何增科：中國公民社會組織發(fā)展的制度性障礙分析

　　內(nèi)容提要：公民社會的制度環(huán)境是指那些影響公民結(jié)社行為和民間組織活動的各種正式的和非正式的規(guī)則的集合體。中國公民社會發(fā)展的制度環(huán)境中既存在著有利于其發(fā)展的制度性因素，也存在著不利的制度性因素或者說制度性障礙。這些制度性障礙包括：民間組織登記管理上的雙重許可制度，民間組織監(jiān)管上的雙重負(fù)責(zé)體制，年度檢查制度，請示報告制度等一系列制度性規(guī)定。這些制度性障礙使得民間組織發(fā)展面臨著注冊困境、定位困境、資金困境、知識困境、人才困境、信任困境等多重困境。出現(xiàn)這些制度性障礙的原因在于，公民社會制度環(huán)境的設(shè)計者和供給者出于維護(hù)政權(quán)和政治穩(wěn)定的考慮而在公民社會組織監(jiān)管上表現(xiàn)出強烈的限制和控制取向。背后的深層原因在于將公民社會與國家對立起來的理論思維和對民間組織根深蒂固的不信任和防范心態(tài)。建立社會主義和諧社會需要改變這種思維定式，努力建立公民社會與國家之間和諧與合作的新型關(guān)系，而這就需要優(yōu)化我國公民社會發(fā)展的制度環(huán)境建設(shè)培育服務(wù)與監(jiān)督規(guī)制并舉的能促型民間組織管理體制。

　　公民社會的制度環(huán)境，是指那些影響公民結(jié)社行為和民間組織活動的各種正式的和非正式的規(guī)則的集合體。制度環(huán)境對公民社會的發(fā)展具有決定性的作用，合適的制度環(huán)境促進(jìn)公民社會的健康發(fā)展，不合適的制度環(huán)境則會阻礙公民社會的順利發(fā)展，并容易導(dǎo)致民間組織和國家的相互對抗。中國公民社會組織發(fā)展的制度性障礙分析重點探討我國公民社會發(fā)展制度環(huán)境中所包含的不利于公民社會發(fā)展的制度性因素，其目的是為了進(jìn)一步改善公民社會發(fā)展的制度環(huán)境，促進(jìn)我國公民社會健康發(fā)展，并努力建構(gòu)公民社會與國家之間和諧合作的新型關(guān)系。

　　一、公民社會組織發(fā)展中存在的結(jié)構(gòu)性缺陷

　　改革開放以來，我國公民社會組織發(fā)展的制度環(huán)境總的來看是有利于其成長壯大的。市場化取向的經(jīng)濟(jì)改革和政府職能的轉(zhuǎn)變?yōu)槊耖g組織的發(fā)展提供了社會空間，多種經(jīng)濟(jì)成分的共同發(fā)展和對外開放后跨國公司和國際非政府組織的涌入為民間組織提供了大量物質(zhì)資源，我國的民間組織由此獲得了迅速的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，1989年全國登記注冊的民間組織只有4446家，2003年底則發(fā)展到266612家，期間年均增長速度為34%。[①]另據(jù)民政部最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截止到2005年底，我國共擁有各類社會團(tuán)體168，000個，民辦非企業(yè)單位146，000個，基金會999個[②]。有學(xué)者指出，僅僅統(tǒng)計已經(jīng)登記注冊的社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)數(shù)量，將會遺漏掉大量的社團(tuán)。根據(jù)他們的統(tǒng)計分析，截止到2003年，全國已注冊社會團(tuán)體數(shù)量為142，000個，已注冊民辦非企業(yè)單位數(shù)量為124，000個，未注冊社會團(tuán)體40，000個，未注冊民辦非企業(yè)單位250，000個（兩項未注冊數(shù)據(jù)為民政部民間組織管理局官員的估計數(shù)據(jù)），工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等八大人民團(tuán)體的基層組織數(shù)量為5，378，424個，中國殘疾人聯(lián)合會、中國計劃生育協(xié)會、中國文藝界聯(lián)合會等其他準(zhǔn)政府社團(tuán)基層組織數(shù)量為1，338，220個，學(xué)生社團(tuán)、社區(qū)文娛團(tuán)體、業(yè)主委員會、網(wǎng)上社團(tuán)等各種草根組織數(shù)量為758，700個，由此估計社團(tuán)總數(shù)應(yīng)為8，031，344個。還有的學(xué)者主張把城鄉(xiāng)各類群眾性自治組織作為社區(qū)組織統(tǒng)計進(jìn)來，而據(jù)民政部統(tǒng)計，到2004年底為止，全國設(shè)有居委會（社區(qū)居委會）7.8萬個，村委會64.4萬個, 合計722，000個[③]。同時用民政部2005年底最新數(shù)據(jù)更新王紹光等人關(guān)于2003年已注冊社團(tuán)和民辦非企業(yè)單位數(shù)據(jù)和未統(tǒng)計的基金會數(shù)據(jù)（實增48999個）后，全國各類社團(tuán)總數(shù)就達(dá)到了8，802，343個。盡管不同的統(tǒng)計口徑導(dǎo)致不同的統(tǒng)計結(jié)果，但正如王紹光所言，中國改革開放后正在經(jīng)歷著一場社團(tuán)革命，“中國的確是全球結(jié)社革命的一部分”。[④]

　　但另一方面，我國公民社會發(fā)展的制度環(huán)境中存在著大量不利于民間組織發(fā)展的制度性因素，由此導(dǎo)致我國民間組織發(fā)展中存在著規(guī)模實力偏小、資金缺乏、能力不強、效率不高、內(nèi)部管理不規(guī)范等結(jié)構(gòu)性缺陷，尚不完全具備組織性、非政府性、非營利性、自治性和志愿性等基本特征，具有明顯的過渡時期組織的特征。

　　首先，就民間組織的組織性來看。民間組織成立登記門檻過高在一定程度上限制了民間組織的發(fā)展，我國每萬人平均擁有民間組織數(shù)量為1.45個，而法國為110.45個，美國為51.79個，巴西為12.66個，印度為10.21個，埃及為2.44個[⑤]，均高于我國公民的現(xiàn)有水平。我國民間組織人均擁有量嚴(yán)重不足。就民間組織活動地域范圍來看，我國民間組織以草根性和地方性民間組織為主。從清華大學(xué)NGO研究所的調(diào)查來看，被調(diào)查民間組織中有68.7%的活動范圍在一個縣、市、區(qū)范圍內(nèi)，8.6%的組織活動范圍在一個省范圍內(nèi)，僅有1.1%的組織活動范圍在兩個或兩個以上省范圍內(nèi)[⑥]，這與我國嚴(yán)格限制民間組織跨地域活動范圍密切相關(guān)。我國大多數(shù)民間組織成員人數(shù)較少，屬于小型民間組織，北京大學(xué)中國社會團(tuán)體研究中心對北京、浙江兩地社團(tuán)調(diào)查發(fā)現(xiàn)1000名以下會員的小型社團(tuán)占社團(tuán)總數(shù)60%左右。[⑦]從支出規(guī)模來看，前述清華大學(xué)的同一項調(diào)查表明，1998年幾乎90%以上的民間非營利組織的支出規(guī)模都在50萬元以下，有5%的民間組織每年支出額甚至在1000元以下，而每年支出額在100萬元以上的非營利組織還不到2%[⑧]，這也反映了民間組織實力的弱小。

　　其次，就民間組織的非政府性或民間性程度來看。我國多數(shù)民間組織在人員、經(jīng)費、辦公場所等基本資源方面對政府特別是對業(yè)務(wù)主管單位的依賴程度都比較高，表現(xiàn)出強烈的官辦色彩。清華大學(xué)的同一項調(diào)查表明，中國民間非營利組織中有46.6%是由業(yè)務(wù)主管部門提供辦公場所的，31.9%有自己的專用辦公室，8%租賃辦公室，1.7%辦公場所在領(lǐng)導(dǎo)或成員家中。從兼職人員所占比例來看，清華大學(xué)同一項調(diào)查表明，只有4.6%的非營利組織沒有兼職人員，其余均有兼職人員，人數(shù)從1到4人到最多40人以上不等，即使那些沒有專職人員的非營利組織也有兼職人員，這反映了許多民間組織與政府混合運作的情形。[⑨]該項調(diào)查還表明，1998年度被調(diào)查的非營利組織中政府提供的財政撥款、補貼占到非營利組織收入的49.97%以上，政府提供的項目經(jīng)費占3.58%，會費收入占21.18%，營業(yè)性收入占6.0%。民間組織收入嚴(yán)重依賴政府的財政撥款和補貼。[⑩]

　　第三，就民間組織的非營利性和公益性來看。有人對中國的全國性社團(tuán)按功能進(jìn)行了分類，結(jié)果發(fā)現(xiàn)其中學(xué)術(shù)交流類社團(tuán)占總數(shù)的48%，業(yè)務(wù)管理類社團(tuán)占28%，文體聯(lián)誼類社團(tuán)占11%，利益代表類社團(tuán)為6%，而公益服務(wù)類社團(tuán)僅占6%。[⑪]在48家利益代表類全國性社團(tuán)中，有27家社團(tuán)是為優(yōu)勢群體服務(wù)的，有17家是為中間群體服務(wù)的，只有4家是為弱勢群體服務(wù)的，這與我國成立社團(tuán)門檻過高（政治門檻、資金門檻和會員人數(shù)門檻），只有優(yōu)勢群體才有條件完全滿足這些成立門檻要求有著很大的關(guān)系。[⑫]而據(jù)民政部最新統(tǒng)計，在登記的14.2121萬個社會團(tuán)體中，其中行業(yè)性社團(tuán)41722個，專業(yè)性社團(tuán)40325個，學(xué)術(shù)性社團(tuán)37401個，學(xué)術(shù)性社團(tuán)37401個，聯(lián)合性社團(tuán)

　　19640個，其他社團(tuán)2079個[⑬]，而前四類社團(tuán)都屬于實行會員制的互益性社團(tuán)，而公益服務(wù)的社團(tuán)只占很小的比例。而就民辦非企業(yè)單位來說，在已登記的12.4萬個民辦非企業(yè)單位中，其中教育類62776個，衛(wèi)生類26795個，勞動類9037個，民政類7792個，科技類4522個，文化類2811個，體育類2682個，社會中介服務(wù)業(yè)1777個，法律服務(wù)業(yè)728個，其他5571個。民辦非企業(yè)單位雖然被界定為從事公益服務(wù)活動的非營利性組織，但《民辦教育促進(jìn)法》公開鼓勵民辦教育機構(gòu)的出資人取得合理的投資回報同時又可享受公益事業(yè)的稅收和其他方面優(yōu)惠，其他類型民辦非企業(yè)單位管理的行業(yè)法規(guī)也存在著類似情形。民辦非企業(yè)單位存在著明顯的營利化傾向，同時他們又比企業(yè)享受更多的稅收和其他方面的優(yōu)惠政策。其結(jié)果是民辦非企業(yè)單位雖幾經(jīng)清理但其數(shù)量仍增長很快的重要原因。這從一個側(cè)面反映了民間組織管理的現(xiàn)行制度和政策的缺陷。

　　第四，就民間組織的自治性來看。大量的調(diào)查研究表明，我國民間組織的自治程度不高。有人根據(jù)北京大學(xué)公民社會團(tuán)體研究中心2000——2002年對北京、浙江、黑龍江三地社團(tuán)組織大規(guī)模問卷調(diào)查結(jié)果對黨和政府對民間組織的影響進(jìn)行了定量分析。[⑭]該分析表明：多數(shù)社團(tuán)是由政府主管部門發(fā)起成立的，目的是協(xié)助其進(jìn)行管理工作；
黨和政府有關(guān)民間組織管理的法律政策具有強大的約束力；
業(yè)務(wù)主管單位比登記管理機關(guān)具有更大的影響力；
業(yè)務(wù)主管單位主要是通過推薦或派遣社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人、出席社團(tuán)會議、參加社團(tuán)活動、審查社團(tuán)年度工作報告和財務(wù)報告、派遣人員到社團(tuán)任職并發(fā)放工資等方式影響社團(tuán)；
黨和政府還通過在社團(tuán)建立黨組或選派黨政官員在社團(tuán)做領(lǐng)導(dǎo)來影響社團(tuán)。其結(jié)果是社團(tuán)的自治程度較低，同時表現(xiàn)出追求行政級別和待遇以及爭取行政管理權(quán)的強烈行政化色彩。清華大學(xué)NGO研究所的研究表明，在被調(diào)查的非營利組織中，根據(jù)組織章程民主選舉產(chǎn)生管理干部的非營利組織不到30%，而近三分之二的干部或者直接來源于業(yè)務(wù)主管部門的派遣和任命或者由組織負(fù)責(zé)人提名并得到業(yè)務(wù)主管部門的批準(zhǔn)。人事任免權(quán)成為業(yè)務(wù)主管部門控制非營利組織的主要手段[⑮]，從而削弱了后者的自主性。相對于社團(tuán)和基金會，民辦非企業(yè)單位在人事任免權(quán)等內(nèi)部事務(wù)管理上有著更大的自主性。

　　第五，就民間組織的志愿性來看。大量調(diào)查表明，民間組織運作所必需的自愿捐贈和志愿者工作人員或義工數(shù)量都嚴(yán)重不足。據(jù)有關(guān)學(xué)者的研究，我國目前只有100多家慈善公益機構(gòu)，慈善捐贈占GDP比重不到1%，而這些慈善組織所掌握的資金不到GDP的0.1%，公民捐贈主要以響應(yīng)黨和政府號召的被動捐贈為主，“經(jīng)常主動捐贈”很少。[⑯]另據(jù)清華大學(xué)前述同一項研究，1998年被調(diào)查的非營利組織收入結(jié)構(gòu)中企業(yè)贊助和項目經(jīng)費占5.63%（居第4位），募捐收入僅占2.18%（居第7位）。同時在回答問卷的非營利組織中，有34.4%的非營利組織表示沒有志愿人員，17.5%的志愿人員在1——4人，只有18.3%的組織志愿人員在40人以上。同時志愿者平均每人每月參加4.45天。[⑰]這表明我國志愿捐贈和志愿者工作都處于較低的水平上，而這與我國現(xiàn)行民間組織管理制度和政策中缺乏志愿者工作相關(guān)政策法規(guī)激勵有關(guān)，同時也反映了《公益事業(yè)捐贈法》的局限性。

　　二、公民社會組織發(fā)展所面臨的體制性困境和障礙

　　我國民間組織管理體制表現(xiàn)出強烈的限制和控制特征，從而使我國民間組織的發(fā)展壯大遭遇嚴(yán)重的體制性困境。具體來說，現(xiàn)有的制度環(huán)境使我國民間組織的發(fā)展面臨八大困境：（1）注冊困境：登記注冊門檻高，年檢手續(xù)繁雜，找“婆家”（業(yè)務(wù)主管單位）的要求，提高了準(zhǔn)入成本，導(dǎo)致大量民間組織不愿注冊登記從而游離于法律監(jiān)管之外。一些地方民政部門在2002——2003年進(jìn)行過摸底統(tǒng)計，有的學(xué)者在安徽、深圳等地以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進(jìn)行過小規(guī)模的實地調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過登記的社團(tuán)組織數(shù)量約占社團(tuán)組織實際數(shù)量的1/12——1/20，經(jīng)過登記的民辦非企業(yè)單位占實際數(shù)量的1/10——1/12，這個比例結(jié)果比地方民政部門的摸底結(jié)果更低。[⑱]僅以農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會為例，到2004年民政部舉行“全國發(fā)展農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會會議”時為止，全國已建立農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會10萬余個，而在各級民政部門登記注冊的只有1萬余個，而這還是民政部門簡化對他們的登記程序放寬登記條件并進(jìn)行專門登記一年后的情形。這些未登記注冊的民間組織面臨著合法性困境，因為根據(jù)《取締非法民間組織暫行辦法》凡未經(jīng)批準(zhǔn)籌備或未登記即開展活動的民間組織即屬于非法民間組織應(yīng)予取締。但對于民政部門和民間組織管理相關(guān)制度和政策來說也面臨著一種管理困境，取締數(shù)量如此之多的未經(jīng)登記的民間組織是一項難以完成的任務(wù)，而聽任這些組織游離于民間組織管理的制度和政策之外又會對依法登記并接受管理的民間組織產(chǎn)生負(fù)面影響，同時也損害著民間組織管理機構(gòu)的權(quán)威。（2）定位困境：一些學(xué)會、協(xié)會等民間組織等行政化傾向嚴(yán)重，(點擊此處閱讀下一頁)

　　甚至變成了“二政府”，還有一些民辦非企業(yè)單位以營利和避稅為目的因而企業(yè)化、商業(yè)化傾向嚴(yán)重，出現(xiàn)了角色定位困境。（3）人才困境：許多民間組織工資少，待遇低，辦公條件差，職業(yè)發(fā)展前景不明，對優(yōu)秀人才吸引力不強，從而影響到民間組織的整體素質(zhì)和能力。（4）資金困境：來自政府、企業(yè)和國際基金的資助均很缺乏，資金嚴(yán)重不足。政府采購尚未惠及公民社會組織。企業(yè)捐款的減免稅規(guī)定不明確。私人基金會的設(shè)立和運作面臨多方面的限制。（5）知識困境：民間組織培訓(xùn)不夠，信息渠道不暢，缺乏行動策略和專業(yè)知識。政府對相關(guān)培訓(xùn)的支持和鼓勵不夠。（6）信任困境：公眾不信任，因為一些民間社會組織缺乏自律機制，社會公信度低，透明度不高，甚至出現(xiàn)貪污、挪用、卷款潛逃等惡性事件。許多官員和一些地方黨組織和政府不信任，他們認(rèn)為民間組織與黨和國家相互對立、你強我弱思想根深蒂固，防范、限制心理嚴(yán)重。內(nèi)部成員不信任，組織內(nèi)部民主管理程度不高。（7）參與困境：我國民間組織及其成員有著很高的政治參與熱情，但現(xiàn)有的制度安排為民間組織提供的參與途徑主要是向業(yè)務(wù)主管單位反映意見、建議和要求，而由于民間組織在很大程度上依附于業(yè)務(wù)主管單位充當(dāng)配角，因而他們的意見、建議和要求對業(yè)務(wù)主管單位的影響力很小，很難受到應(yīng)有的重視。（8）監(jiān)管困境：登記管理機關(guān)將管理重心放在“入口”管理上很容易忽視對民間組織活動過程管理，業(yè)務(wù)主管單位忙于對民間組織內(nèi)部管理的干預(yù)和重復(fù)與民政部門內(nèi)容相同的監(jiān)管而無法發(fā)揮其應(yīng)有的市場監(jiān)管職能，雙重負(fù)責(zé)很容易演變?yōu)闊o人負(fù)責(zé)，稅務(wù)部門本應(yīng)成為監(jiān)管主體之一但現(xiàn)實中發(fā)揮作用很小，司法部門在監(jiān)管中處于缺位狀態(tài)。這樣盡管監(jiān)管法規(guī)非常細(xì)密，但實際監(jiān)管效果卻很有限，而民間組織卻普遍感到行政干擾太大，生存狀況艱難。

　　參照國際上民間組織管理的通例和民間組織所遭遇的困境，可以發(fā)現(xiàn)民間組織發(fā)展所遇到的一系列制度性障礙。（1）登記管理上的雙重許可制度造成民間組織的登記困境。業(yè)務(wù)主管單位的審查許可和登記管理機關(guān)的登記許可制度，人為抬高了民間組織申請登記的門檻。同時民間組織在業(yè)務(wù)主管單位拒絕履行審查許可職責(zé)時缺乏權(quán)利救濟(jì)手段。強迫民間組織尋找業(yè)務(wù)主管單位（或?qū)ふ移湎聦賳挝蛔鳛閽炜繂挝唬┻@個“婆家”，但對其審查許可的依據(jù)、時限等卻不做規(guī)定，無疑缺乏正當(dāng)性。除了登記許可制外，沒有建立起備案制作為補充，也沒有允許無須登記或備案的任意團(tuán)體的存在，不符合憲法保護(hù)公民結(jié)社自由權(quán)利的立法精神。申請登記的條件過高也不利于民間組織依法登記。（2）雙重監(jiān)督管理和監(jiān)督管理內(nèi)容上的重復(fù)是寶貴的政府管理資源的一種浪費。登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位在申請登記的審查、年度檢查的審查、違反有關(guān)條例規(guī)定的查處等方面進(jìn)行著重復(fù)勞動，浪費了政府資源。監(jiān)督管理上的雙方責(zé)任分擔(dān)為相互推卸責(zé)任提供了便利條件。（3）業(yè)務(wù)主管單位以監(jiān)督指導(dǎo)的名義對社會團(tuán)體等民間組織內(nèi)部管理全面而直接的干預(yù)的做法削弱了民間組織的自治性。業(yè)務(wù)主管單位對社會團(tuán)體等民間組織的思想政治工作、領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、人事管理、財務(wù)管理、外事活動等各方面工作的直接管理，使社會團(tuán)體等民間組織在很大程度上依附于其業(yè)務(wù)主管單位。業(yè)務(wù)主管單位選派人員擔(dān)任社會團(tuán)體等民間組織領(lǐng)導(dǎo)人或干預(yù)換屆選舉影響選舉結(jié)果的做法不利于這些民間組織內(nèi)部的民主管理和自治。（4）非競爭性原則和跨地域活動限制原則不利于民間組織的良性競爭和健康發(fā)展。根據(jù)這一原則提出的在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位而沒有必要成立的將不予批準(zhǔn)籌備或登記的政策性規(guī)定以及禁止設(shè)立分支機構(gòu)或代表機構(gòu)的政策性規(guī)定，違反了市場經(jīng)濟(jì)所需遵循的競爭原則，人為地賦予某些社會團(tuán)體或民辦非企業(yè)單位以壟斷地位和特權(quán)，損害了民間組織提高效率的積極性和動力。（5）缺乏免稅資格審核和稅務(wù)監(jiān)管乏力使民間組織的非營利性原則難以充分體現(xiàn)。多數(shù)國家對民間組織的監(jiān)管重點放在確保民間組織的非營利性上，免稅資格的審核和認(rèn)定構(gòu)成其中重要的一環(huán)。我國對民間組織的監(jiān)管重點放在確保敵對性民間組織難以生存和民間組織無法從事敵對性政治活動上，而對民間組織不得從事非營利性的經(jīng)營活動這一原則缺乏有效的監(jiān)管手段。有關(guān)條例雖然也提出了審計的要求，但審計機構(gòu)往往由民間組織自己去找審計費用自己負(fù)擔(dān)，這樣炮制出來的審計報告的客觀性和真實性是大可懷疑的。我國因缺乏民間非營利組織免稅資格的審核和認(rèn)定工作等稅務(wù)監(jiān)督手段以及登記管理機關(guān)和稅務(wù)機關(guān)的情報互換制度而導(dǎo)致民間非營利組織的營利活動大行其道。

　　（6）培育發(fā)展民間組織上的一些政策性規(guī)定不太合適。在培育發(fā)展行業(yè)協(xié)會上，政府職能部門對行業(yè)協(xié)會的某些行業(yè)管理授權(quán)實際上強化了行業(yè)協(xié)會的“第二政府”地位，不利于行業(yè)協(xié)會向民間組織的轉(zhuǎn)型。在培育發(fā)展農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會上簡化其登記程序和登記條件的政策性規(guī)定如何與《社會團(tuán)體登記管理條例》等行政法規(guī)有關(guān)條款的內(nèi)容協(xié)調(diào)一致的問題需要認(rèn)真加以解決。對企業(yè)和個人捐贈的稅前扣除比例（前者為3%，后者為30%）過低和指定25家公益、慈善性機構(gòu)可出具捐贈減免稅憑證等政策性規(guī)定不利于提高民間組織的捐贈收入。支持和鼓勵十類民辦非企業(yè)單位發(fā)展的許多法律法規(guī)政策都包含有稅收優(yōu)惠的規(guī)定，而我國又缺乏一部統(tǒng)一的稅法，使得稅收優(yōu)惠政策過多過濫，稅收漏洞太多。而允許民間非營利組織的出資人獲得投資回報的法律規(guī)定直接違背了民間組織的利潤不得分配的規(guī)定和國際民間組織管理的慣例。將非營利部門區(qū)分為國有的事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位并在具體政策上加以區(qū)別對待的做法不利于整個非營利部門的健康發(fā)展，同時也違背了鼓勵民辦非企業(yè)單位發(fā)展的初衷。（7）民間組織重大活動請示報告制度和年度檢查制度不利于民間組織的自主發(fā)展。民間組織重大活動請示報告制度是一種事前審查和審批制度，它是建立在對民間組織的不信任的基礎(chǔ)上的。國際上通行的做法是建立事后追懲制，后者既可以增強民間組織的責(zé)任感和自主意識，又可以減少民間組織與政府的對立情緒。業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機關(guān)對社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會等民間組織實行年度檢查制度，更多地是一種程序是否完備的形式性審查而非實質(zhì)性審查。這種耗時耗力又意義不大的制度可以考慮由獨立于政府的民間組織績效評估機構(gòu)定期公開發(fā)布的評估排名報告來代替。這種非官方的民間組織績效評估排名機構(gòu)彼此之間可以展開競爭。科學(xué)的、客觀的評估機制可以成為促進(jìn)民間組織提高績效的強大動力。（8）對民間組織的處罰和撤銷或吊銷民間組織上賦予登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的自由裁量權(quán)過大不利于民間組織的健康發(fā)展。有關(guān)的法律法規(guī)在民間組織應(yīng)受處罰的適用情形的規(guī)定過于籠統(tǒng)、抽象，處罰的上下幅度差別很大，這無疑擴(kuò)大了登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位及其工作人員的自由裁量權(quán)。撤銷或吊銷民間組織在許多國家是由司法機關(guān)依據(jù)嚴(yán)格的司法程序做出的，同時包含有多種權(quán)利救濟(jì)的途徑。我國撤銷或吊銷民間組織的執(zhí)法機關(guān)是民政部門，擔(dān)任行政復(fù)議職能的也是民政部門，民間組織對撤銷或吊銷民間組織的決定缺乏司法救濟(jì)途徑。

　　三、公民社會組織發(fā)展的制度性障礙成因分析

　　改革開放后我國關(guān)于民間組織的相關(guān)政策法規(guī)表現(xiàn)出強烈的控制型管理取向。而這種控制型管理的目的在于防止出現(xiàn)破壞社會穩(wěn)定和國家安全的敵對民間組織，防止民間組織從事不利于社會穩(wěn)定和國家安全的政治性活動，以免重現(xiàn)在一些國家如東歐和某些前蘇聯(lián)國家曾經(jīng)出現(xiàn)過的公民社會對抗國家乃至推翻國家政權(quán)的局面。維護(hù)政權(quán)和政治局面的穩(wěn)定是公民社會制度環(huán)境的設(shè)計者和供給者考慮問題的主要出發(fā)點。控制型管理的政策法規(guī)是建立在防范公民社會對抗國家的二元對立的理論假設(shè)基礎(chǔ)上的，它也在有意無意地把公民社會組織塑造為自己的對立面。這樣也就在很大程度上排除了把公民社會塑造成為自己的合作伙伴的可能性。

　　各級黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人對民間組織的態(tài)度是復(fù)雜的，同時也處于發(fā)展變化過程中。在80年代，各級黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人對民間組織主要持警惕防范的態(tài)度，這種態(tài)度因1989年的政治風(fēng)波而得到進(jìn)一步強化，因此，這一時期的政策取向主要以限制和控制為基調(diào)。90年代中期以后，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和政府職能轉(zhuǎn)變的不斷深化，各級黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人對民間組織作為社會中介組織的作用有了正面的認(rèn)識和評價，十五大以后社會中介組織的發(fā)展有了一個比較寬松的輿論氛圍。十六大以后，隨著民營經(jīng)濟(jì)獲得法律保障，各級黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人對民辦非企業(yè)單位的態(tài)度逐步趨于積極，民辦非企業(yè)單位的發(fā)展環(huán)境日益寬松。2004年召開的黨的十六屆四中全會提出了建設(shè)社會主義和諧社會的目標(biāo)，確定了社會事務(wù)管理中黨和政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公民參與的格局，明確了社團(tuán)、行業(yè)組織和社會中介組織的三大積極作用即提供服務(wù)、提出訴求和規(guī)范行為，各級黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人對民間組織功能的認(rèn)識進(jìn)一步深化，培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重逐步成為主要的政策基調(diào)。同時對于不同類型的民間組織采取區(qū)別對待，選擇性支持和選擇性限制相結(jié)合的方針。對于社區(qū)服務(wù)組織、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)會、慈善組織、民辦非企業(yè)單位等公益性、非營利性和非政治性組織，各級黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人多持肯定、支持和鼓勵的態(tài)度，并采取一系列措施加以扶持，充分利用和發(fā)揮他們的積極作用。對于那些為社會所需要又在政治上無害的草根民間組織如民間花會、廟會、燈會、老人會、秧歌會等，盡管它們沒有在民政部門登記注冊，地方黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人多持默許的態(tài)度和在實踐中采取“綠燈”政策。而對于那些涉及民族、宗教、社會科學(xué)、自然科學(xué)邊緣交*學(xué)科、青少年、婦女兒童問題的具有強烈政治和宗教色彩的民間組織，對于那些國外非政府組織和基金會以及與之聯(lián)系密切的民間組織，各級黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人更多地表示出政治上不信任和嚴(yán)加防范的態(tài)度，并采取 “紅燈”政策嚴(yán)格限制其發(fā)展和密切控制其人員與活動。目前官方對民間組織的態(tài)度總體上是矛盾的，一方面希望其發(fā)揮參謀助手、橋梁紐帶作用，希望其對政府職能起到拾遺補缺的補充作用，希望其協(xié)助黨和政府緩解社會矛盾解決社會問題，另一方面受烏克蘭等國發(fā)生的“顏色革命”的影響又擔(dān)心民間組織會發(fā)展成為體制外的異己力量挑戰(zhàn)黨和政府的權(quán)威，因此對于民間組織的信任程度是比較低的。對民間組織采取高門檻限制和強控制的深層原因即在于此。這也是他們在建構(gòu)民間組織發(fā)展的制度環(huán)境時采取監(jiān)管控制與培育發(fā)展并重方針和選擇性支持與選擇性限制并舉方針的重要原因。

　　黨政官員和普通公民普遍對民間組織抱有不信任甚至懷疑的態(tài)度。在我國古代，民間組織往往等同于秘密會社，后者一般處于官府的對立面，民反官的傳統(tǒng)多來自秘密會社這種有組織的力量。在當(dāng)代，人們往往信任黨和政府的權(quán)威，許多人認(rèn)為民間組織就是非政府組織，非政府組織是黨和政府的異己力量，很容易成為反政府組織，因此對民間組織及其活動采取懷疑、防范和抵制的態(tài)度。例如，在2003年“非典”肆虐期間，政府僅指定兩家具有官方色彩的非營利組織接受捐款，而以“規(guī)范捐贈市場”為由禁止其他非營利組織接受捐款，這從一個側(cè)面反映出某些政府官員對民間非營利組織根深蒂固的不信任態(tài)度。再如，據(jù)民間組織北京大學(xué)法學(xué)院婦女法律研究與援助中心反映，許多人習(xí)慣于認(rèn)為民間就是非政府，就是非組織、無政府狀態(tài)，由此導(dǎo)致他們在開展活動的過程中備受“關(guān)注”和經(jīng)常遭遇到“敏感”，這表明民間組織在發(fā)展過程中首先遇到認(rèn)識上的限制，一些人從思想觀念上還沒有足夠的準(zhǔn)備來接納民間組織。[⑲]但需要指出的是，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民自愿結(jié)社的熱情日益高漲，由公民自愿結(jié)社而形成的各種公民社會組織正在通過自身的活動塑造著自己的志愿性、服務(wù)性和公益性形象，從而逐步改變著傳統(tǒng)的觀念。對于這些較為典型的民間組織來說，組織內(nèi)外的公民乃至黨政官員對他們的信任程度都在不斷提高。

　　改革開放后20多年來，我國公民社會組織獲得了迅猛的發(fā)展，登記注冊的民間組織從1989年的4446家猛增到2005年的31.5萬家。但另一方面，我國有大量民間組織并未在民政部門登記注冊，同時現(xiàn)有的民間組織存在著規(guī)模實力偏小、資金缺乏、能力不強、效率不高、內(nèi)部管理不規(guī)范等諸多問題。公民社會組織發(fā)展的成就與問題都與我國公民社會發(fā)展的制度環(huán)境有著密切的關(guān)系。黨和政府培育發(fā)展公民社會組織的相關(guān)法律法規(guī)和政策以及建設(shè)和諧社會目標(biāo)的提出，有力地促進(jìn)了公民社會組織的發(fā)展。但現(xiàn)有的制度環(huán)境中也存在著不利于公民社會組織發(fā)展的因素，存在著諸多缺陷。其中最主要的缺陷就是監(jiān)管體制以限制和控制為政策取向，客觀上制約著公民社會組織的發(fā)展壯大和和諧社會目標(biāo)的順利實現(xiàn)。以公民社會與國家和諧的合作為目標(biāo)和建設(shè)培育服務(wù)與監(jiān)督規(guī)制并舉的能促型民間組織管理體制[⑳]應(yīng)當(dāng)成為優(yōu)化我國公民社會發(fā)展的制度環(huán)境的努力方向。

　　參考文獻(xiàn)：略

　　來源：中國政府創(chuàng)新網(wǎng)

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