王亞華：全球視角的大壩發(fā)展趨勢與中國的公共政策調(diào)整

　　摘要：大型水壩是人類工業(yè)文明的標(biāo)志。經(jīng)過近百年的發(fā)展，多數(shù)發(fā)達(dá)國家已經(jīng)進(jìn)入后大壩時(shí)代，對筑壩的生態(tài)環(huán)境和社會(huì)負(fù)面影響進(jìn)行深刻反思，在此背景下國際反壩運(yùn)動(dòng)蓬勃發(fā)展。本文考察了國際反壩運(yùn)動(dòng)的發(fā)展過程，剖析了其局限性和合理性及其對發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家不同的含義，并提出我國在水壩和水電發(fā)展政策及決策機(jī)制方面進(jìn)行調(diào)整的思路。

　　關(guān)鍵詞：大壩；
水電；
生態(tài)影響；
國際反壩運(yùn)動(dòng)

　　中國的大壩數(shù)量占世界總量的52%，是美國的3倍，印度的5倍。盡管如此，中國的水能資源只開發(fā)了24%，伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長和對能源日益擴(kuò)大的需求，新世紀(jì)的頭二十年正在掀起新一輪的筑壩熱潮。21世紀(jì)全球水壩建設(shè)是中國的世紀(jì)，在西方發(fā)達(dá)國家普遍進(jìn)入后大壩時(shí)代、全球反水壩運(yùn)動(dòng)蓬勃發(fā)展的同時(shí)，中國卻開始了人類歷史上最大強(qiáng)度的水能資源開發(fā)，由此引發(fā)了國內(nèi)外的諸多爭論。為何世界范圍內(nèi)反對水壩的呼聲日益高漲？國際反壩潮流的實(shí)質(zhì)是什么？中國如何響應(yīng)國際反壩運(yùn)動(dòng)？如何借鑒國際經(jīng)驗(yàn)調(diào)整中國的大壩發(fā)展政策？本文圍繞上述問題進(jìn)行分析。

　　一、全球大壩發(fā)展趨勢

　　人類建造水壩的歷史已有三千年，但是水壩的大量出現(xiàn)始于工業(yè)革命，而絕大多數(shù)大型水壩的建設(shè)是20世紀(jì)的事情。全球大壩建設(shè)時(shí)代始于美國的胡佛大壩。至2003年，全世界已經(jīng)修建了49697座大壩。這些大壩90%建于二次世界大戰(zhàn)之后，70年代達(dá)到高峰，此后大壩建設(shè)速度呈遞減趨勢。在不到一個(gè)世紀(jì)的時(shí)間里，人類的水壩建設(shè)成就驚人，現(xiàn)在世界上的主要江河都被箍上了水壩，全世界水庫的總蓄水量相當(dāng)于世界全部河流水量的5倍，水庫淹沒的面積相當(dāng)于地球陸地面積的0.3%，并提供全球19%的電力。

　　20世紀(jì)的大部分時(shí)間里，大壩一直是進(jìn)步的象征�，F(xiàn)代水壩是人類最大的單一建筑物，最能體現(xiàn)人類改造自然的成就。水壩提供電力，供給淡水，灌溉農(nóng)田，攔蓄洪水，被視為社會(huì)發(fā)展和科學(xué)進(jìn)步的符號(hào)。但是隨著時(shí)間的推移，關(guān)于水壩的社會(huì)觀點(diǎn)發(fā)生了變化，人們逐步認(rèn)識(shí)到，水壩在為人類提供巨大經(jīng)濟(jì)福祉的同時(shí)，也對社會(huì)和環(huán)境帶來了嚴(yán)重的負(fù)面影響。

　　在上世紀(jì)80年代之前，有關(guān)大壩建設(shè)的爭議，主要是針對特定工程的，如圍繞阿斯旺大壩的國際爭論。1984年英國兩名生態(tài)學(xué)家出版了《大型水壩的社會(huì)與環(huán)境影響》，這是第一本收集了反大壩主要觀點(diǎn)的書，宣稱大壩引起的問題并不是具體工程或地區(qū)特有的，而是大壩技術(shù)本身所固有的，此書標(biāo)志著全球范圍內(nèi)抵制水壩運(yùn)動(dòng)的開始。此后，一批學(xué)者、環(huán)境保護(hù)者和大壩受害者組織起來，形成了一些有影響力的反大壩組織，例如美國的國際河網(wǎng)（International Rivers Network），加拿大的國際調(diào)查組織（Probe International ），挪威的水與森林研究國際協(xié)會(huì)（FIVAS ），日本的地球之友（Friends of the Earth），英國的《生態(tài)學(xué)家》。其中最具影響力的反壩組織是國際河網(wǎng)，它為全世界的反大壩積極分子提供了交流平臺(tái)。

　　國際反壩組織發(fā)起了一系列旨在反對水壩的運(yùn)動(dòng)，其中最著名的是1994年，由44個(gè)國家的兩千個(gè)組織簽署的《曼尼貝利宣言》，呼吁世界銀行對貸款的水壩項(xiàng)目進(jìn)行綜合審核。1997年在巴西的庫里提巴召開了第一次世界反水壩大會(huì)，通過了“庫里提巴宣言”（Declarationof Curitiba ），并將每年的3月14日被定為世界反水壩日。這次大會(huì)標(biāo)志著抵制大壩的運(yùn)動(dòng)進(jìn)入一個(gè)新階段，國際反壩運(yùn)動(dòng)開始在國際舞臺(tái)上扮演重要角色。

　　持續(xù)的反壩運(yùn)動(dòng)促使世界銀行和世界保護(hù)聯(lián)盟1998年建立了世界水壩委員會(huì)（World Commissionon Dams ）。經(jīng)過近三年努力，世界水壩委員會(huì)于2000年末發(fā)表了《水壩與發(fā)展——新的決策框架》，這是世界上有關(guān)針對水壩在達(dá)到促進(jìn)發(fā)展目的方面的成敗經(jīng)驗(yàn)的第一份世界性、綜合性的獨(dú)立評估報(bào)告。該報(bào)告指出：水壩對人類發(fā)展貢獻(xiàn)重大，效益顯著；
然而，很多情況下，為確保從水壩獲取這些利益而付出了不可接受的，通常是不必要的代價(jià)，特別是社會(huì)和環(huán)境方面的代價(jià)。該報(bào)告反映了國際反壩運(yùn)動(dòng)的最新動(dòng)向，它的發(fā)表在國際上引發(fā)了新一輪圍繞大壩功過是非的爭論。

　　隨著反水壩的聲音在全球此起彼伏，一場拆除大壩的運(yùn)動(dòng)已經(jīng)悄然展開。最早興建大壩的美國，從上世紀(jì)末最早開始拆除水壩，目前拆除逾1000多座。瑞士、加拿大、法國、日本等國家也相繼開始了拆除水壩的行動(dòng)。從目前的情況來看，發(fā)達(dá)國家拆除水壩的運(yùn)動(dòng)雖然有恢復(fù)河流生態(tài)的考慮，但是更多是由于經(jīng)濟(jì)的原因，拆除的絕大多數(shù)是小型壩，壽命超過使用年限、功能已經(jīng)喪失或本身就是病險(xiǎn)壩，且維護(hù)費(fèi)用高昂，拆除是最經(jīng)濟(jì)的選擇。

　　在國際上部分國家出現(xiàn)拆壩趨勢的同時(shí)，水壩建設(shè)的時(shí)代在世界范圍內(nèi)遠(yuǎn)未終結(jié)。目前發(fā)達(dá)國家水電平均開發(fā)在60%以上，其中美國水能資源已開發(fā)約82%，日本約84%，加拿大約65%，德國約73%，法國、挪威、瑞士均在80%以上，但是全球水能資源平均只開發(fā)了約三分之一，在發(fā)達(dá)國家水能資源開發(fā)接近上限的背景下，世界水壩建設(shè)的重心已經(jīng)轉(zhuǎn)向水電開發(fā)率較低亞洲、南美洲和非洲等地區(qū)的發(fā)展中國家。2002年世界各國在建高度60米以上的大壩349座，其中數(shù)量居前三位的是中國（88座）、土耳其（60座）和伊朗（45座）。即使是宣稱“大壩建設(shè)時(shí)代已經(jīng)結(jié)束”的美國，目前仍有2座超過60米的大壩在建�？傮w來看，世界范圍內(nèi)的水壩建設(shè)還將持續(xù)幾十年時(shí)間，趨勢是從開發(fā)率接近飽和的國家轉(zhuǎn)向開發(fā)潛力大的國家，從發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)向發(fā)展中國家，并且隨著人們對大壩的生態(tài)環(huán)境問題的關(guān)注，大壩建設(shè)面臨著越來越大的社會(huì)阻力。

　　二、如何認(rèn)識(shí)國際反壩運(yùn)動(dòng)

　　國際反壩運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)力量主要是一些國際環(huán)保和人權(quán)組織，這些組織及活動(dòng)的參與者主要有三類人：一是一些深受水利工程影響的受害者，特別是被迫遷移而又沒有安頓好的移民；
二是一些憂世憂民的環(huán)保主義者；
三是一些同情或支持上述兩類人的政治家和社會(huì)活動(dòng)家。盡管國際反壩運(yùn)動(dòng)的聲勢越來越大，總體上只是代表了一種“民間立場”，目前僅得到部分發(fā)達(dá)國家官方的支持，大多數(shù)發(fā)展中國家的政府對其持否定態(tài)度。例如，世界水壩委員會(huì)報(bào)告發(fā)表后，受到許多非政府組織和一些國際機(jī)構(gòu)的歡迎，同時(shí)遭到大多數(shù)政府和水壩公司的反對。世界銀行在貸款國政府的壓力下，拒絕實(shí)施該報(bào)告提出的任何建議。

　　隨著國際反壩思潮不斷滲入中國，國內(nèi)有關(guān)方面從上世紀(jì)90年代起不斷給予了回應(yīng)，而且觀點(diǎn)基本一致，即認(rèn)為反壩運(yùn)動(dòng)主要是發(fā)達(dá)國家的事情，發(fā)達(dá)國家由于水電開發(fā)接近飽和，出于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的需要而反對大壩，發(fā)展中國家水電開發(fā)率低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要能源和水資源，要滿足電力和供水需求，不修大壩不現(xiàn)實(shí)。某些著名水利專家的回應(yīng)更為直接，提出“發(fā)展中國家不能因噎廢食”，“中國人民不允許江河自由奔流”，“中國仍然要建更多的大壩”。

　　應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，國際反壩運(yùn)動(dòng)的出現(xiàn)，正如國內(nèi)某些人士指出的，與發(fā)達(dá)國家所處的發(fā)展階段和國情條件有關(guān)，對大壩的憂慮確有“富裕病”的嫌疑。某些極端的反壩組織，譬如國際反壩委員會(huì)（ICALD ），其宗旨是“反對一切水壩”，這就是環(huán)保主義走向了極端。但是同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，反壩運(yùn)動(dòng)是上世紀(jì)八十年代以來，在全球可持續(xù)發(fā)展的思潮中誕生的一種新生事物，有其進(jìn)步的一面，其認(rèn)識(shí)和要求包含了很多合理性的因素，值得認(rèn)真甄別和借鑒。反壩運(yùn)動(dòng)向世人傳遞了許多重要的信號(hào)，這些信息過去長期為人們不知或忽視，至少包括以下重要方面。

　　第一，水壩常未能達(dá)到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益。在世界水壩委員會(huì)考察的項(xiàng)目中，發(fā)電低于預(yù)期值的水電站占一半以上，70%項(xiàng)目未能達(dá)到供水目標(biāo)，有一半項(xiàng)目提供的灌溉水不足；
在防洪方面，大壩雖然增強(qiáng)了抵御一般洪水的能力，卻由于給人以錯(cuò)誤的安全感，反而加大洪災(zāi)損失，或降低下游防御較大洪水的能力；
此外，水壩平均成本超支56%，50%的水壩建設(shè)期拖延一年或更長時(shí)間。更為重要的是，通常大壩運(yùn)行50－100年后，就會(huì)因淤滿和老化面臨退役，世界范圍內(nèi)每年1%的水庫淤滿報(bào)廢，而拆壩需要高額的投入，這部分成本在建壩的時(shí)候總是不被考慮的。世界水壩委員會(huì)的報(bào)告認(rèn)為，幾乎所有的水壩計(jì)劃書都高估了水庫的使用壽命及工程效益，大部分水壩都不能達(dá)到其預(yù)期目的。

　　第二，大壩伴隨的社會(huì)成本被大大低估。全球約有4000－8000萬人口因建造水壩而異地變遷，其中很大一部分人口依然貧困或陷入貧困。其他受工程影響失去生計(jì)、或生存條件惡化的人口，同樣規(guī)模巨大，且很少能夠獲得補(bǔ)償。可以說，水壩把效益給了富人，而窮人承擔(dān)成本，面臨著社會(huì)分配不公平的詰難，也是導(dǎo)致社會(huì)不安定的因素之一。

　　第三，大壩的環(huán)境影響比人們業(yè)已認(rèn)識(shí)到的還要大。人們較早認(rèn)識(shí)到，大壩導(dǎo)致河流生態(tài)系統(tǒng)破壞，帶來諸如水質(zhì)惡化、漁業(yè)資源退化、生物多樣性減少、河口地區(qū)生態(tài)退化等影響。新近的研究證明，水壩（特別是熱帶地區(qū)的大型水壩）由于大量淹沒植被而排放溫室氣體，某些情況下水庫排出的溫室氣體，甚至等于超過同等裝機(jī)容量燃煤發(fā)電廠的排放量。此外，大壩造成的環(huán)境影響具有長期性、累積性和不可逆性，很多影響至今還不能為人們認(rèn)識(shí)，可以說是風(fēng)險(xiǎn)很高的“環(huán)境試驗(yàn)”。

　　第四，人們通常高估補(bǔ)救大壩負(fù)面影響的能力。水壩的設(shè)計(jì)思想是趨利避害，傳統(tǒng)上認(rèn)為，大壩帶來的很多負(fù)面影響，可以通過補(bǔ)救措施得以減輕或消除。但是已有的水壩運(yùn)營實(shí)踐表明，由于水壩環(huán)境影響的預(yù)測和防范困難性，補(bǔ)救措施只是局部的，而且收效非常有限。例如，世界水壩委員會(huì)研究發(fā)現(xiàn)，在考察的87個(gè)已建工程中，只有23.2%的水壩制訂了減輕環(huán)境影響的規(guī)劃，在47項(xiàng)采取措施減輕環(huán)境影響的工程中，只有19.7%的措施是成功的，40.9%的措施是失敗的。

　　第五，現(xiàn)行水壩決策過程的“安全閥”——“環(huán)境影響評價(jià)制度”，被實(shí)踐證明經(jīng)常是失靈的。理論上，通過對大壩可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行完整評估，可以作為該工程是否可行的決策依據(jù)。不幸的是，實(shí)踐中政府和大壩建設(shè)者，很多情況下將該制度作為對已經(jīng)決定要建的工程的“橡皮圖章”來使用。此外，水壩為腐敗提供溫床，政府官員、筑壩公司和開發(fā)銀行對水壩項(xiàng)目的偏愛，排斥了更經(jīng)濟(jì)有效的其他項(xiàng)目，特別是小型的和分散的能源和水利項(xiàng)目。

　　上述各個(gè)方面，是從全球既有水壩建設(shè)實(shí)踐中，歸納總結(jié)出的經(jīng)驗(yàn)性教訓(xùn)。雖然特定水壩的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境影響千差萬別，需要根據(jù)具體情況具體分析，有許多已建水壩被實(shí)踐證明是非常成功的，帶來的利益顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于損失，但是就整體而言，上述幾個(gè)方面揭示了人類大壩建設(shè)面臨的共性問題，而這些問題長期被人們忽視了。基于這些最新的認(rèn)識(shí)，大壩建設(shè)的收益在過去被高估了，而成本又被低估了。盡管從目前的科學(xué)認(rèn)識(shí)水平來看，國際反壩運(yùn)動(dòng)并沒有顛覆支持建壩的傳統(tǒng)觀點(diǎn)，但是其從反壩立場上揭示出的一些新認(rèn)識(shí)，已經(jīng)使大壩建設(shè)的決策天平，總體上從“建壩”一端開始向“反壩”一端傾斜，當(dāng)然對于具體傾斜的“度”目前還存在很大爭議。由于大壩的生態(tài)影響在科學(xué)上還有未知的因素，有理由相信未來隨著科學(xué)認(rèn)識(shí)的發(fā)展，大壩的成本還會(huì)被進(jìn)一步調(diào)高，對大壩建設(shè)持更為審慎的觀點(diǎn)應(yīng)是人類理性的選擇。

　　大型水壩的建設(shè)史不過百年，從“大壩崇拜”到“反壩運(yùn)動(dòng)”的否定之否定，水壩不再被視為人類征服自然的豐碑。傳統(tǒng)上被認(rèn)為興水利、除水害的水利工程，其自身也可能是水害的制造者。水壩在造福人類的同時(shí)，也可能成為流域生態(tài)和社會(huì)的破壞性力量。在水壩建設(shè)的實(shí)踐－認(rèn)識(shí)－再實(shí)踐過程中，人類擴(kuò)大了自身的知識(shí)視野。因此，國際反壩運(yùn)動(dòng)反映了人類認(rèn)識(shí)方面的進(jìn)步，并將伴隨著人與自然關(guān)系認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深入而繼續(xù)發(fā)展。

　　發(fā)達(dá)國家是筑壩的先行者，水壩曾經(jīng)為這些國家的工業(yè)化做出過重要貢獻(xiàn)。在多數(shù)發(fā)展中國家剛剛開始進(jìn)入水能資源大開發(fā)的當(dāng)代，多數(shù)發(fā)達(dá)國家已經(jīng)進(jìn)入后大壩時(shí)代，水壩對于這些國家的重要性趨于下降。例如美國，水電在電力結(jié)構(gòu)中的比例在上世紀(jì)40年代曾經(jīng)一度高達(dá)40%，近些年已經(jīng)下降到10%以下（2002年為8%）。此種背景決定了國際反壩運(yùn)動(dòng)帶有濃厚的發(fā)達(dá)國家色彩。目前大多數(shù)未開發(fā)的水能資源位于發(fā)展中國家，包括中國，印度，巴西，及其他亞洲和拉丁美洲國家。這些國家伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展電力需求迅速增長，水能資源恰好位于最急需它們的地方。另據(jù)國際能源機(jī)構(gòu)的定量研究，在水電大發(fā)展的發(fā)展中國家中，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

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