賀海仁：上訪救濟(jì)存廢論

　　上訪曾經(jīng)肩負(fù)著重要的歷史使命。在建國(guó)初的相當(dāng)一段時(shí)期，作為一項(xiàng)政治策略，它是克服官僚主義的監(jiān)督方法；
作為一項(xiàng)決策機(jī)制，它是體察民情，傾聽(tīng)民意的民主管道；
作為一種糾紛解決方法，它是正確處理人民內(nèi)部矛盾的具體體現(xiàn)。

　　二十世紀(jì)九十年代以來(lái)加強(qiáng)法制的過(guò)程，也是上訪救濟(jì)與司法救濟(jì)在權(quán)利救濟(jì)體系中的地位發(fā)生轉(zhuǎn)化的過(guò)程。1996年信訪條例創(chuàng)造了新形勢(shì)下的新的行政上訪體例。條例賦予受理機(jī)關(guān)兩項(xiàng)“告知”的權(quán)力，一是告知上訪人上訪事項(xiàng)屬于各級(jí)人民代表大會(huì)以及縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的，應(yīng)分別向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出；
二是告知上訪人對(duì)已經(jīng)或者應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、行政復(fù)議、仲裁解決的上訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)依照法律的規(guī)定辦理。在“告知”的標(biāo)準(zhǔn)不能明確或不可能明確的情況下，行政上訪的事項(xiàng)不可避免地局限于對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的批評(píng)、建議和要求上。2005年信訪條例，除了再次明確上訪事務(wù)的“告知”義務(wù)外，對(duì)“就地”解決上訪事務(wù)的加重規(guī)定隱含了進(jìn)一步弱化傳統(tǒng)上訪功能的決心。到京城上訪或越級(jí)上訪不是不可能，但已變得越來(lái)越困難，避免或竭力防止越級(jí)上訪是地方黨政部門(mén)的重要政績(jī)，在有些地方甚至成為衡量社會(huì)治安綜合治理工作的標(biāo)準(zhǔn)。這是一個(gè)巨大的歷史性的轉(zhuǎn)變，表明了國(guó)家明晰上訪路線，正確定位自己的決心。與此相配套的是，硬性上訪權(quán)被細(xì)致地化解在頗具有法治品質(zhì)的三大訴訟法和大量的司法解釋當(dāng)中。新型的上訪體制，在形成之初就注定處于自身的解構(gòu)過(guò)程之中。這是對(duì)上訪制度瓦解的姿態(tài)，卻也是進(jìn)步的姿態(tài)。

　　上訪的傳統(tǒng)功能發(fā)生了性質(zhì)上的轉(zhuǎn)化，上訪被要求走向地方、走向當(dāng)?shù)氐摹跋略L”，那種越過(guò)地方，走向中央，越過(guò)下級(jí)，走向上面的原本意義上的上訪逐漸消失。

　　在走向法治的時(shí)代，上訪的效果正在受到越來(lái)越多的質(zhì)疑，它的未來(lái)命運(yùn)有待于更深切的把握。如果上訪仍舊游離于法治的軌道之外，缺乏程序正義的品質(zhì)，那么，上訪的技術(shù)色彩將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于它的憲法價(jià)值；
如果司法上訪依舊發(fā)揮作用，上訪制度對(duì)司法權(quán)威性的侵蝕將日趨嚴(yán)重，國(guó)家退出上訪公共領(lǐng)域就失去了意義。是憲法的規(guī)定已不合適宜？還是上訪的實(shí)施機(jī)制出了問(wèn)題？或者是上訪人本身的問(wèn)題？如果把上訪權(quán)繼續(xù)作為一項(xiàng)憲法權(quán)利，已有的對(duì)這項(xiàng)權(quán)利的實(shí)施性法律是否過(guò)于分散和零亂，以及是否需要制定統(tǒng)一的信訪法？如果毅然取消上訪制度，全面推進(jìn)司法救濟(jì)制度，是否有違中國(guó)人對(duì)權(quán)利救濟(jì)的傳統(tǒng)信念而導(dǎo)致更大規(guī)模的反抗、沖突？對(duì)制定統(tǒng)一的信訪法的設(shè)定有賴(lài)于對(duì)國(guó)家權(quán)力的重新設(shè)置和分配，有賴(lài)于重新梳理上訪救濟(jì)與司法救濟(jì)的關(guān)系，并在二者之間尋求最為恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)，而這一點(diǎn)已涉及到了如何認(rèn)識(shí)統(tǒng)一的司法權(quán)問(wèn)題。在上訪救濟(jì)和司法救濟(jì)中，不論哪一種處于主導(dǎo)力量，都有可能使司法權(quán)的統(tǒng)一性受到挑戰(zhàn)。除非把上訪救濟(jì)視為特殊的司法救濟(jì)制度，使上訪救濟(jì)成為司法救濟(jì)的組成部分，才會(huì)消除二者之間的內(nèi)在沖突。如此說(shuō)來(lái)，這已經(jīng)是廢除現(xiàn)有上訪制度的一個(gè)途徑了。取消上訪制度，必然與人們對(duì)權(quán)力的心理依賴(lài)產(chǎn)生抵觸，使社會(huì)矛盾的解決出口主要的或全部的落實(shí)到司法救濟(jì)身上，司法救濟(jì)能夠擔(dān)當(dāng)如此重大的使命嗎？這是一個(gè)問(wèn)題。但是，即使不能立即廢除上訪制度，也應(yīng)當(dāng)使司法上訪從上訪體系中獨(dú)立開(kāi)來(lái)，使司法部門(mén)不再作為被上訪的對(duì)象。這應(yīng)當(dāng)是制度設(shè)計(jì)的前提，僅明確領(lǐng)導(dǎo)不能對(duì)案件作批示不僅是腳疼醫(yī)腳，頭疼醫(yī)頭的權(quán)宜之計(jì)，而且可能與現(xiàn)行的上訪制度發(fā)生內(nèi)在的沖突，從而使此類(lèi)禁令一開(kāi)始就處于尷尬的地位。另一方面，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待司法申訴問(wèn)題，即使司法申訴從上訪的體系中解脫出來(lái)，多次申訴也會(huì)動(dòng)搖人們對(duì)法律權(quán)威的信心。（學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)）

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