，到1990年則上升到0.33，地區(qū)間的不平等反而有些惡化�！�—不過，跟中國比，印度就好多了，因?yàn)樵?952年時中國省市間的方差系數(shù)為0.58,，1978年升到0.79，1990年時為0.67, 地區(qū)間不平等的惡化程度比印度更高，至于其中的原因等下節(jié)再談。

　　為了進(jìn)一步理解政府“看得見的手”的影響，圖二把各地區(qū)間人均收入的趨同速度（beta convergence）跟國有企業(yè)在該國家中的比重聯(lián)系起來。這里我們看到，美國的貧困州在1880-1990期間以每年縮短1.7%的速度減少它們跟全美平均水平的差距。英國的跨地區(qū)收入差距的趨同速度最快，每年減少3%，大約需要23年的時間才能使貧困地區(qū)與全國平均水平的收入差距縮小一半。

意大利、印度和德國的趨同速度最慢，每年分別以1%、1.4%和1.4%的速度縮小地區(qū)間的收入差距，這意味著意大利需要68年才可使貧困地區(qū)與全國的收入差距縮小一半。需要注意的是，圖二中的趨同速度系數(shù)反映出美國在1880－1990年間、日本在1955-1987年和其它國家在1950-1990年間的經(jīng)驗(yàn)。如果沒有制度障礙的話，由于科技的進(jìn)步，最近幾十年里如何國家的地區(qū)間應(yīng)該有更快的趨同。這意味著美國的趨同速度可能被低估，因?yàn)槠錁颖酒陂g包括了19世紀(jì)末以及二戰(zhàn)之前的年份。盡管如此，這些國家的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)確實(shí)表明：國有化程度越低，一國之內(nèi)地區(qū)間收入差距就會更快地逼近。

　　政府介入經(jīng)濟(jì)的程度越高，地區(qū)間越不容易平衡發(fā)展，這個結(jié)論當(dāng)然跟以往固有的看法正好相反。為什么呢？其實(shí)，這可以從經(jīng)典的索羅-斯旺經(jīng)濟(jì)增長模型來解釋。按照該理論，地區(qū)間人均收入增長之所以不同，是源于資本與勞動力比率的不同。

如果地區(qū)之間生產(chǎn)要素的流動不受自然環(huán)境或者法律或者政府的限制，勞動力將從低資本缺乏、收入低的地區(qū)遷居至資本密集的地區(qū)，而資本密集地區(qū)的資本將轉(zhuǎn)移至資本稀缺的地區(qū)。市場力量促使這兩類要素的流動，最終將使地區(qū)間的資本與勞動力比率達(dá)到平衡，地區(qū)間的人均收入也會趨同。但是，市場的這種效果需要一組前提條件，就是政府不能在其中插手，不能通過戶籍制度等阻止人口流動，也不能通過行政手段人為地在各地區(qū)間分配資源。圖一和圖二證實(shí)了這一點(diǎn)。因此，生產(chǎn)要素與人口的自由流動、自由貿(mào)易是把地區(qū)發(fā)展水平連結(jié)在一起的兩種決定性力量。

　　當(dāng)然，這里我們所討論的8個國家都有代議制政府，雖然它們的民主監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制的運(yùn)行效率差別較大，但它們至少有這些機(jī)制監(jiān)督政府對經(jīng)濟(jì)的管制行為，約束政府的資源配置行為，使官方的資源配置盡可能對各地區(qū)都公平，而不是偏向個別地區(qū)或某些群體。這就是為什么雖然印度、法國和意大利等政府對市場的控制很多，干預(yù)資源配置，但其地區(qū)間的人均收入差距畢竟每年在縮小，只是在趨同速度上慢于英美。換言之，在第一、第二類國家中，即使政府有資源配置權(quán)力，也會因?yàn)檎�府�?quán)力能通過基于選舉的民主制度得到糾錯，所以政府對經(jīng)濟(jì)的扭曲會受到制約，配置資源的權(quán)力會更多地用于增進(jìn)機(jī)會平等而不是擴(kuò)大差距，政府干預(yù)對地區(qū)間發(fā)展機(jī)會的損害會被控制在盡可能小的范圍。

　　以上兩類國家的共同點(diǎn)是具有代議制政府。如果沒有代議制政府而同時又不是市場經(jīng)濟(jì)，那結(jié)果會怎樣？也就是說，第四類國家會更有利于平衡發(fā)展嗎？

　　北京的故事

　　中國的經(jīng)歷或許能幫助我們看清第三和第四類國家形態(tài)對地區(qū)間、群體間發(fā)展機(jī)會的影響。為做到這一點(diǎn)，我們先把北京與全國其它省進(jìn)行直接比較，先看看北京跟其它各省市的發(fā)展差別，然后再回到我們的核心命題。這個研究角度跟以往的地區(qū)研究視角當(dāng)然有所不同，因?yàn)橐酝�的地區(qū)發(fā)展研究基本都喜歡把沿海省份與內(nèi)陸省份進(jìn)行比較。但是，沿海地區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢基本來自于它們的地理位置，是運(yùn)輸成本最低這個事實(shí)給了它們幾百年的外貿(mào)優(yōu)勢，因此將沿海與內(nèi)陸地區(qū)做比較研究可以幫助我們回答一般經(jīng)濟(jì)學(xué)的問題，但并不能回答政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的問題。因此，為了回答有關(guān)國家形態(tài)對地區(qū)間、群體間發(fā)展機(jī)會的影響問題，把北京跟其他省市、然后把省會跟非省會城市進(jìn)行比較，我們更能看出行政權(quán)力在不同的經(jīng)濟(jì)制度下對各地發(fā)展機(jī)會的影響度。北京是全國的首府，是政府所有權(quán)力的中心，政府所有辦公機(jī)構(gòu)包括國家計(jì)委（國家發(fā)改委）都坐落在此；
到了省這一級，省會城市又掌握了那個省的所有行政權(quán)力、掌握了那個省的資源配置權(quán)；
依此類推，到了地區(qū)市那一級，市又是本地區(qū)的權(quán)力中心。這種行政權(quán)力結(jié)構(gòu)對不同地方居民的收入機(jī)會有何意義呢？答案當(dāng)然取決于政府形態(tài)和經(jīng)濟(jì)形態(tài)。

　　2003年，北京的人均GDP為32601元，是全國平均水平9073元的3.6倍多，在全國31個省和直轄市中名列第二，排在人均GDP為46718元的上海之后。

圖三顯示出歷年北京和全國人均GDP水平，以1995年的不變價格（元）為單位表示。

從圖中清楚看到，自1949年至今，北京和全國其他地方間的絕對收入差距在穩(wěn)定地增長，沒有放慢速度的跡象。

　　圖三描繪的人均GDP增長圖景令人印象深刻。值得注意的是在1952年，北京人均GDP在29省之中排第九位，位于上海、黑龍江、吉林、天津、遼寧、河北、浙江和廣東之后。也就是說，建國初期，北京并不在最富有的省市行列中。但是，它的人均GDP排位在1958年時已經(jīng)上升為第五位，1965年為第四位，到1978年就名列第二(只在上海之后)。

從那以后，北京一直位于全國31省市中的第二位。

　　1952-1978年期間，在起初10個人均GDP最高的省市中，北京和天津是唯一的兩個人均GDP相對排名在上升的城市。而在這些省市中，北京的人均GDP排名的上升幅度最大：從第九躍居第二位。那么，在其他富有的省份要么發(fā)展停滯、要么越來越落后的這些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代里，是什么使北京經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷如此大的飛躍呢？

　　一個關(guān)鍵的因素是政府通過國家計(jì)劃和國有制，特別是通過國家對金融資源的絕對控制，把資源偏向北京和少數(shù)其它城市，讓各地人們的收入增長機(jī)會完全不平等。在建國初期，北京人均GDP在全國排列第九，這至少說明兩點(diǎn)。首先，與其他沿海省和直轄市相比，北京在自然稟賦上不一定有明顯優(yōu)勢。清朝以及其他王朝在不同時期選北京為首都，這并沒使北京在中華人民共和國建立之前成為最富有或者第二富有的省市；

　　其次，這說明在中國處于第三類國家形態(tài)的時候，也就是沒有代議制政府但有市場經(jīng)濟(jì)，由于各朝皇帝不擁有太多生產(chǎn)性資產(chǎn)，不是國有制，朝廷也沒有壟斷全國的銀行和儲蓄存款，所以雖然數(shù)百年北京是中國的首都，但這并沒有使它得到超等特殊的發(fā)展機(jī)會。即使皇帝和朝廷想要特別扶持北京，由于經(jīng)濟(jì)資源不控制在他們手中，他們也無法實(shí)施其愿望。在那些時期，雖然皇帝能開口要做這個那個大工程，或者重點(diǎn)偏向某個地區(qū)、忽視其它地區(qū)，但由于缺乏大規(guī)模運(yùn)輸技術(shù)、也沒有集中全國民間資源的金融系統(tǒng)，他的實(shí)際能力很有限，資源并不能從全國各地往首都調(diào)動，不可能大規(guī)�？鐓^(qū)域流動。因此，每個地區(qū)的發(fā)展機(jī)會仍然主要由它的自然稟賦確定，加上原來的人口流動相對受限較少，依靠自然稟賦的發(fā)展意味著各地的增長機(jī)會不至于太離譜地千差萬別。一個縣、一個鄉(xiāng)的民間儲蓄通過本地錢莊、當(dāng)鋪聚集，然后又基本投放于本地，造福于本地經(jīng)濟(jì)。那種靠自然稟賦的發(fā)展當(dāng)然慢，但市場的力量至少能促進(jìn)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)緩慢但相對同步地發(fā)展。

　　換句話說，如果一個國家沒有民選的代議制政府對權(quán)力進(jìn)行制約，那么最好是不采用非市場經(jīng)濟(jì)、不搞國有經(jīng)濟(jì)，因?yàn)樵谶@種制度下如果資源配置由市場支配，而不由政府控制，那么這至少可大大減少行政部門配置資源所能帶來的不平等，縮小腐敗空間。但遺憾的是在20世紀(jì)里，恰恰是沒有代議制政府的國家更容易采用國有制加計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。

　　1950年左右中國開始國有化，繼銀行之后，到1958年，企業(yè)、土地和其他生產(chǎn)性資產(chǎn)的國有化已基本完成，政府擁有了對財政資源、物質(zhì)資源、金融資源和人力資源的全面控制權(quán)，完全由政府取代市場這只“看不見的手”。有了現(xiàn)代運(yùn)輸與通訊技術(shù)，政府對經(jīng)濟(jì)的絕對控制也的確可行。與清朝和其它朝代不同，當(dāng)今中國擁有由廣泛的鐵路、公路、河流、海運(yùn)以及空運(yùn)組成的巨大運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，通過禁止地下錢莊以及其它民間金融組織國家也壟斷了全國范圍內(nèi)的金融儲蓄。在這種條件下，掌控這些資源的配置和使用權(quán)的機(jī)構(gòu)又都集中在北京，特別是在缺乏民主代議制的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制下，這種資源配置權(quán)的高度集中為北京以及少數(shù)幾個其它城市提供了空前的發(fā)展特權(quán)。這就是北京的故事。

　　作為全國權(quán)力中心，北京當(dāng)然永遠(yuǎn)不可能缺乏投資，只要需要，任何北京工程都將被首先供資支持。結(jié)果，以北京和河南為例，1952年時北京的人均GDP大約是河南的1.8倍。這一比率到1977年變?yōu)?.6倍，到2001年升為4.2倍。相反，在“天高皇帝遠(yuǎn)”的湖南和山西，由于都享受不到特權(quán)、均不被重點(diǎn)扶持，所以這兩個省的人均GDP之比值一直沒變。1952年，山西的人均GDP是湖南的1.07倍，到1978年為后者的0.97倍，2003年時為湖南的1.01倍。

　　作為中國經(jīng)濟(jì)和社會的最大窗口，上海也不能缺乏投資。因此，在高度管制的經(jīng)濟(jì)里，北京、上海和其它有特殊意義的城市是一個世界，而其余地區(qū)是另一個世界。說到底，在第四類國家形態(tài)下，中國沒有可靠的民選代議制機(jī)制保證集中控制的資源能被公正地配置。

　　權(quán)力大小決定收入高低

　　前面講過，北京是全國的首府，是所有權(quán)力的中心；
到了省一級，省會城市又成了那個省的權(quán)力中心；
到了地區(qū)市一級，市又是本區(qū)的權(quán)力中心。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)對不同地方居民的收入機(jī)會又起著決定性作用，出生地真是決定了一個人一輩子的收入機(jī)會或說人力資本。

　　為說明這一點(diǎn)，表一給出首都北京、省會城市、非省會城市（地區(qū)級市）以及縣的統(tǒng)計(jì)數(shù)字。除北京之外，其它行政級別的地方均按全國同類地方的平均值計(jì)算。由于縣一級數(shù)據(jù)的限制，我們只計(jì)算2002年的情況。在表一中，當(dāng)我們從金字塔式行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的最上端逐步下降到縣一級時，人均GDP從北京的28449元，到省會城市的22565元，到地區(qū)級市的13660元，最后到縣一級的5674元。

　　也就是說，北京的人均GDP是縣一級的5.02倍，省會市是縣一級的3.98倍，地區(qū)市是縣一級的2.41倍。

一地的人均GDP跟該地在金字塔式行政權(quán)力結(jié)構(gòu)中的位置高度相關(guān)！

　　是什么在支持這種金字塔式人均GDP結(jié)構(gòu)呢？最直接的因素是投資分配結(jié)構(gòu)。在表一中看到，人均固定資產(chǎn)投資也服從同樣的從上到下的金字塔式結(jié)構(gòu)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　 北京的人均固定資產(chǎn)投資最高，2002年為15905元，省會城市第二高——人均9223元，地區(qū)市里人均5137元，縣級最低，人均才590元。

　　各地方固定資產(chǎn)投資占GDP的比率呈現(xiàn)相同的順序， 從北京的55.9%到省會城市的40%，再到縣水平的12.9%。

值得注意的是，除了沿海地區(qū)的FDI 資本占本地GDP的4.5%之外，其它地區(qū)的固定資產(chǎn)投資主要來自政府控制的資金(包括銀行的資產(chǎn))。因此，一個城市或地區(qū)到底能得到多少固定投資，主要由政府部門來決定。在沒有民主監(jiān)督制約機(jī)制的情況下，“近水樓臺先得月”便成了主要的資金配置原則。眾所周知，到目前為止，中國的經(jīng)濟(jì)增長還主要靠投資驅(qū)使，而不是靠提高生產(chǎn)率。在中國各地，GDP增長跟固定資產(chǎn)投資間的相關(guān)度超過90%。

因此，投資分配是每個地區(qū)收入增長的關(guān)鍵決定因素，而一個地方能得到多少投資又與本地掌握的行政權(quán)力高度相關(guān)，所以最終是權(quán)力決定貧富，權(quán)力結(jié)構(gòu)決定投資分配結(jié)構(gòu)。

　　表二顯示跨地區(qū)的收入和投資分布情況，地區(qū)分為大城市（北京、上海和天津）、沿海、東北、西北、西南和中部省份。表中給出各地區(qū)的平均值。首先，從1978年到2003年，三大城市的人均GDP凈增長34751元，沿海省15443元，東北7228元，中部省7356元，西南省5347元。從各區(qū)每年的人均固定資產(chǎn)投資看， 大城市得到人均最高的固定資產(chǎn)投資(5459元)，沿海省次之（1693元），中部省倒數(shù)第二（750元），而西南省份的人均固定資產(chǎn)投資最少 (682元)。從固定資產(chǎn)投資占GDP的比率看，還是大城市最高（40.53%），西北省份次之（37.1%），沿海省份第三（29.67%），中部最低（25.43%）。因此，正如我們所熟悉的，各地區(qū)的收入增長機(jī)會確實(shí)不均。

　　什么原則決定投資配置：效率、公平還是權(quán)力？

　　以往，我們認(rèn)為在純計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代政府以“公平優(yōu)先”原則配置全國資源，而改革開放期間則是以“效率優(yōu)先兼顧公平”為配置原則。于是，在看到貧富懸殊日益惡化時，有人說，現(xiàn)在不應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先了，應(yīng)當(dāng)以公平為主。

　　我們不得不問：難道這些年真的是“效率優(yōu)先兼顧公平”？顯然，從表一和表二中的固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)看，不管是北京、省會、非省會和縣之間的投資，還是全國各地區(qū)之間的投資，這些配置是不公平的。在沒有以代議制為基礎(chǔ)的民主問責(zé)機(jī)制的情況下，資源配置的公平、公正當(dāng)然很難保證。那么，這些配置是否基于效率呢？

　　的確，因?yàn)槌鞘杏兄�于降低交易費(fèi)用、促進(jìn)市場交易量的深化，造成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，所以更大的城市應(yīng)該得到更多的投資，并且因?yàn)榇蟪鞘挟a(chǎn)生更高的生產(chǎn)率，所以大城市的居民應(yīng)該有更高的收入。因此，從北京到省會，到地區(qū)市，再到縣，隨著城市規(guī)模的降低，人均投資和人均GDP也應(yīng)該越來越低。根據(jù)同樣道理，大城市、沿海省份、西北、西南、中部省份也應(yīng)該有差別。出于效率、出于整個中國經(jīng)濟(jì)快速增長的考慮，所以我們可能說是市場力量導(dǎo)致了地區(qū)間、不同城市間的投資差異。

　　但事實(shí)上，過去中國的資源配置既不符合公平原則，也不符合效率原則，可能只符合權(quán)力原則。為說明這一點(diǎn)，表二給出各地區(qū)的固定資產(chǎn)投資的平均回報率，這里我們用今年的單位固定資產(chǎn)投資在明年能帶來的GDP增值額。這當(dāng)然是比較粗的投資回報計(jì)算辦法，但基本能讓我們回答所關(guān)心的問題。

　　從1978到2002年，在全國范圍內(nèi)，平均每一元的固定資產(chǎn)投資能為明年增加約0.59元的GDP，也就是59.16%的回報。投資效率最低的是三大城市，平均回報率才40.54%,遠(yuǎn)低于全國的平均水平，但如前面所說，北京、上海和天津又是人均固定資產(chǎn)投資以及投資比率最高的地方。相比之下，投資回報最高（66.32%）的中部省份，它們得到的投資比率最低、人均固定資產(chǎn)投資第二最低。沿海地區(qū)的投資回報率第二最高（65.6%），最窮的西南省份的投資回報為第三高（64.59%）。顯然，如果出于效率原則，北京等大城市應(yīng)該得到更少的投資，中部、沿海和西南省份應(yīng)該得到更多。但是，在市場力量被政府權(quán)力擱置的情況下，這做不到。

　　圖四表示出各省市的固定資產(chǎn)投資占GDP比重跟投資回報率之間的關(guān)系。這里，我們進(jìn)一步看到，廣西、福建、江西、安徽、湖南等省的投資回報率最高，但他們的固定資產(chǎn)投資占GDP的比重是29省市里最低的。而北京、上海、天津、青海的情況則正好相反，回報最低但投資比卻最高。連云南、貴州的投資回報都高出北京50%以上，但這些傳統(tǒng)的困難省所能得到的人均投資卻遠(yuǎn)低于北京。實(shí)際上，增加對廣西、江西、安徽、湖南、云南、貴州的投資，減少對北京、上海、天津的投資，這不僅增加效率，而且也是改善公平的事。我們必須看到，保證效率的力量是市場，而促進(jìn)公平則需要反映民意的代議制，在既沒有代議制又不是市場經(jīng)濟(jì)的條件下，政府配置資源的方式自然既違背效率原則，又違背公平原則，結(jié)果是權(quán)力原則勝出：哪個地方在經(jīng)濟(jì)規(guī)劃過程中的權(quán)力越高，那個地方或群體得到的資源就越多。

　　以往關(guān)于資源配置到底應(yīng)該由政府還是由市場主導(dǎo)的討論中，我們總把該問題跟選擇公平還是選擇效率的問題等同起來，好像政府就等于公平、市場就等于效率，選擇由政府配置就等于實(shí)現(xiàn)了公平原則�！�— 沒想到政府權(quán)力是否受到監(jiān)督制約才是公平原則能否得到保證的制度基礎(chǔ)。否則，把全社會的資源配置權(quán)交給行政部門等于是保證了最不公平的資源配置結(jié)果，不僅會讓權(quán)力決定哪里得到多、哪里得到少的投資，而且在同一地方也由權(quán)力決定貧富，就像土地權(quán)被集體化、國有化后，到現(xiàn)在變成地方官員通過賣地一夜暴富的主要途徑。我們不能再天真地把由政府配置資源跟公平原則等同了！

　　最近較多聽到的聲音是要求把發(fā)展重心由沿海轉(zhuǎn)向內(nèi)地省份，目的是為了平衡發(fā)展。這種聲音背后的隱形邏輯自然是認(rèn)為沿海得到太多的資源。的確，如果把資源理解成“減稅”、“出口優(yōu)惠”、“貿(mào)易自由度高”，這種要求當(dāng)然是合理的，不只是沿海，中國所有的地方都應(yīng)該有這些權(quán)利，都應(yīng)該是特區(qū)。過去的特區(qū)政策確實(shí)讓沿海省份受益，它們吸收的FDI投資平均占當(dāng)?shù)谿DP的5%左右，這部分投資不直接來自政府分配。盡管如此，沿海省的固定資產(chǎn)投資平均是GDP的29.67%，略低于30.25%的全國平均水平，大大低于三大城市的40.53%。如果拿掉FDI部分，沿海省的內(nèi)資固定資產(chǎn)投資部分僅為GDP的25%左右，比最低的中部省份還低。因此，沿海地區(qū)的高收入不一定是以犧牲其他地區(qū)的利益為代價， 但對少數(shù)大城市的高投資確實(shí)以犧牲其余地區(qū)為代價。實(shí)際上，從表二和圖四我們已看到，沿海的高收入至少一部分是來自高效率，來自它們的高生產(chǎn)率。過去幾百年中，沿海地區(qū)較早參與國內(nèi)、國際貿(mào)易，為他們逐漸建立很好的商業(yè)文化和敬業(yè)傳統(tǒng)，這些使他們能用有限的資源創(chuàng)造出更多的價值。

　　政府取代市場越多，地區(qū)間的發(fā)展就越不平衡

　　前面，我們把北京與其它城市或地區(qū)做了橫向的比較，發(fā)現(xiàn)資源配置既不講效率，又不講公平，而是遵循權(quán)力。現(xiàn)在讓我們來回答另一個問題：中國地區(qū)間發(fā)展機(jī)會的不平等程度在過去不同時期是如何變化的？什么時候變好，什么時候惡化了？

　　為此，正如前面談到其它國家的地區(qū)收入趨同經(jīng)歷時所介紹的，我們也用27個省市(不含四川、重慶、海南和西藏)的人均GDP的方差系數(shù)來反映各省市人均收入的離散程度，該方差系數(shù)越高說明越不平等。圖五給出從1952-2003年每年的人均GDP方差系數(shù)。

　　我們可以將建國后的時期簡單分為三階段：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期：1952-1978；
第一期改革開放：1978-1989；
第二期改革開放：1992-2003。圖五清楚表明，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期地區(qū)收入差距嚴(yán)重惡化，人均GDP方差系數(shù)從最初的0.58升到1978年的0.79；
接下來，第一期改革開放使收入差距直線下降，到1989年時方差系數(shù)為 0.67。

但是，自1992年第二期改革開放開始以來(源于鄧小平著名的南巡)，各省市間的收入差距又反向直線回升，到2003年升到0.81�？傊�，從1952至2003年，各省市間的收入差距嚴(yán)重惡化，而不是像前面談到的第一、第二類國家之內(nèi)的收入逐年趨同。為什么會這樣？我們或許說：是由于在此期間中國正進(jìn)行從農(nóng)業(yè)到工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型，是轉(zhuǎn)型造成了不平衡發(fā)展�！�—但這不能解釋中國各省市間收入差距在1952年后的惡化，因?yàn)閺?880年到1920年間是美國快速工業(yè)化的社會轉(zhuǎn)型期，但其50個州之間的收入差距系數(shù)從0.55縮小到1920年的0.33，說明美國的制度形態(tài)讓各州能充分利用現(xiàn)代交通運(yùn)輸技術(shù)強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)收入的趨同，而中國的制度安排則不然，以政府權(quán)力主導(dǎo)的資源配置使各地區(qū)間的差距惡化。

　　從圖五中清楚看到，在1955到1960年的產(chǎn)權(quán)國有化和大饑荒期間，跨省市收入差距有一次較大的上跳。那次惡化主要發(fā)生在第二個五年計(jì)劃(1958-1962)的前三年，“大躍進(jìn)”期間，發(fā)展投資重點(diǎn)當(dāng)然在北京和其他少數(shù)大城市。地區(qū)間、特別是北京跟其它各地間的差別也體現(xiàn)在食品供應(yīng)、醫(yī)療衛(wèi)生保障方面，比如在著名的1958-60大饑荒時期，由于我們熟悉的原因，北京和其他一些大城市的食品供應(yīng)要不惜代價得到保證，而內(nèi)陸省份的公民只能自力更生、聽天由命，內(nèi)陸省份有大約3000萬人死于饑餓。按地方、按身份、按級別而區(qū)別待遇對我們是如此的熟悉自然，以致于到今天按照市場原則誰都能不被問身份、級別或居住地就可買到物品和服務(wù)的時候，我們很多人反倒覺得不自在了。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的中國處于極端的第四類國家形態(tài)，當(dāng)時通過國家計(jì)劃從理論上應(yīng)該讓各地、各行、各業(yè)都平衡、平等地發(fā)展，但實(shí)際上處于越來越不平等的進(jìn)程之中。

　　第二個五年計(jì)劃繼第一個五年計(jì)劃，將工業(yè)發(fā)展集中于內(nèi)部省份。從1963年開始，當(dāng)美國開始在越南和中國南海增加軍力時，中蘇政治關(guān)系同時變得日益緊張。這樣的形勢使毛澤東和一些將軍們認(rèn)為中國的每個地區(qū)都必須自給自足，同時必須把工業(yè)基地向內(nèi)地轉(zhuǎn)移，要"深挖洞，廣積糧"。這種思想和政策也是第三個五年計(jì)劃(1966-1970)的中心。

在極端的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和國有制的這些年里， 沿海的工廠被拆遷到“三線”省份(例如，湖北、貴州和四川)。這個政策明顯違反經(jīng)濟(jì)原則，導(dǎo)致空前規(guī)模的資源浪費(fèi)。據(jù)Yang(1997，第19 頁)， “三線”計(jì)劃中“只有一半的工廠按設(shè)計(jì)計(jì)劃改造完成，其余的只有部分完成(30％)或者根本沒有完成(20％)。

足有三分之一的投資被浪費(fèi) …”。

這就是國家對經(jīng)濟(jì)人為控制的結(jié)果。

　　經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和國有制不僅引起嚴(yán)重浪費(fèi)， 而且由于對每個地區(qū)發(fā)展機(jī)會的人為扭曲，導(dǎo)致地區(qū)收入差異的加劇。1962-1978年的確是中央政府對經(jīng)濟(jì)的控制最廣泛和最有力的一個時期， 但是它也產(chǎn)生了中華人民共和國歷史上省市間收入差距最急劇的升高。正如圖五表明的那樣，那次收入差距增加的幅度遠(yuǎn)高于最近十幾年的加劇幅度。那些年的經(jīng)歷被最近有關(guān)地區(qū)不平等的討論者所忽略。

　　從1978到1980年代后期，以農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和非國有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為標(biāo)志，中國經(jīng)濟(jì)改革首先在農(nóng)村啟動。

在這次改革過程中， 基于公社的集體“大鍋飯”被家庭承包責(zé)任制替換，每個家庭得到一塊地的使用權(quán)，只要保證交足給國家的糧食，每家可將剩余的農(nóng)產(chǎn)品在市場上出售。雖然距離純粹的農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)還很遠(yuǎn)，但那些基于市場的激勵很快使農(nóng)村收入迅速上升。這輪初步市場化的經(jīng)濟(jì)改革使每個省的收入都增長，結(jié)果降低了省市間的收入差距。

這就是為什么圖五中的省際人均GDP方差系數(shù)從1978年到1989年間直線下降。這一時期政府的改革重點(diǎn)在農(nóng)村，而不在城市企業(yè)。

　　但是。圖五中看到，省際人均GDP的差距在1992之后開始再次上升，到2002年又回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)結(jié)束時1978年的水平。這次省際差距的回升起因很多。

首先，支持沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)政策突顯了它對省際收入分配的影響。

1979年中央審定的三個經(jīng)濟(jì)特區(qū)全在廣東。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　特區(qū)模式在1980年被引申到福建。1984年時，又有14座沿海開放城市被批準(zhǔn)，10個沿海經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)建立。

每個特區(qū)建立的同時，就意味著其它地區(qū)和省被不公平地對待。在1992年前，特區(qū)政策一直被限制在沿海省市，此后，一些內(nèi)陸省也開始得到這些特權(quán)。在1980年代這些特權(quán)推進(jìn)沿海省的發(fā)展時，它們的GDP增長與依靠農(nóng)村改革的內(nèi)陸省份的GDP增長旗鼓相當(dāng)。這就是為什么1980年代里特區(qū)政策并沒加大各省市的收入差距，反而是差距在縮小。但是，到1990年，家庭承包責(zé)任制對農(nóng)村增長所起的作用已消耗用盡，于是，內(nèi)陸省份的GDP在1990年之后難以增長， 而早期的經(jīng)濟(jì)特區(qū)政策和其他沿海優(yōu)惠政策使沿海發(fā)展的勢頭越來越強(qiáng)，使沿海與內(nèi)陸省份之間的經(jīng)濟(jì)差距不斷拉大。

　　其次，在1980年代和1990年代的大部分時間里，國有企業(yè)的改革并沒有顯著進(jìn)展，政府對銀行和金融的絕對控制也絲毫沒有松懈。為了保持中國經(jīng)濟(jì)的國有制性質(zhì)，政府先后嘗試過把農(nóng)村家庭責(zé)任制應(yīng)用于國有企業(yè)，采用獎金制度，緊接著將國有企業(yè)股份化，但每種嘗試都沒能顯著改善國有企業(yè)。

因此，不能依賴國有企業(yè)來保持GDP增長。

　　1992年鄧小平南巡之后，政府面臨著如何重新加速經(jīng)濟(jì)增長的壓力。鑒于農(nóng)業(yè)和國有企業(yè)潛能都有限的事實(shí)，政府開始在投資和經(jīng)濟(jì)控制方面再次充當(dāng)積極的角色。通過向國有銀行等金融機(jī)構(gòu)發(fā)行公債， 政府將公民的儲蓄從商業(yè)銀行和政策銀行轉(zhuǎn)移到財政部和其他政府部門，由政府代替老百姓和企業(yè)來做投資、來花錢。這些儲蓄被主要用來在大城市建造摩天大廈、商業(yè)大廈和政府辦公樓，在城市和其周圍興建高速公路和各類其他形象工程、政績工程。從1979到1992年，政府財政赤字平均每年為98億元，平均為GDP的0.8%；
但在1993年后年均財政赤字1482億，平均為GDP的1.7%。2003年的赤字是2916億元，占GDP的2.5%。

　　我們可從政府總開支來看1992年后政府作為“投資者”和“消費(fèi)者”身份的強(qiáng)化。圖六示出從1952到2003年每年國家開支占GDP的百分比。這些開支當(dāng)然不包括各類政府開支之外但由國有單位經(jīng)營的投資項(xiàng)目。圖六反映的趨勢基本能代表政府在經(jīng)濟(jì)中取代企業(yè)和國民的程度。在1952-1978計(jì)劃經(jīng)濟(jì)期間，政府開支平均為GDP的28.7%。1979之后，政府開支從當(dāng)年GDP的31.7%，逐步下降到1992年的14%。圖五告訴我們，隨著政府在那些年把經(jīng)濟(jì)事務(wù)還給企業(yè)和個人，各省市間的收入差距也逐年下降�？墒牵�在政府開支占GDP的比重于1993-1995繼續(xù)降到11.6%后，從1996年開始持續(xù)回升，在2001年又超過20%，使政府又作為“投資者”和“消費(fèi)者”直接介入經(jīng)濟(jì)活動。1979年政府開支為1282億元，1992年是3472億元，到2003年政府開支升至24607億元，政府在經(jīng)濟(jì)中的地位當(dāng)然不可阻擋。

　　除了通過國債、項(xiàng)目債增加政府控制的資金外，另外兩項(xiàng)變化也使政府越來越大。第一項(xiàng)是1994年的分稅制改革，使中央政府在整個財政收入中的占比不斷提高，在資源配置上的權(quán)力越來越大。第二是國有銀行的貸款權(quán)限上調(diào)，讓更多的地方存款由位處北京的總部控制。1995年《商業(yè)銀行法》生效之前，四大國有銀行基本屬于二級法人體制，省級分行的貸款權(quán)限較大，雖然這種安排有腐敗和不良貸款的弊病，但也確能對各省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供金融支持。1995年之后，國有銀行都強(qiáng)化了一級法人體制，權(quán)力逐漸上收，國有銀行對一些落后地區(qū)的金融支持減少。特別是近幾年來，金融資源向大城市集中的趨勢十分明顯，國有銀行紛紛拆撤縣一級網(wǎng)點(diǎn)，并上收各級分行的貸款權(quán)限。

　　1993年開始，政府不僅重新強(qiáng)化對經(jīng)濟(jì)的參與，開啟眾多大項(xiàng)目，而且還以宏觀調(diào)控名義加強(qiáng)對行業(yè)準(zhǔn)入和市場的管制。如果1980年代以“讓市場的力量發(fā)揮作用”為特征，那么1990年代則以標(biāo)志性政績工程、政府大樓和其它大項(xiàng)目而著名。當(dāng)然，一旦政府手中有許多資金要投資、要配置，那么哪些省市分多、哪些分少，這就又把我們帶回到前面談到的權(quán)力原則問題。也正是因?yàn)檎�府掌握大量的資金配置權(quán)，1990年代中期開始，各省、市、縣和各大企事業(yè)單位都不得不在北京開設(shè)或擴(kuò)大辦事處，專門負(fù)責(zé)跟各權(quán)力部門的攻關(guān)，“跑部錢進(jìn)”。在缺乏代議制對政府進(jìn)行監(jiān)督糾錯的情況下，資源配置很難會做到公平、公正。所以，不出乎意料，隨著政府在1992年后重新主導(dǎo)投資和消費(fèi)，各省份間的收入不平等又再次持續(xù)惡化。

　　總結(jié)圖五和圖六所表現(xiàn)的趨勢，我們發(fā)現(xiàn)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期政府全面控制經(jīng)濟(jì)的年月里，中國各地區(qū)間的收入差距不是在縮小，而是在不斷惡化。隨著1978年后市場力量在農(nóng)村和城鄉(xiāng)集體企業(yè)與個體企業(yè)中恢復(fù)，政府作為“投資者”和“消費(fèi)者”的角色在逐漸縮小，地區(qū)間的收入差距出現(xiàn)了直線下降�？墒�，1993年政府重新恢復(fù)大“投資者”和“消費(fèi)者”的角色，此后地區(qū)間的人均收入則又分離開來。

　　結(jié)論

　　最近關(guān)于貧富懸殊、地區(qū)間和城鄉(xiāng)間收入差距問題的爭論，似乎得出了中國市場化的改革已經(jīng)走得太遠(yuǎn)太快的結(jié)論，這是不幸的。中國的收入差距問題與其說是市場經(jīng)濟(jì)的問題，倒不如說是對政府資源配置權(quán)力、對管制權(quán)力的監(jiān)督制衡和問責(zé)的問題。我們對發(fā)達(dá)國家、印度和中國的地區(qū)間收入趨同速度所做的分析表明：最有利于地區(qū)間收入趨同的國家形態(tài)是憲政體制下的代議制政府加市場經(jīng)濟(jì)。當(dāng)然，對中國來說，建立這樣的國家形態(tài)并非一兩天之事。那么，怎么辦呢？大致的選擇如下。

　　如果實(shí)在要保留國家對經(jīng)濟(jì)的管制、保留部分國有企業(yè)，那么中國必須從第四類向第二類國家形態(tài)過渡，建立民選的憲政代議制。第二類國家并非最理想，但在非市場經(jīng)濟(jì)里，它至少有制約權(quán)力部門的機(jī)制，使政府的資源配置盡量往公平原則靠近。民選代議制是公平原則的一種制度保證，也是縮小政府配置資源過程中的道德風(fēng)險的制度保證。印度、意大利和日本等都對經(jīng)濟(jì)有一定的控制，但在他們那里，各地區(qū)間的人均收入至少在過去是基本越來越靠近，在趨同，盡管趨同速度較第一類國家的低。相比之下，中國的各省市收入差距卻在擴(kuò)大。關(guān)鍵的差別是，民選代議制能使國家資源的配置不至于太離譜地偏向少數(shù)地區(qū)。這正是目前的問題所在。

　　如果說建立民主機(jī)制太難，那么中國至少必須繼續(xù)市場化改革，讓剩下的國有企業(yè)民營化，同時減少政府管制，使中國從第四類恢復(fù)到第三類國家形態(tài)。為什么第三類國家形態(tài)比第四類的相對更好呢？因?yàn)樵跊]有民選代議制政府的情況下，最糟糕的事情就是讓政府負(fù)責(zé)包括銀行在內(nèi)的所有資源，其道德風(fēng)險或說腐敗空間太大。如果能把資源配置留給市場去做，推行私有市場經(jīng)濟(jì)，那至少能讓市場的效率原則主導(dǎo)資源配置，給各地一個平等的競爭機(jī)會。1952年時中國各省市的收入差距比1978年時要低，該事實(shí)基本支持這一論點(diǎn)。越是沒有憲政民主的國家，越是不能搞國有經(jīng)濟(jì)或管制經(jīng)濟(jì)。

　　今天中國的現(xiàn)實(shí)是，資源配置、收入增長機(jī)會既不受效率原則，又不受公平原則支配，而是由權(quán)力原則決定。在這種起始條件下，最好是市場化改革和憲政改革都進(jìn)行。如果這兩者不能同時做到，繼續(xù)其一也比現(xiàn)狀更優(yōu)�，F(xiàn)在如果停止市場化改革，中國過去的經(jīng)驗(yàn)表明，那只會帶來更長期、更廣泛的不平等，讓特權(quán)當(dāng)?shù)馈?/p>

　　2006年1月2日刊登于《經(jīng)濟(jì)觀察報》。作者授權(quán)天益發(fā)布。因版式限制，略去了原文注釋部分。

　　作者感謝耶魯大學(xué)的李向陽、清華大學(xué)的聞鳴、北京色諾芬公司的熊鵬和陳世光為本文搜集整理了許多資料，也特別感謝岑科、趙曉、龍登高、韋森、李利民、徐林、文貫中、許小年、周年洋、汪姜維、周程、楊培鴻為本文給作者提供的建議和幫助。2005年11月留美中國法律協(xié)會在哈佛大學(xué)召開的會議參加者也為本文提出許多寶貴意見，在此表示感謝。若有遺留疏漏或其它，由作者單獨(dú)承擔(dān)責(zé)任。

相關(guān)熱詞搜索：管制 能促進(jìn) 平衡 政府 發(fā)展