陳潭：政府信用與政府自覺(jué)

　　摘 要：政府信用是社會(huì)信用的基礎(chǔ)和源頭，政府信用是社會(huì)信用體系建設(shè)的關(guān)鍵，因此，政府信用的提高對(duì)于提升個(gè)人信用和企業(yè)信用具有十分重要的意義。政府信用失范是政府信用缺失、信用貧困、信用濫用、信用危機(jī)的統(tǒng)稱(chēng)，政府信用失范將會(huì)造成政府失效乃至政府失敗。要提高政府信用，必須重視政府的信用意識(shí)，做到依法行政，言出有據(jù)、言而有信。同時(shí)，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范政府行為。在目前政府主導(dǎo)形態(tài)下，政府信用的提高和信用危機(jī)的克服主要仰賴(lài)于政府的行為自主性——政府自覺(jué)。從一定程度上說(shuō)，政府自覺(jué)的程度決定政府的信用水平。

　　關(guān)鍵詞：政府信用 信用失范 政府自覺(jué) 政府文明

　　信用（credit），從一般意義上講，指的是信守規(guī)則、遵守諾言、實(shí)踐成約。孔子特別強(qiáng)調(diào)“言必信，行必果”（《論語(yǔ)•子路》），認(rèn)為“人無(wú)信不立”（《論語(yǔ)•顏淵》），于是信用作為公共倫理范式成為安身立命之本、社會(huì)交往準(zhǔn)則、國(guó)家治理指南。而政府信用（governmental credit）作為社會(huì)信用體系的一個(gè)主要內(nèi)容也同樣強(qiáng)調(diào)言行的客觀后果，考量政府行為對(duì)公眾和社會(huì)的影響，同時(shí)又不得不顧及公眾和社會(huì)對(duì)其看法和態(tài)度。政府信用需要政府的自覺(jué)，政府的良知與行為自主性能夠提高政府能力、克服信任危機(jī)和提升政府形象。

　　一

　　關(guān)于什么是政府信用，目前學(xué)術(shù)界尚無(wú)明確的定義。政府信用與企業(yè)信用、個(gè)人信用相比，其內(nèi)涵和外延都有不同。但政府信用的主體是政府，因此，就其主體本身而言，政府信用就是指政府及其部門(mén)作為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)或公共權(quán)力的代理者信守規(guī)則、遵守諾言、實(shí)踐踐約。同時(shí)，就政府的客體或?qū)ο髞?lái)說(shuō)，政府信用是社會(huì)組織、民眾對(duì)政府信譽(yù)的一種主觀評(píng)價(jià)或價(jià)值判斷，它是政府行政行為所產(chǎn)生的信譽(yù)和形象在社會(huì)組織和民眾中所形成的一種心理反映。［1］政府信用體現(xiàn)的是政府的德性，是政府的“言”與政府的“行”的有機(jī)統(tǒng)一，是政府的“自利性”屈從于“公共性”的必然要求，是政府的“主觀”言行與社會(huì)的“客觀”評(píng)價(jià)的和諧一致。

　　政府信用具有公共意識(shí)、規(guī)則意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、示范意識(shí)，這些意識(shí)反映了政府信用具有公共性、規(guī)則性、責(zé)任性和示范性的特點(diǎn)。

　　——公共性。政府作為公共權(quán)力的代理者，必須為公眾著想、為公眾服務(wù)，必須體現(xiàn)公正、維護(hù)公平、服務(wù)公開(kāi)，必須立足于公共領(lǐng)域基礎(chǔ)之上反應(yīng)公意、“公而忘私”。政府信用體現(xiàn)在公共事務(wù)管理當(dāng)中就要求拋開(kāi)政府官員的自利動(dòng)機(jī)，一心一意為公眾服務(wù)，制定公共政策、提供公共產(chǎn)品、維護(hù)公共利益，因此，政府信用體現(xiàn)的就是一種公共意識(shí)。

　　——規(guī)則性。政府作為公共規(guī)則的制定者和維護(hù)者，他首先必須身體力行，遵守法律規(guī)則和道德規(guī)則，恪守規(guī)則的愿望和意志，因?yàn)橐?guī)則對(duì)于所有的社會(huì)成員都一視同仁。政府信用要求公共行為規(guī)則制定明確，特別是合乎規(guī)則的行為與違背規(guī)則的行為之間的界限必須明確，同時(shí)也必須明確外在的道德制裁機(jī)制，使得誠(chéng)信之德產(chǎn)生約束力，因此，政府信用意識(shí)就是一種規(guī)則意識(shí)。

　　——責(zé)任性。政府作為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，要勇于承擔(dān)責(zé)任、要善于維護(hù)責(zé)任，一個(gè)不負(fù)責(zé)任的政府是懦弱的政府、是無(wú)所作為的政府。政府信用要求有能力、有責(zé)任為公眾謀求福祉，兌現(xiàn)承諾，敢于對(duì)公共決策失誤負(fù)責(zé)，因此，政府信用意識(shí)就是一種責(zé)任意識(shí)。

　　——示范性。政府作為社會(huì)公眾觀念與行為的指導(dǎo)者，作為國(guó)家管理的實(shí)體存在，其言行對(duì)于全社會(huì)來(lái)說(shuō)有著重要的指導(dǎo)意義和符號(hào)意義，“上梁不正下梁歪”，政府守信程度影響公眾的守信程度，政府信用是社會(huì)信用的主要量標(biāo)，因此，政府信用意識(shí)就是一種示范意識(shí)。

　　政府信用強(qiáng)調(diào)處理好與公眾、企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)等若干公共關(guān)系，建立良佳的行政生態(tài)或政治生態(tài)，從而樹(shù)立良好的社會(huì)信用環(huán)境。同時(shí)，政府的公信力也體現(xiàn)于這些公共關(guān)系當(dāng)中，并由這些公共關(guān)系反映出來(lái)。

　　——政府與公眾的關(guān)系。政府是公眾的代言人、公眾利益的分配者和維護(hù)者，公眾是政府政策的動(dòng)員者和實(shí)踐者，政府與公眾的關(guān)系是“舟水”關(guān)系、“魚(yú)水”關(guān)系還是“油水”關(guān)系、“水火”關(guān)系將說(shuō)明政府的合法性程度［2］(P82)，政府公共政策的供給和公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的提供狀況將反映政府的信用水平和公眾的滿(mǎn)意程度。由此可知，政府及其官員是公眾的“勤務(wù)員”，政府信用狀況影響政府與公眾的關(guān)系。

　　——政府與企業(yè)的關(guān)系。政府與企業(yè)是兩個(gè)獨(dú)立的平等主體，他們?cè)诮?jīng)濟(jì)領(lǐng)域的分工體現(xiàn)為間接生產(chǎn)領(lǐng)域和直接生產(chǎn)領(lǐng)域、壟斷型領(lǐng)域和非壟斷型領(lǐng)域、公共型領(lǐng)域和非公共型領(lǐng)域的分工，政府表現(xiàn)為宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的主體地位，企業(yè)表現(xiàn)為微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的主體地位，政府為企業(yè)安排經(jīng)濟(jì)運(yùn)行制度和引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展方向，企業(yè)為政府提供有利的財(cái)政支持和微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況。由此可知，政府是企業(yè)的“引航員”，政府的信用水平影響企業(yè)的信用程度，企業(yè)的信用狀況反映政府的信用質(zhì)量。

　　——政府與市場(chǎng)的關(guān)系。一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都是直接或間接地處于市場(chǎng)關(guān)系之中，市場(chǎng)機(jī)制是配置生產(chǎn)要素和分配經(jīng)濟(jì)利益的基本運(yùn)行機(jī)制，政府公共產(chǎn)品的供給或公共服務(wù)的提供直接或間接地依賴(lài)于市場(chǎng)，同時(shí)，政府既可以抑制或代替市場(chǎng)的功能，也可以擴(kuò)張或補(bǔ)充市場(chǎng)的作用，也就是說(shuō)，政府對(duì)于市場(chǎng)起著宏觀調(diào)控的功用，如果說(shuō)市場(chǎng)是交通要道，那么政府就是紅綠燈。由此可知，政府是市場(chǎng)的“掌舵者”，政府的信用程度決定市場(chǎng)的信用水平。

　　——政府與社會(huì)的關(guān)系。政府與社會(huì)其他要素的關(guān)系諸如政府與社區(qū)、政府與媒介、政府與國(guó)際關(guān)系等等，這些關(guān)系無(wú)不體現(xiàn)信用關(guān)系在他們之間的作用，比如政府信用影響社區(qū)公共服務(wù)的質(zhì)量，政府信用是通過(guò)大眾傳播媒介反映和測(cè)度的，政府信用影響國(guó)際形象……由此可知，政府是社會(huì)的“中流柱”，政府的信用效應(yīng)能夠創(chuàng)造社會(huì)信用環(huán)境。

　　綜上所述，政府信用是社會(huì)信用的基礎(chǔ)和源頭，政府信用是社會(huì)信用體系建設(shè)的關(guān)鍵。政府信用的水平?jīng)Q定著個(gè)人信用和企業(yè)信用的程度，政府信用是個(gè)人信用、企業(yè)信用和社會(huì)信用的靈魂和核心。政府信用是政治文明的要求和反映，是政府文明和政治文明的主要維度。

　　二

　　無(wú)可否認(rèn)，由于政府在社會(huì)生活當(dāng)中居于強(qiáng)勢(shì)和支配地位，政府的政治強(qiáng)權(quán)、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢(shì)、信息優(yōu)勢(shì)不可避免地存在，因而政府的主觀隨意性自然而然地出現(xiàn)，偏好行政、隨意行政、政府不可治理性隨之產(chǎn)生，信用缺失、信用貧困、信用濫用、信用危機(jī)也就伴生了。這些現(xiàn)象我們可以謂之為政府的“信用失范”（credit anomie）。我們認(rèn)為，政府信用失范主要表現(xiàn)在以下一些方面：

　　——國(guó)家法律的踐踏。某些政府官員知法犯法、執(zhí)法犯法，致使社會(huì)當(dāng)中彌漫著一種十分濃重的不信任法律傾向。雖然法律制定當(dāng)中存在著前瞻性不足、操作性不強(qiáng)、規(guī)范性不夠等弊端，但是立法機(jī)制比較健全、立法形式較為完備，主要的問(wèn)題是當(dāng)前的執(zhí)法基礎(chǔ)相當(dāng)脆弱，因而存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象，導(dǎo)致有令不行、有禁不止的后果，政府的法律信用大打折扣，司法公正遭到質(zhì)疑；

　　——公共政策的扭曲。在公共政策的執(zhí)行當(dāng)中存在大量的“上有政策、下有對(duì)策”的政策博弈現(xiàn)象，諸如“你有政策、我有對(duì)策”——替換性執(zhí)行、“曲解政策、為我所用”——選擇性執(zhí)行、“軟拖硬抗、據(jù)不服從”——象征性執(zhí)行、“搞土政策”——附加性執(zhí)行等［3］(P298-299)。于是，在執(zhí)行過(guò)程中公共政策低信任度運(yùn)行，需要高昂的交易成本去維系，執(zhí)行責(zé)任的不明確性和隱匿性，使得公共政策歸于失效或失敗，公眾對(duì)于公共政策缺乏信任度；

　　——政府職能的濫用。一些政府機(jī)構(gòu)不恰當(dāng)?shù)亟槿虢?jīng)濟(jì)活動(dòng)，搞不清哪些是政府部門(mén)的“有所為”，哪些是政府部門(mén)的“有所不為”，該管的沒(méi)管，不該管的在管。在一些地方老百姓的心目中，政府部門(mén)的職能就是“開(kāi)開(kāi)會(huì)、收收稅、調(diào)調(diào)胃、搓搓背”。政府機(jī)構(gòu)膨脹、冗員充斥，“一杯茶、一支煙，一張報(bào)紙看半天”，行政效率低下，政府形象受損嚴(yán)重，乃至政府信用蕩然無(wú)存；

　　——官員權(quán)力的異化。由于某些政府官員自利動(dòng)機(jī)的存在，使得生活中產(chǎn)生大量的尋租（rent seeking）活動(dòng)，不斷進(jìn)行著創(chuàng)租（rent creation）和抽租（rent extraction）。一些意志薄弱者經(jīng)不起金錢(qián)的誘惑，把手中的權(quán)力當(dāng)作交易的籌碼，進(jìn)行權(quán)錢(qián)交易，“不給錢(qián)不辦事，給了錢(qián)也難辦事”的不正常現(xiàn)象隨處可見(jiàn)。除了權(quán)錢(qián)交易之外，權(quán)權(quán)交易、權(quán)色交易、權(quán)學(xué)交易等也大量存在。同時(shí)，摻水?dāng)?shù)字、“政績(jī)工程”、“形象工程”等虛假官宦作風(fēng)也極大地?fù)p害了政府形象。

　　從類(lèi)型學(xué)和發(fā)生學(xué)的視角來(lái)看，政府信用的失范可以劃分為客觀型信用失范和主觀型信用失范�？陀^型信用失范又可劃分為能力變故型信用失范和條件變故型信用失范。能力變故型信用失范主要由于政府所遇到一些不可抗力因素，如自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭(zhēng)等，導(dǎo)致政府履約能力的完全喪失；
條件變故型信用失范則是由于包括政府客體如公眾的素養(yǎng)與能力未能兌現(xiàn)而導(dǎo)致政府失約。主觀型信用失范也可以劃分為隨意型信用失范和故意型信用失范。隨意型信用失范表現(xiàn)為政府的隨意性行政行為，包括政府行政的不作為、行政裁量權(quán)的放大、政府官員的草率行為，不考慮自身的能力和受限條件，輕率許諾，最后因許諾的責(zé)任超出自己的能力范圍而不能踐約；
故意型信用失范則是政府無(wú)視法律權(quán)威、契約規(guī)則和自身信譽(yù)，利用手中權(quán)力和信息不對(duì)稱(chēng)性故意踐踏規(guī)約、惡意損人、欺上瞞下等。實(shí)際上，在政治生活中政府信用的失范主要表現(xiàn)為主觀型信用失范，上述幾種信用失范表現(xiàn)和本文所討論的話(huà)題也主要針對(duì)這種隨意型信用失范和故意型信用失范。

　　那么，政府信用失范現(xiàn)象存在的根源是什么呢？或者說(shuō)，是哪些因素造成了政府信用的失范呢？敝人認(rèn)為，政府的強(qiáng)勢(shì)性、官員的自利性、信息的不對(duì)稱(chēng)性、地方利益的可保護(hù)性、道德資源的短缺性、制度供給的不足性等方面原因是導(dǎo)致政府信用失范的主要根源。

　　——政府的強(qiáng)勢(shì)性。政府始終居于社會(huì)的支配地位，享有各個(gè)方面的優(yōu)先權(quán)，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、信息等方面，也享有國(guó)家法律和公共政策的制定與執(zhí)行的制導(dǎo)權(quán)，政府及其部門(mén)的監(jiān)督顯得極其脆弱，因而有些地方政府隨意行政、出爾反爾、辦事拖拉、推諉扯皮、不負(fù)責(zé)任就不足為怪了。政府政策的隨機(jī)性越大，變化越大，公眾對(duì)政府的信任度就越低。如果政府都可以說(shuō)話(huà)不算數(shù)、言行不一致，整個(gè)社會(huì)就會(huì)陷入信用危機(jī)的惡性循環(huán)中。

　　——官員的自利性。按照公共選擇理論的觀點(diǎn)，政府官員是理性的自利者，也追求個(gè)人利益的最大化。出于“經(jīng)濟(jì)人”的本性，政府官員的獲利通過(guò)“創(chuàng)租”和“抽租”的方式實(shí)現(xiàn)�！皠�(chuàng)租”就是創(chuàng)設(shè)人為的稀缺性而誘使私人或企業(yè)向他們“進(jìn)貢”；
“抽租”就是故意提出某項(xiàng)會(huì)使私人或企業(yè)利益受損的政策作為威脅而迫使他們割讓一部分既得利益給予政府官員。官員創(chuàng)租和抽租的存在，促進(jìn)了尋租活動(dòng)的普遍性和經(jīng)常性，政府信用大為降低乃至淪為政府失敗。

　　——信息的不對(duì)稱(chēng)性。政府所提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)在質(zhì)量、性能等方面享有充分的信息優(yōu)勢(shì)，而公眾作為消費(fèi)者處于明顯的信息不對(duì)稱(chēng)狀態(tài)。由于公眾本身所擁有的知識(shí)、信息相當(dāng)有限，加之虛假失真信息泛濫，這樣就會(huì)懷疑政府所提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的真實(shí)性。特別是在一些比較復(fù)雜的領(lǐng)域，比如金融保險(xiǎn)、公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施、公共安全、公共秩序等，存在嚴(yán)重的信息鴻溝(information gaps)和知識(shí)差距(knowledge gaps)。這種不對(duì)稱(chēng)最終導(dǎo)致信用危機(jī)的出現(xiàn)，致使社會(huì)交易成本增高和交易鏈的中斷。

　　——地方利益的可保護(hù)性。國(guó)家利益和地方利益之間存在著某些不可調(diào)和的矛盾，他們都可能因?yàn)樵诶�益總量�?dāng)中爭(zhēng)取更大的份額而產(chǎn)生利益沖突。一些地方由于自身利益的驅(qū)使對(duì)國(guó)家政策產(chǎn)生對(duì)抗性反應(yīng)，甚至制定了與中央政策相悖的“土政策”。這種地方保護(hù)主義的后果造成了“上有政策、下有對(duì)策”的拉鋸，公共政策文本及其執(zhí)行的不一致性在公眾心目當(dāng)中形成了政府信用濫用的映象。事實(shí)證明，地方保護(hù)不但危害了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也損害了地方政府的信譽(yù)。

　　——道德資源的短缺性。誠(chéng)信應(yīng)該是公共倫理的道德底線(xiàn)，是每個(gè)公民的道德守則，特別于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中顯得尤為重要。但傳統(tǒng)的“農(nóng)本商末”、“無(wú)奸不商”、“無(wú)商不奸”、“小人喻于利、君子喻于義”等非理性教條仍然殘留于一些人頭腦當(dāng)中，對(duì)提出“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的政府的信用危機(jī)亦隱性地存留著。同時(shí)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　由于誠(chéng)信教育的缺席和某些政府官員本身的職業(yè)道德素養(yǎng)存在問(wèn)題，禁不起各種誘惑，不能做到榮辱不驚、富貴不淫，因而濫用職權(quán)、謀取私利，政府的信用形象受到損害。

　　——制度供給的不足性。當(dāng)下中國(guó)的制度建設(shè)存在兩大“軟肋”：一是制度短缺即制度供給不足；
二是制度執(zhí)行失范。在信用制度建設(shè)方面，完善的信用管理法律制度、完備的信用信息披露制度、公正的信用評(píng)估體系、有效的信用監(jiān)督懲戒機(jī)制等等出現(xiàn)供給不足的問(wèn)題。如果守信者和失信者享受“同等待遇”，那就會(huì)出現(xiàn)如古典經(jīng)濟(jì)學(xué)所言的格雷欣法則——“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。這種集體行動(dòng)的困境（the diemma of collective action）［4］將會(huì)使公眾“人人自危”、信用環(huán)境惡化，政府信用失范也在所難免。

　　政府信用是社會(huì)信用系統(tǒng)的核心和支柱，政府應(yīng)該是遵守公共倫理的典范和表率。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧指出，如果政府部門(mén)和官員政策多變、信口開(kāi)河、言行不一、政府采購(gòu)合同隨意變更，將加速信用體系的崩潰，加大信用制度建設(shè)的難度。［5］(P241)所以，有人說(shuō)“中國(guó)最大的信用危機(jī)是政府信用危機(jī)”不無(wú)道理。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家董輔礽也認(rèn)為，政府的非理性行為導(dǎo)致信用危機(jī)危害極大。他指出，一些地方政府不恰當(dāng)?shù)亟槿虢?jīng)濟(jì)活動(dòng)，自己給自己擔(dān)保，最后說(shuō)不管就不管；
政府項(xiàng)目批了，但資金遲遲不按合同約定投入，而是釣銀行或者外來(lái)投資者的錢(qián)；
一些政府招商引資時(shí)熱情周到，開(kāi)出許多優(yōu)惠條件，但等投資者資金到位后，卻不兌現(xiàn)承諾甚至搞起吃、拿、卡、要的不光彩行為；
政府政策沒(méi)有連續(xù)性，說(shuō)變就變，一個(gè)普遍的問(wèn)題是“新官不理舊事”，今天張三當(dāng)政搞張三的，明天李四當(dāng)政又搞自己的一套，老百姓戲稱(chēng)，看看政府門(mén)前的牡丹變?cè)录�，就知道領(lǐng)導(dǎo)人換了，實(shí)行的總是否定再否定，一屆政府一朝政策，常常是重打鑼鼓再開(kāi)張，影響政府的形象，對(duì)整個(gè)社會(huì)信用問(wèn)題的負(fù)面影響極大。［6］在一個(gè)政府信用失范的社會(huì)，不可能建立起誠(chéng)信的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，不可能實(shí)現(xiàn)政府的有效職能，不可能樹(shù)立良好的政府形象，不可能建構(gòu)政府文明和政治文明。

　　三

　　當(dāng)下，中國(guó)的政府信用文明建設(shè)面臨三大挑戰(zhàn)：一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是誠(chéng)信經(jīng)濟(jì)，面對(duì)市場(chǎng)政府要轉(zhuǎn)變職能，對(duì)付信用危機(jī)必須盡快加大建立信用制度的力度和改革步伐；
二是加入WTO的挑戰(zhàn)。WTO的原則和透明條款要求政府服務(wù)化、績(jī)效化、法治化，所建立的政府信用系統(tǒng)必須與國(guó)際接軌；
三是信息時(shí)代的挑戰(zhàn)。網(wǎng)絡(luò)化、信息化要求政府必須建立電子政務(wù)，實(shí)行“一站式”服務(wù)、“窗口式”服務(wù)（“政務(wù)超市”），政府信用信息化、透明化、規(guī)范化。面對(duì)三大挑戰(zhàn)及其要求，政府信用建設(shè)必須加強(qiáng)道德建設(shè)和制度建設(shè)，而在目前政府主導(dǎo)型的體制形態(tài)下，政府的自律——道德建設(shè)和他律——制度建設(shè)顯然需要依靠政府的行為自主性——政府自覺(jué)。

　　政府自覺(jué)是指政府有目的、有計(jì)劃的行政意識(shí)、行政活動(dòng)或行政作為，是政府認(rèn)識(shí)并掌握行政規(guī)律、了解并熟悉公眾現(xiàn)實(shí)和社會(huì)實(shí)踐、能預(yù)見(jiàn)其行為后果的意識(shí)狀態(tài)和行為過(guò)程�！罢�府自覺(jué)”概念的提出緣于公共管理學(xué)者喬耀章教授根據(jù)著名社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通先生“文化自覺(jué)”的概念而引申。費(fèi)孝通先生在《經(jīng)濟(jì)全球化和中國(guó)“三級(jí)兩跳”中的文化思考》一文中明確提出“文化自覺(jué)”概念。費(fèi)老認(rèn)為“文化自覺(jué)”是當(dāng)今時(shí)代的要求，他指的是生活在一定文化中的人對(duì)其文化有自知之明，并對(duì)其發(fā)展歷程和未來(lái)有充分的認(rèn)識(shí)。[7]喬耀章先生在《政府創(chuàng)新與政府自覺(jué)》一文中引申了“政府自覺(jué)”概念。喬先生認(rèn)為，政府創(chuàng)新具有相對(duì)獨(dú)立性，它對(duì)社會(huì)、國(guó)情發(fā)展規(guī)律能夠起到巨大的推動(dòng)作用，這種能動(dòng)作用的大小及其作用力的方向，取決于政府創(chuàng)新是自發(fā)還是自覺(jué)的及其自發(fā)性和自覺(jué)性的程度。所謂“自覺(jué)”是指人們認(rèn)識(shí)并掌握一定客觀規(guī)律時(shí)的一種活動(dòng)，這是人們有計(jì)劃的有遠(yuǎn)大目的的活動(dòng)，在這種活動(dòng)中，人們一般能預(yù)見(jiàn)其活動(dòng)的后果。［8］

　　政府創(chuàng)新需要政府自覺(jué)，同樣，政府信用建設(shè)也需要政府自覺(jué)。以上分析可知，政府信用建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、WTO、信息時(shí)代的挑戰(zhàn)，政府信用建設(shè)需要使可能的“政府自覺(jué)”成為現(xiàn)實(shí)的“政府自覺(jué)”，需要在道德和制度兩個(gè)方面采取政府推動(dòng)型建設(shè)。

　　——加強(qiáng)政府信用道德建設(shè)，培養(yǎng)政府官員的誠(chéng)信意識(shí)。政府要把“恪守信用”、“誠(chéng)信為本”作為社會(huì)道德建設(shè)的基礎(chǔ)工程來(lái)抓，把講信用作為公共倫理的底線(xiàn)。要使公民做到誠(chéng)實(shí)守信，政府首先要做到誠(chéng)信。政府行政的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，沒(méi)有良好的政府信用道德就不可能形成良好的行政作風(fēng)，也不可能出現(xiàn)良好的政府行為。政府信用道德要求強(qiáng)調(diào)服務(wù)的理念、績(jī)效的理念、倫理的自主性、公共精神、責(zé)任意識(shí)，要求行政機(jī)關(guān)和政府官員處理好權(quán)力與權(quán)位的關(guān)系，要求在思想、言論、行動(dòng)、決策上對(duì)公眾高度負(fù)責(zé)，忠實(shí)履行崗位職責(zé)，遵守行政倫理，不要被“自利性”淹沒(méi)了“公共性”，樹(shù)立良好的公仆形象和良好的政府信用形象，從而建構(gòu)“道德型政府”。

　　——深化行政體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。新公共管理（NPM）要求公共管理的方向是從“政府主導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)主導(dǎo)型”，傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型發(fā)展模式注定會(huì)漸顯極限，“多中心治道”（polycentric governance）的社會(huì)自治型模式會(huì)走向前臺(tái)，為此政府公共政策化和公共管理社會(huì)化兩大趨勢(shì)［9］不可避免。為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與加入WTO后的需要，必須深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能，要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員、改革行政審批體制、推行電子政務(wù)、建立行政聽(tīng)證制度、實(shí)現(xiàn)行政程序公開(kāi)等等。政府自身并非要“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，而著重要“為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)”，最大限度地減少對(duì)經(jīng)濟(jì)行為的直接介入，政府的角色須轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公眾的“裁判員”和“服務(wù)員”，從而建構(gòu)“服務(wù)型政府”。

　　——強(qiáng)調(diào)依法行政，實(shí)施政府行為法定化。從法治的角度看，政府行為過(guò)程也是政府管徹、落實(shí)國(guó)家法律、法規(guī)的過(guò)程。要加強(qiáng)政府信用建設(shè)，必須實(shí)施政府行為法定化、改進(jìn)行政執(zhí)法作風(fēng)、規(guī)范行政執(zhí)法行為，努力實(shí)現(xiàn)依法行政。深圳市政府決定用3－5年時(shí)間完成政府機(jī)構(gòu)和行政行為的“九個(gè)法定化”工作，包括政府機(jī)構(gòu)組織、職能、編制法定化、行政程序法定化、行政審批法定化、行政收費(fèi)法定化、行政處罰法定化、政府招標(biāo)法定化、政府投資行為法定化、行政執(zhí)法責(zé)任法定化、政府內(nèi)部管理法定化等。［10］這樣把權(quán)力、利益、責(zé)任、監(jiān)督等各方面協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來(lái)，明確權(quán)力與利益的邊界，可以有效制止行政的隨意性，也可以有效地克服政府權(quán)力部門(mén)化、政府權(quán)力地方化、地方權(quán)力利益化、部門(mén)利益法制化等不良現(xiàn)象，從而建構(gòu)“法治型政府”。

　　——推行電子政務(wù)，開(kāi)展政務(wù)公開(kāi)和陽(yáng)光行政。要加強(qiáng)政府信用建設(shè)，必須大力推行政務(wù)公開(kāi)，要公開(kāi)政府的行政內(nèi)容和行政程序。行政內(nèi)容的公開(kāi)包括政府的職權(quán)范圍、資格條件、辦事標(biāo)準(zhǔn)、辦事規(guī)范、危機(jī)處理、救濟(jì)措施及其途徑；
行政程序的公開(kāi)就是建立政府立法、執(zhí)法的公開(kāi)運(yùn)行機(jī)制，消除“暗箱操作”，實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光行政”。只要不是涉及國(guó)家機(jī)密，國(guó)家法令、公共政策、行政行為、行政程序、行政結(jié)果都應(yīng)通過(guò)傳播媒介或者匯編文件及時(shí)告示或發(fā)布。要從根本上改變政府的公共服務(wù)，就必須推行電子政務(wù)，比如，美國(guó)把發(fā)展整合性的電子化取用信息服務(wù)作為重點(diǎn)，并提出，要按民眾的方便來(lái)組織政府信息的提供，以幫助公民“一站式”訪(fǎng)問(wèn)現(xiàn)有的政府信息和服務(wù)。［11］通過(guò)電子政務(wù)和建立“政務(wù)超市”，有效地節(jié)約了公眾的時(shí)間成本、費(fèi)用成本和其他一些無(wú)法預(yù)料的成本，提高了政府行政的透明度，增強(qiáng)了政府的行政效率，從而建構(gòu)“廉潔型政府”和“績(jī)效型政府”。

　　——建立信用管理制度，完善政府信用管理體系。政府不但要加強(qiáng)自身的信用建設(shè)，而且要對(duì)全社會(huì)的信用建設(shè)承擔(dān)責(zé)任，要塑造良好的社會(huì)信用環(huán)境。首先，政府應(yīng)當(dāng)制定并組織實(shí)施管徹信用原則的法律法規(guī)（如《社會(huì)信用法》、《公正信用報(bào)告法》等），規(guī)范企業(yè)、個(gè)人的行為，引導(dǎo)市場(chǎng)主體誠(chéng)信交易、守法經(jīng)營(yíng)、有序競(jìng)爭(zhēng)；
其次，引導(dǎo)、推進(jìn)建立信用的記錄、評(píng)價(jià)、公開(kāi)制度，為社會(huì)提供信用信息，使誠(chéng)信者獲得更多的交易機(jī)會(huì)，使失信者無(wú)機(jī)可乘；
再次，政府要建立監(jiān)督機(jī)制和懲戒機(jī)制，對(duì)失信者要追究其民事責(zé)任乃至刑事責(zé)任，使受害人得到補(bǔ)償，形成守信者受益、失信者守法的良好社會(huì)氛圍；
最后，政府有必要大力扶植和監(jiān)督信用中介服務(wù)行業(yè)的發(fā)展，引導(dǎo)他們加強(qiáng)行業(yè)自律，同時(shí)也要推動(dòng)企業(yè)內(nèi)部的信用管理制度建設(shè)以及完善個(gè)人信用制度。要加強(qiáng)政府信用建設(shè)，就必須優(yōu)化“信用生態(tài)”；
要塑造信用生態(tài)或信用環(huán)境，就必須需要借助制度，需要建構(gòu)“制度型政府”。

　�。蹍⒖嘉墨I(xiàn)］

　�。�1］王和平.論政府信用建設(shè)［J］.政治學(xué)研究，2003，1：73.

　　［2］參見(jiàn)陳潭.依法治省與依法行政［A］.見(jiàn)胡凱.依法治省若干問(wèn)題研究［C］.北京：中國(guó)文聯(lián)出版社，2000.

　�。�3］參見(jiàn)陳振明.政策科學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1998.

　�。�4］參見(jiàn)陳潭.集體行動(dòng)的困境：理論闡釋與實(shí)證分析――非合作博弈下的公共管理危機(jī)及其克服［D］.待刊論文，2003.

　　［5］轉(zhuǎn)引自李新庚.中國(guó)信用制度建設(shè)干部培訓(xùn)讀本［M］.北京：中共中央黨校出版社，2002.

　　［6］轉(zhuǎn)引自胡梅娟.治理信用“污染”有何良策［J］.新華文摘，2002，2：174.

　�。�7］費(fèi)孝通.經(jīng)濟(jì)全球化和中國(guó)“三級(jí)兩跳”中的文化思考［N］.光明日?qǐng)?bào)，2000－11－07.

　　［8］喬耀章、芮國(guó)強(qiáng).政府創(chuàng)新與政府自覺(jué)［J］.新華文摘，2003，2：16.

　�。�9］參見(jiàn)張康之.論“新公共管理”［J］.新華文摘，2000，10：7.

　　［10］參見(jiàn)新華社.為入世后政府職能轉(zhuǎn)變作準(zhǔn)備 深圳實(shí)施政府行為法定化［N］.揚(yáng)子晚報(bào)，2001－11－04.

　�。�11］中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)政府信息化建設(shè)課題組.中國(guó)電子政務(wù)發(fā)展研究報(bào)告［J］.新華文摘，2002，6：4.

　　Governmental Credit and Governmental Consciousness

　　CHEN Tan

　　(School of Public Administration,Nanjing University,Nanjing ,Jiangsu China 210093)

　　Abstract As the basis and source of the social credit,governmental credit is the key to the establishment of social credit system.Therefore,the improvement of governmental credit has great sigificence towards the personal and enterprise’s credits.Governmental credit anomie include out of credit,credit insufficiency,credit abused,credit crisis,and will lead to government failure.In order to improve the governmental credit,it is necessary to emphasize its concept,administrate by law,proclaim with evidence and realize the promise.At the same time,we should farther transform the function of the government and regulate its conducts.Under the current system,the methods to improve the governmental credit and the solutions to the credit crisis depend on the independence of the government,i.e,governmental consciousness.To some extent,the level of the governmental consciousness determines the level of the governmental credit.

　　Key Words governmental credit; credit anomie; governmental consciousness; government civilization

　�。� 原載《倫理學(xué)研究》2003年第4期）

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