中國能源政策的成效與挑戰(zhàn)

　　「編者按」對于中國社會的可持續(xù)發(fā)展而言，妥善解決能源問題有著舉足輕重的地位。中國應(yīng)該實施何種能源戰(zhàn)略與政策？中國未來的能源發(fā)展之路會遇到何種挑戰(zhàn)？中國各行業(yè)在各自的發(fā)展中又應(yīng)采取何種做法？帶著這些問題，《中國研究》欄目挑選了如下兩篇國外學(xué)者的相關(guān)文章譯介給讀者，希望對我們思考和解決上述問題有所啟發(fā)和借鑒。

　　英國鄧迪大學(xué)能源、石油與礦產(chǎn)法規(guī)研究中心主任菲利普·安德魯斯-斯皮德（PhilipAndrews-Speed ）出版了《中華人民共和國的能源政策與管理》（Energy Policy and Regulationin the People ‘s Republic of China ，The Hague ：Kluwer Law International，2004）一書，主要介紹了中國能源政策的形成與實施。現(xiàn)將第8章的內(nèi)容翻譯如下。

　　一、引言

　　20世紀(jì)70年代末，節(jié)約能源與提高能源效率首次成為中國能源政策中重要的一部分。政府認(rèn)識到能源供給是制約經(jīng)濟增長的一個主要瓶頸。當(dāng)時的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、落后的技術(shù)和偏低的能源價格造成了能源的生產(chǎn)、轉(zhuǎn)換與利用等方面的效率低下。能源在轉(zhuǎn)換與終端使用中的低效現(xiàn)象遍及經(jīng)濟的方方面面——從電站到住房建設(shè)。在此后的20年里，尤其是20世紀(jì)80年代，中國的能源緊張狀況曾大為緩解。然而，我們在研究一些資料后發(fā)現(xiàn)，中國能源緊張狀況的緩解程度并不如一些學(xué)者所描述的那么大，不過政府所成功實施的政策還是值得大為贊賞的。

　　1997年，政府頒布了《節(jié)約能源法》。政府此舉可謂是為推動全社會的節(jié)能而采取的重大舉措。自那時起，已經(jīng)過去快6年了。盡管能源緊張狀況得以不斷緩解，但這是否是政府政策帶來的直接結(jié)果并不是很清楚。中國仍存在巨大的節(jié)能空間，但在連貫性政策的制定及有效推行方面卻存在一些難以克服的障礙，而且當(dāng)前所遇到的困難也與20年前大不相同。

　　本文是要探究中國節(jié)能政策為何于20世紀(jì)80年代與90年代早期能取得成功，而20世紀(jì)90年代末以來卻又不見成效了。文中首先指出中國仍存在節(jié)能的潛力，并分析節(jié)能戰(zhàn)略成功實施的原因。此后，本文將概述政府在厲行節(jié)能過程中所面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，并分析為何一段時間以來這些節(jié)能政策又舉步維艱。

　　二、節(jié)能的潛力

　　目前大家普遍認(rèn)可的是，中國社會經(jīng)濟發(fā)展中存在低效使用能源與浪費能源的幾大源頭，而這些源頭卻又為長期節(jié)能提供了巨大潛力。能源的浪費之源可以分為以下幾類（盡管各類別之間會有一定的交叉）：煤炭行業(yè)、電力行業(yè)、工業(yè)的能源消耗、建筑、交通。

　　煤炭行業(yè)

　　很長時間以來，煤炭在中國的主要能源消耗中所占的比例超過70％，盡管這一比重現(xiàn)在已降到不足70％。因此，煤炭行業(yè)所存在的能源利用的低效問題對節(jié)能而言，其意義非同一般。每年通過加強對煤炭行業(yè)的管理就可以節(jié)省出上億噸的煤。煤炭業(yè)的主要問題在于原煤質(zhì)量低、煤炭分配的不合理、洗煤和選煤的總體水平低下。煤炭業(yè)的這些缺陷不利于相關(guān)行業(yè)及個體消費者提高燃煤的經(jīng)濟效率和熱效率。

　　煤炭還給經(jīng)濟造成了長期的負(fù)擔(dān)，即煤需要長途運輸才能從北方的礦區(qū)被輸送到東部和南部的市場。因此，必須要對交通進(jìn)行大規(guī)模的投資，尤其是對鐵路建設(shè)的投資，而且煤炭的運輸還要源源不斷地消耗運輸燃料。此外，由于煤炭行業(yè)自身無法完成洗煤和選煤，進(jìn)而又加劇了運輸負(fù)荷。

　　在煤炭業(yè)內(nèi)還有很多方面存在節(jié)能的潛力，比如可以把固體煤加工成液化煤或氣化煤，采集煤床的甲烷等。

　　電力行業(yè)

　　與煤炭與石油行業(yè)相比，中國的電力行業(yè)發(fā)展較快，1980年至2001年間，發(fā)電裝機容量增長了約5倍，但華東的部分地區(qū)有時仍會出現(xiàn)嚴(yán)重的電力短缺。雖然電力短缺部分源于輸電、配電的能力不足，但是電力行業(yè)固有的低效率意味著現(xiàn)在的電廠和設(shè)備的輸電損耗太大。

　　火力發(fā)電廠目前普遍存在的一個問題就是每度電的耗煤量太高，因此將來通過提高發(fā)電廠的效率亦可以節(jié)約出大量的能源。盡管有些陳舊的小規(guī)模電廠效率極低，但是相當(dāng)多的一些新建的、大規(guī)模的電廠卻依然存在技術(shù)和設(shè)備陳舊低效的問題。發(fā)電廠的運營維修不善和自動化水平低加劇了熱能利用的低效，輸電和配電過程中的突出問題則是大量的電路損失和變電廠的低效率。

　　通過利用熱電聯(lián)產(chǎn)（co-generation ）、小型水電廠、地方太陽能與風(fēng)力發(fā)電等形式的分布式能源（distributed energy）也可以節(jié)約大量能源。20世紀(jì)80年代末，政府正式出臺一些優(yōu)惠政策以促進(jìn)熱電聯(lián)產(chǎn)。到了2000年，中國發(fā)電裝機容量的15％屬分布式能源，其中最主要的形式就是熱電廠。但是，由于稅收激勵的取消以及電力行業(yè)政策與監(jiān)管制度的模棱兩可，這種增長勢頭停了下來。

　　工業(yè)的能源消耗

　　盡管中國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)正在不斷發(fā)生變化，但是工業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP ）的比重仍然高達(dá)40％，因為服務(wù)業(yè)部門的增長是以犧牲農(nóng)業(yè)為代價的。在工業(yè)部門，重工業(yè)產(chǎn)值占該部門總產(chǎn)值的50％。事實上，中國能源需求的70％來自工業(yè)，因此，在所有的能源終端使用者中，工業(yè)部門的節(jié)能潛力最大。

　　尚待改進(jìn)的關(guān)鍵行業(yè)包括冶金業(yè)、建材業(yè)、石化及化工業(yè)等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的能源浪費相當(dāng)嚴(yán)重，這些企業(yè)在20世紀(jì)80年代與90年代初推動了中國的經(jīng)濟增長與轉(zhuǎn)型。中國重工業(yè)所使用的過時的熔爐與窯也是耗能高的原因所在。與發(fā)電廠的問題相似的是，重工業(yè)也存在管理不善的問題，如自動化水平低、大量廢棄的熱能、不恰當(dāng)?shù)墓に嚨鹊取?/p>

　　建筑

　　和工業(yè)部門一樣，服務(wù)業(yè)部門與家庭也同樣存在設(shè)備效率低下的問題。在國內(nèi)的很多地方，電器、取暖與制冷系統(tǒng)、照明都相當(dāng)落后與低效——盡管有些地方已有了顯著改進(jìn)。由供暖就可以節(jié)約出大量能源——約占建筑節(jié)能總量的70％。

　　中國北方地區(qū)每年都要經(jīng)歷漫長的嚴(yán)冬。工廠、辦公室與住宅每天都需要一定時間的供暖。中國南方地區(qū)的冬季并不是太冷，但是環(huán)境溫度在10℃以下，這些地區(qū)新近富裕起來的居民希望能給辦公室及住所供暖。有鑒于此，在中國這個人口眾多的大國，建筑的高效供暖意義重大。高效供暖涉及建筑設(shè)計與建材的材質(zhì)，同時還涉及供暖系統(tǒng)的設(shè)計與管理。

　　交通

　　中國對石油的消耗速度沒有電那么快，1980—2002年間，石油的消耗增加不到3倍。但是石油需求的持續(xù)上升與國內(nèi)較低的石油產(chǎn)量使得中國在國際石油市場上的地位發(fā)生了巨大變化：由20世紀(jì)80年代的石油出口國轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的石油進(jìn)口國——國內(nèi)石油需求的30％不得不依賴進(jìn)口。道路交通和國內(nèi)工業(yè)的發(fā)展是造成石油需求不斷增加的重要因素。

　　在交通部門同樣可以節(jié)省出大量能源，如提高交通工具的燃油效率、改善公共交通的數(shù)量和質(zhì)量以及統(tǒng)一交通規(guī)劃。盡管節(jié)約出的能源對整個國家的能源消耗而言不過是杯水車薪，但是燃料的節(jié)約可以減少石油的進(jìn)口。

　　三、政策舉措及其成效

　　在過去20年里，中國的能源緊張狀況得到了大規(guī)模的持續(xù)緩解。這種能源緩解程度和其他一些國家大體相當(dāng)，如美國。這一成就在很大程度上應(yīng)歸結(jié)于政府所采取的一系列促進(jìn)節(jié)能與提高能源利用率的舉措。這些舉措有指令性的和導(dǎo)向性的。指令性措施有：指定每個能源使用者的配額，規(guī)定裝置的耗能標(biāo)準(zhǔn)，淘汰陳舊設(shè)備。長期存在的中央計劃經(jīng)濟措施對節(jié)能起到了積極作用。

　　此外，國家還采取了導(dǎo)向性措施，如提供信息、培訓(xùn)和示范。這些措施通過遍布國內(nèi)的新機構(gòu)而得以實施，如能源服務(wù)公司、能源管理中心與節(jié)能中心。為這些機構(gòu)提供支持的是一些實體單位，如北京能源效率中心與能源效率技術(shù)投資公司。政府的三個高層委員會——國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委以及國家科委也負(fù)責(zé)制定和實施相關(guān)的節(jié)能政策。此外，政府還針對所有能源使用者分門別類地制定了節(jié)能方案，從大型企業(yè)、發(fā)電站到節(jié)能照明與節(jié)能冰箱。

　　財稅激勵的節(jié)能效果比指令性措施和導(dǎo)向性措施要差一些，過去采取的財稅激勵措施主要有兩種。首先，政府在20世紀(jì)80年代給企業(yè)提供了一系列的稅收補貼以激勵企業(yè)對節(jié)能進(jìn)行投資，但是1994年稅制的簡化取消了其中的大部分優(yōu)惠。其次，在過去的20年間很多能源的實際價格上漲了，煤炭的國內(nèi)市場價格自20世紀(jì)80年代中期開始逐步放開。鑒于1998年出現(xiàn)了煤炭的供給過剩，政府制定了煤炭的最低價格以挽救大型國有煤礦。原油及石油產(chǎn)品的價格比以往更接近國際市場價格，盡管它們依然是由中央和地方政府確定。試圖通過征收銷售稅而提高汽油與柴油的終端使用價格已遇到政治上的阻力，而且至今尚未獲得批準(zhǔn)。電價在20世紀(jì)90年代曾大幅上揚，但是自90年代末取消違規(guī)征稅與平抑需求后又急劇下跌。

　　政府的干預(yù)并不僅僅局限在城市范圍。雖然1980年至1990年間農(nóng)村家庭人均能源消耗量隨著生活水平的提高而上升，但統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，1990年至1995年該數(shù)據(jù)又出現(xiàn)了略微下降。更為顯著的變化是，農(nóng)村從過去以柴禾和稻草為燃料轉(zhuǎn)而使用商業(yè)性能源，如煤和電。農(nóng)村的能源戰(zhàn)略之一就是要推廣使用高效生物爐。

　　盡管20世紀(jì)80年代能源緊張狀況的緩解可以在很大程度上歸功于政府的節(jié)能政策，但是不甚清楚的是近年來的節(jié)能政策是否也如此成功。針對聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）所列舉出的有巨大節(jié)能空間的行業(yè)（煤、電力、工業(yè)、建筑和運輸），中國政府也明確贊同。但問題是政府能否制定出適當(dāng)?shù)拇胧┡c制度來達(dá)到這些節(jié)能的目標(biāo)。

　　四、未來的挑戰(zhàn)

　　在中國由計劃經(jīng)濟向“社會主義市場經(jīng)濟”逐漸過渡的進(jìn)程中，計劃經(jīng)濟體制下的一些制度與政策工具漸漸失效。盡管市場機制已漸漸滲入中國的經(jīng)濟領(lǐng)域，但是政府機構(gòu)在很多方面都未能調(diào)整結(jié)構(gòu)與轉(zhuǎn)變職能以適應(yīng)新環(huán)境，而且一些經(jīng)濟主體也沒有市場意識。因此，市場手段在節(jié)能方面所實際達(dá)到的成效比預(yù)期的要低。

　　政府意識到要推動節(jié)能就必須有新的舉措，因此在1997年頒布了《節(jié)約能源法》，該法涉及方方面面的問題，如能源效率、再生能源、新型能源、節(jié)能與環(huán)保同步、研究與開發(fā)、教育與信息發(fā)布。2001—2005年的“十五”計劃再次確認(rèn)了上述目標(biāo)。政府近年來的一些具體舉措有：成立能源管理中心、制定綠色照明與綠色冰箱綱要、逐步規(guī)范設(shè)備的能耗標(biāo)準(zhǔn)、使用能源效率標(biāo)識以及制定地方建筑法規(guī)等。

　　盡管有了上述舉措，但政府如果想要使節(jié)能達(dá)到本文開頭所提到的水平的話，那么還應(yīng)在以下幾個方面大力改進(jìn)：制度結(jié)構(gòu)、法律與監(jiān)管框架、經(jīng)濟措施和能力不足。

　　制度結(jié)構(gòu)現(xiàn)行的政府結(jié)構(gòu)及一些部門的行為妨礙了連貫性節(jié)能政策的制定與實施。同時，政出多門與各部門間缺少協(xié)調(diào)也阻礙了各級政府節(jié)能政策的制定以及節(jié)能技術(shù)的研發(fā)與商業(yè)化。例如，20世紀(jì)90年代在節(jié)能政策的制定和實施方面，國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委、財政部和國家科委都扮演著重要的角色，而其他一些單位，如國家能源公司、國家環(huán)保局以及一些科研機構(gòu)，也紛紛參與其中。

　　目前在節(jié)能方面的一個主要制度缺陷就是，缺少一個能源部或地位相當(dāng)?shù)膶ｉT的能源機構(gòu)。只有建立了此類機構(gòu)，才能將節(jié)能提高到與能源生產(chǎn)同等重要的地位上來——如官方能源政策所言。實際上，政府在能源生產(chǎn)方面的投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了為節(jié)能所做出的投資。甚至在20世紀(jì)80年代時值節(jié)能有重大起色之時，為節(jié)能而花費的資金也僅占能源部門總投資額的6％。

　　此外，不但中央一級各部門間缺少協(xié)調(diào)，中央以下各級政府也是如此。各級政府間的利益沖突則進(jìn)一步加劇了彼此間的協(xié)調(diào)失靈。地方政府極力追求短期經(jīng)濟效益并各自為政，這與中央政府的長期戰(zhàn)略是沖突的。在鄉(xiāng)村一級這類問題尤為突出。

　　在省級和省級以下各個地方，有必要確立新的制度框架以便找出適于當(dāng)?shù)丨h(huán)境的節(jié)能技術(shù)與方法，這其中應(yīng)有政府機構(gòu)、研究中心、企業(yè)及其他團體的參與。只有在各個機構(gòu)和團體的共同參與下，才有可能制定出強有力的節(jié)能戰(zhàn)略，如“社區(qū)節(jié)能管理”，而分布式能源的發(fā)展則將成為節(jié)能戰(zhàn)略中不可分割的一部分。

　　法律與監(jiān)管框架

　　與制度問題密切相關(guān)的是法律與監(jiān)管框架。政府試圖借《節(jié)約能源法》而再次大力推行節(jié)能，但是在過去的五年里該法案的實施卻進(jìn)展緩慢。中央一級的監(jiān)管實施細(xì)則尚待出臺，而地方上出臺的監(jiān)管條例（如山東、上海、浙江等地實施的監(jiān)管）又含糊不清。

　　鑒于能源與污染的緊密關(guān)系，有人認(rèn)為加強對環(huán)境的有效監(jiān)管可以推進(jìn)節(jié)能政策的落實。對污染制造者的懲罰可以在諸多方面推動節(jié)能。然而，中國的環(huán)境監(jiān)管也同樣問題重重。(點擊此處閱讀下一頁)

　　這一弱點與利益的沖突阻礙了對環(huán)境污染行為的有效懲罰與征稅。

　　就分布式能源而言，電力部門的所有監(jiān)管與政策框架都是模棱兩可的，以至于極少有私人投資者敢于在沒有政府支持的情況下對新型發(fā)電廠進(jìn)行投資。部門內(nèi)在合同方面缺少穩(wěn)定性這一點進(jìn)一步加劇了這一點弱點。事實上，有關(guān)節(jié)能的私人投資制度全都亟待改進(jìn)。

　　經(jīng)濟措施

　　目前大家廣泛認(rèn)可的一點是，中國相對較低的能源價格使能源使用者鮮有節(jié)能的動力。有爭議的是，有人提出消費者不僅要支付能源的全部直接成本，還要支付與環(huán)境破壞和能源供給安全相關(guān)的其他外部成本。僅對能源實施完全成本定價是不夠的，還應(yīng)該采取一些積極的舉措，如稅收補貼、貸款和各類補助等以鼓勵能源使用者對節(jié)能的設(shè)備與工藝進(jìn)行投資。

　　中國當(dāng)前的政治與經(jīng)濟狀況也大大降低了經(jīng)濟措施的潛在效力。第一，中央和地方政府不愿意在總體物價低迷、城鄉(xiāng)失業(yè)上升的時期將能源價格上漲的部分轉(zhuǎn)移給企業(yè)、商業(yè)及居民。第二，很多國企無力也不想對能源的價格信號作出反應(yīng)，因為企業(yè)缺少硬預(yù)算約束，而上級主管也缺少有效的激勵。在這種情形中，更復(fù)雜的機制，如需求側(cè)管理（Demand-SideManagement，DSM ）是不可能產(chǎn)生太大影響的。

　　盡管存在上述障礙，但通過建立能源服務(wù)公司（在中國被稱為能源管理中心），還是在節(jié)能方面引入了一定的商業(yè)激勵。由世界銀行與歐盟和全球環(huán)境基金（Global EnvironmentalFacility）所合作建立的這些能源服務(wù)公司，其職能就是與能源使用者簽訂合同以實現(xiàn)節(jié)能的目的，并與客戶分享節(jié)能效益。盡管這些試點項目的成功指日可待，但在與虧損的國企或受保護(hù)的能源使用者打交道時，這些能源服務(wù)公司同樣會遭遇一些經(jīng)濟壁壘。

　　能力不足資金的匱乏、間斷的政治承諾以及缺少合作等導(dǎo)致了全國在節(jié)能方面的能力不足，主要反映在以下幾方面：缺少一定的研發(fā)機構(gòu)與人員；
國內(nèi)生產(chǎn)節(jié)能設(shè)備及材料的能力不足；
缺少提供技術(shù)援助和培訓(xùn)的熟練技工，進(jìn)而導(dǎo)致耗能產(chǎn)業(yè)中缺乏具備一定技能的管理人員與技術(shù)員工；
缺少為能源使用者與決策者提供信息的能力；
缺少從能源部門收集和處理統(tǒng)計信息并進(jìn)行能源審計的人員；
缺乏對產(chǎn)品進(jìn)行測試、認(rèn)證、標(biāo)識和設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的能力。

　　五、結(jié)論

　　長達(dá)20年的節(jié)能政策或許可以稱得上是中國能源部門最成功的政策之一。然而，有兩個問題是值得深思的：為什么節(jié)能政策是成功的？為什么成功又無法持續(xù)？

　　解讀昔日政策成功的關(guān)鍵在于了解政策的執(zhí)行過程。在20世紀(jì)80年代，中國經(jīng)濟依然以計劃經(jīng)濟為主導(dǎo)，工業(yè)產(chǎn)出主要來自國有部門。政府的上層機構(gòu)（前面提到的三個委員會）把能源節(jié)約放在了“優(yōu)先地位”，并且通過行政機關(guān)和國有企業(yè)在中央和地方推行節(jié)約優(yōu)先。那時的政府結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟體制非常適于推行指令性的節(jié)能措施，而各地一些平級的政府機關(guān)還采取導(dǎo)向性措施以支持節(jié)能。

　　節(jié)能政策的成功還可以歸結(jié)于其他一些因素。20世紀(jì)80年代的能源異常短缺，因此在能源部門內(nèi)部進(jìn)行利益分配以支持節(jié)能也相對容易得多。同時，節(jié)能政策得到了大量的資助，而且在很多經(jīng)濟部門得到了嚴(yán)格貫徹實施。

　　20世紀(jì)90年代的中國經(jīng)歷了巨大的變革，從而削弱了指令性節(jié)能措施的效力。首先，許多工業(yè)生產(chǎn)與消費都不再受計劃的約束；
其次，國有企業(yè)在經(jīng)濟中的作用逐漸降低；
最后，中央政府在地方政府與企業(yè)中的權(quán)威也已下降。

　　隨著中國經(jīng)濟由計劃轉(zhuǎn)向市場，舊的指令性措施將變得日趨無效。1997年通過的《節(jié)約能源法》及其相應(yīng)的監(jiān)管措施充滿著各種良好的目的，但實際上幾乎沒有帶來什么有意義的行動。只有各級政府承諾支持節(jié)能、確立相關(guān)制度以對競爭和沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)與合作、構(gòu)建嚴(yán)格透明的法律和監(jiān)管框架、設(shè)立與不斷變革的經(jīng)濟體制相適應(yīng)的經(jīng)濟激勵機制，才有可能在全國范圍內(nèi)制定并不斷推行新的節(jié)能政策。

　　盡管在一個轉(zhuǎn)型國家里制定適當(dāng)?shù)呢斦�、�?jīng)濟和稅收措施以促進(jìn)節(jié)能并非易事，但是節(jié)能的真正障礙卻是各級政府缺少連續(xù)性的政治承諾�！笆�五”計劃確立了2001—2005年間單位產(chǎn)值能耗下降15％—17％的目標(biāo)。然而，盡管已確立了節(jié)能的目標(biāo)而且節(jié)能也會帶來巨大收益，但政府還是繼續(xù)對能源生產(chǎn)而非節(jié)能給予了更多的關(guān)注和提供更多的資金。問題的關(guān)鍵在于兩個相關(guān)的制度特點：首先，沒有一個專門的機構(gòu)來協(xié)調(diào)能源政策的制定與落實；
其次，能源生產(chǎn)單位（如煤、油、氣和電）在中央和地方依然享有重要的政治與經(jīng)濟權(quán)力。此外，一些關(guān)鍵的能源密集型產(chǎn)業(yè)（如鋼鐵、化工）依然由國家掌控，而且不受硬預(yù)算約束，所以較高能源價格對這些企業(yè)的能源使用戰(zhàn)略影響不大。

　　毫無疑問，中國將大力推行節(jié)能，但是能源緩解的速度可能會低于其應(yīng)有之速，除非有一個強有力的能源部或地位相當(dāng)?shù)臋C構(gòu)能夠確保節(jié)能與能源效率措施獲得充足的資金支持。此外，只有不斷發(fā)展國內(nèi)能源市場，使能源使用者面臨提高能源效率的強大經(jīng)濟激勵，才能保持節(jié)能政策的有效性。

　　[譯者：王燕燕，中央編譯局]

　　來源：《國外理論動態(tài)》2005年第8期

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