陳敏昭：制約公共權(quán)力的途徑選擇

　　[摘 要] 公共權(quán)力是一柄“雙刃劍”，既可能造福人類，也可能危害公共利益和公民自由。自從公共權(quán)力產(chǎn)生之后，人們一直在試圖打造各種各樣的韁繩駕御它，從早期的以德制權(quán)、以禮限權(quán)，到近代的以權(quán)制權(quán)和用“第三部門”力量制約公共權(quán)力，這其中既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有慘痛的教訓(xùn)。對中國人民來講，制約公共權(quán)力的路還很長。

　　[關(guān)鍵詞] 公共權(quán)力 道德 監(jiān)督 社會中介力量

　　公共權(quán)力是一柄“雙刃劍”，是一柄達(dá)摩克利斯之劍，隨時高懸在每個人的腦門之上。英語中有這么一句話：The gover nrnent can do everything！意思是說：“擁有公共權(quán)力的政府可以做任何事情”；
或者譯作“政府的公共權(quán)力可以面向任何人”。權(quán)力本質(zhì)上是一種凝聚和體現(xiàn)公共意志的力量，是為了維護(hù)社會公共利益和社會公共生活秩序的需要而形成的。然而，權(quán)力本身具有極強(qiáng)擴(kuò)張性，掌權(quán)者使用權(quán)力一直到遇到限度為止，因此對權(quán)力的限制與制約成為實(shí)現(xiàn)憲政的基本要求。

　　一、權(quán)力的公共性

　　從權(quán)力的來源來看，它是起源于維護(hù)社會公共利益和社會公共生活秩序的需要，因而它在本質(zhì)上是一種凝聚和體現(xiàn)公共意志的力量，是人類社會和群體組織有序運(yùn)轉(zhuǎn)的指揮、決策和管理能力。

　　權(quán)力是一種特殊的力量，而且是屬于人類社會所獨(dú)有的力量，它區(qū)別于包括人的身體在內(nèi)的一切自然力。因?yàn)�，一切屬于自然界的因素，它的力量就是它本身，它除了它自身之外，是不可能借用、占有和整合出一種超越自己自然能力的力量來的。而人則不同，人的身體等自然的存在物，往往成為一種群體的、社會的力量的承載體。而且，他所承載起的力量幾乎是不可度量的。個人之所以會有這種能力，是因?yàn)檎莆諜?quán)力的人受到了社會制度的支持，是一定的社會組織體系的代表，由他掌握的權(quán)力所顯示出的力量，是一定的社會制度所規(guī)范和鼓勵的力量，是一定的社會組織體系根據(jù)它所在的社會制度原則整合出的力量，是一定范圍內(nèi)的社會個體的力量的系統(tǒng)綜合。

　　一切權(quán)力都是公共權(quán)力。盡管權(quán)力存在、適用的范圍是不同的，但它在自己所適用的范圍內(nèi)是屬于公共范疇的。也就是說，權(quán)力作為一種組織起來的力量，在其組織范圍內(nèi)是歸屬于整個組織的，每一個組織成員都分享著這種權(quán)力。所以，權(quán)力必須是服務(wù)于整個組織的整體利益的，在組織成員之間利益要求發(fā)生矛盾的情況下，它應(yīng)當(dāng)在矛盾中發(fā)現(xiàn)其背后所包含著的那些具有共同性的利益。如果權(quán)力發(fā)揮積極作用的話，那么它不僅在組織成員個體的利益要求之間發(fā)現(xiàn)共同利益并加以維護(hù)之，而且會主動地促進(jìn)共同利益的生成。同時，作為權(quán)力主動性的進(jìn)一步延伸，它會在組織整體的近期利益和長遠(yuǎn)利益之間尋找平衡點(diǎn)，從而在促進(jìn)組織整體利益最大化的過程中實(shí)現(xiàn)組織成員個體利益的最大化。

　　然而，權(quán)力最容易成為脫韁野馬。掌握權(quán)力的人總是借助權(quán)力的力量而把自我凌駕于權(quán)力的作用范圍之上，對于一個國家來說，則表現(xiàn)為凌駕于社會之上。在階級社會中，由于社會分裂為兩大對抗階級，公共意志被統(tǒng)治階級的意志所侵蝕、所取締和取代，從而使權(quán)力成為維護(hù)統(tǒng)治階級利益的一種工具，成為統(tǒng)治階級意志的一種體現(xiàn)。但是，為了謀求階級統(tǒng)治的合法性，為了保證階級統(tǒng)治能夠?yàn)槿�社會所接受，統(tǒng)治階級也不得不在一定程度上照顧到公共利益，在一些特定條件下讓代表著階級意志的權(quán)力服從公共意志。不過，這種應(yīng)然與實(shí)然的矛盾是社會基本矛盾在權(quán)力問題上的體現(xiàn)，因而是階級社會中的根本矛盾。在世界各國的封建社會階段，我們都可以看到統(tǒng)治者在維護(hù)權(quán)力方面所施用的方略：在實(shí)踐上適當(dāng)照顧到公共利益，以求公眾對階級統(tǒng)治的接受和擁護(hù)；
在理論上則極力淡化和抹殺權(quán)力的公共性，虛構(gòu)出權(quán)力神授的神話，從而增強(qiáng)了權(quán)力作為一種神秘力量的神圣性以及權(quán)力凌駕于公眾之上、壓迫和支配社會公眾的合理性。

　　近代社會，當(dāng)啟蒙思想家們揭開了權(quán)力的神秘面紗之后，權(quán)力的公共性被發(fā)現(xiàn)了。因而，關(guān)于權(quán)力問題上的應(yīng)然與實(shí)然之間的矛盾對立成了政治學(xué)家們極力要解決的問題。比如，近代社會關(guān)于權(quán)力制衡的制度設(shè)計、關(guān)于民主的呼喚、對公民參與的重視，以及通過法律來規(guī)范行政行為等等，都是出于維護(hù)權(quán)力公共性的考慮。但公共權(quán)力被私人占有，被用于謀取私利的狀況僅僅在法律制度的約束中表現(xiàn)出了程度上的區(qū)別，卻并沒有從根本上發(fā)生改變。社會主義社會，權(quán)力的來源是無產(chǎn)階級和廣大人民群眾的利益和意志，在領(lǐng)導(dǎo)者和被領(lǐng)導(dǎo)者、管理者和被管理者的權(quán)力關(guān)系格局中，發(fā)號施令和服從號令均以是否有利于無產(chǎn)階級和廣大人民群眾的利益，是否體現(xiàn)其意志為準(zhǔn)則。因此，社會主義的權(quán)力運(yùn)作和行使應(yīng)該具有以往任何社會的權(quán)力所不可能有的群眾基礎(chǔ)和科學(xué)依據(jù)，使權(quán)力的公共性獲得了制度保障。但是，社會主義社會中也存在著權(quán)力腐敗的問題，這種腐敗雖然不是以制度支持為特征的，而在表現(xiàn)方式上卻與以往的制度條件下的情況一樣，是一種官僚主義和以權(quán)謀私行為。

　　在我國，無論是領(lǐng)導(dǎo)者還是被領(lǐng)導(dǎo)者，與權(quán)力的公共性相一致的觀念并未建立起來，人們習(xí)慣于用傳統(tǒng)社會中的思維方式來認(rèn)識權(quán)力，習(xí)慣于按照傳統(tǒng)社會中權(quán)力運(yùn)行的方式來運(yùn)用權(quán)力，習(xí)慣于用權(quán)力所代表的公共力量來增強(qiáng)或炫耀掌握權(quán)力的行政人員的力量，文化、教育、科技等等都套用行政級別就是最好的明證。在階級社會，統(tǒng)治者把權(quán)力變成階級統(tǒng)治的工具或組織壓迫的力量的做法本身已經(jīng)是對權(quán)力公共性質(zhì)的背叛，沿著這一背叛的思路走下去，自然會邏輯地導(dǎo)向統(tǒng)治階級中“掌握權(quán)力的個體”利用權(quán)力謀取私利的結(jié)果。而在社會主義條件下，理論上的規(guī)定和制度上的設(shè)計，都徹底告別了權(quán)力私有的邏輯導(dǎo)向，但卻無法根除以權(quán)謀私的行為發(fā)生。因此，為了確保公共權(quán)力的公共性，還需要有一場觀念革命，需要建立起與公共權(quán)力的科學(xué)依據(jù)、制度保障相統(tǒng)一的權(quán)力公共性觀念，以及貫穿著這種觀念的道德規(guī)范體系，讓權(quán)力在運(yùn)行中接受公共行政道德的規(guī)范和約束。

　　二、以德制權(quán)

　　在人類早期的公共權(quán)力誕生過程中，公共權(quán)力的擁有者多數(shù)就是德才兼?zhèn)涞娜耍菏紫人�必須是孔武有力的，這樣才能率領(lǐng)他的部族與惡劣的自然環(huán)境搏斗，維持部族的生存和繁衍；
其次，他必須是道德高尚的，在部族任何一個成員沒有吃飽的情況下他不能進(jìn)食，在部族任何一個成員沒有一個合適的居所的情況下他不能安寢。到了人類有文字后，人們對道德與權(quán)力的關(guān)系認(rèn)識的更清晰：“大德必得其位，必得其祿，必得其名，必得其壽。”（《禮記·中庸》）”；
“小德川流，大德敦化，此天地之所以為大也。”（《禮記·中庸》）天之所以成為崇拜的對象，是因?yàn)橛械拢?br>君主若要與天地共享人們的尊敬，就必須以自己的德行明昭天下，方可得到人們衷心的擁戴。正是基于這種認(rèn)識，在中國歷史上，歷代統(tǒng)治者及其思想家總是極力倡導(dǎo)以德來約束權(quán)力，并試圖建立起道德信仰，以求喚醒當(dāng)權(quán)者的知恥之心，并促使他們在對身后名譽(yù)的追求中實(shí)現(xiàn)人格的升華，從而在行使手中的權(quán)力時，能夠主動地使自己的行為合乎道德標(biāo)準(zhǔn)。

　　權(quán)力來源于社會公眾，但是掌握權(quán)力的人是極少的一部分人。這些人的道德行為和道德風(fēng)貌不僅為社會大眾所關(guān)注，而且直接對社會大眾起示范效應(yīng)和導(dǎo)向功能，也就是說官德和官風(fēng)影響和引導(dǎo)著民德和民風(fēng)。孔子在：《論語·顏淵篇》中講：“君子之德風(fēng)，小人之德草。草上之風(fēng)，必偃�！庇衷凇墩撜Z·子路篇》中說道：“其身正，不令而行，其身不正，雖令不從�！痹凇墩撜Z·為政篇》中講到：“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星拱之�！笔聦�(shí)上，從兩千多年的封建王朝的治亂更替中，我們能夠發(fā)現(xiàn)，哪個朝代的官德淳厚、官風(fēng)清廉，那個朝代的民風(fēng)就淳樸、社會就安寧，風(fēng)氣就開化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的就比較快，社會進(jìn)步也比較快。相反，“為君不君，為臣不臣，亂之本也（《國語·齊語篇》）”；
“桀以奢亡，紂以淫敗。（《國語·齊語篇》）”這說明，官德官風(fēng)是國家興衰的根本原因，統(tǒng)治者的道德是贏得民心和民意的重要法碼，對統(tǒng)治的穩(wěn)固和國家的治亂興衰有著直接的影響。

　　“引禮入法、禮法結(jié)合”。禮是我國有數(shù)千年的特有的社會現(xiàn)象，其功能在于“別貴賤”、“序尊俾”確定“尊尊、親親、長長、男女有別”的宗法等級秩序，具有“因俗制宜”的功能和精神威懾力量，因而成為治國者重要的統(tǒng)治手段。禮的等差性與法的特權(quán)性相一致，禮法結(jié)合，以禮夸張恤民的仁政，以法渲染治世的公平，以禮入法使法律道德化，以法附禮使道德法律化。在數(shù)千年簡單落后的農(nóng)業(yè)社會中，這種禮法結(jié)合的治理方式確實(shí)有效地推動著社會的運(yùn)轉(zhuǎn)。然而“引禮入法、禮法結(jié)合”過于依賴禮與德，使得行政機(jī)構(gòu)簡單粗糙和行政技術(shù)落后，使之在形態(tài)上只能是“人治”，未能培育出現(xiàn)代技術(shù)理性精神，留下來令人痛恨的“官僚主義”、“官本位制”，至今貽害不能完全清除。

　　如此看來，在強(qiáng)大的并且不斷得到強(qiáng)化的“官本位”意識面前，我們僅僅依靠軟弱無力的道德教化想要約束脫去韁繩的權(quán)力野馬，無異于緣木求魚。過多的宣傳“以德制權(quán)”、過分地鼓吹道德教化的功能，無異于助紂為虐。我們必須另辟蹊徑，樹立“主權(quán)在民”和“人性惡”的觀念，總結(jié)和借鑒民主國家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建立權(quán)力分立的制度設(shè)計來實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制約與平衡。

　　三、以權(quán)制權(quán)

　　以權(quán)制權(quán)，嚴(yán)格地將，或者按照憲政的要求，是建立在“天賦人權(quán)”、“主權(quán)在民”和“人性惡”的認(rèn)識基礎(chǔ)上、是建立在中央和地方分權(quán)（地方自治）、國家和社會分權(quán)，制定憲法賦予議事機(jī)構(gòu)以立法權(quán)、賦予司法機(jī)關(guān)獨(dú)立的司法權(quán)和行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)，人民通過定期的公開選舉行使國家權(quán)力。即通過三權(quán)分立（甚至五權(quán)分立）的制度設(shè)計來實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制約與平衡。但是在我國目前的過渡時期，這還很難做到。下面要講的是適應(yīng)過渡期需要而設(shè)置的監(jiān)督權(quán)。

　　1、以獨(dú)立、客觀、公正、公開的監(jiān)督權(quán)制約公共權(quán)力運(yùn)行

　　腐敗，從本質(zhì)上講，就是掌握一定公共權(quán)力的主體，以公共權(quán)力為資本，背離公共利益目標(biāo)，為個人或小集團(tuán)謀取利益（包括物質(zhì)利益和非物質(zhì)利益）。簡言之，就是以公共權(quán)力謀取私利。要從源頭上預(yù)防和治理腐敗，根本在于以有效的監(jiān)督權(quán)力監(jiān)督和制約公共權(quán)力運(yùn)行，從源頭上割斷公共權(quán)力與私利之間的臍帶。

　　其一，這是由公共權(quán)力謀取利益的最有效性所決定的。公共權(quán)力是組織集體勞動、協(xié)調(diào)公共生活的基本手段，是權(quán)威性分配稀缺資源的基本工具，是謀取利益的最有效杠桿。在公共領(lǐng)域，人們對利益的追逐，往往轉(zhuǎn)化為對公共權(quán)力的追逐，公共權(quán)力成為人們追逐利益的重要手段。因此，以私利為目的的權(quán)力追逐，必然伴隨著公共權(quán)力的非公共運(yùn)用。要從源頭上預(yù)防和治理腐敗，根本在于以權(quán)力監(jiān)督和制約權(quán)力運(yùn)行，從源頭上制止和治理運(yùn)用公共權(quán)力謀取私利的現(xiàn)象。

　　其二，這是由公共權(quán)力對人的腐蝕作用所決定的。絕對的公共權(quán)力必然使人腐化。英國著名史學(xué)家阿克頓勛爵認(rèn)為：“權(quán)力容易使人腐化，絕對的權(quán)力絕對使人腐化�！狈▏鴨⒚伤枷爰颐系滤锅F更為直截了當(dāng)?shù)卣f：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止……從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力�！狈彩沁\(yùn)用不科學(xué)、不規(guī)范、失去監(jiān)督或監(jiān)督失靈的公共權(quán)力，都極容易偏離公共利益，導(dǎo)致腐敗。要從源頭上預(yù)防和治理腐敗，根本在于以權(quán)力監(jiān)督和制約權(quán)力運(yùn)行，從源頭上防止和治理公共權(quán)力對人的腐蝕作用。

　　其三，這是由公共權(quán)力非公共運(yùn)用對于形成以權(quán)謀私思想觀念的決定性作用所決定的。思想是行動的先導(dǎo)。人們的思想意識和價值觀念，固然受其他思想意識和價值觀念的影響和制約，但歸根結(jié)底是由社會存在決定的，是對社會存在的反映。以權(quán)謀私的思想意識、價值觀念，固然與資本主義、封建主義等腐朽思想意識和價值觀念侵蝕有關(guān)，但歸根結(jié)底是由公共權(quán)力的非公共運(yùn)用所決定的，是對以權(quán)謀私這一社會存在的反映。要從源頭上預(yù)防和治理腐敗，一方面，必須加強(qiáng)和改進(jìn)思想政治工作，加強(qiáng)理想信念教育和黨性鍛煉，防止和克服拜金主義、享樂主義、極端個人主義和以權(quán)謀私等腐朽、錯誤的人生觀、價值觀的影響，牢固樹立艱苦奮斗、無私奉獻(xiàn)、全心全意為人民服務(wù)的人生觀、價值觀，構(gòu)筑廣大干部強(qiáng)有力的反腐倡廉的精神支柱；
另一方面，必須以權(quán)力監(jiān)督和制約權(quán)力運(yùn)行，從源頭上治理和控制以權(quán)謀私這一社會存在對于人們思想意識、價值觀念的影響。

　　2、監(jiān)督制約公共權(quán)力的基本要求

　　監(jiān)督主體的獨(dú)立性。這是以監(jiān)督權(quán)制約公共權(quán)力運(yùn)行的本質(zhì)要求。沒有獨(dú)立性，就不能成為真正意義上的監(jiān)督和制約主體，無法履行監(jiān)督和制約權(quán)力運(yùn)行的職責(zé)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　這種獨(dú)立性主要表現(xiàn)為組織機(jī)構(gòu)依法設(shè)置的獨(dú)立性、工作人員依法任命的獨(dú)立性及監(jiān)督和制約活動依法進(jìn)行的獨(dú)立性。而目前，我們的監(jiān)督和制約主體受監(jiān)督和制約客體的直接領(lǐng)導(dǎo)，相對獨(dú)立性不強(qiáng)，難以對被監(jiān)督者形成權(quán)力的監(jiān)督和制約。

　　監(jiān)督和制約力量的對等性。監(jiān)督和制約主體與監(jiān)督和制約客體只有地位對等、力量對等，才能各司其職，實(shí)施有效監(jiān)督和制約。如果監(jiān)督和制約主體的力量明顯弱于監(jiān)督和制約客體的力量，主體就無法有效對客體實(shí)施監(jiān)督和制約。從我國目前的實(shí)際情況來看，監(jiān)督和制約力量不平衡，監(jiān)督和制約主體弱于監(jiān)督和制約客體的現(xiàn)象不同程度地存在。

　　監(jiān)督和制約客體的公開性。公開，是主體對客體實(shí)施有效監(jiān)督和制約的前提和基礎(chǔ)。在主體相對獨(dú)立、主體與客體的力量對等的情況下，客體的公開程度與主體對客體監(jiān)督和制約的有效程度成正比。沒有公開性，就沒有主體對客體監(jiān)督和制約的有效性。

　　監(jiān)督和制約手段的強(qiáng)制性。強(qiáng)制性，是保證監(jiān)督和制約主體權(quán)威的重要前提。沒有強(qiáng)有力的監(jiān)督和制約手段，無法有效實(shí)現(xiàn)權(quán)力對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約。當(dāng)然，客體對主體的“合作”是相當(dāng)重要的，但有效監(jiān)督和制約不能以客體是否“合作”為前提，不管客體是否愿意接受這種監(jiān)督和制約，都應(yīng)堅定不移、強(qiáng)而有力地實(shí)施監(jiān)督和制約。

　　3、增強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督和制約客體的公開性

　　推進(jìn)政務(wù)公開，建立和健全政務(wù)公開制度，確保政務(wù)公開的真實(shí)性和可信性，凡適宜于公開的政務(wù)全部公開。廣泛、深入推進(jìn)財產(chǎn)公開，推行財產(chǎn)申報登記制度，使之成為預(yù)防和發(fā)現(xiàn)官員謀取不正當(dāng)財產(chǎn)的最有效手段之一。

　　4、增強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督和制約手段的強(qiáng)制性

　　嚴(yán)格把好用人關(guān)口。吏治的腐敗是最大的腐敗，是滋生和助長其它腐敗的主要根源。因此，要不斷創(chuàng)新干部選任制度，建立健全以公開為基本前提的推薦機(jī)制、以民主為基本格局的考察機(jī)制、以競爭為基本特征的選拔機(jī)制，使群眾參與、民主監(jiān)督、“賽場選馬”有機(jī)結(jié)合起來；
要堅決剝奪失控權(quán)力，及時依法依紀(jì)調(diào)離、降職、免職、辭退違法違紀(jì)人員，必要時可實(shí)行“終身追究”，取消養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，增大腐敗行為的經(jīng)濟(jì)、政治成本；
要嚴(yán)格追究選人用人失察的責(zé)任，包括推薦責(zé)任、考察責(zé)任和決策責(zé)任等。

　　建立健全法律法規(guī)。法律法規(guī)最具有強(qiáng)制性。要加快制訂和實(shí)施《監(jiān)督法》、《反腐敗法》、《新聞法》等法律，明確劃分反腐敗的程序和范圍，具體確定對腐敗者的懲罰措施，充分發(fā)揮法律法規(guī)的監(jiān)督和制約作用。

　　四、用“第三部門”力量制約公共權(quán)力

　　在政府不受限制的地方，只有臣民、草民，而沒有公民。而中國要邁入公民社會，特別重要的是公民社會的自我管理制度。培育會計師協(xié)會、律師協(xié)會、真正意義上的工會、農(nóng)會、商會、綠色環(huán)境保護(hù)組織等社會“第三部門”就格外重要了。

　　“第三部門”也有稱為“非政府組織”，主要指在政府部門和以贏利為目的的市場部門之外的“非贏利部門”，它與政府部門、市場部門共同構(gòu)成現(xiàn)代社會的三大支柱。政府的職責(zé)是“以強(qiáng)制求公益”，市場則是“以志愿求私益”，而第三部門則被定位為“以志愿求公益”。它是自由公民的聯(lián)合體。按照P·F·德魯克的說法，第三部門“提供社會變遷，造就脫胎換骨的人類”。第三部門是提供各式服務(wù)或從事各種活動的原動力，可以追溯到一種基本的意識形態(tài)，即“促成社會上每一個人生活品質(zhì)的最高水準(zhǔn)”（M·E·威納）。第三部門有著共同的使命：它是一種社會承諾，是一種向善的變遷，是一種公平正義社會的實(shí)現(xiàn)，也是一種個人與個人、個人與環(huán)境和平共存，達(dá)到天人合一境界的愿望。

　　非政府組織由于不具有政治目的，因而有別于政黨，被稱為是一個文化、科技、社會或慈善組織。非政府組織的主要特點(diǎn)就是他們是群眾性或大眾化的。非政府組織是人民與政府進(jìn)行溝通的一個重要環(huán)節(jié)，將人民的需求和期待傳達(dá)給政府官員，然后又幫助政府負(fù)責(zé)人完成部分直接與人民生活休戚相關(guān)的事務(wù)。在有些國家，非政府組織直接負(fù)責(zé)數(shù)項與人民有關(guān)的方案和計劃的實(shí)施。以此來削減政府在國家經(jīng)濟(jì)中的作用。此外，非政府組織利用不屬于政府的特權(quán)，還可以監(jiān)督政府和政府負(fù)責(zé)人的活動。非政府組織通過發(fā)表聲明和舉行抗議集會等形式，對部分政府負(fù)責(zé)人的不正確行為或工作提出批評。

　　20世紀(jì)80年代以來，“全球性的社團(tuán)革命”悄然興起，背景是現(xiàn)代福利國家危機(jī)和全球性環(huán)境危機(jī)，引起人們對“幫助人們自助”和“參與式發(fā)展”的關(guān)注。鑒于從東方到西方都存在的政府失靈和市場失靈，人們認(rèn)識到政府做不了、干不好的事和市場不愿做、做不了的事，第三部門是一個理性選擇。美國霍普金斯大學(xué)拉蒙教授通過對41個國家的比較研究，認(rèn)為“全球性社團(tuán)革命”對20世紀(jì)晚期的意義，如同19世紀(jì)晚期民族國家的興起。

　　只有社會組織成長壯大起來了，政府才可能真正盡可能多地退出民眾的日常生活。可是，目前中國每萬人擁有的社團(tuán)數(shù)量為1.45家，這一比例同埃及比較接近，不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，而且低于印度和巴西等發(fā)展中國家。社團(tuán)總量不足，大大制約了中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也制約了中國社會管理現(xiàn)代化進(jìn)程。我們在從“全能政府”向“法治政府”的過渡中，將會越來越深刻地領(lǐng)會到“第三部門”的重大社會價值和歷史價值。

　　當(dāng)然，我們在發(fā)展第三部門的過程只中應(yīng)該注意到，第三部門雖然可以在一定程度上表示民意，但它們在民意代表方面有很多局限性。第三部門是民間社會的組織，其公開宣稱的使命和價值觀，可以是公益性的，或者是服務(wù)于特定的人群。但在現(xiàn)實(shí)生活中，非政府組織能否真正代表民意，以及在多大程序上能成為民意的代表，是很不確定的。如果一個非政府組織是由其成員實(shí)行民主管理的，那么充其量，該組織只具有代表其組織成員的利益和愿望的授權(quán)。由于很多非政府組織并沒有健全的民主管理，個別領(lǐng)導(dǎo)人往往能對其起支配作用，況且政府、資本等各種力量是一些非政府組織建立和維持的主要推動力，所以，盡管非政府組織的確可以反映某種來自民間的呼聲，但對其是否反映某種真實(shí)的民意以及在多大程度和范圍反映民意，卻是要作具體分析和判斷的。

　　此外，盡管非政府組織本意是為人民服務(wù)，同樣也盡力為人民辦好事，但是，仍有各種不良因素威脅著非政府組織，政府力量經(jīng)常影響著它，資本力量經(jīng)常侵襲著它，非政府組織中有時發(fā)生經(jīng)濟(jì)腐敗問題。有時，有些非政府組織也做一些違背自己原則的事。如：拿人民的利益與別人做交易或內(nèi)部展開競爭和權(quán)力爭斗等。

　　總的來說，第三部門或者說非政府組織是當(dāng)今人類社會不可或缺的一個社會支柱，而且隨著第三部門的逐漸自我完善，它將成為制約公共權(quán)力濫用的重要力量。

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