周雪梅,程倩：權(quán)力分類視角中的腐敗治理

　　長期以來，權(quán)力作為政治學的核心問題被無數(shù)的思想家探討、研究，但關(guān)于權(quán)力制約機制的研究，其思路基本是根據(jù)權(quán)力體系構(gòu)成要素來認識權(quán)力和進行權(quán)力制約方案設計；
得不到有效“救贖”的權(quán)力往往深陷于腐敗而難以“超度”。然而，張康之教授卻突破了近代以來權(quán)力認識的窠臼，以全新的視角發(fā)現(xiàn)和分析了權(quán)力存在的兩種形態(tài)，獨辟腐敗治理之蹊徑。

　　一、一種新的權(quán)力分類：抽象權(quán)力與具體權(quán)力

　　關(guān)于權(quán)力分類的歷史最早可以追溯到古希臘，濫觴于亞里士多德的權(quán)力職能分工思想。作為古希臘雅典的自由民主制的政治實踐在理論上的總結(jié)和反思，亞里士多德提出，一切政體都是由三個要素構(gòu)成的，即由議事機能，行政機能和審判機能所構(gòu)成，并且主張建立一種由中產(chǎn)階級掌權(quán)以平衡貴族和平民的混合的民主制[1]。后期希臘思想家波利比阿提出，這種混合政體同時有三種權(quán)力機構(gòu)：執(zhí)政官、元老院和人民，各自分別代表了君主制、貴族制與民主制。他指出這種混合政體的優(yōu)越性就在于它恰當?shù)卣{(diào)和了君主、人民與元老院幾方面的權(quán)力；
能使各種政治要素整合為協(xié)調(diào)、平衡的狀態(tài)；
能把有限的國家權(quán)力分配給執(zhí)政官、元老院、保民官，并使他們相互之間起支持、制止和限制的作用。波利比阿的混合政體理論，對近代西方的共和國學說，及分權(quán)學說的直接提出，產(chǎn)生了重大影響[2]。

　　第一次對分權(quán)理論進行了較為明確闡述是在17世紀，洛克提出了政府權(quán)力分立與規(guī)制的思想。他認為，政府主要擁有以下三種權(quán)力：立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)。立法權(quán)指享有權(quán)利來指導如何運用國家的力量以保障這個社會及其成員的權(quán)力；
執(zhí)行權(quán)指在社會內(nèi)部對其一切成員執(zhí)行藉以維護社會秩序的有關(guān)法律規(guī)范；
對外權(quán)指包括戰(zhàn)爭與和平、聯(lián)合與聯(lián)盟以及同國外的一切人士和社會進行一切事務的權(quán)力。上述三種權(quán)力既相互獨立又相互制衡[3]。但洛克還沒有明確提出司法權(quán)的獨立問題。盡管如此，洛克的這一較為原型的政府分權(quán)理念對后世的孟德斯鳩和美國聯(lián)邦黨人深具啟發(fā)和影響，后者所提出并演變成型的現(xiàn)代三權(quán)分立與制衡學說即發(fā)端于此。

　　18世紀提出“三權(quán)學說”最主要的代表是孟德斯鳩。作為西方權(quán)力制衡理論的開創(chuàng)者，孟德斯鳩系統(tǒng)闡述了“三權(quán)分立”的思想，并明確提出了關(guān)于立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)相互制衡、牽掣并協(xié)調(diào)前進的學說。所謂“以權(quán)力制約權(quán)力”，就是立法、行政、司法這三種權(quán)力互相分立，互相制約，保持平衡。因為，“當立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個人或同一個機關(guān)之手，自由便不復存在了�！�…如果司法權(quán)不同立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也就不存在了。……如果同一個人或是由重要人物、貴族或平民組成的同一個機關(guān)行使這三種權(quán)力，即制定法律權(quán)、執(zhí)行公共決議權(quán)和裁判私人犯罪或爭訟權(quán)，則一切便完了�！盵4]

　　19世紀初，法國思想家邦雅曼•貢斯當在對盧梭的“人民主權(quán)”理論進行反思后提出，至高無上的人民主權(quán)是抽象的，是無法自行行使并發(fā)生作用的，它必須委托給一個現(xiàn)實的具體的權(quán)力、具體的人來行使�！笆聦嵣�，它以人民主權(quán)的名義所要求的權(quán)力，并不是那種主權(quán)的一部分，它不僅是對現(xiàn)有權(quán)力的非法置換，而且是創(chuàng)造了一種根本就不存在的權(quán)力�！盵5] (P35)應該說，貢斯當意識到了預防和制止權(quán)力由善的目的走向一種罪惡的可能性，但遺憾的是，他沒有明確地在一般意義上對權(quán)力進行抽象與具體的劃分，并且，在他覺察到兩種權(quán)力的分離后，依然回復到孟德斯鳩的起點，他認為，“世上沒有不受限制的權(quán)力，不管是人民的權(quán)力，還是那些自稱人民代表的人的權(quán)力，……都要受到權(quán)力得以產(chǎn)生的統(tǒng)一范圍的約束”[5] (P61)。對現(xiàn)實的權(quán)力進行限制的最有效的辦法仍舊是孟德斯鳩的“三權(quán)學說”。

　　根深蒂固的權(quán)力制衡思想，經(jīng)由“三權(quán)分立”的制度安排已經(jīng)成為現(xiàn)實的政治經(jīng)驗。而這一由啟蒙思想家提出的學說，既是近代工業(yè)社會分化發(fā)展的必然產(chǎn)物，也是近代以來一切權(quán)力監(jiān)督制約機制設計的基本理論基礎。不可否認的是，三權(quán)分立學說對于近代社會民主政體的建設起到了不可估量的作用，在這一思想基礎上建立起來的權(quán)力制衡體制有著積極的歷史意義。但是，近代社會根據(jù)權(quán)力制衡原則所設計的權(quán)力運行機制從未達到根治權(quán)力濫用和腐敗的效果。在由工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的過程中，在權(quán)力體系日益豐繁的情景下，在權(quán)力制約方案設計-實施-設計不斷反復的過程中，“三權(quán)學說”已顯捉襟見肘。根據(jù)權(quán)力構(gòu)成的三大要素來認識權(quán)力、區(qū)分權(quán)力的“三權(quán)學說”在今天這種權(quán)力要素越來越復雜的情況下，權(quán)力實體越來越多樣的情況下，其現(xiàn)實作用已經(jīng)式微，它應當成為思想史的范疇，需要有新的權(quán)力分類認識的提出。

　　也正出于對于權(quán)力制約問題的思考，對權(quán)力純潔性的實踐問題上的理想追求，張康之教授提出一種新的答案：那就是“存在著兩種權(quán)力：一種是法律制度化的權(quán)力，我們把這種權(quán)力稱為抽象權(quán)力；
另一種是在法律制度化的框架下存在的由個人或個性化的組織所執(zhí)掌的權(quán)力，我們把這種權(quán)力稱作為具體權(quán)力�！盵6] (P72)具體地說，當把權(quán)力與權(quán)力主體聯(lián)系起來考量的時候，權(quán)力體系中就不再僅僅是立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)這三大構(gòu)成要素，而是兩種構(gòu)成形態(tài)。一種是由法律制度所規(guī)定的權(quán)力，這種權(quán)力的主體是整個社會，抑或是作為整個社會代表的國家或政府，因這種權(quán)力的主體是抽象的，我們稱其為抽象權(quán)力；
另一種權(quán)力是由具體的人或組織來執(zhí)掌的權(quán)力，它的主體是作為國家和政府權(quán)力機關(guān)的組織和這些組織中的人，即國家機關(guān)和政府機關(guān)中的官員。這種權(quán)力的主體總是要落實到具體的人，我們稱其為具體權(quán)力。近代以來所生成的權(quán)力體系中都存在著這兩種形態(tài)的權(quán)力，“三權(quán)分立”學說中的所謂立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)也都可以在進一步的分析中被歸結(jié)為抽象權(quán)力和具體權(quán)力。

　　通過張康之教授全新的權(quán)力分類，即對權(quán)力作出抽象的和具體的區(qū)分之后，關(guān)于權(quán)力制約的問題就變得明確、具體了。這種新的權(quán)力分類方法是在對“三權(quán)分立”批判基礎上的理論創(chuàng)新，它“不僅實現(xiàn)了‘三權(quán)學說’的理論超越，而且在解決權(quán)力運行中的現(xiàn)實問題方面，也提供了一個極有價值的思路�！盵7]

　　二、認識腐敗成因的新視角

　　所謂腐敗，是指公共權(quán)力不再服務于公共利益的實現(xiàn)，而成為權(quán)力主體牟取私利的工具。盡管腐敗的形式五花八門，但腐敗的實質(zhì)都是以公權(quán)謀獲私利，其機理都是由于掌權(quán)者迎合私人的利益饑渴，致使公共權(quán)力越出正常的軌道，背離其為公共利益服務目的，褻瀆人民賦予的公共權(quán)力。通過抽象權(quán)力和具體權(quán)力的劃分，我們認識到，腐敗是一種現(xiàn)實運行著的、直接與權(quán)力執(zhí)掌者相連的具體權(quán)力的腐敗。因為，抽象權(quán)力存在與發(fā)展的決定因素是法律制度的完善與否，只要一個國家、政府或組織的存在還具有合法性根基的時候，抽象權(quán)力就是與國家、政府及其制度共生的良性運行的權(quán)力，由此，在公共權(quán)力體系里，具有腐敗可能性的只能是具體權(quán)力了。只有當“具體權(quán)力背離了抽象權(quán)力的宗旨，脫離了抽象權(quán)力的軌道，超出了抽象權(quán)力的框架，就變成了一種非法行使的權(quán)力，是需要加以制止和校正的權(quán)力�！盵6] (P72)

　　公共權(quán)力執(zhí)掌者是抽象權(quán)力與具體權(quán)力聯(lián)系的中介，如果公共權(quán)力執(zhí)掌者的道德存是覺醒的話，他會以奉行公共權(quán)力的善的目的為榮，以違背公共權(quán)力的善的目的為恥；
反之亦然。而失去恥辱感的行政人員會為了自己的私利而變得窮兇極惡，在可能的法律漏洞里胡作非為，為所欲為，致使具體權(quán)力與抽象權(quán)力嚴重背離。當然，大部分具體權(quán)力與抽象權(quán)力的短期背離或局部具體權(quán)力與抽象權(quán)力的長期背離，暫時還不會立刻傾覆抽象權(quán)力的合法性。但是，如果具體權(quán)力長期地大部分地背離公共權(quán)力的善的目的，它就異化為禍國殃民的強權(quán)力量，就會顛覆整個抽象權(quán)力的合法性，就會危及國家、政府的合法存在。當具體權(quán)力不再表現(xiàn)出與抽象權(quán)力相一致的性質(zhì)和功能，而變成與抽象權(quán)力的性質(zhì)和功能相背離的權(quán)力，它就不再被用來為社會公眾服務，為公共利益服務，而成為權(quán)力執(zhí)掌者牟取私利的工具；
權(quán)力不再是應然的服務，而成為瀉私欲、貪私利的便捷機器。

　　工業(yè)社會以來，官僚制成為社會組織的普遍形式，尤其是政府組織的基本形態(tài)。但正如張康之教授所指出的，“從官僚制的實踐來看，它從一開始就無法避免公共權(quán)力的異化問題，它總是受到腐敗的困擾�！盵8] (P183)對等級和效率的強調(diào)以及對平等和價值的忽視，使得官僚制組織中抽象權(quán)力和具體權(quán)力的背離成為必然：因為嚴格的權(quán)威分層使得官僚制組織內(nèi)部等級森嚴，權(quán)力實際上被少數(shù)人操縱，上層的專斷和下層的逢迎導致具體權(quán)力自我膨脹的可能。再加上由于體制造成的權(quán)力主體道德缺失和監(jiān)督缺失，公共權(quán)力的異化便無可避免地發(fā)生了，腐敗也就因此生成并蔓延開來。官僚制能走多遠，腐敗就能走多遠�？梢哉f，官僚制之所以能為腐敗留下滋生蔓延甚至瘋長的空間，是因為它天然地蘊涵著具體權(quán)力與抽象權(quán)力的背離及具體權(quán)力的異化。

　　由此，官僚體制下腐敗的根源在于具體權(quán)力的異化，而具體權(quán)力異化的根源在于公共權(quán)力的分化過程中具體權(quán)力與抽象權(quán)力的背離。同時，公共權(quán)力的異化又與公共權(quán)力的實際當權(quán)者即具體的行政人員的行為緊密相連，而當權(quán)者在公共領域的具體行為是由他的價值觀所決定的，諸如行政人員對權(quán)力、地位、金錢的認識和三者之間的關(guān)系的理解都來自于他的價值觀念。如果當權(quán)者的價值觀念是錯誤和混亂的，把追逐權(quán)力、積聚錢財當成他生命的理想追求，把權(quán)力、金錢看作他社會地位和功成名就的象征，把從事公共行政這一職業(yè)作為他飛黃騰達、升官發(fā)財?shù)募總z，那他就會處心積慮地玩弄權(quán)術(shù)，想方設法地搜刮民脂民膏。公共權(quán)力的異化便開始了，腐敗也就萌生了。

　　從腐敗產(chǎn)生以來，人們就與之進行了艱苦卓絕的不懈斗爭，卻又屢遭失敗的痛苦。所有貌似合法合理的設計淪落為政治家的口號，之于腐敗治理，或南轅北轍，或隔靴撓癢，或淺嘗輒止。對于行政人員而言，既有制度的道德性決定了他的行為模式，公共權(quán)力的異化，不僅僅在于行政官員的道德價值的扭曲和墮落，致使他選擇錯誤和罪惡的行為，更在于制度本身能夠提供給行政人員道德如此發(fā)展的空間和機會。因此，公共權(quán)力要健康運行，最根本的做法應該是依據(jù)公共權(quán)力的分類，杜絕抽象權(quán)力和具體權(quán)力的背離，加強行政人員的道德體系的建設，鏟除具體權(quán)力異化的土壤，激活行政人員的道德存在，在公共行政領域確立權(quán)力即服務的理念，強化服務觀念，抵拒個人私欲，完善服務職能，并由此來保證抽象權(quán)力和具體權(quán)力的一致而不是相互背離�！盀榱舜_保公共權(quán)力的公共性，需要讓與公共權(quán)力的科學依據(jù)和制度保障相統(tǒng)一的權(quán)力公共性觀念深入人心，進而切實地建立起一種道德化的制度體系，以保障權(quán)力在運行中接受公共行政道德的規(guī)范和約束�！盵6] (P113)

　　三、腐敗治理的著力點：公共權(quán)力的道德化

　　抽象權(quán)力和具體權(quán)力的發(fā)現(xiàn)和區(qū)分，并不僅出于科學認識的需要，而是要通過對權(quán)力的解剖來厘清權(quán)力的內(nèi)在構(gòu)成。只有達到了這種科學的認識，才可能直接服務于對現(xiàn)實問題的解決。換言之，“關(guān)于抽象權(quán)力與具體權(quán)力的區(qū)分以及對它們的進一步認識，可以使我們在審視任何一種權(quán)力異化現(xiàn)象時都能夠大致確定它是屬于權(quán)力的哪一個方面和哪一個部分中出的問題，從而根據(jù)具體情況做出解決方案的科學設計�！盵6] (P67-68)基于抽象權(quán)力和具體權(quán)力的劃分，鑒于法律制約功能的失效現(xiàn)象和現(xiàn)有監(jiān)督機制不力的情形，為了徹底防御、治理公共權(quán)力的濫用和腐敗，我們應該跳出以權(quán)力制約權(quán)力的單向度的思維方式，尋求以道德制約權(quán)力的新的途徑。

　　從新的權(quán)力分類觀點出發(fā)，我們的思路是從抽象權(quán)力大處考慮，從具體權(quán)力小處入手，把作為行政權(quán)力主體的公共行政人員由目前的所謂“經(jīng)濟人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮�共人”[8] (P161)，正確認識和處理公共行政領域中權(quán)力與權(quán)利之間的關(guān)系，以責任取代權(quán)利，完全摒棄權(quán)利意識的干擾，以道德制約權(quán)力，以德行政。從外部因素看，由于存在法律懲戒功能的失靈問題，以法治權(quán)并不能獨當一面了；
由于行政官員的道德滑坡和廉政督察機構(gòu)的非獨立性和利益取向性，使肅貪反腐難有長效，以權(quán)治權(quán)亦難免流于形式；
由于政府官僚組織的封閉性，以民治權(quán)也淪落為口號。這些外部原因從另一側(cè)面印證了公共權(quán)力道德化的現(xiàn)實必要，以道德制約權(quán)力不可或缺。因為，單單依靠法律的懲罰來防止和治理腐敗，其作用是有限的，懲罰只對懼怕懲罰者有用，而且，法律的嚴懲還可能使人鋌而走險，變本加厲地巧取豪奪，以企他日遠走高飛。為何在反腐風聲日益吃緊的情況下，(點擊此處閱讀下一頁)

　　腐敗現(xiàn)象仍呈擴散、蔓延趨勢？由此也可知端倪。

　　需要指出的是，在公共行政權(quán)力的運行過程中，在以道德制約權(quán)力的實現(xiàn)過程中，以德行政和依法行政并非沖突矛盾的，而是可以達到統(tǒng)一的。因為，以道德制約權(quán)力蘊含著把依法行政與以德行政緊密結(jié)合起來，或者說是在依法行政的基礎上實行以德行政。在法治的前提下，行政人員的法律情感和法律信仰，是全部法制建立、存在和發(fā)展的根本前提及依據(jù)。這種對法律遵守和獻身的情感、觀念以至激情，都來源于他們內(nèi)心深處對道德情感和道德觀念的認同與接納，在此，道德存在的作用就是把對法律的責任義務轉(zhuǎn)化為道德的責任義務，從而把法律融入自己工作生活的一部分，把對法律的“外在觀點”轉(zhuǎn)向“內(nèi)在觀點”。也就是說，“讓法律成為社會成員的共同信念，通過法律深入人的內(nèi)心而實現(xiàn)社會構(gòu)成的有機化，是人類真正成為一個有著內(nèi)在聯(lián)系的共同體，讓法律不是作為一種外在于人的力量而是作為一種內(nèi)在于人的力量，來保障社會成員個體的安全和其他各個方面的利益。正是在這種對法治的理想追求中，包含著道德的合理性。那種寄希望于把法律規(guī)范轉(zhuǎn)化成為人的內(nèi)在的價值和行為規(guī)則的構(gòu)想，其實就是一種要求超越法律的愿望。”[9]

　　事實上，在人類社會的發(fā)展已隱隱聽聞后工業(yè)社會來臨的號角之時，在超越法治的美好暢想之中，一種新的治理模式將被確立，這是一種法治與德治相統(tǒng)一的模式，在制度的層面上，它不再是“法制”所能夠概括的，而是我們所構(gòu)建的“德制”，這種新型制度設計是以公共行政的道德化為開端的，而公共行政的道德化又是以公共權(quán)力的道德化為起點的。公共權(quán)力的道德化，包括抽象權(quán)力的道德化，即社會治理模式、公共行政制度和體制的道德化，同時也包括具體權(quán)力的道德化，即公共行政中活躍著的主體的道德化。

　　更具體地說，公共行政主體的道德化可以依賴于兩個相互聯(lián)系的途徑：其一，是在行政改革的制度安排中蘊涵著道德化的合理規(guī)范和道德實現(xiàn)的保障機制，同時確保已經(jīng)確立的制度朝著有利于新的道德因素生成和成長的路向發(fā)展，能夠培育和滋養(yǎng)行政人員的道德修養(yǎng)。從而為抽象權(quán)力在實踐中的運行和發(fā)揮作用提供制度保障，促使道德制約機制和法律制約機制的統(tǒng)一，為具體權(quán)力主體的道德觀念的萌生和茁壯成長提供穩(wěn)定的、適宜的環(huán)境。其二，“制度與體制的道德化對于有道德覺悟的行政人員還可以起到激勵的作用，對于道德覺悟低的行政人員，則可以表現(xiàn)為懲處和制裁的作用。所以說，制度與體制的道德化就能夠?qū)崿F(xiàn)對行政行為的調(diào)控，能夠通過鼓勵行政人員的道德自覺性，強化道德的他律性，把褒揚和懲治結(jié)合起來，使一切行政行為都能夠在這一道德化的條件下有規(guī)可循，有據(jù)可查，有法可依�！盵8] (P212)因為，沒有個體和整體的道德價值支持的制度是僵硬的、冰冷的制度，在此情境下，行政人員則可能在制度的弊漏里極盡蠅營狗茍之能事。

　　當然，任何制度的實施都必須依賴于行政人員的主體性，確立道德化的制度的根本目的仍在于以道德制約機制喚醒行政人員的道德存在，激活良心在個體道德品質(zhì)中起著自我監(jiān)控的作用。用良心這種柔性的力量去馴化行動這種剛性的力量，強調(diào)自律對外部不良誘惑的抵御能力。同時結(jié)合法律制度的權(quán)力制約機制，從而達到預防和制止濫用權(quán)力的發(fā)生，達到腐敗的遏止和根治。就目前而言，我國行政改革中亟需解決的正是如何確保行政人員道德化與制度體系道德化的齊頭并進，從而建立起道德化的體制和行政道德發(fā)生機制，以從根本上喚醒行政人員內(nèi)心深處至善的道德愿望和道德追求，把行政人員從單向度的法律約束中解放出來，使他們在法律制度所確立的行政空間內(nèi)把法律制度化轉(zhuǎn)為他們的道德自覺；
建立起一套完善的行政道德監(jiān)督機制，發(fā)揮行政人員的道德評價作用，在行政領域里營造一種為公共利益服務的熱情和風尚，在行政實踐中提高行政人員的道德操守和道德品質(zhì)，徹底根除公共權(quán)力異化的土壤。

　　總之，以公共行政道德化為途徑治理腐敗，是源于公共權(quán)力體系中抽象權(quán)力和具體權(quán)力的背離，是源于權(quán)力主體的道德存在的遮蔽而導致的具體權(quán)力的異化，所給出的一劑良方。在新型社會治理模式的建構(gòu)過程中，可能生成的是一個法治和德治相互補充的治理系統(tǒng)，這是一個處于經(jīng)常性整合互動中的系統(tǒng)，其中，經(jīng)由外在的法律與內(nèi)在的道德交合后新生的力量，對于腐敗治理而言，足以所向披靡。

　　【參考文獻】

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　　來源：探索

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