吳遵民,沈俊強：論擇校與教育公平的追求——從擇校政策的演變看我國公立學校體制變革的時代走向

　　摘要：本文以我國政府在基礎(chǔ)教育擇校問題上的認識及政策演變作為切入口，同時對過去十年中始終糾纏在教育投入不足與治理教育亂收費的中小學擇校政策進行全面而深入的審視，以期能在此基礎(chǔ)上就新的思維框架提出若干新的建議與對策。

　　關(guān)鍵詞：擇校；
教育均衡；
公立學校體制改革

　　一、問題的提出

　　擇校是民主社會的一種普遍現(xiàn)象，它體現(xiàn)的是家長對孩子行使的監(jiān)護權(quán)，同時也是促進學校提高教學質(zhì)量、切實實施內(nèi)部教育改革的有效機制。擇�，F(xiàn)象在先進國家普遍存在，西方一些民主發(fā)達國家通過實行開放式的擇校政策，不僅保障了家長的擇校權(quán)，而且還以此來推動公立學校的體制改革并提升其教育質(zhì)量。20世紀80年代，約翰。E .丘伯和泰力。M .默借用政治學研究中的制度理論，建立了一個分析學校治理狀況的獨特視角，即通過"制度理論"來理解美國20世紀70年代以來公立學校的一系列變革。他們通過研究認為，要解決教育改革過程中的困境，關(guān)鍵不在于采取什么形式的措施，而在于解決所建立制度本身的弊端。

　　簡言之，任何教育改革只有經(jīng)過制度改革，才能從根本上實現(xiàn)其提高教育質(zhì)量的目的。為此，美國學者認為擇校的實施即是一項制度選擇和機制改革。"它完全可以獨立承擔起改革的全部責任：因為它包括了所有的教育改革必需的理念和方式，并完全可以實現(xiàn)改革者多年以來追求的改革目標。"①「丘伯。默。政治、市場和學校[M].蔣衡等譯。北京：教育科學出版社，2003.227.」縱觀上一世紀90年代以來，美國政府在公立學校變革層面所采取的一系列行動，其基本特征之一即反映在對擇校制度的建立與完善上。

　　而我國在"文革"之前，基礎(chǔ)教育較解放前有了明顯的發(fā)展，雖然教育資源緊缺，學校辦學條件比較落后，但由于社會的發(fā)展尚未對民眾的素質(zhì)提出較高要求，因此在那時擇校并未成為引起社會關(guān)注的重要問題。改革開放以來，隨著人均收入的提高，國家經(jīng)濟實力的提升，教育的發(fā)展速度加快和規(guī)模增大，各地及各級各類學校之間的差距開始拉大，尤其是上個世紀末推行的重點學校政策，更加劇了各校間教育資源的不均衡，從而引發(fā)了國內(nèi)擇校風的盛行。擇校機制的建立，原本可以促進學校之間的良性競爭，同時還可滿足不同學生家長對子女受教育的不同需求。但這樣一項在西方國家被視為重要教育機制的改革，卻在中國演變?yōu)?千家萬戶爭名校、無錢沒勢莫進來"的擇校走后門、擇校高收費的社會不公現(xiàn)象。那么擇校問題的癥結(jié)究竟在哪里？教育理論界又應(yīng)如何因勢利導(dǎo)從政策與實踐層面去剖解這個難題？這無疑是擺在當代教育理論工作者面前的重大問題。

　　本文以我國擇校現(xiàn)象的產(chǎn)生及其政策演變的歷史作為切入點，同時通過對西方擇校制度的考察和思考，來深入分析我國擇校問題的利弊，并進一步展現(xiàn)我國公立學校體制變革的時代走向。

　　二、我國擇�，F(xiàn)象的產(chǎn)生及其歷史演變

　　新中國成立以后，我國政府在義務(wù)教育的普及與提高上做出了巨大的努力。解放初期，通過對舊教育的接管與改造，原有的私立中小學改由政府接管，當時所有教育均由國家舉辦，社會化、多樣化的教育格局轉(zhuǎn)而被大一統(tǒng)的、高度集權(quán)的國家教育體制所取代。在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域也同樣如此，公立學校承擔起實施正規(guī)教育的全部重任。為了較快地提升中小學的教育質(zhì)量，中央提出把一部分學校建設(shè)成"重點學校"的方針①，「1954年6月5日政務(wù)院第212次政務(wù)會議通過《關(guān)于改進和發(fā)展中學教育的指示》，指出"當前中學教育工作的方針應(yīng)該是在整頓鞏固的基礎(chǔ)上，根據(jù)需要與可能，作有計劃有重點的發(fā)展，并積極地穩(wěn)步地提高中學教學的質(zhì)量。"1962年12月21日，教育部發(fā)出通知，有重點地辦地一批全日制中小學。參見轉(zhuǎn)型期中國重大教育政策案例研究課題組�？s小差異：中國教育政策的重大命題[M].北京：人民教育出版社，2005.287.」而隨著"重點學校"的興起，教育領(lǐng)域被公立學校體制所壟斷，實施走精英教育道路的格局開始形成。由于"重點學校"在經(jīng)費投入、教師分配、設(shè)施更新等方面占有"天時地利"的優(yōu)勢，因而一般學校與重點校之間逐漸拉開了距離。而教育資源的緊缺加之學生家長的一味追捧，亦使得"重點學校"成為了教育領(lǐng)域的稀有資源。

　　就我國的現(xiàn)狀而言，擇校的產(chǎn)生與發(fā)展又可分為兩個階段。一是"改革開放"政策實施之前的以"分"擇校；
二是"改革開放"政策實施之后的以"錢"（或權(quán)勢）擇校。就第一階段的特征而言，尤其是在"文革"結(jié)束以后，隨著高考制度的恢復(fù)，社會對教育的態(tài)度由"文革"期間的"輕視"到"文革"后的極端"重視"，以及隨著發(fā)展重點學校政策的進一步明確與加強，均為擇校的產(chǎn)生提供了合適的土壤。但當時要進重點學校，沿用的還是"文革"前的做法，即"分數(shù)面前人人平等".換言之，中小學生若想進入重點學校，憑的還是個人努力與學業(yè)優(yōu)秀。從某種程度看，它體現(xiàn)的還是一種公平原則。

　　再就第二階段的特征來看，隨著改革開放、市場經(jīng)濟的不斷深入，社會民眾對教育亦表現(xiàn)出越來越高的熱情，加之獨生子女政策產(chǎn)生的輸不起心理，基礎(chǔ)教育追隨高考"指揮棒"走的傾向也越來越明顯；
而"一考定終身"的體制性弊端又直接導(dǎo)致了基礎(chǔ)教育全面走向應(yīng)試教育的死胡同。由此，誰享受優(yōu)質(zhì)教育資源誰就能優(yōu)先獲得發(fā)展機會的現(xiàn)實，更激發(fā)了廣大民眾被喚醒的、期望自己子女接受高質(zhì)量教育的內(nèi)在需求。以上各種主客觀因素的持續(xù)存在與激化，使得擇校熱逐漸演化為21世紀初的擇校風。不過第二階段的擇校風與第一階段的擇校熱還是具有某種本質(zhì)區(qū)別的，其最大的不同之處即在于，無論是其需求的人數(shù)還是追捧的熱烈程度都要遠甚于前者。但現(xiàn)實的問題卻在于，那些被稱之為重點學校的教育資源畢竟是少數(shù)，其數(shù)量根本無法滿足幾乎所有適齡兒童家長的擇校要求。加之根據(jù)1986年4月12日第六屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國義務(wù)教育法》及其他有關(guān)規(guī)定，小學入學及升入初中，因其處在義務(wù)教育階段，要求取消升學考試而實行"就近入學"的方針。這一原本為減輕學生學業(yè)負擔的決策，客觀上卻使得戶籍、家庭經(jīng)濟狀況成為兒童入讀重點學校的主要因素，從而間接限制了部分原本可以"以分擇校"的兒童的入學機會，這就使得家長們希望孩子進入重點校的強烈愿望得不到公平而客觀的對待，家長為子女擇校引發(fā)的社會問題與教育問題隨之日益凸顯。在"粥少僧多"的限定下，一部分重點校轉(zhuǎn)鉆政策的空子，如變公辦為轉(zhuǎn)制，或直接轉(zhuǎn)為民辦并巧立收費名目，或根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)批條等來作為錄取新生的條件。隨之，在第二階段中以"分"擇校的公平途徑又受到了"以錢擇校"或"以權(quán)擇校"的挑戰(zhàn)，擇校亦更演變?yōu)閲乐氐纳鐣�不公和教育不平等的問題。①「這一階段公立學校的改革與轉(zhuǎn)制客觀上加劇了教育的公平問題。1994年國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于（中國教育改革和發(fā)展綱要）的實施意見》指出"，企事業(yè)單位和其他社會力量可按國家的法律多渠道、多形式辦學。有條件的地方，也可實行"民辦公助"、"公辦民助"等形式。"1996年《全國教育事業(yè)"九五"計劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》提出："現(xiàn)有公辦學校在條件具備時，也可以酌情轉(zhuǎn)為"公辦民助"學校或"民辦公助"學校。"1997年國家教委《關(guān)于規(guī)范當前義務(wù)教育階段辦學行為的若干原則意見》指出："各地在義務(wù)教育階段辦學體制改革中，可依實際情況實行"公辦民助"、"民辦公助"、社會參與、舉辦民辦學校等多種形式。"在轉(zhuǎn)制的過程中，國有資產(chǎn)、民間資產(chǎn)交錯，政府、學校、社會的責、權(quán)、利發(fā)生重組。這就產(chǎn)生了一系列復(fù)雜的教育與社會問題。以上海為代表的"改制"不是轉(zhuǎn)體制、轉(zhuǎn)所有制，而是在所有制不變的前提下，轉(zhuǎn)變辦學機制。而在其他地區(qū)的實踐中，更多的是通過收費來緩解政府教育財政經(jīng)費不足。參見胡衛(wèi)，劉國永。基礎(chǔ)教育公辦學校體制改革的路向及發(fā)展思考[J ].教育發(fā)展研究，2003，（9）.」

　　出現(xiàn)以上狀況在中國無疑有著深刻的社會背景。背景之一是，自上一世紀80年代中期以來，我國開始建立社會主義市場經(jīng)濟的體制，這一轉(zhuǎn)型與改革的結(jié)果，一方面是城鄉(xiāng)居民收入的大幅提高，而與此同時，貧富兩極分化的現(xiàn)象也逐漸加劇。再就市場經(jīng)濟體制而言，它不僅體現(xiàn)的是一種經(jīng)濟形式，與其相對應(yīng)的還是一種人的生存方式與文化模式。②「孫彩平。市場經(jīng)濟文化的矛盾與心理教育的文化功能[J ].東北師范大學學報（哲社版），2005，（2）.」換言之，隨著市場經(jīng)濟體制在我國的確立，市場經(jīng)濟的發(fā)展不僅帶來了文化意識的更新，而且個人對自身利益的主動追求與能動維護也得到了最大的激發(fā)。特別是在制度并不健全的政策環(huán)境下，被市場經(jīng)濟與競爭機制喚醒了的個體，必然會以各種方式實現(xiàn)個人利益的最大化。背景之二是，自1985年以來，中共中央及國家教委相繼出臺了一系列有利于社會力量辦學的政策，由此民辦學校在我國迅速發(fā)展。誠如以上所述，一部分公立學校借此機會"轉(zhuǎn)制"為民辦，還有一些地區(qū)甚至出現(xiàn)收取高額學費的"貴族學校".背景之三是，隨著分級管理、地方負責（分權(quán)）教育管理體制以及校長負責制的確立，一部分公立學校在面臨優(yōu)質(zhì)教育資源稀缺的情況下，采取計劃外招生并變相收取高額學費的手段，亦直接導(dǎo)致以"錢"擇�，F(xiàn)象的產(chǎn)生。

　　耐人尋味的是，擇校問題一般在京津滬等經(jīng)濟發(fā)達的城市首先產(chǎn)生，然后逐漸蔓延到其他中小城市。

　　形成這一格局的原因是，發(fā)達城市較早地完成了義務(wù)教育的普及任務(wù)，加之隨著城市居民物質(zhì)生活水平的逐漸提高，他們更開始關(guān)注教育質(zhì)量，并追求更優(yōu)質(zhì)的教育資源。任何事物都具有兩面性的特征，擇�，F(xiàn)象也同樣如此。其愈演愈烈的狀況，一方面表明了當前我國民眾對于優(yōu)質(zhì)教育的高度期待與旺盛需求；
而另一方面，由擇校引發(fā)的教育公平與社會公正問題，也越來越受到了民眾的關(guān)注和學者的質(zhì)疑。

　　三、擇校問題背后的教育體制因素

　　從長遠來看，擇校問題還將繼續(xù)困擾我國教育事業(yè)的健康發(fā)展，并引發(fā)人們對教育公平及社會公正問題的討論。毋庸置疑，處在一個實施義務(wù)教育的社會主義國家，孩子接受基礎(chǔ)教育竟然還要繳納高額學費，并且有些學校甚至已經(jīng)發(fā)展到"無錢沒權(quán)莫進來"的地步，這不能不說是對社會主義教育制度內(nèi)在精神的極大破壞。

　　《人民日報》社論曾指出："中小學擇校問題既是一個關(guān)系到千家萬戶子女升學的社會問題，也是一個很復(fù)雜的教育問題。從根本上說，是生產(chǎn)力發(fā)展水平與人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求這一矛盾在教育領(lǐng)域中的反映。這個問題也涉及到如何貫徹實施義務(wù)教育法和《中華人民共和國教育法》的問題。擇校問題如不妥善解決，就會影響教育發(fā)展和義務(wù)教育法的實施，會引起社會不安定。因此，中小學擇校問題是一時難以解決但又必須解決的現(xiàn)實問題。"③[本報邀請首都教育界部分專家學者座談如何解決中小學擇校收費問題[N].人民日報，1996-01-12（5）.]上述由《人民日報》在1996年舉辦的，歷時兩個月的"中小學擇校收費問題討論"得出的共識，在今天看來仍然具有現(xiàn)實意義。

根據(jù)以上對擇校產(chǎn)生的歷史成因的分析及其所引發(fā)的社會問題的討論，我們似可得出如下幾點結(jié)論：（1）擇�，F(xiàn)象的產(chǎn)生與城市教育發(fā)展的目標定位有著密切關(guān)系。在義務(wù)教育尚未全面普及之際，國家的教育政策只能集中于有限的教育資源，而為了較快地培養(yǎng)出建設(shè)社會主義事業(yè)的優(yōu)秀人才，政府又制定了舉辦重點學校的方針。但這一定位不僅導(dǎo)致了城市走精英教育和應(yīng)試教育的路徑，而且直接形成了擇校產(chǎn)生的原因。（2）重點學校（中小學）制度的確立，雖然使有限的優(yōu)質(zhì)教育資源相對集中，但在"粥少僧多"的情況下，由此產(chǎn)生的卻是以"權(quán)"擇校與以"錢"擇校的弊端，(點擊此處閱讀下一頁)而這一狀況已對教育公平與社會公正形成了巨大沖擊。（3）隨著教育體制的改革，社會力量辦學（民辦學校）開始在政府辦學（公立學校）的壟斷體制之外，為滿足部分民眾的教育需求提供了便利，但它同時也使得教育公平的問題成為了民眾關(guān)注的熱點。①「為了實現(xiàn)多元化、多樣化的辦學體系與機制，國家引進了民辦教育的概念，在不得追求贏利的前提下，甚至允許社會團體乃至個人舉辦基礎(chǔ)教育。但民辦教育的高額投入?yún)s轉(zhuǎn)化為高額學費被分攤到受教育者頭上，特別是部分公立學校的轉(zhuǎn)制，更因可享受免費優(yōu)質(zhì)教育資源的減少而加劇了這一問題的嚴重性�！箍傊�，擇校問題產(chǎn)生的根源雖然多種多樣，但國家對基礎(chǔ)教育投入的不足及優(yōu)質(zhì)教育資源遠遠不能滿足民眾的需求，卻是使這一問題逐漸上升為一個嚴重的教育問題的主要原因之一。

　　四、我國治理擇校問題的政策走向

　　"政策"一詞在《牛津英語詞典》中被界定為"政府、政黨、統(tǒng)治者和政治家等采取或追求的一系列行動，或所采取的任何有價值的行動系列".美國政治學家戴維。伊斯頓也指出："一項政策是由配置價值的一系列決定和行動所構(gòu)成。"英國政策學家史密斯則對此作了如下的評論，"政策概念意味著理性地選擇行動或者不行動，而非相互依存的力量的影響""，注意力不應(yīng)該放在那些導(dǎo)致變遷的決定上，而且也應(yīng)該對那些反對變遷、沒有在立法機關(guān)所制定的法令中得到體現(xiàn)，因此難以觀察的決定保持敏感性"②�！敢陨先�處引文，轉(zhuǎn)引自米切爾。黑堯。現(xiàn)代國家的政策過程[M].趙成根譯。北京：中國青年出版社，2004.5-6.斯密斯的觀點并非獨創(chuàng)，在林德布洛姆的《決策過程》一書中，也有類似的見解�！刮覀円�用以上三種關(guān)于"政策"的解說，其目的是對我國擇校政策的界定提供理論的基礎(chǔ)。首先，就"政策"本身的涵義來看，我國已經(jīng)制定的擇校政策主要反映在兩個方面：一是政府的理性決定與行動，即通過對教育現(xiàn)狀的判斷而做出決定與行動，并由此實現(xiàn)價值（資源）的權(quán)威分配。二是政府的"不作為"，即為了實現(xiàn)某種目的（如集中優(yōu)質(zhì)資源、培養(yǎng)社會急需人才等）或為了保證某項政策的出臺及貫徹實施，而對由此產(chǎn)生的負面影響采取視而不見、懸置不議及客觀上默許的態(tài)度。在我國，擇�，F(xiàn)象及其問題在日趨嚴重并持續(xù)多年之后，中央政府才決定采取"行動"，并將其排上教育政策的議事日程，這一過程本身就反映了政府的一種"態(tài)度"和"立場".

　　切實解決因擇校而引發(fā)的社會弊端并把它作為一項政策議題予以討論最初始于1995年。

　　當年的1月中旬，當時的國家教委主任在全國教育工作電話會議中正式提到了義務(wù)教育階段"擇校高收費"的問題。③「朱開軒談教育熱點問題義務(wù)教育階段不允許高收費對所謂"貴族學校"或豪華型學校，國家教委再次明確表示不贊成[N].人民日報，1995-01-19（3）.」但在事實上，擇校現(xiàn)象早在《人民日報》④「本文以"《人民日報》圖文數(shù)據(jù)全文檢索系統(tǒng)"為基礎(chǔ)，以"擇校"為關(guān)鍵詞進行檢索，將檢索得到的所有的出現(xiàn)該詞的文章作為一手材料。之所以這樣是基于如下考慮：《人民日報》是中國共產(chǎn)黨中央委員會的機關(guān)報，是中國發(fā)行量最大的綜合性報紙，也是世界最具影響力的報紙之一。作為黨中央的機關(guān)報《，人民日報》既是廣大干部群眾了解黨中央精神的重要媒體，也是外界了解和觀察中國的重要窗口。因而《人民日報》中關(guān)于"擇校"的相關(guān)報道無疑傳達的是黨中央對這一問題的政策思考。」上出現(xiàn)之前，就已在某些大中城市存在。而中央權(quán)威媒體對"擇校"問題的關(guān)注，則表明中央政府將在政策層面上采取行動的態(tài)度與立場。

　　那么自1995年以來，時間又流逝了近10年，一直困擾著社會民眾的擇校問題有否因政府政策的出臺而有所改善或解決？在回答這一問題之前，我們不妨對近十年來的擇校政策做一粗淺分析，并由此對擇校政策今后的發(fā)展趨勢進行預(yù)期的展望。以當時所處的時代特征為背景，我們可以將1995年以來的政策走向分為三個階段①�！副疚膶�擇校政策史的三個階段的劃分，主要凸顯了近十年擇校問題演進過程中的時代背景，而非依據(jù)擇校政策的內(nèi)容，因而各個階段的年限確定并不嚴格，只是為了行文的方便。筆者按�！�

　　第一階段（1995-1997），是治理義務(wù)教育擇校高收費的政策實施階段。我國對"擇校"問題的表態(tài)始于國家教委主任朱開軒的講話，這一講話的精神奠定了擇校政策的基調(diào)——即重點治理擇校"高收費"的問題。②「朱開軒談教育熱點問題義務(wù)教育階段不允許高收費對所謂"貴族學校"或豪華型學校，國家教委再次明確表示不贊成[N].人民日報，1995-01-19（3）.」換言之，擇校收費現(xiàn)象早已存在，并已有延續(xù)了相當長的時間，而之所以進入國家政策視野，則是因為它的負面影響已經(jīng)到了民眾難以忍受的程度。在此后的若干年中，可以說擇校問題始終與治理教育亂收費的問題糾纏在一起。而整治教育亂收費問題亦實際上奠定了擇校政策制定的價值基礎(chǔ)。

　　第二階段（1998-2000），是素質(zhì)教育政策視野下的"擇校"治理階段。素質(zhì)教育是在應(yīng)試教育時代提出的一種變革中國教育的新的全面發(fā)展教育理念。而1999年6月13日，中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》又將素質(zhì)教育確定為21世紀中國教育改革的歷史追求，這在客觀上使得解決擇校問題與制止片面追求升學率及長期以來的減輕中小學生課業(yè)負擔等問題聯(lián)系在一起。換言之，素質(zhì)教育政策的實施使擇校問題由單純的亂收費引發(fā)的社會不公現(xiàn)象，漸而轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾谓鉀Q學校片面追求升學率及中小學生課業(yè)負擔日益加重的深層次問題。而這一階段的特征亦著重表現(xiàn)為圍繞"擇校"現(xiàn)象而展開的素質(zhì)教育與應(yīng)試教育的論爭問題。

　　第三階段（2001-2006），是以教育均衡思路消解擇校弊端的政策考量階段。以教育均衡來消解因擇校引發(fā)的弊端，這一思路早在上一世紀90年代中后期即已出現(xiàn)。換言之，通過改造薄弱學校及重新調(diào)整教育布局，盡可能地消解因短期內(nèi)難以完全解決的擇校問題所引發(fā)的教育不公平是這一政策的理論基礎(chǔ)。其具體做法是：（1）加強對薄弱學校的經(jīng)費投入和改造；
（2）控制公辦學校轉(zhuǎn)制的數(shù)量并明確"名校不得轉(zhuǎn)制"的規(guī)定；
（3）由名校牽頭采取聯(lián)辦或合作的形式，提高薄弱學校的教育質(zhì)量。

　　通過以上分析，我們似可對近十年來我國在擇校問題上的政策走向梳理出兩個殊途同歸的展開層面。其一是為了滿足家長的擇校要求，或為了保障家長行使正當?shù)膿裥��?quán)而出臺的政策，其基本內(nèi)容大致有以下三項：義務(wù)教育階段的公立學校實行就近入學的原則，基本不予擇校；
民辦學校允許擇校，但收費內(nèi)容與標準必須公開；
非義務(wù)教育階段也允許擇校，但對擇校范圍和內(nèi)容必須予以明確規(guī)范。其二是在治理擇校弊端方面采取的政策舉措，其又由如下幾個部分構(gòu)成：加大政府對基礎(chǔ)教育經(jīng)費的投入；
調(diào)整學校布局，加大薄弱學校改造的力度；
義務(wù)教育就近免試入學；
取消重點學校和重點班；
實行"一費制"③「根據(jù)2001年教育部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部三部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于在全國義務(wù)教育階段學校推行"一費制"收費辦法的意見》規(guī)定"，一費制"指在嚴格核定雜費、課本費和作業(yè)本費標準的基礎(chǔ)上，一次性統(tǒng)一向?qū)W生收取費用�！购�"三限政策"④�！�"三限"政策是指政府舉辦的公辦高中在完成本年度招生計劃的前提下，可以招收一定數(shù)量的擇校生，但必須嚴格限人數(shù)、限分數(shù)、限錢數(shù)。更具體的說明可參見治理高中教育亂收費"三限"政策限什么[N ].人民日報，2004-07-11（2）.」

　　需要強調(diào)指出的是，近十年來我國治理擇校弊端，出臺擇校政策的基調(diào)，大體上還是圍繞治理教育亂收費目標而展開的。換言之，十年的擇校政策大都聚焦于"解決發(fā)生在老百姓身邊的、嚴重損害群眾切身利益的問題"上，而對于如何充分利用擇校機制，并通過"擇校"的良性競爭，來出臺有利公立學校內(nèi)部體制改革的政策卻未深入研究。誠如本文在開頭部分所述，擇校猶如一把雙刃劍，它既具有促進學校與學校之間雙向互動、良性競爭的功能，但同時也可能使一部分學校利用自身的有利條件達到其利欲熏心的目的。簡言之，擇校是一個復(fù)雜的社會現(xiàn)象，因而看待這一問題也需站在多層面、多角度的立場。而現(xiàn)行的擇校政策存在兩個思維定勢：一是認為要解決擇校弊端就必須大力擴充公立學校的優(yōu)質(zhì)教育資源；
二是必須堅定不移地實施就近入學的原則。筆者以為，前者是將解決擇校問題的努力全部寄希望于地方政府（固然政府是消解擇校弊端的"第一責任人"，它必須有所作為）；
而后者則試圖在隨著市場經(jīng)濟體制確立而產(chǎn)生的個體追求自身利益最大化的時代，限制民眾對教育所擁有的自由選擇權(quán)。無疑，在擇校風愈演愈烈的形勢下，以上兩種思路都值得反思，其思維框架亦亟待重新考量。

　　五、以擇校推進學校體制改革的可行性

　　長期以來人們把政府視為當然的公共教育資源的供給方，就擇校問題的治理而言，這一理解限定了我國解決擇校問題的思維空間。比如用"就近入學"的思路來制定治理擇校弊端的政策，其表面看起來似乎做到了公平與公正，但實際上不但限制了公民應(yīng)該擁有的擇校權(quán)利，而且在客觀上也使得一部分人可以用"錢"去"擇"能夠提供優(yōu)質(zhì)教育資源的轉(zhuǎn)制學校或民辦學校，其結(jié)果是仍然無法解決教育的不公平現(xiàn)象。那么能否因勢利導(dǎo)，利用擇校之所長而去克服其所短呢？換言之，我們能否做到既充分發(fā)揮政府作為公共權(quán)力的作用，去盡力提供教育公共產(chǎn)品、縮小教育差距、實現(xiàn)教育公平；
同時還出臺一系列政策，使因擇校帶來的生源流動、資金流動及人才流動的教育活力更加勃發(fā)，并以此作為推動公立學校內(nèi)部機制改革的動力？對此筆者的看法是，以上思路不僅可能而且可行，因為它可以達到顧此及彼的目的，并使擇校從滋長社會問題的溫床，而成為能提升學校教學質(zhì)量、推動學校教育改革的催化劑。

　　對于以上設(shè)想，在實行開放入學的西方國家已經(jīng)有所實現(xiàn)。如實行開放入學的英美等國，其擇校制度的設(shè)計體現(xiàn)了建設(shè)多元化教育格局的追求，它們基于市場的教育改革理念，對傳統(tǒng)公立學校一統(tǒng)天下的僵硬制度進行了挑戰(zhàn)。如美國的特許制學校政策激勵著教育管理者和家長們?nèi)��?chuàng)造一種獨立的、可供選擇的、擺脫了官僚體制的、并致力于產(chǎn)生更加出色教育成果的公立學校。而英國的直接撥款教育政策亦有著類似的做法，它把招生權(quán)由地方教育當局直接轉(zhuǎn)移到學校，同時賦予了家長自由擇校的權(quán)利。又如近年來在歐美開始流行的"在家上學"現(xiàn)象，亦大膽地對義務(wù)教育必須在學校體制內(nèi)接受正規(guī)教育的傳統(tǒng)說"不"；
①「當然"在家上學"必須申請、登記，并經(jīng)教育行政部門的認可�！苟�西方國家的學券制政策，則更把每一位享受義務(wù)教育孩子的經(jīng)費直接交給家長，并由家長手握這些"財權(quán)"去為自己孩子選擇合適的學校。由此公立學校與公立學校之間、公立學校與私立學校之間的良性競爭及互動機制也隨之產(chǎn)生。簡而言之，義務(wù)教育經(jīng)費仍然由國家無償提供，并由政府宏觀掌控，而學生及家長獲得了將經(jīng)費提供給哪所學校的"投票權(quán)"和"決定權(quán)".換言之，唯有學校做出切實努力，并以優(yōu)質(zhì)的教學質(zhì)量與完善的教育服務(wù)來取信于學生家長，這才能贏得生源和學校運作的經(jīng)費。需指出的是，以上一些運作方式雖然具有市場化的性質(zhì)，它是一種以教育民營的方式來實現(xiàn)公共教育服務(wù)供給的運作機制，但其基本宗旨則是放權(quán)給家長，而與此同時對學校提出了更高的要求。

同樣一個擇校問題，在國外卻把它與公立學校體制改革的制度聯(lián)系在了一起，這不由使我們看到在擇校視野下，如何促進學校內(nèi)部體制的變革及切實保障義務(wù)教育公平性和公益性原則的實現(xiàn)，還是大有拓展余地的。我國目前實行的就近入學與戶籍制度、公立學校行政管理制度、校長負責的制度、公立學校的產(chǎn)權(quán)制度等都限定了我國政府在擇校政策上進行宏觀調(diào)控的空間。換言之，要徹底解決擇校問題，就必須對這些制度進行重新考量，其關(guān)鍵是對我國教育體制進行整體變革，(點擊此處閱讀下一頁)并重構(gòu)政府與公立學校的關(guān)系。

　　六、解決擇校問題的若干建議和對策

　　綜合以上的分析與研究，我們認為，只有將擇校問題提升到公立學校體制改革的高度，才有可能實現(xiàn)合理的制度設(shè)計，并解決擇校風久刮不止的難題。對此，特提出以下幾點建議與對策。

　　重新認識擇校問題。對于擇校問題我們不能僅僅停留在治理教育亂收費的層面，應(yīng)該看到它與我國公立學校體制及現(xiàn)行教育政策都有著密切的內(nèi)在關(guān)系。因此，在治理擇校問題的同時，還應(yīng)從公立學校教育體制變革的角度作整體思考。比如，政府可以進一步"放權(quán)"或進一步"集權(quán)".通過放權(quán)可以使學校擁有教育改革的自主權(quán)，而民眾亦擁有擇校的自由權(quán)，這在客觀上使市場經(jīng)濟所體現(xiàn)的公平競爭的原則在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域發(fā)揮作用。但為了避免學校的兩極分化，政府作為監(jiān)管者，可以將有限的教育資源做出更為合理的分配。①「眼下有一種現(xiàn)象需要警惕。即重點學校的優(yōu)勢地位已經(jīng)形成，教育差距客觀存在，因而在短期內(nèi)要求薄弱學校與之縮小差距并不現(xiàn)實。所以要防范一些地方由于利益驅(qū)動，仍把有限的教育資源向重點學校傾斜，并進一步拉大校際差距。因為只要存在明顯的教育鴻溝，擇校現(xiàn)象就不會消失�！苟�通過集權(quán)，政府則可以利用宏觀調(diào)控的能力，實現(xiàn)基礎(chǔ)教育在校園設(shè)施、師資條件、辦學質(zhì)量上的趨同，也即提供一種無差別的公立教育服務(wù)，這也是一種取消擇校的策略。

　　但就我國的現(xiàn)狀而言，以上兩種極端形態(tài)，可能都未必適合我國國情。因此亟待明確一個發(fā)展變化的方向，然后分階段地穩(wěn)步推進。

　　充分了解民意，調(diào)整擇校政策。政府在制定擇校政策之際，還需要考慮在擇�，F(xiàn)象背后民眾所認可的內(nèi)在制度。在此之前，一度實施的"以分擇校"引發(fā)了應(yīng)試教育的弊端，但它同時亦表明這種擇校規(guī)則也是民眾所能接受的。因此可以明確，若要進一步調(diào)整我國的擇校政策，就需要轉(zhuǎn)換視角，即不僅從政府的立場，同時還要從民眾的角度去了解他們對擇校的需求與期待，并由此加以深入認識和準確判斷。

　　綜合思考、兼顧整體與局部。在制定治理擇校的有效舉措之時，還需突出綜合思考的原則。如"就近入學"與"開放入學"都是可供選擇的政策，它們與教育公平本無內(nèi)在的聯(lián)系。

　　換言之，任何一項具體政策都需要放在整個政策體系中去加以綜合考慮，才能權(quán)衡其利弊。比如在突出"就近入學"原則之際，為減少其可能出現(xiàn)的負面影響，就必須出臺相關(guān)的配套政策。而在實際運作過程中，如果沒有公辦學校教育質(zhì)量的整體提升，那大部分民眾的擇校權(quán)也就必然受到限制，因為公辦學校教育質(zhì)量不提高，民眾仍將不得不通過其他方式，去就讀高收費的轉(zhuǎn)制或民辦學校。簡言之，政府為民眾提供就近入學的便利，其并不意味著就必須強制要求就近入學。賦予民眾自由擇校的權(quán)利，再運用配套政策引導(dǎo)并規(guī)范其擇校行為，這才是應(yīng)該采取的對策。

　　多維視野、立體運作。除了通過市場機制來變革公立學校，或者直接退出教育服務(wù)領(lǐng)域，政府似乎還可以有其它的選擇：一是在終身教育理念的指導(dǎo)下，實現(xiàn)各種教育形態(tài)的重新整合，以使其更具有制度彈性與包容性；
二是重建新的國民教育體系。處在一個信息化、全球化的時代，在家學習（home schooling ）的實踐與非學�；�社會的構(gòu)想，已經(jīng)有了實踐的基礎(chǔ)，對此進行探索與深入研究，應(yīng)該成為推動教育發(fā)展的重大歷史課題。

　　打破傳統(tǒng)、重建教育供給機制。打破原有教育經(jīng)費只投入公立學校的供給體制，而將公立學校與民辦學校都視為可提供公共教育經(jīng)費的學校，以實現(xiàn)公共教育經(jīng)費在學校內(nèi)部自由流動，也不失為是一種積極的對策。在優(yōu)質(zhì)教育資源供給不足的情況下，努力拓展我國優(yōu)質(zhì)教育資源的供應(yīng)渠道應(yīng)是一個現(xiàn)實而急迫的問題。從這一層面看，自由擇校（開放入學）與公立學校體制變革應(yīng)是不可分割的整體。換言之，若沒有擇校，公立學校體制變革的動力只能來自政府的外部調(diào)控，其真正的自我變革就不可能徹底展開；
而若沒有公立學校的體制變革，學校發(fā)展方向與評價標準趨同，結(jié)果則是千校一面、萬人同語，家長也就無校可擇。其帶來的也不是教育的發(fā)展，而是教育的衰落。

　　三方博弈、共建擇校良性發(fā)展機制。我們以為，政府、市場與社會（廣大家長）是三股影響公立學校發(fā)展的重要力量，而它們之間的平衡與博弈，將使公立學校與政府的關(guān)系得以更新，而這種更新又可以通過擇校制度的合理設(shè)計來加以實現(xiàn)。換言之，對擇校制度的設(shè)計首先需要打破當前擇校政策的限定性框架，其次要致力于重新構(gòu)建政府與公立學校的關(guān)系，再次，則是借助市場運作的原則，實現(xiàn)公立學校獨立自主、面向競爭、良性發(fā)展的局面。

　　綜上所述，我國近十年擇校政策在逐漸調(diào)整的過程中已經(jīng)取得了一定的成效，但至今仍未根本解決因擇校引發(fā)的諸種問題。在市場機制引入、公辦學校壟斷體制被打破、民眾教育需求增加、學校類型多樣及辦學體制多元化的發(fā)展時期，擇校的出現(xiàn)有其必然性，并且在相當長的歷史時期內(nèi)仍將繼續(xù)存在。擇校的歷史亦必然決定了對它的治理不能只是采取禁或堵的簡單思路，正視現(xiàn)實，采取更加合理的制度設(shè)計并對其進行規(guī)范才是務(wù)實的立場。

　　在對擇校制度進行重新考慮與設(shè)計之際，如何變革公立學校的體制又是首當其沖的關(guān)鍵問題。因為只有對公立學校體制做出更科學合理的設(shè)計，才能正視優(yōu)質(zhì)教育資源相對集中與民眾對優(yōu)質(zhì)教育需求旺盛的這一對立與統(tǒng)一的現(xiàn)實矛盾。而在這一過程中，政府如何調(diào)整其與公立學校的關(guān)系則對于公立學校的發(fā)展與擇校問題的解決具有決定性的意義。就目前的發(fā)展趨勢來看，我國擇校政策的合理走向應(yīng)考慮民眾的如下要求：希望今后能不再擇校，因為所有的學校都是優(yōu)質(zhì)學校；
希望今后可以自由擇校，因為所有的學校都是特色學校。無疑，這一發(fā)展趨勢融合了人們太多的期待與愿望，而實現(xiàn)這一代表民眾意愿的目標，則應(yīng)該是政府實現(xiàn)制度變革的基礎(chǔ)和方向。

　　吳遵民，上海人，華東師范大學教育學系教授，研究方向為終身教育、社區(qū)教育等；
沈俊強，福建詔安人，華東師范大學教育學系博士生，研究方向為基礎(chǔ)教育政策、教育基本理論等。

　　來源：《清華大學教育研究》2006年第6期

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