馬駿：中國(guó)預(yù)算改革的政治學(xué)：成就與困惑

　　摘要：文章從政治學(xué)的角度分析中國(guó)預(yù)算改革。研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)預(yù)算改革政治學(xué)包含著一個(gè)“預(yù)算改革的政治困惑”。一方面，預(yù)算改革的確在改變著政治過程，另一方面，政治過程的核心部分似乎不是純粹的預(yù)算改革所能改變的，恰恰相反，預(yù)算改革的推進(jìn)需要對(duì)中國(guó)政治過程的某些部分進(jìn)行改革。

　　關(guān)鍵詞：預(yù)算改革；
政治學(xué)；
改變

　　自從著名公共預(yù)算專家瓦爾達(dá)沃夫斯基提出預(yù)算改革的政治涵義（Wildavasky ，1961）與預(yù)算改革的政治學(xué)（Wildavasky，1988）這一命題以來，預(yù)算改革的政治學(xué)一直是公共預(yù)算研究中非常重要的一個(gè)研究領(lǐng)域。本文在這些文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國(guó)公共預(yù)算改革的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)這一問題進(jìn)行思考。本文首先發(fā)展出一個(gè)預(yù)算改革政治學(xué)的分析樞架。然后，運(yùn)用這個(gè)分析框架來解讀中國(guó)預(yù)算改革，并提出本文的研究問題。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合2003年以來在5個(gè)省和4個(gè)市的調(diào)研，本文分析了預(yù)算改革對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)和決策方式的影響，并提出一個(gè)“中國(guó)預(yù)算改革的政治困惑”

　　一、預(yù)算改革政治學(xué)：一個(gè)分析框架

　　任何預(yù)算改革的產(chǎn)生都是因?yàn)閷?duì)現(xiàn)有的預(yù)算過程和結(jié)果感到不滿意，因此，都希望通過對(duì)預(yù)算過程進(jìn)行改革來實(shí)現(xiàn)期望的預(yù)算結(jié)果。不少研究者和改革者都傾向于將預(yù)算改革看成一個(gè)純粹的技術(shù)性改革，從而將預(yù)算改革的重點(diǎn)放在對(duì)預(yù)算機(jī)器進(jìn)行修修補(bǔ)補(bǔ)。然而，公共預(yù)算的本質(zhì)是政治，“預(yù)算是政治的一個(gè)次系統(tǒng)”。正如瓦爾達(dá)沃夫斯基（1961）指出的，一方面，預(yù)算改革是有政治涵義的，另一方面，如果預(yù)算改革不能相應(yīng)地影響政治過程。預(yù)算改革是很難實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的。在評(píng)論美國(guó)20世紀(jì)50年代以來出現(xiàn)的各種預(yù)算改革時(shí)，瓦爾達(dá)沃夫斯基指出，這些改革都沒有瞄準(zhǔn)正確的目標(biāo)：“如果目前的預(yù)算過程或?qū)�或錯(cuò)地被認(rèn)為是不令人滿意的，那么，我們必須改變預(yù)算只是其反映之一的政治體制的某些方面。那種認(rèn)為我們可以在不改變影響力分布的情況下在預(yù)算上帶來巨大改變的想法是毫無意義的……預(yù)算與政治體制非常復(fù)雜地聯(lián)系在一起。所以，迄今為止，影響預(yù)算最顯著的方式是引人根本性的政治變化……如果不能同時(shí)影響政治過程，是不可能在預(yù)算過程上進(jìn)行重大改變的�！痹谕郀栠_(dá)沃夫斯基（wildavoky ，1961，1988）的這些經(jīng)典研究的基礎(chǔ)上，參照中國(guó)預(yù)算改革的特點(diǎn)，本文發(fā)展了一個(gè)預(yù)算改革政治學(xué)的分析框架（圖l ）。這個(gè)分析框架包括3方面的內(nèi)容：（l）預(yù)算改革引起的權(quán)力結(jié)構(gòu)方面的變化；
（2）預(yù)算改革引起的決策方式的變化；
（3）預(yù)算改革引起的預(yù)算結(jié)果的變化。

　　圖l 預(yù)算改革政治學(xué)的分析框架

　�。ㄒ唬�權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變。一個(gè)基本的問題是，預(yù)算改革是否帶來了權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化。在不同的預(yù)算體系中，權(quán)力結(jié)構(gòu)是不同的。預(yù)算改革經(jīng)常會(huì)涉及到權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變。在預(yù)算體制比較成熟的國(guó)家，預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)一般相對(duì)穩(wěn)定。預(yù)算改革可能并不總是會(huì)引起權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化。然而，即使在這些國(guó)家，在某些情況下，預(yù)算改革也需要對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的某些方面進(jìn)行改革。對(duì)于那些基本的頂算制度仍然非常不完善的國(guó)家，預(yù)算改革面臨的一個(gè)基本任務(wù)通常是如何在各個(gè)預(yù)算參與者之問分配或重新分配權(quán)力與責(zé)任。因此，這些國(guó)家的預(yù)算改革通常會(huì)涉及權(quán)力結(jié)構(gòu)上的變化，甚至是權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)。預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)主要包括4方面的內(nèi)容：（l ）公民和利益團(tuán)體是否可以方便地進(jìn)人預(yù)算過程？（2）如何在議會(huì)和政府之間分配預(yù)算權(quán)力？（3）如何在政府內(nèi)部分配預(yù)算權(quán)力？（4）如何在議會(huì)內(nèi)部分配預(yù)算權(quán)力？不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)具有不同的政治涵義。首先，不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)將會(huì)對(duì)預(yù)算過程產(chǎn)生不同的影響。在不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)下，預(yù)算參與者之間的權(quán)力關(guān)系是不同的，預(yù)算信息的流動(dòng)方向也是不同的，最后形成的預(yù)算過程也是不同的。其次，權(quán)力結(jié)構(gòu)為預(yù)算參與者的行動(dòng)提供了一個(gè)基本的行動(dòng)框架，從而會(huì)對(duì)預(yù)算決策者的決策行為產(chǎn)生影響。

　�。ǘ�）決策方式的改變。預(yù)算改革政治學(xué)最關(guān)注的是，預(yù)算改革是否帶來了決策方式的改變。從根本上看，這是判斷預(yù)算改革是否成功的標(biāo)準(zhǔn)。如果做到了這一點(diǎn)，就可以說預(yù)算改革成功了。如果預(yù)算改革之后，雖然新的預(yù)算過程已經(jīng)開始運(yùn)作，但是，幾乎所有（或核心）的預(yù)算參與者仍然像預(yù)算改革以前那樣做出決策，那么，顯而易見的結(jié)論就只能是，預(yù)算改革沒有成功。正如瓦爾達(dá)沃夫斯基（Wildavasky，1988）所說的：“如果到最后結(jié)果模式仍然和以前完全一樣，那么，對(duì)預(yù)算機(jī)器打主意是毫無意義的。相反地，除非導(dǎo)致不同類型的決策，而且，如果做到了這一點(diǎn)，政治力量的游戲必然被改變，否則，預(yù)算改革的合理性就是沒有依據(jù)的。”

　　預(yù)算改革者通常都希望通過重構(gòu)預(yù)算制度來影響預(yù)算參與者在資金分配中的決策方式。具體地，通過在預(yù)算結(jié)構(gòu)、程序和規(guī)則上進(jìn)行改革來實(shí)施這種影響。預(yù)算結(jié)構(gòu)涉及預(yù)算過程中各個(gè)參與者之間的權(quán)力與責(zé)任分配形式。如前所說的，權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變可能對(duì)預(yù)算參與者的決策方式產(chǎn)生影響。同樣地，預(yù)算程序的改變也會(huì)影響決策方式。例如，自上而下和自下而卜的預(yù)算程序就會(huì)對(duì)預(yù)算參與者的決策模式產(chǎn)生不同的影響。在前者，預(yù)算編制是以貫徹政府首腦的政策意圖為核心的，部門在編制預(yù)算時(shí)就必須充分考慮政府首腦的戰(zhàn)略意圖或政策意圖。而在后者，預(yù)算編制是以部門利益為基礎(chǔ)的，部門可以更多地考慮自己部門的工作重點(diǎn)甚至部門利益。在程序方面影響最大的可能是具體的預(yù)算編制模式的選擇，在過去幾十年中，已經(jīng)涌現(xiàn)了績(jī)效預(yù)算、計(jì)劃——項(xiàng)目預(yù)算、零基預(yù)算和新績(jī)效預(yù)算等理性預(yù)算改革。這些預(yù)算改革都希望通過改革預(yù)算編制模式來改變預(yù)算決策者的決策方式。最后，預(yù)算改革一般都會(huì)設(shè)計(jì)新的“游戲規(guī)則”來約束和規(guī)范預(yù)算參與者的決策，例如預(yù)算報(bào)表格式、科目體系、項(xiàng)目管理規(guī)則等。當(dāng)然，不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)和預(yù)算程序本身也包含了不同的決策規(guī)則。然而，正如過去幾十年的預(yù)算改革表明的，盡管改變決策方式是最關(guān)鍵的，但也是最困難的川。

　�。ㄈ�）預(yù)算結(jié)果的改變。長(zhǎng)期以來，一個(gè)極其流行的信念就是，預(yù)算過程決定頂算結(jié)果。預(yù)算改革者都相信，只要有一設(shè)計(jì)良好的預(yù)算過程，就可以得到預(yù)期的預(yù)算結(jié)果。在這種理念下，人們都堅(jiān)信，“如果預(yù)算程序是合理的，那么其結(jié)果也是正確的”。對(duì)于現(xiàn)代公共預(yù)算來說，一種值得期望的預(yù)算結(jié)果是什么呢？我們可以結(jié)合財(cái)政責(zé)任（financial accountability）來回答這個(gè)問題。最早的財(cái)政責(zé)任是確保君主的財(cái)富安全。但是，隨著以議會(huì)的政治控制為核心的財(cái)政責(zé)任機(jī)制產(chǎn)生，加之在20世紀(jì)進(jìn)行了一次又一次的理性頂算改革之后，現(xiàn)代公共預(yù)算的財(cái)政責(zé)任已經(jīng)發(fā)展為，有效率地配置資源以實(shí)現(xiàn)社會(huì)希望實(shí)現(xiàn)的績(jī)效目標(biāo)。

　　自20世紀(jì)50年代以來，以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家一直不斷對(duì)預(yù)算過程尤其是預(yù)算資金分配過程進(jìn)行改革，來改進(jìn)資源配置效率。但是，這些改革都沒有取得完全的成功。同樣地，在過去的幾十年中，聯(lián)合國(guó)、世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織等國(guó)際機(jī)構(gòu)一直都在幫助發(fā)展中國(guó)家改革它們的預(yù)算過程，以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的預(yù)算結(jié)果。然而，這些改革也收效甚微，預(yù)算改革未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的預(yù)算結(jié)果，關(guān)鍵的原因是，預(yù)算改革并未真正地改變預(yù)算過程中的權(quán)力分配，也未能從根本上改變預(yù)算過程中預(yù)算參與者的決策模式。對(duì)此，在分析美國(guó)預(yù)算改革時(shí)，瓦爾達(dá)沃夫斯基（Wildavasky，1988）已非常清楚地闡述。如果預(yù)算過程中的權(quán)力結(jié)構(gòu)依舊，預(yù)算參與者的決策行為依舊，那么，預(yù)算改革實(shí)際就不可能真正地改變預(yù)算過程，則難免出現(xiàn)“結(jié)果模式仍然和以前完全一樣”的結(jié)局。

　　本文將運(yùn)用這個(gè)分析框架來對(duì)分析中國(guó)的預(yù)算改革。不過，本文主要集中在預(yù)算過程中的權(quán)力結(jié)構(gòu)與決策行為來分析中國(guó)預(yù)算改革。這主要是因?yàn)椋海╨）預(yù)算結(jié)果的改變主要取決于是否能夠改變預(yù)算過程中的權(quán)力結(jié)構(gòu)和決策行為；
（2）目前無法獲得分析預(yù)算結(jié)果是否改變所需要的數(shù)據(jù)。

　　二、理解中國(guó)預(yù)算改革：預(yù)算改革政治學(xué)的角度

　　從1949年建國(guó)到1978年經(jīng)濟(jì)改革是中央計(jì)劃占統(tǒng)治地位的時(shí)期。在這一時(shí)期，資源的配置是由中央計(jì)劃決定的，預(yù)算只不過是計(jì)劃的反映。雖然計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對(duì)于經(jīng)濟(jì)績(jī)效的負(fù)面影響已經(jīng)廣為人知，但是，從維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律和支出控制的角度來看，這種計(jì)劃主導(dǎo)的資源配置體制卻有一定的優(yōu)勢(shì)。1978年啟動(dòng)的市場(chǎng)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革逐漸地瓦解了計(jì)劃體制在資源配置方面的支配性地位。從1978年到1999年進(jìn)行預(yù)算改革的這一段時(shí)期，雖然傳統(tǒng)的計(jì)劃體制已經(jīng)開始衰落，但是，這。時(shí)期財(cái)政改革主要集中在財(cái)政收人方面，并沒有建立一個(gè)有效的預(yù)算體制來填補(bǔ)計(jì)劃體制衰落后留下的預(yù)算管理真空。在這一時(shí)期，中國(guó)預(yù)算體制具有凱頓（caiden ，1988）L .J所說的“前預(yù)算時(shí)代”的特征，既在政府內(nèi)部缺乏集中的行政控制，又缺乏立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府預(yù)算的政治控制。在政府內(nèi)部，預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)極度“碎片化”。除財(cái)政部門之外，還存在其他擁有資金分配權(quán)的準(zhǔn)預(yù)算機(jī)構(gòu)，例如計(jì)劃部門和科技部門等。同時(shí)，由于預(yù)算外財(cái)政盛行，各個(gè)部門都控制著，一部分自由支配的預(yù)算外資金。在預(yù)算執(zhí)行中，實(shí)行一種分散的財(cái)政管理體制，致使財(cái)政部門無法監(jiān)督、控制各個(gè)部門的支出行為。這些都使得在政府內(nèi)部缺乏集中的行政控制。從政府與人大的關(guān)系看，盡管1982年《憲法》和1994年《預(yù)算法》都明確規(guī)定了人大的預(yù)算審查和監(jiān)督職能，但是，由于沒有在預(yù)算體制方面進(jìn)行相應(yīng)的改革，人大的預(yù)算監(jiān)督職能實(shí)際上沒有得到落實(shí)。

　　1999年，中國(guó)啟動(dòng)了預(yù)算改革。這一改革的目標(biāo)是重新構(gòu)造預(yù)算編制和執(zhí)行過程，主要包括：（l）部門預(yù)算改革，即強(qiáng)調(diào)政府預(yù)算以部門為基礎(chǔ)進(jìn)行編制，部門的預(yù)算必須包括它所有的收人和支出等。（2）國(guó)庫(kù)集中收付體制改革，即建立一個(gè)以單一帳戶為核心的集中型國(guó)庫(kù)管理體制。（3）政府采購(gòu)，即建立一個(gè)集中而且透明的政府采購(gòu)體制。總的來說，這一改革將建立起一種“控制取向”的預(yù)算體系。一方面，在政府內(nèi)部建立集中的行政控制。首先，通過部門預(yù)算改革將資金的分配權(quán)集中到財(cái)政部門，并將財(cái)政部門轉(zhuǎn)變成真正意義的“核心預(yù)算機(jī)構(gòu)”，對(duì)各個(gè)部門進(jìn)行預(yù)算控制。，其次，通過國(guó)庫(kù)體制改革和政府采購(gòu)改革使得財(cái)政部門能夠在預(yù)算執(zhí)行中對(duì)各個(gè)部門的支出行為施加“外部控制”。另一方面，由于部門預(yù)算改革使得政府提交給人大的預(yù)算報(bào)告包括了比原來更加詳細(xì)的預(yù)算信息，因此，它將有助于人大對(duì)政府預(yù)算從外部進(jìn)行政治控制。不過，目前中國(guó)預(yù)算改革的重點(diǎn)主要是在政府內(nèi)部加強(qiáng)行政控制而不是立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府預(yù)算的政治控制。

　　從預(yù)算改革政治學(xué)的角度來看，1999年以來的預(yù)算改革實(shí)質(zhì)上也是希望通過重構(gòu)權(quán)力結(jié)構(gòu)和改變決策方式來實(shí)現(xiàn)預(yù)期的預(yù)算結(jié)果。一方面，部門預(yù)算改革、國(guó)庫(kù)改革和政府采購(gòu)就是要重構(gòu)財(cái)政部門和各個(gè)部門之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)，將財(cái)政部門轉(zhuǎn)變成一個(gè)真正的核心預(yù)算機(jī)構(gòu)，同時(shí)，部門預(yù)算改革也為改變政府與人大之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)創(chuàng)造了條件。另一方面，這些改革都希望通過規(guī)范預(yù)算過程中參與者的決策方式來實(shí)現(xiàn)預(yù)期的預(yù)算結(jié)果，從這個(gè)角度出發(fā)，中國(guó)預(yù)算改革的政治學(xué)就必須回答以下兩個(gè)問題：（l）預(yù)算改革以來，在宏觀政治結(jié)構(gòu)層面，是否出現(xiàn)了權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變，改變到什么程度？（2）預(yù)算決策者的決策力式是否出現(xiàn)了改變？改變到什么程度？

　　三、變化中的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)

預(yù)算改革以來，中國(guó)預(yù)算體制的權(quán)力結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了一些變化。一方面，在政府內(nèi)部財(cái)政部門和各個(gè)支出部門之間的關(guān)系逐漸制度化和規(guī)范化，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))預(yù)算權(quán)力也開始逐漸向財(cái)政部門集中，同時(shí)，新的預(yù)算程序與規(guī)則也使得黨委、政府及各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的支出權(quán)力受到一定的約束；
另一方面，人大開始行使法律賦予的預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)。最后，公民參與預(yù)算也開始出現(xiàn)。

　　（一）財(cái)政部門：正在發(fā)展中的核心預(yù)算機(jī)構(gòu)。部門預(yù)算改革以前，財(cái)政部門和各個(gè)支出部門之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)是比較奇怪的。一方面，各個(gè)支出部門擁有非常大的預(yù)算權(quán)力，財(cái)政部門很難對(duì)其進(jìn)行集中控制。這全要體現(xiàn)在：（1）各個(gè)支出部門擁有預(yù)算外資金，并對(duì)之享有高度自主的支出權(quán)力；
（2）對(duì)于預(yù)算內(nèi)資金，由于缺乏部門預(yù)算和細(xì)編預(yù)算的要求。財(cái)政部門只是將這些資金籠統(tǒng)地分配到各個(gè)部門，再由各個(gè)部門進(jìn)行二次分配。另一方而，非常有趣的是，對(duì)于預(yù)算內(nèi)資金，財(cái)政部門擁有非常大的權(quán)力。由于沒有部門預(yù)算，部門不清楚每年能從財(cái)政部門獲得多少資金，也不清楚什么時(shí)候能獲得資金；
給多少，什么時(shí)候給，都是由財(cái)政部門決定的。

　　部門預(yù)算改革從根本上重構(gòu)了財(cái)政部門和各個(gè)部門之間的預(yù)算關(guān)系，將預(yù)算權(quán)力逐漸從各個(gè)部門集中到財(cái)政部門。由于部門預(yù)算改革強(qiáng)調(diào)綜合預(yù)算，部門控制的預(yù)算外資金開始被逐漸納入財(cái)政部門控制的預(yù)算程序，即所謂的“進(jìn)籠子”。而且，國(guó)庫(kù)單一帳戶體系的建立也使得這些資金被集中到財(cái)政部門控制的帳戶體系中。所以，雖然在絕大部分地方，財(cái)政部門仍然很難將“進(jìn)籠子”的預(yù)算外資金當(dāng)成一般性財(cái)政收人來安排，但是，至少部門必須編制項(xiàng)日來使用這一資金。這就使得財(cái)政部門可以實(shí)施一定程度的控制。而且，各地都在逐漸地從這一資金中“削”出一部分資金用于其他領(lǐng)域的開支，并且逐漸加大統(tǒng)籌的比例。用財(cái)政部門受訪者的話就是，“先進(jìn)籠子，再動(dòng)慢刀子”。同時(shí)，部門預(yù)算改革強(qiáng)調(diào)“先有項(xiàng)目才有預(yù)算，先有預(yù)算才有支出，并且越來越強(qiáng)調(diào)細(xì)編預(yù)算，這就逐漸地取消了部門的資金二次分配權(quán)。所以，在調(diào)研中，無論是支出部門還是財(cái)政部門的受訪者幾乎都問意，預(yù)算改革極大地加強(qiáng)了財(cái)政部門的權(quán)力。

　　不過，部門預(yù)算改革也從另一方面限制甚至在一定程度上取消了財(cái)政部門原來?yè)碛械淖杂刹昧繖?quán)。部門預(yù)算改革強(qiáng)調(diào)以部門為基礎(chǔ)編制預(yù)算，在編制政府預(yù)算時(shí)必須編制各個(gè)部門的預(yù)算，提交給人大審查批準(zhǔn)的政府預(yù)算必須包括部門預(yù)算。在這種模式下，人大批準(zhǔn)政府預(yù)算后就批準(zhǔn)了各個(gè)部門的預(yù)算。一旦預(yù)算被人大批準(zhǔn)后，每年財(cái)政部門應(yīng)該給各個(gè)部門多少撥款就一清二楚，財(cái)政部門不能不給。而且，在預(yù)算批復(fù)后，各個(gè)部門還要編制用款計(jì)劃，什么時(shí)候給多少也被明確下來。正是在這個(gè)意義上，財(cái)政部門的受訪者一般都會(huì)指出，部門預(yù)算改革實(shí)質(zhì)也也是“革財(cái)政部門的命”。

　　（二）“財(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)下的分管領(lǐng)導(dǎo)體制”：政治家的權(quán)力開始受到制約。在部門預(yù)算改革前，正式預(yù)算制度缺乏權(quán)威性，而且非常落后，對(duì)于預(yù)算參與者間的權(quán)力，資金申請(qǐng)和審批的程序都沒有相應(yīng)的制度規(guī)定。在這種情況下，正式預(yù)算制度既沒有明確地界定各個(gè)政治家（即領(lǐng)導(dǎo)）的支出權(quán)力，也不能形成一個(gè)有效的程序來組織和規(guī)范政治家運(yùn)用政治權(quán)力影響資金分配的行為。而在中國(guó)的政治結(jié)構(gòu)中，由于集體領(lǐng)導(dǎo)體制的原因，在黨政正職領(lǐng)導(dǎo)之外，還存在一批比財(cái)政部門負(fù)責(zé)人政治級(jí)別高的副職領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)。這些領(lǐng)導(dǎo)都有著可以影響資金分配的非正式預(yù)算權(quán)力。所以，部門預(yù)算改革以前，各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)“批條子”、“打招呼”影響財(cái)政部門資金分配是中國(guó)預(yù)算過程存在的一個(gè)非常獨(dú)特的現(xiàn)象。同時(shí)，由于缺乏部門預(yù)算，在年初許多資金都未落實(shí)到部門和具體的項(xiàng)目，也為各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)頻繁介入資金分配創(chuàng)造了條件。部門預(yù)算改革在一定程度上對(duì)這些領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)擁有的這種非正式的支出權(quán)構(gòu)成了一些制約。由于部門預(yù)算強(qiáng)調(diào)先有項(xiàng)目才有預(yù)算，強(qiáng)調(diào)細(xì)編頂算并將資金落實(shí)到具體項(xiàng)目，那么，即使有些部門的支出要求已經(jīng)獲得了分管領(lǐng)導(dǎo)的支持，部門在向財(cái)政部門要錢時(shí)必須將支出要求具體到項(xiàng)日并為項(xiàng)目的合理性進(jìn)行辯護(hù)，而不能再像以前那樣先要錢再考慮項(xiàng)目甚至沒有任何項(xiàng)日就將錢花掉。由于部門預(yù)算強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理，并設(shè)置了專門的項(xiàng)目申請(qǐng)和審批程序，財(cái)政部門甚至開始抵制一些分管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)的“不合理”的支出。最后，由于部門預(yù)算在年初已經(jīng)將絕大部分資金落實(shí)到部門和具體項(xiàng)目，這也大大地縮減了領(lǐng)導(dǎo)可以靈活使用的資金。在調(diào)研過程中，支出部門的受訪者經(jīng)常抱怨，部門預(yù)算改革正在使分管領(lǐng)導(dǎo)體制變成“財(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)下的分管領(lǐng)導(dǎo)體制”。這實(shí)際上從另一個(gè)角度反映了這樣一個(gè)事實(shí)，部門預(yù)算改革以來，領(lǐng)導(dǎo)批條子越來越不如以前那樣有效了。

　　（三）人大預(yù)算監(jiān)督：正在興起的“錢袋子”權(quán)力。部門預(yù)算改革以前，由于財(cái)政部門提交人大審議的政府預(yù)算非常粗而且沒有包括部門的收支，所以，人大即使想認(rèn)真審查政府的預(yù)算也不可能，部門預(yù)算改革以后，財(cái)政部門向人大提交的政府預(yù)算不僅包括傳統(tǒng)的按照大類編制的預(yù)算，而且包括各個(gè)部門的預(yù)算，這就為人大審查監(jiān)督政府預(yù)算創(chuàng)造了條件。改革以來，各地人大都紛紛開始通過審查部門預(yù)算來逐步落實(shí)《憲法》和《預(yù)算法》賦予人大的預(yù)算權(quán)力。正如一些受訪者指出的，在中國(guó)目前的政治框架內(nèi)，預(yù)算監(jiān)督權(quán)可能是人大惟一可能真正行使的權(quán)力。在現(xiàn)有的黨管干部體制不可能出現(xiàn)改變的條件下，人大要想真正控制人事任命權(quán)是根本不可能的，而預(yù)算權(quán)則是人大可以認(rèn)真行使的一項(xiàng)權(quán)力。一方面，《憲法》和《預(yù)算法》已經(jīng)明確了人大的這一權(quán)力；
另一方面，部門預(yù)算改革為人大落實(shí)預(yù)算監(jiān)督權(quán)創(chuàng)造了條件。

　　部門預(yù)算改革以來，許多地方的人大都在加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督方面做了積極的探索。一方面，為了更好地進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督審查，隨著全國(guó)人大制定預(yù)算監(jiān)督條例，各地人大都紛紛制定了各自的人大預(yù)算監(jiān)督條例或決定。到2002年底，有近30個(gè)省、區(qū)、市人大常委會(huì)通過了有關(guān)人大預(yù)算監(jiān)督的條例。這些條例解決了《預(yù)算法》在許多內(nèi)容上不具體的問題，在一定程度上為各地人大進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督提供了法律依據(jù)。另一方面，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)與組織能力建設(shè)。在設(shè)置財(cái)經(jīng)委員會(huì)的地方，一般在該專門委員會(huì)之下設(shè)立了處級(jí)的預(yù)算監(jiān)督審查機(jī)構(gòu)，例如，在廣東省稱為預(yù)算監(jiān)督辦公室，在福建省稱為預(yù)算監(jiān)督審查處。在未設(shè)置專門的財(cái)經(jīng)委員會(huì)的地方，則由預(yù)算工委或財(cái)經(jīng)預(yù)算工委來審查監(jiān)督預(yù)算，例如，22001年以前的河北省人大常委會(huì)。在機(jī)構(gòu)建設(shè)方面走得最快的是深圳，該市在人大內(nèi)部設(shè)置了專門的計(jì)劃與預(yù)算委員會(huì)。

　　在此基礎(chǔ)上，各地人大基本上都確立了一個(gè)基本的預(yù)算審查與監(jiān)督框架。第一，以部門預(yù)算作為預(yù)算審查和監(jiān)督的重點(diǎn)。各地人大都開始逐步地在部門預(yù)算改革的框架內(nèi)審查包括各個(gè)部門收支信息的政府預(yù)算，要求政府提交的預(yù)算要逐步將預(yù)算外資金納人，預(yù)算要比較詳細(xì)地進(jìn)行編制，并要盡量落實(shí)到具體的項(xiàng)目等。第二，確立一個(gè)人大審查政府預(yù)算的基本程序，包括初審和大會(huì)審兩個(gè)主要階段……《預(yù)算法》第37條規(guī)定，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在每年人代會(huì)舉行的一個(gè)月前，將政府預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交人大財(cái)經(jīng)委或人大常委會(huì)的相關(guān)委員會(huì)進(jìn)行初步審查。在初審過程中，人大財(cái)經(jīng)委或人大常委會(huì)的相關(guān)委員會(huì)一般會(huì)聽取財(cái)政部門的匯報(bào)，對(duì)某些部門的預(yù)算進(jìn)行了解，并將審查中發(fā)現(xiàn)的問題向財(cái)政部門反饋。財(cái)政部門可能會(huì)根據(jù)人大常委會(huì)的意見對(duì)預(yù)算進(jìn)行修改。在人大會(huì)議前幾口，經(jīng)過初審的政府預(yù)算草案最后提交人代會(huì)審議，預(yù)算審查進(jìn)入大會(huì)審階段。在這一階段，人大代表將對(duì)政府的預(yù)算進(jìn)行審議，然后表決通過。

　　當(dāng)然，各地人大在預(yù)算審查監(jiān)督領(lǐng)域的進(jìn)展是不同的。目前，大部分地方的人大仍然處于試探性階段。不過，在一些地方，則取得了令人欣慰的進(jìn)展。河北省是我國(guó)部門預(yù)算改革的發(fā)源地。1999年，該省人大就率先引人預(yù)算監(jiān)督，在人大預(yù)算審查方面，采取了程序性審查和實(shí)質(zhì)性審查并進(jìn)的策略。在初審過程中，該省人大常委會(huì)發(fā)揮著非常重要的實(shí)質(zhì)性審查作用，例如，削減了部門的預(yù)算，調(diào)整了部門的支出結(jié)構(gòu)，要求部門重新編制部分支出的預(yù)算等等。而且，在2004年和2005年的人大預(yù)算審查中引人預(yù)算聽證。最后，加強(qiáng)在預(yù)算執(zhí)行過程中的人大頂算監(jiān)督。實(shí)行“月了解、季分析”的政府預(yù)算執(zhí)行報(bào)告制度；
實(shí)行預(yù)算執(zhí)行追蹤監(jiān)督，財(cái)經(jīng)工委每年兩到三次深人省直重點(diǎn)部門和部分市，對(duì)政府的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督；
加強(qiáng)對(duì)預(yù)算調(diào)整的審查監(jiān)督，嚴(yán)格區(qū)分批準(zhǔn)和備案的范圍，中央下達(dá)�？�、預(yù)備費(fèi)和部門內(nèi)部調(diào)劑采取備案制度，超收安排支出、中央一般轉(zhuǎn)移支付、部門問調(diào)劑則必須報(bào)人大審批。此外，廣東省、福建省、深圳市、廈門市人大在預(yù)算監(jiān)督方面也取得了許多令人鼓舞的進(jìn)展。這些都表明，預(yù)算改革以來，屬于立法機(jī)構(gòu)的“錢袋子”的權(quán)力正在興起。

　　（四）公民參與預(yù)算：逐漸開放的預(yù)算過程。1978年經(jīng)濟(jì)改革以來，中國(guó)逐步從一個(gè)“自產(chǎn)國(guó)家”轉(zhuǎn)向“稅收國(guó)家”。財(cái)政國(guó)家的轉(zhuǎn)型要求國(guó)家治理結(jié)構(gòu)能夠在預(yù)算領(lǐng)域確保“取之于民、用之于民”這一政治承諾的可靠性。然而，預(yù)算改革以前，預(yù)算過程是完全不對(duì)公民開放的。預(yù)算改革以來，盡管預(yù)算過程的開放性仍然很低，但是，在一些地方，在地方政府或地方人大的推動(dòng)卜，預(yù)算過程已經(jīng)開始向公民開放。

　　2004年11月河北省人大財(cái)經(jīng)委舉行了省本級(jí)教育資金預(yù)算草案聽證會(huì)，2005年11月舉行了省本級(jí)農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)部門預(yù)算草案聽證會(huì)。這兩次預(yù)算聽證會(huì)的參加者不僅包括政府綜合部門的官員和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，還包括社會(huì)人員、學(xué)生家長(zhǎng)、專家學(xué)者以及基層工作者。2004年12月25日，江蘇省響水縣舉行財(cái)政預(yù)算安排聽證會(huì)，就2005年財(cái)政預(yù)算安排聽取社會(huì)各界意見，預(yù)算聽證會(huì)的參加者包括縣鄉(xiāng)機(jī)關(guān)干部代表、社區(qū)居民代表、農(nóng)民代表、中小學(xué)教師及部分人大代表、政協(xié)委員近百人。這種模式使得公民能夠在一定程度上影響預(yù)算資金的安排，被稱為“政府掌勺、群眾點(diǎn)菜”。2005年3月，浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)將它1998年以來就一直在采用的民主懇談機(jī)制運(yùn)用到預(yù)算領(lǐng)域。2以巧年，該鎮(zhèn)人大進(jìn)一步完善了預(yù)算民主懇談機(jī)制，設(shè)計(jì)了一種將預(yù)算民主懇談與人大代表制度相結(jié)合的機(jī)制。在預(yù)算民主墾談中，公民參與了人大對(duì)政府預(yù)算的審查。

　　這些公民參與預(yù)算的嘗試，盡管存在這樣或那樣的不足，但是，對(duì)于長(zhǎng)期缺乏開放性的中l(wèi) 對(duì)預(yù)算過程來說無疑是非常難得的。這些探索對(duì)于在頂算領(lǐng)域中重構(gòu)國(guó)家與公民之間的權(quán)力關(guān)系有著非常重要的啟示。

　　四、逐漸規(guī)范的預(yù)算決策

　　預(yù)算改革以來，隨著新的預(yù)算制度的實(shí)施，預(yù)算決策者的決策行為也開始發(fā)生變化，并逐漸呈現(xiàn)出規(guī)范化的趨勢(shì)。預(yù)算改革本身就設(shè)計(jì)了一套新的預(yù)算決策程序與規(guī)則，要求預(yù)算決策者在這些程序和規(guī)則的約束下進(jìn)行決策。同時(shí)，權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)也將某種權(quán)力制衡引入預(yù)算過程，從而導(dǎo)致預(yù)算決策者的決策行為發(fā)生改變。

　　（一）財(cái)政部門與支出部門的決策行為。部門預(yù)算改革以來，預(yù)算權(quán)逐步從部門集中到財(cái)政部門，權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)使得財(cái)政部門能夠從外部控制部門的資金申請(qǐng)和使用，使得部門不得不改變自己的預(yù)算決策行為。同時(shí)，財(cái)政部門也設(shè)計(jì)了相對(duì)理性的預(yù)算程序與規(guī)則，并通過實(shí)施這些程序與規(guī)則來規(guī)范預(yù)算行為。因此，隨著預(yù)算改革的推進(jìn)，相對(duì)規(guī)范化的預(yù)算過程開始運(yùn)行，改進(jìn)了的正式預(yù)算制度的權(quán)威性逐步確立，無論是各個(gè)支出部門還是財(cái)政部門的預(yù)算決策行為都開始變得規(guī)范。

　　首先，部門預(yù)算改革把安排給各個(gè)部門的預(yù)算在年初基本上確定下來，并且這個(gè)預(yù)算數(shù)在政府內(nèi)部是透明的，這就規(guī)范了財(cái)政部門和支出部門雙方的預(yù)算決策行為。正如一位受訪者指出的：“部門預(yù)算對(duì)你這個(gè)部門的全年安排，現(xiàn)在明朗化。這樣確定以后，一方面是約束你財(cái)政部門。你比如說，對(duì)某一個(gè)單位，你年初定下它今年是一百萬(wàn)，那么你中間不能再動(dòng)了。你不能說是關(guān)系好，今天請(qǐng)你吃吃飯，拉拉近乎，你再給他錢。實(shí)際上除了有些費(fèi)用外，基本財(cái)政都定下來了。另一方面……對(duì)你這個(gè)部門也是約束啊，你今年這個(gè)錢就是這些……再加上公開以后，部門之間預(yù)算大家都清楚，就可以監(jiān)督、比較�！�

其次，部門預(yù)算改革將原來由各個(gè)部門控制的預(yù)算外資金納人預(yù)算管理，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))這有助于規(guī)范各個(gè)部門對(duì)這些資金的使用，并為逐漸將這一部分資金統(tǒng)籌使用奠定了基礎(chǔ)。在此之前，這些資金如何使用完全由部門決定，沒有任何外部的控制和監(jiān)督，納人部門預(yù)算之后，即使這筆資金主要還是用于負(fù)責(zé)征收部門的事業(yè)發(fā)展，但是，根據(jù)部門預(yù)算的要求，必須先有項(xiàng)日才有預(yù)算，先有預(yù)算才有支出，部門要花這筆錢，必須先有項(xiàng)目，有具體、合理的事，否則在逐級(jí)的審查（財(cái)政、政府和人大）中，若項(xiàng)目被否決或質(zhì)疑，則有可能得不到這筆錢。這就使得支出部門在進(jìn)行預(yù)算決策時(shí)必須考慮這些新的制度約束。

　　第三，部門預(yù)算改革對(duì)于支出進(jìn)行了分類，并對(duì)不同類型的支出確定了不同的決策程序與規(guī)則，這些程序與規(guī)則無論對(duì)于財(cái)政部門還是支出部門的預(yù)算決策行為都構(gòu)成了約束，并導(dǎo)致了決策行為的改變。在部門預(yù)算的框架內(nèi)，各個(gè)部門的支出包括人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。人員經(jīng)費(fèi)一般是按標(biāo)準(zhǔn)確定，公用經(jīng)費(fèi)則實(shí)行定額管理。由于標(biāo)準(zhǔn)和定額是標(biāo)準(zhǔn)化和固定的，這就減少了人為因素的影響。對(duì)于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，各地都設(shè)計(jì)并實(shí)施了各種相對(duì)理性的程序與規(guī)則來進(jìn)行管理。例如，各地普遍都實(shí)行了項(xiàng)日庫(kù)管理。項(xiàng)目庫(kù)管理要求各個(gè)部門在編制預(yù)算之前向財(cái)政部門上報(bào)部門的項(xiàng)目，然后，財(cái)政部門在此基礎(chǔ)上建立政府的項(xiàng)目庫(kù)。這實(shí)際上是要求各個(gè)部門在要錢之前先想清楚今年要做哪些事情，而不能再像以前那樣隨時(shí)隨地想做什么事情就向財(cái)政部門申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)。這樣就有助于引導(dǎo)各個(gè)部門逐漸將部門的工作計(jì)劃與部門預(yù)算結(jié)合起來此外，一些地方實(shí)行零基預(yù)算，例如湖北省，取消基數(shù)對(duì)資金分配的決定性影響，清除不合理的“固化”在部門支出中的基數(shù)。一些地方則開始試行支出績(jī)效評(píng)估，例如廣東省，強(qiáng)調(diào)支出的績(jī)效。這些程序與規(guī)則都在不同程度上改變著部門的支出決策，有助于逐漸規(guī)范部門的支出決策，并使得支出決策更加理性化。

　　最后，國(guó)庫(kù)體制改革和政府采購(gòu)在預(yù)算執(zhí)行過程中建立了一種外部控制機(jī)制，使得財(cái)政部門能夠?qū)Ω鱾�(gè)部門的支出決策進(jìn)行事前控制，這對(duì)部門來說構(gòu)成了非常強(qiáng)的制約，使得各個(gè)部門在做出支出決策時(shí)必須考慮決策是否與預(yù)算保持一致，是否與政府的各種規(guī)章制度保持一致。

　�。ǘ�）黨委、政府與領(lǐng)導(dǎo)的決策行為。預(yù)算改革以前，由于預(yù)算制度非常落后而且缺乏權(quán)威性，因此，無論是黨委、政府還是政治家（即各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)）的政策決策都是不受預(yù)算過程約束的。在這種情況下，領(lǐng)導(dǎo)“現(xiàn)場(chǎng)辦公”、“批條子”要求財(cái)政部門安排資金的現(xiàn)象非常普遍。黨委與政府也經(jīng)常在預(yù)算年度中隨時(shí)出臺(tái)各種增支政策。毫無疑問，這些預(yù)算參與者都可以影響支出安排。但是，如何行使這種權(quán)力以使財(cái)政資金的使用效率最大化則是一個(gè)非常值得深思的問題。如果政策決策不受預(yù)算過程約束，那么，預(yù)算過程必然充滿各種不確定性，而且，支出決策的合理性也會(huì)大大降低，資金的使用效率就會(huì)下降甚至出現(xiàn)各種浪費(fèi)。

　　預(yù)算改革以來，隨著預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變以及新的預(yù)算程序與規(guī)則的實(shí)行，這種不受預(yù)算過程約束而進(jìn)行的政策決策開始得到規(guī)范。如前所述，由于部門預(yù)算改革對(duì)專項(xiàng)資金的項(xiàng)日管理要求，領(lǐng)導(dǎo)“批條子”影響資金分配的行為受到了一些約束。一些地方，例如湖北省，在何年預(yù)算編制指南中明確規(guī)定，要取消上一年由領(lǐng)導(dǎo)“批條子”形成的專項(xiàng)。在一些地方，隨著預(yù)算改革的推進(jìn)以及人大預(yù)算監(jiān)督的加強(qiáng)，硬化預(yù)算約束的要求越來越被重視。例如，2000年，河北省省委辦公廳和省政府辦公廳聯(lián)合發(fā)文，要求各個(gè)部門嚴(yán)格執(zhí)行省人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，不得突破預(yù)算；
年中一般不出臺(tái)增支政策，確需出臺(tái)的政策要推遲到下一個(gè)年度去解決。而且，該文件還特別強(qiáng)調(diào)，省領(lǐng)導(dǎo)一般不直接確定新項(xiàng)目，涉及增支項(xiàng)目及申請(qǐng)的事項(xiàng)不再以省領(lǐng)導(dǎo)督辦件的形式批轉(zhuǎn)。從過去幾年預(yù)算執(zhí)行的情況來看，這些規(guī)定對(duì)于強(qiáng)化預(yù)算約束起到了積極的作用。

　　（三）人大決策行為的改變。預(yù)算改革以前，一方面人大沒有直接介入預(yù)算決策，在預(yù)算領(lǐng)域?qū)嶋H上采取了不作為的行為模式，對(duì)于政府預(yù)算主要是進(jìn)行一種程序性的審查；
另一方面，人大也從其他方面不恰當(dāng)?shù)赜绊懼�預(yù)算資金的分配。這種不恰當(dāng)?shù)挠绊懛绞街饕�包括，立法與人大代表議案。在過去的20多年中，在各個(gè)部門的推動(dòng)下，各級(jí)人大都制定了各種包含財(cái)政條款的地方性法規(guī)這些法規(guī)和條例一般都先強(qiáng)調(diào)部門某一事業(yè)發(fā)展的重要性，然后明確規(guī)定經(jīng)費(fèi)保障的具體措施。這些法規(guī)肢解了財(cái)政部門的預(yù)算權(quán)，導(dǎo)致了各種所謂的法定支出，妨礙著資源配置效率的改進(jìn)、而月，這種立法行為同樣也反映了人大的立法行為不受預(yù)算過程約束，是人大自身缺乏預(yù)算約束的體現(xiàn)。此外，在人代會(huì)期問和預(yù)算執(zhí)行過程中，一些人大代表有時(shí)會(huì)就某一事情提出議案或意見，經(jīng)人大常委會(huì)轉(zhuǎn)交政府，出于對(duì)人大代表的尊重，政府有時(shí)會(huì)安排相應(yīng)的資金。但是，這種做法是存在問題的。首先，一些人大代表的意見并不是絕大部分人大代表的意見，根據(jù)這些代表的意見安排資金看似尊重人大，但實(shí)質(zhì)上是缺乏預(yù)算約束的表現(xiàn)。其次，這也在預(yù)算執(zhí)行過程中增加了預(yù)算執(zhí)行的不確定性。

　　預(yù)算改革以來，人大的預(yù)算決策行為出現(xiàn)了極大的變化。首先，人大從預(yù)算過程中的消極被動(dòng)者逐漸轉(zhuǎn)變成一個(gè)積極主動(dòng)的監(jiān)督者，開始從程序性審查過渡到實(shí)質(zhì)性審查和程序性審查并進(jìn)的階段。例如，在一些人大預(yù)算監(jiān)督發(fā)展比較好的地方，例如河北省，人大已經(jīng)不再像以前那樣政府報(bào)什么人大就審查什么，而是對(duì)于政府報(bào)送審批的政府預(yù)算的內(nèi)容提出一些具體要求。其次，一些地方的人大也開始逐漸將立法行為和預(yù)算約束結(jié)合起來，不再像以前那樣只管立法而不管這些法規(guī)會(huì)對(duì)政府預(yù)算造成什么影響。例如，福建省人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)委員會(huì)成立了專門的課題組對(duì)此進(jìn)行研究。該課題組分析了福建省從1993年到2002年10年間人大和政府發(fā)布的地方性法規(guī)和規(guī)章。該研究發(fā)現(xiàn)，10年中，立法設(shè)立的財(cái)政條款不僅數(shù)量大，而且涉及面廣。從數(shù)量上看，在全省實(shí)施的地方性法規(guī)和政府規(guī)章中，有一半以上設(shè)定了財(cái)政條款。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，10年中制定的地方性法規(guī)有187部，其中設(shè)立了財(cái)政條款的共l87部，占58.3%，包括財(cái)政條款451條、622款。從涉及的部門來看，這些財(cái)政條款廣泛分布于政府管理的各個(gè)方面，涉及幾乎所有的部門。在此基礎(chǔ)上，該課題組指出了這此財(cái)政條款對(duì)預(yù)算帶來的影響，并提出了相應(yīng)的改革建議，例如，建立財(cái)政條款實(shí)施的跟蹤評(píng)價(jià)制度和清理制度。

　　五、我們現(xiàn)在到哪里了？

　　前面的分析表明，目前的預(yù)算改革正在改變著中國(guó)政治過程的許多方面。一方面，預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變（即使是政府部門間權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變）實(shí)質(zhì)上也是一種政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變。另一方面，預(yù)算決策模式或行為模式的改變就是政治決策模式或行為模式的改變。這實(shí)際上意味著，盡管預(yù)算改革在表面上是技術(shù)性的，但是，沒有純粹技術(shù)性的預(yù)算改革，所有的預(yù)算改革都是有政治涵義的。從這個(gè)角度出發(fā)，目前中國(guó)的預(yù)算改革隱含的政治涵義是非常積極的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，預(yù)算改革導(dǎo)致的權(quán)力結(jié)構(gòu)和決策方式方面的改變將有助于建立一個(gè)更加理性和更加負(fù)責(zé)的政府。

　　然而，中國(guó)預(yù)算改革政治學(xué)面臨的一個(gè)悖論是，預(yù)算改革的深人需要對(duì)政治過程的某些方面進(jìn)行改革，否則預(yù)算改革似乎很難成功，甚至很難推進(jìn)。實(shí)際上，各地的調(diào)研都表明，隨著預(yù)算改革的深人，預(yù)算改革碰到了政治體制的約束，目前預(yù)算改革碰到的許多問題都是深層次的體制問題。面對(duì)這些問題，預(yù)算改革的進(jìn)一步推進(jìn)需要改變權(quán)力結(jié)構(gòu)的某些方面，也需要改變某些政治決策模式。在某種程度上，目前預(yù)算改革已經(jīng)進(jìn)人一個(gè)攻堅(jiān)階段。

　　首先，從推進(jìn)預(yù)算改革的角度來看，預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步完善。但是，這些完善面臨的政治約束是非常大的。在預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)中，最基本的是政府與立法機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力關(guān)系。盡管預(yù)算改革使得人大開始行使《憲法》和《預(yù)算法》賦予人大的預(yù)算權(quán)力，而且，各地人大幾乎都利用預(yù)算改革制定人大預(yù)算監(jiān)督條例來進(jìn)一步強(qiáng)化或細(xì)化人大的預(yù)算權(quán)力，但是，人大的預(yù)算權(quán)仍然存在許多問題，而且是根本性的問題。從各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，立法機(jī)構(gòu)最重要的預(yù)算權(quán)力是預(yù)算修正權(quán)，即對(duì)某個(gè)具體項(xiàng)目之預(yù)算進(jìn)行修正的權(quán)力。然而，《預(yù)算法》并未明確規(guī)定人大的預(yù)算修正權(quán)。在地方人大制定的人大預(yù)算監(jiān)督條例中，也僅有廣東省等3個(gè)地方明確規(guī)定了人大的預(yù)算修正權(quán)。由于沒有預(yù)算修正權(quán)，人代會(huì)在審查政府預(yù)算時(shí)只能在整體通過和整體否決這兩個(gè)極端進(jìn)行選擇，結(jié)果就不言而喻，人大只能整體通過政府預(yù)算。因此，要進(jìn)一步推動(dòng)預(yù)算改革，尤其是通過加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督落實(shí)財(cái)政責(zé)任，就需要明確地賦予人大預(yù)算修正權(quán)。然而，若賦予人大預(yù)算修正權(quán)，將對(duì)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響，實(shí)際上需要在現(xiàn)有政治結(jié)構(gòu)中重新界定人大的政治地位。此外，在許多地方，相當(dāng)多的預(yù)算調(diào)整以及某些政府收人（例如土地出讓金等）仍然未納人人大預(yù)算監(jiān)督。若在這些方面加強(qiáng)人大的預(yù)算監(jiān)督，則將改變目前人大與政府之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)，面臨的政治約束也將是比較大的。同樣，政府內(nèi)部的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)也需要改革。在這方面，最大的問題主要是在財(cái)政部門之外存在其他的準(zhǔn)預(yù)算機(jī)構(gòu)。從在政府內(nèi)部建立集中的行政控制的角度來看，需要將預(yù)算權(quán)逐步集中到財(cái)政部門或者一個(gè)專門負(fù)責(zé)預(yù)算編制的核心預(yù)算機(jī)構(gòu)。然而，這將在政府內(nèi)部改變部門間權(quán)力結(jié)構(gòu)，調(diào)整部門間利益，其所面臨的政治阻力無疑也是極大的。最后，預(yù)算改革的進(jìn)一步推進(jìn)需要改革政府間財(cái)政關(guān)系，賦予地方預(yù)算自主權(quán)，而這一改革所面臨的政治阻力則更大。

　　其次，預(yù)算改革在改變決策方式方面的成功仍然是有限的。從調(diào)研的情況來看，在決策方式的改變上最成功的是在部門的預(yù)算決策行為方面。與預(yù)算改革以前相比較，部門預(yù)算改革極大地規(guī)范了各個(gè)部門的預(yù)算申請(qǐng)行為，國(guó)庫(kù)改革和政府采購(gòu)改革則在預(yù)算執(zhí)行中規(guī)范了部門的支出決策行為。然而，即使在這一領(lǐng)域，部門的某些決策行為仍未發(fā)生根本性的改變。這主要體現(xiàn)在預(yù)算外資金方面。雖然部門預(yù)算改革將部門控制的預(yù)算外資金“進(jìn)籠子”，并要求部門編制項(xiàng)目預(yù)算來申請(qǐng)這一部分資金，這使得部門對(duì)這一部分資金的使用較改革前更加規(guī)范，但是，由于部門控制著這些收人的征收努力程度，因此，財(cái)政部門仍不可能將這一部分資金視為一般性收人來統(tǒng)籌使用，部門仍然將這些資金視為自己的錢，這一部分資金仍未真正做到收支脫鉤。

　　在決策模式這一領(lǐng)域，改革成就最微小的是政府、黨委和各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)算決策方式。中國(guó)預(yù)算過程政治的核心是以黨委和政府（包括兩大系統(tǒng)中的各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)）為核心的行政預(yù)算體制，但是，對(duì)于黨委、政府及各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該具有何種預(yù)算權(quán)力，多大的預(yù)算權(quán)力，應(yīng)該如何行使預(yù)算權(quán)力以及承擔(dān)何種責(zé)任，預(yù)算改革本身并沒有進(jìn)行規(guī)定，也沒有相應(yīng)地進(jìn)行政治與行政體制改革。因此，在這一領(lǐng)域，預(yù)算改革形成的預(yù)算過程并沒有使得黨委、政府以及各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的決策方式出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的改變。新的預(yù)算過程已在運(yùn)作，但是，這些預(yù)算過程的核心參與者幾乎仍然還是像預(yù)算改革以前那樣決策和行動(dòng)。對(duì)此，下面兩位受訪者的觀點(diǎn)就非常發(fā)人深�。骸澳壳暗牟块T預(yù)算改革是規(guī)范部門的行為。但是，如果不規(guī)范政府的行為，不規(guī)范各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的行為，部門預(yù)算是很難成功的�！薄爸灰�(guī)范部門的行為而不規(guī)范政府和領(lǐng)導(dǎo)的行為，就會(huì)把各種矛盾下放到部門，讓部門左右為難�！�

　　六、結(jié)論

　　表面上看，預(yù)算改革是技術(shù)性的。然而，幾乎所有的預(yù)算改革都具有政治上的涵義。中國(guó)預(yù)算改革的確正在使得政府預(yù)算更加理性和負(fù)責(zé)，或者至少使得國(guó)家治理結(jié)構(gòu)朝著這一方向邁進(jìn)。然而，預(yù)算改革的推進(jìn)已經(jīng)越來越受制于政治改革的滯后，預(yù)算過程的某些部分或環(huán)節(jié)是預(yù)算改革本身無能為力的，預(yù)算改革的成功需要對(duì)政治過程的某些部分進(jìn)行改革。這一點(diǎn)與瓦爾達(dá)沃夫斯基（1988）研究美國(guó)預(yù)算改革政治學(xué)時(shí)得出的結(jié)論非常相似。不過，中國(guó)預(yù)算改革的經(jīng)驗(yàn)似乎比瓦爾達(dá)沃夫斯基（1988）所發(fā)現(xiàn)和表述的更加復(fù)雜。中國(guó)預(yù)算改革政治學(xué)包含著一個(gè)“預(yù)算改革的政治困惑”。一方面，預(yù)算改革的確在改變著政治過程，另一方面，政治過程的核心部分似乎不是純粹的預(yù)算改革所能改變的，恰恰相反，預(yù)算改革的推進(jìn)需要對(duì)中國(guó)政治過程的某些部分進(jìn)行改革。

　　盡管如此，預(yù)算改革還是可以繼續(xù)沿著技術(shù)路線推進(jìn)的。由于每一個(gè)哪怕微小的預(yù)算技術(shù)上的推進(jìn)都可以使得政府預(yù)算更加理性化或更加負(fù)責(zé)，這些細(xì)小的改革都在輕微地改變著預(yù)算結(jié)構(gòu)，改變著持續(xù)了若干年的決策模式和行為模式。經(jīng)過若干年的努力之后，我們將看到這些微小的變化一點(diǎn)一滴地積累，并一點(diǎn)一點(diǎn)地改變著歷史的路徑依賴。其實(shí)，許多國(guó)家的預(yù)算史都表明，通過預(yù)算改革來進(jìn)行國(guó)家建設(shè)的過程是漫長(zhǎng)而且充滿曲折的。

　　最后，也許應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，在未來若干年中，中國(guó)預(yù)算改革的重點(diǎn)可能還是建立控制取向的現(xiàn)代公共預(yù)算制度�？刂七@個(gè)階段是不可逾越的，預(yù)算改革也不可能一步到位。我們需要設(shè)計(jì)各種在政府內(nèi)部加強(qiáng)控制的技術(shù)工具，各種加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督以確保政府更加負(fù)責(zé)的控制工具。在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)時(shí)，有一點(diǎn)是需要注意的，我們不能看別人正在做什么就跟著做什么，我們需要看別人處在與我們現(xiàn)在相同的預(yù)算發(fā)展階段時(shí)他們?cè)谧鍪裁�，需要看別人面臨與我們相同的問題時(shí)他們是怎么解決。任何缺乏歷史感的預(yù)算改革不僅不能成功，而且可能誤導(dǎo)預(yù)算改革。

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