王紹光：從經(jīng)濟(jì)政策到社會(huì)政策：中國(guó)公共政策格局的歷史性轉(zhuǎn)變
發(fā)布時(shí)間:2020-06-04 來(lái)源: 感恩親情 點(diǎn)擊： 
「摘要」從1978年開(kāi)始到九十年代中期，中國(guó)政府堅(jiān)持“效率優(yōu)先，兼顧公平”的改革方向，施政重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)政策上，旨在加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展。可以說(shuō)，在這一時(shí)期，中國(guó)只有經(jīng)濟(jì)政策，沒(méi)有社會(huì)政策。進(jìn)入新世紀(jì)，面對(duì)越來(lái)越多且越來(lái)越嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾，中國(guó)政府開(kāi)始將更大的注意力轉(zhuǎn)移到社會(huì)政策上來(lái)，并將更多的資源投入社會(huì)政策領(lǐng)域�？梢哉f(shuō)，中國(guó)的公共政策格局正在出現(xiàn)從偏重經(jīng)濟(jì)政策到重視社會(huì)政策的轉(zhuǎn)變過(guò)程。本文試圖從中國(guó)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的大背景下來(lái)解釋中國(guó)公共政策在新世紀(jì)之初出現(xiàn)的從經(jīng)濟(jì)政策到社會(huì)政策的格局改變。本文認(rèn)為，中國(guó)社會(huì)矛盾的凸現(xiàn)是出現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景，政府財(cái)政汲取能力的增強(qiáng)為這種轉(zhuǎn)變提供了財(cái)政基礎(chǔ)和必要條件，而中國(guó)公共政策議程設(shè)置模式的改變則為這一轉(zhuǎn)變提供了內(nèi)在的動(dòng)因。
「關(guān)鍵詞」經(jīng)濟(jì)政策；
社會(huì)政策；
汲取能力；
公共政策格局；
議程設(shè)置
從1978年開(kāi)始到九十年代中期，可以說(shuō)中國(guó)只有經(jīng)濟(jì)政策，沒(méi)有社會(huì)政策。自九十年代末期，中國(guó)的社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾越來(lái)越多，也越來(lái)越嚴(yán)重。在這種大背景下，中國(guó)政府的政策導(dǎo)向出現(xiàn)松動(dòng)，在堅(jiān)持“效率優(yōu)先”的同時(shí)，公平的到了更有力的“兼顧”。到2004年召開(kāi)十六屆四中全會(huì)時(shí)，執(zhí)政黨最終放棄了“效率優(yōu)先，兼顧公平”的提法。與此相適應(yīng)，中國(guó)政府開(kāi)始將更大的注意力轉(zhuǎn)移到社會(huì)政策上來(lái)，并將更多的資源投入社會(huì)政策領(lǐng)域�？梢哉f(shuō)，中國(guó)的公共政策格局正在出現(xiàn)從偏重經(jīng)濟(jì)政策到重視社會(huì)政策的轉(zhuǎn)變過(guò)程。這是一個(gè)歷史性的跨越。為什么中國(guó)的公共政策在新世紀(jì)之初出現(xiàn)了從經(jīng)濟(jì)政策到社會(huì)政策這樣的改變呢？本文試圖從中國(guó)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型中尋求答案。本文認(rèn)為，中國(guó)社會(huì)矛盾的凸現(xiàn)是出現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景，政府財(cái)政汲取能力的增強(qiáng)為這種轉(zhuǎn)變提供了財(cái)政基礎(chǔ)和必要條件，而中國(guó)公共政策議程設(shè)置模式的改變則為這一轉(zhuǎn)變提供了內(nèi)在的動(dòng)因。
一、中國(guó)社會(huì)矛盾的凸現(xiàn)
從1978年開(kāi)始到九十年代中期，可以說(shuō)，中國(guó)只有經(jīng)濟(jì)政策，沒(méi)有社會(huì)政策。在此期間，改革的指導(dǎo)思想是“效率優(yōu)先、兼顧公平”。說(shuō)是“兼顧”，其實(shí)是不顧。為了追求效率或整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的最大化，不僅沒(méi)有兼顧公平，也沒(méi)有兼顧生態(tài)環(huán)境和國(guó)防建設(shè)。在八十年代，不僅政府忽略了公平問(wèn)題，普通民眾對(duì)這個(gè)問(wèn)題也不太重視。原因有三：第一，改革以前，存在著鐵飯碗和大鍋飯帶來(lái)的效率低下問(wèn)題。提出“效率優(yōu)先，兼顧公平”與人們的經(jīng)驗(yàn)判斷不矛盾。第二，在整個(gè)八十年代，由于大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格和實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性空前高漲，他們的收入水平也迅速上升。結(jié)果，城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距雙雙下滑。第三，直到九十年代初，中國(guó)的改革是種全贏游戲（win-win game）。所有人都從改革受益，差別只是有些人受益多一點(diǎn)，有些人受益少一點(diǎn)。在這種情況下，既便城市內(nèi)部、鄉(xiāng)村內(nèi)部和地區(qū)內(nèi)部的收入差距有所擴(kuò)大，只要差距不是過(guò)大，人們還可以接受。
進(jìn)入九十年代，情況開(kāi)始發(fā)生變化。如果說(shuō)八十年代的改革還是全贏游戲的話，九十年代的改革越來(lái)越像一種“零和游戲”（Zero-sum game ）：亦即某些人受益是以其他人利益受損為代價(jià)的。到1992年，城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距已超過(guò)1978年的水平。此后，這兩類差距更是急劇擴(kuò)大，尤其是東南沿海與中西部之間的地區(qū)差距大幅攀升，達(dá)到了前所未有的程度。與此同時(shí)，城市內(nèi)部和農(nóng)村內(nèi)部社會(huì)各階層之間的收入差距快速拉開(kāi)。到九十年代中期，中國(guó)的總體基尼系數(shù)應(yīng)已上升到0.45的高度。按照國(guó)際通行的標(biāo)準(zhǔn)，已達(dá)到嚴(yán)重不平等的地步。
更為嚴(yán)重的是，九十年代中期以后，正規(guī)部門（指國(guó)有單位和城鎮(zhèn)集體單位）就業(yè)人數(shù)大幅度下降。此前的1978～1995年間，中國(guó)正規(guī)部門職工人數(shù)一直呈上升態(tài)勢(shì)，累計(jì)凈增就業(yè)人數(shù)4560萬(wàn)人。但此后趨向驟轉(zhuǎn)：2004年全國(guó)國(guó)有單位在崗職工數(shù)比1995年減少了3908萬(wàn)人，下降了37.8%；
城鎮(zhèn)集體單位減少了2698萬(wàn)人，下降了76%.兩者合計(jì)減少6606萬(wàn)人，下降了47.5%（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2005：44）。在人類歷史上，也許還沒(méi)有過(guò)一個(gè)國(guó)家在如此短的時(shí)間里這么大規(guī)模地裁減正規(guī)部門的就業(yè)人口。隨著大量人員下崗失業(yè)，城市貧困問(wèn)題開(kāi)始凸現(xiàn)出來(lái)。
在農(nóng)村，九十年代后期糧食和其它各類農(nóng)產(chǎn)品都出現(xiàn)供過(guò)于求的情況�！肮荣v傷農(nóng)”，由此造成農(nóng)民收入總體增長(zhǎng)緩慢。在相當(dāng)多的地區(qū)，農(nóng)民收入不是增長(zhǎng)，而是下滑。與此同時(shí)，長(zhǎng)期困擾中國(guó)農(nóng)村的“三亂”問(wèn)題進(jìn)一步加劇，多如牛毛的苛捐雜稅壓得廣大中部農(nóng)村居民透不過(guò)氣來(lái)，激化了農(nóng)民與政府之間的矛盾。
以上問(wèn)題是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的背景下出現(xiàn)的。從1979年到2005年二十六年間，中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)9%以上。這么大的經(jīng)濟(jì)體能連續(xù)這么多年保持高速增長(zhǎng)，在人類歷史上還沒(méi)有過(guò)先例。2005年中國(guó)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)達(dá)到182321億元，人均近14000元，大大超過(guò)了當(dāng)年鄧小平設(shè)定的人均八百美元的小康標(biāo)準(zhǔn)（劉錚、何雨欣，2006）。為什么在綜合國(guó)力大大增強(qiáng)的同時(shí)，會(huì)出現(xiàn)如此嚴(yán)重的不平等問(wèn)題呢？機(jī)械地堅(jiān)持“效率優(yōu)先”大概是一個(gè)重要原因。不錯(cuò)，鄧小平曾鼓勵(lì)一部分地區(qū)、一部分人先富裕起來(lái)。但他說(shuō)得很清楚，“社會(huì)主義的目的就是要全國(guó)人民共同富裕，不是兩極分化。如果我們的政策導(dǎo)致兩極分化，我們就失敗了”（中央文獻(xiàn)研究室，1998：311）。他還警告過(guò)，“如果搞兩極分化……民族矛盾、區(qū)域間矛盾、階級(jí)矛盾都會(huì)發(fā)展，相應(yīng)地中央和地方的矛盾也會(huì)發(fā)展，就可能出亂子”（中央文獻(xiàn)研究室，1998：453）。
到九十年代末期，出亂子的跡象越來(lái)越多。在這種大背景下，中國(guó)政府的政策導(dǎo)向出現(xiàn)松動(dòng)，在堅(jiān)持“效率優(yōu)先”的同時(shí)，開(kāi)始花更大的氣力來(lái)“兼顧”公平。如果以前的“兼顧”只是說(shuō)說(shuō)而已，這時(shí)的“兼顧”終于有了些實(shí)質(zhì)內(nèi)容（王紹光，2004a ）。到2004年召開(kāi)十六屆四中全會(huì)時(shí)，執(zhí)政黨最終放棄了“效率優(yōu)先，兼顧公平”的提法。
社會(huì)矛盾的凸現(xiàn)是出現(xiàn)社會(huì)政策的背景，它只能說(shuō)明，社會(huì)政策遲早會(huì)出現(xiàn)，但不能解釋為什么社會(huì)政策出現(xiàn)在新世紀(jì)之初。社會(huì)政策不是政府表表態(tài)就算數(shù)的，每項(xiàng)社會(huì)政策都需要雄厚的財(cái)政資金支撐。沒(méi)有財(cái)政資金支撐的社會(huì)政策不過(guò)是空中樓閣而已。另外還有一個(gè)因素，那就是政治學(xué)里通常講政策的“慣性”，政策的“路徑依賴”問(wèn)題。從經(jīng)濟(jì)政策到社會(huì)政策的歷史性跨越?jīng)Q不是幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人拍拍腦瓜就能完成的，它必然涉及政治體制方面的深刻變化。因此，為了理解這個(gè)歷史性的跨越，我們需要考察中國(guó)政府的汲取能力與政策過(guò)程發(fā)生了什么樣的變化。
二、政府財(cái)政汲取能力的加強(qiáng)
在新世紀(jì)里，為什么中國(guó)政府開(kāi)始將更大的注意力轉(zhuǎn)移到社會(huì)政策上來(lái)呢？這首先是因?yàn)樨?cái)政體制的變革大大提高了國(guó)家的汲取能力，使得政府有可能將更多的資源投入這個(gè)領(lǐng)域。從八十年代初開(kāi)始，中國(guó)政府的汲取能力一路下滑，到九十年代初已跌入谷底。不要說(shuō)支撐社會(huì)政策，當(dāng)時(shí)連維持國(guó)防、治安和政府日常運(yùn)作的經(jīng)費(fèi)都嚴(yán)重不足，到了政治上十分危險(xiǎn)的地步。（王紹光、胡鞍鋼，1993）有鑒于此，中國(guó)政府不得不在1994年對(duì)財(cái)政體制作出重大調(diào)整�；仡欉^(guò)去十年，很明顯分稅制取得了巨大的、超乎預(yù)料的成功。圖一表明，1994年以來(lái)，政府的綜合財(cái)政收入（這里定義為預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入與社�；鹗杖胫停╋w速增長(zhǎng)，在短短十年中從不足8000億猛增至近37000億，翻了近五倍。
圖二描繪了綜合財(cái)政收支占GDP 比重的變化。在1978－1995年間，這兩個(gè)比重從30-40%跌至16－17%.1994年財(cái)政體制變革見(jiàn)效后，情況迅速改善。到2004年底，這兩個(gè)比重回升到27%左右。2005年，全國(guó)財(cái)政收入超過(guò)30000億（謝登科，2005），社�；鹗杖虢咏�7000億（崔清新，2006），預(yù)算外收入估計(jì)在5000億左右，三者相加約42000億，約相當(dāng)于GDP 的30％，又上了一個(gè)新臺(tái)階。另外，據(jù)財(cái)政部企業(yè)財(cái)務(wù)快報(bào)統(tǒng)計(jì)，2005年，全國(guó)國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)9047.2億元（李麗輝，2006）。如果平均分紅率是50%（OECD國(guó)家的股份公司平均分紅率是50%），那就會(huì)給國(guó)家財(cái)政帶來(lái)4500億元額外收入，是一個(gè)相當(dāng)可觀的數(shù)字。雖然與很多發(fā)達(dá)國(guó)家和東歐轉(zhuǎn)型國(guó)家比，中國(guó)財(cái)政收入占GDP 的比重還不算高，但至少與一般發(fā)展中國(guó)家相比已表現(xiàn)不俗。
如果說(shuō)九十年代中國(guó)政府未能在社會(huì)政策方面有所作為是因?yàn)椤扒上眿D難為無(wú)米之炊”，那么今天政府汲取能力方面的問(wèn)題已大致解決了，為社會(huì)政策的出現(xiàn)奠定了財(cái)力基礎(chǔ)。
圖一：財(cái)政收入與社�；鹗杖氲脑鲩L(zhǎng)速度（億元）(暫缺)
數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，《中國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要，2005》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2005年，第68－69，192頁(yè)。2004年的預(yù)算外收入和支出是估計(jì)數(shù)。
圖二：綜合財(cái)政收支占GDP 的比重(暫缺)
數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，《中國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要，2005》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2005年，第68－69，192頁(yè)。2004年的預(yù)算外收入和支出是估計(jì)數(shù)。
三、公共政策議程設(shè)置模式
不過(guò)，汲取能力的提高只是社會(huì)政策出現(xiàn)的必要條件，不是充分條件。社會(huì)政策的出現(xiàn)，還有賴于政策導(dǎo)向的變化。如果“效率優(yōu)先”的政策導(dǎo)向不轉(zhuǎn)變，政府完全可能把增長(zhǎng)的財(cái)政收入投放到發(fā)展經(jīng)濟(jì)的項(xiàng)目上去，而不是用到與民生相關(guān)領(lǐng)域。因此，我們需要從公共政策議程設(shè)置的角度去探討中國(guó)政策導(dǎo)向變化的內(nèi)在動(dòng)因。
表一：議程設(shè)置的模式
議程設(shè)置是指對(duì)各種議題依重要性進(jìn)行排序。任何一個(gè)社會(huì)都面臨著各種各樣的挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的，這些資源既包括財(cái)政資源、人力資源、信息資源、時(shí)間資源，也包括注意力資源。換句話說(shuō)，在具體決策之前，政府不得不作出抉擇，對(duì)處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。議程是如何設(shè)置的？誰(shuí)參與了議程的設(shè)置？為什么有些事情被提上議事日程，而另一些問(wèn)題卻被排斥在外？這些便是研究議程設(shè)置要解答的問(wèn)題。依據(jù)議程提出者的身份與民眾參與的程度，我們可以區(qū)分出六種議程設(shè)置的模式（見(jiàn)表一）。過(guò)去，在中國(guó)，議程設(shè)置主要采取前五種模式，即關(guān)門模式、動(dòng)員模式、內(nèi)參模式、借力模式、上書模式；
只是到了最近幾年第六種模式―外壓模式－才浮現(xiàn)出來(lái)。[①]社會(huì)政策的出現(xiàn)在很大程度上是議程設(shè)置模式轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物。
與其它五種模式相比，外壓模式有以下幾個(gè)特點(diǎn)。
第一，只有在初始階段，外壓模式里的議題倡導(dǎo)者是可以確定的。隨著議題影響力的擴(kuò)大、議題支持者的增加，誰(shuí)是倡導(dǎo)者已越來(lái)越難分辯，他們的身份已變得越來(lái)越模糊。這時(shí)的關(guān)鍵是議題的民意基礎(chǔ)到底有多寬厚，是否對(duì)決策者構(gòu)成足夠的壓力。說(shuō)到民意，我們應(yīng)該區(qū)分兩部分民眾。一部分是所謂“關(guān)切的民眾”（attentive public），一部分是一般大眾（general public）。前者在數(shù)量上永遠(yuǎn)是總?cè)丝诘囊恍〔糠郑麄儗?duì)公共議題不僅十分關(guān)心，而且相當(dāng)了解。他們對(duì)議題的支持有助于防止議題滑出輿論的焦點(diǎn)圈。后者是大多數(shù)人，他們對(duì)多數(shù)公共議題的注意力往往是短暫的；
一般大眾很少長(zhǎng)期、執(zhí)著地卷入某項(xiàng)爭(zhēng)議。正是因?yàn)槿绱�，一旦一般民眾支持改變舊議程、接受新議程，對(duì)決策者的壓力之大是可想而知的。在這種情況下，公共議程最可能變?yōu)檎阶h程（Roger W.Cobband Charles D.Elder，1975：107-108）。
第二，外壓模式產(chǎn)生作用的前提是少數(shù)人關(guān)心的議題變?yōu)橄喈?dāng)多人關(guān)切的公共議程，否則壓力便無(wú)從產(chǎn)生。而這個(gè)過(guò)程需要時(shí)間。即使某個(gè)議題已經(jīng)提上了公共議程，如果它最終得以進(jìn)入政策議程的話，同樣也需要時(shí)間。因此，外壓模式的一個(gè)特點(diǎn)是所需時(shí)間一般比其它模式長(zhǎng)。
第三，由于前兩個(gè)特點(diǎn)的存在，研究者往往很難準(zhǔn)確地?cái)喽ㄍ饬烤雇ㄟ^(guò)什么方式最終影響了議程的設(shè)置。他們所能做的無(wú)非是在時(shí)間的先后順序上將外部壓力的形成與政府議程的變動(dòng)聯(lián)系起來(lái)。
上述三個(gè)特點(diǎn)是在一般情況下外壓模式具備的特點(diǎn)。但也有特殊情況，即突然出現(xiàn)所謂“焦點(diǎn)事件”（focusing events ），引起社會(huì)普遍的關(guān)注，進(jìn)而迫使決策者迅速調(diào)整議程。焦點(diǎn)事件一般都是壞事，如災(zāi)難、事故等，它的發(fā)生對(duì)某一群人的利益造成現(xiàn)實(shí)的傷害、對(duì)其他人的利益可能產(chǎn)生潛在的傷害。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
這類事件的發(fā)生使得利益群體、政府官員、大眾傳媒、以及廣大公眾對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題有更深切的認(rèn)識(shí)，希望糾正明顯的政策失誤（Birkland，1997）。注意焦點(diǎn)的集中有助于打破已往的權(quán)力平衡，使?fàn)幦∽h程轉(zhuǎn)換的意見(jiàn)在公眾輿論里占據(jù)上風(fēng)，形成強(qiáng)大的民意壓力，迫使決策者在短時(shí)間內(nèi)調(diào)整政策取向。因此，有學(xué)者把焦點(diǎn)事件引發(fā)的反應(yīng)階段稱之為“政策窗口”（policy window ）（Kingdon ，1995）。由于焦點(diǎn)事件的影響是直接的、快速的、容易確定的，不少研究議程設(shè)置的學(xué)者都把注意力集中在它上面（Walker，1997：423-445；
Light ，1982；
Majone，1989；
Baumgartner and Jones ，1993）。
四、外壓模式出現(xiàn)的背景
過(guò)去，在中國(guó)議程設(shè)置一般采取的是上面提到的五個(gè)模式，外壓模式比較少見(jiàn)。盡管早在80年代中期，中央領(lǐng)導(dǎo)人就在提出決策科學(xué)化的同時(shí)，提出了決策民主化的主張，[②]直到90年代后期以來(lái)，帶民主色彩的外壓模式才越來(lái)越常見(jiàn)。之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的變化，可以在兩方面找到原因，一方面是壓力從何而來(lái)，另一方面是壓力為什么會(huì)產(chǎn)生影響議程設(shè)置的效果。
先看壓力的根源。上面提到，雖然中國(guó)經(jīng)濟(jì)在過(guò)去四分之一個(gè)世紀(jì)高速增長(zhǎng)，但不息一切代價(jià)追求GDP 高增長(zhǎng)率也帶來(lái)一系列嚴(yán)重的問(wèn)題。這些問(wèn)題也許在改革初期并不凸顯；
但隨著時(shí)間的推移，它們變得越來(lái)越引人注目；
到90年代末，有些問(wèn)題已變得令人觸目驚心，包括環(huán)境危機(jī)、貧富懸殊（地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、居民收入差距）、缺乏經(jīng)濟(jì)與社會(huì)安全（大規(guī)模下崗失業(yè)、就學(xué)難、就醫(yī)難、各類事故頻發(fā)）等。人們切實(shí)體會(huì)到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不等于社會(huì)進(jìn)步。與此同時(shí)，社會(huì)分化程度越來(lái)越高。在改革初期，由于社會(huì)分化程度低，人們?nèi)菀仔纬晒沧R(shí)。那時(shí)，哪怕某些人必須為改革付出代價(jià)，他們往往愿意為了長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益而犧牲短期利益，因?yàn)樗麄兿嘈�，改革最終會(huì)使所有人受益。隨著社會(huì)日益分化，曾經(jīng)讓人充滿希望的“改革”變得可疑起來(lái)。改革的金字招牌脫落了，有關(guān)改革的共識(shí)破裂了（孫立平，2005）。那些在前期改革中利益受損或受益不多的階層對(duì)新推出的改革不再毫無(wú)保留的支持；
恰恰相反，他們對(duì)凡是帶有“改革”標(biāo)簽的舉措都疑慮重重，生怕再次受到傷害。這些人仇視濫用權(quán)力、中飽私囊的官員，敵視一夜暴富、揮金如土的新貴，蔑視巧舌如簧、發(fā)“改革”財(cái)?shù)膶W(xué)者。更重要的是，他們普遍感覺(jué)到中國(guó)的改革已經(jīng)步入歧途，到了改弦更張、強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的時(shí)候了！這就是政府面臨的社會(huì)壓力所在。
那么潛在的壓力是如何轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的壓力呢？四個(gè)領(lǐng)域的變化發(fā)揮了關(guān)鍵性作用：利益相關(guān)者的施壓、非政府組織的卷入、大眾傳媒的轉(zhuǎn)型和互聯(lián)網(wǎng)的興起。
利益相關(guān)者的施壓
先看利益相關(guān)者的施壓。當(dāng)社會(huì)分化不太嚴(yán)重時(shí)，各利益相關(guān)群體往往處于“自在”階段，缺乏“自為”意識(shí)，也不大會(huì)為自身的利益向決策者施壓。隨著社會(huì)分化程度提高，各利益群體對(duì)自身利益變得更加敏感；
隨著各利益群體對(duì)自身利益變得更加敏感，他們便會(huì)產(chǎn)生向決策者施壓的沖動(dòng)。當(dāng)然，沖動(dòng)是一回事，能在多大程度上施壓是另一回事。這里的關(guān)鍵是利益相關(guān)群體的動(dòng)員能力。在所有利益相關(guān)群體中，擁有政治和組織資源的地區(qū)無(wú)疑最強(qiáng)。
區(qū)域政策是利益相關(guān)群體施壓的一個(gè)例子。80年代中期以前，中國(guó)存在地區(qū)差距，但問(wèn)題并不突出�！捌呶濉逼陂g（1986－1990年）提出了所謂“梯度發(fā)展理論”，1988年更明確提出了“沿海地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略”。這種非均衡發(fā)展戰(zhàn)略反映了鄧小平“兩個(gè)大局”的構(gòu)想。他說(shuō)：“沿海地區(qū)要加快對(duì)外開(kāi)放，使這個(gè)擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發(fā)展起來(lái)，從而帶動(dòng)內(nèi)地更好地發(fā)展，這是一個(gè)大局。內(nèi)地要顧全這個(gè)大局。反過(guò)來(lái)，發(fā)展到一定時(shí)候，又要求沿海拿出更多的力量來(lái)幫助內(nèi)地發(fā)展。這也是個(gè)大局。那時(shí)沿海地區(qū)也要服從這個(gè)大局”（鄧小平，1988）。
由于國(guó)家政策明顯向東部?jī)A斜，結(jié)果導(dǎo)致東西部差距從80年代末起迅速擴(kuò)大。（陳淮，2000）90年代初，學(xué)者與政策研究者就地區(qū)差距展開(kāi)了一場(chǎng)爭(zhēng)論，當(dāng)時(shí)的主流要么認(rèn)為中國(guó)地區(qū)差距沒(méi)有擴(kuò)大，要么認(rèn)為地區(qū)差距不算太大，不必大驚小怪。[③]鄧小平也主張“現(xiàn)在不能削弱發(fā)達(dá)地區(qū)的活力”，應(yīng)等到“本世紀(jì)末達(dá)到小康水平的時(shí)候”，再“突出地提出和解決”地區(qū)差距問(wèn)題（鄧小平，1992）。不過(guò)，落后地區(qū)不愿再等了。從那時(shí)起，在每年3月召開(kāi)的全國(guó)人民代表大會(huì)上，都有來(lái)自內(nèi)陸的代表公開(kāi)表示對(duì)中央政策傾斜的不滿。面對(duì)內(nèi)陸省份越來(lái)越大的壓力，1996年八屆人大四次會(huì)議上通過(guò)的“九五”計(jì)劃及2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要指出：要堅(jiān)持區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)差距�？上В蟛糠终叽胧┝Χ炔粔�，對(duì)于縮小東西部差距沒(méi)有產(chǎn)生明顯的效果。因此，90年代后半期，對(duì)政府區(qū)域政策批評(píng)的聲音不絕于耳。在這個(gè)背景下，1999年3月，當(dāng)時(shí)的總書記江澤民承諾，要研究實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，加快中西部地區(qū)的發(fā)展。6月，他又提出，要把加快開(kāi)發(fā)西部地區(qū)作為黨和國(guó)家的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。2000年1月，黨中央對(duì)實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略提出了明確要求，國(guó)務(wù)院成立了西部地區(qū)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，才真正進(jìn)入西部大開(kāi)發(fā)的實(shí)施階段（呂書正，2002）。其后，在全國(guó)人大上，面臨巨大轉(zhuǎn)型困難的東北三省人大代表紛紛投書，強(qiáng)烈要求中央實(shí)施東北振興戰(zhàn)略。2003年9月，“振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地”終于正式也成為中國(guó)政府的“戰(zhàn)略決策”（吳冬艷，2003）。
非政府組織的卷入
再看非政府組織的卷入。在過(guò)去20年里，中國(guó)目睹一場(chǎng)前所未有的社團(tuán)革命。截至2004年底，全國(guó)共有各類在民政系統(tǒng)注冊(cè)的社會(huì)團(tuán)體近15萬(wàn)個(gè)。很多研究中國(guó)社團(tuán)的國(guó)內(nèi)外學(xué)者把注意力放在注冊(cè)社團(tuán)上，誤認(rèn)為它們代表了中國(guó)整個(gè)社團(tuán)領(lǐng)域。但事實(shí)上，在民政部門登記注冊(cè)的組織僅僅是這個(gè)版圖的很小一塊。大量應(yīng)該在民政部門注冊(cè)的組織選擇注冊(cè)為商業(yè)機(jī)構(gòu)，或者干脆不注冊(cè)而開(kāi)展活動(dòng)。例如，許多為人熟知的民間環(huán)保組織就沒(méi)有在民政部門注冊(cè)。[④]更容易被忽略的是，按照中國(guó)法律，縣以下的草根組織根本無(wú)需在民政部門登記注冊(cè)，比如那些企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)的社團(tuán)。把注冊(cè)與未注冊(cè)的社團(tuán)加在一起，總數(shù)至少在50萬(wàn)以上（王紹光、何建宇，2004：71-77）。
大多數(shù)社團(tuán)也許對(duì)公共政策毫無(wú)興趣，但有一類社團(tuán)最大的關(guān)注點(diǎn)便是公共政策。它們是倡導(dǎo)性社團(tuán)（advocacy groups ）。人們習(xí)慣于把這類社團(tuán)稱為“非政府組織”或“NGO ”。在中國(guó)各類NGO 中，環(huán)保NGO 最為積極。90年代以前，中國(guó)也有些環(huán)保社團(tuán)，但絕大多數(shù)是自上而下組建的、半官方的環(huán)境科學(xué)研究團(tuán)體。那時(shí)中國(guó)的環(huán)境污染問(wèn)題還不太突出，民眾對(duì)此不太關(guān)心。因此，那時(shí)的環(huán)保社團(tuán)要么研究多于行動(dòng)，要么干脆沒(méi)有什么行動(dòng)。90年代以后，生態(tài)環(huán)境惡化日漸顯著，人們的環(huán)保意識(shí)也逐步高漲。在這個(gè)背景下，1994年3月31日，中國(guó)首家民間環(huán)保NGO —“中國(guó)文化書院。綠色文化分院”在民政部注冊(cè)、在北京成立，簡(jiǎn)稱“自然之友”。此后，北京又涌現(xiàn)出一批民間環(huán)保NGO ，如“地球村”、“綠家園”等（吳晨光，2002）。進(jìn)入新世紀(jì)，民間環(huán)保NGO （尤其是高校學(xué)生團(tuán)體）開(kāi)始在各地大量出現(xiàn)，遍布安徽、四川、山東、福建、重慶、廣東、河北、云南等省、市、自治區(qū)，并呈逐年增加的趨勢(shì)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)現(xiàn)有2000多家環(huán)保NGO （洪大用，2004）。它們經(jīng)費(fèi)主要靠自籌（相當(dāng)大比重來(lái)自境外捐贈(zèng)），不依靠政府財(cái)政撥款。除了開(kāi)展環(huán)保教育、配合政府編制環(huán)保計(jì)劃、擔(dān)任有關(guān)機(jī)構(gòu)環(huán)保顧問(wèn)外，這些環(huán)保NGO 還竭力呼吁改善生態(tài)環(huán)境，并動(dòng)員各種力量干預(yù)破壞環(huán)境的行為、工程和計(jì)劃，對(duì)政府形成巨大的壓力（唐建光，2004）。
大眾傳媒的轉(zhuǎn)型
環(huán)保NGO 數(shù)量不大，但能量巨大，原因之一是很多組織與大眾傳媒有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，要么其發(fā)起人、負(fù)責(zé)人和主要成員在傳媒機(jī)構(gòu)任職，要么它們?cè)趥髅綑C(jī)構(gòu)有大量支持者和朋友。傳媒把環(huán)保NGO 的聲音以放大的方式傳播出去，無(wú)形中加大了它們的影響力。
中國(guó)的大眾傳媒不僅充當(dāng)了環(huán)保NGO 的“擴(kuò)音器”，而且近年來(lái)在公眾議程設(shè)置方面扮演著越來(lái)越積極主動(dòng)的角色，進(jìn)而影響到正式議程的設(shè)置與調(diào)整。傳媒的議程設(shè)置功能有三個(gè)層次，第一是大眾傳媒報(bào)導(dǎo)或不報(bào)導(dǎo)哪些“議題”，第二是大眾傳媒是否突出強(qiáng)調(diào)某些“議題”，第三是大眾傳媒如何對(duì)它強(qiáng)調(diào)的“議題”進(jìn)行排序（陳力丹、李予慧，2005）。我們這里說(shuō)的不是指某幾家傳媒機(jī)構(gòu)的某幾次報(bào)導(dǎo)，而是指整體大眾傳媒在較長(zhǎng)時(shí)期里的報(bào)導(dǎo)活動(dòng)。很顯然，不進(jìn)入第一個(gè)層次，民眾對(duì)一些議題就不會(huì)感知。例如，研究表明，80年代的煤礦事故比現(xiàn)在更普遍、更嚴(yán)重，但當(dāng)時(shí)礦難并沒(méi)有成為一個(gè)公共議題。90年代中后期以來(lái)，礦難成為國(guó)人關(guān)注的焦點(diǎn)之一，主要是因?yàn)榇蟊妭髅綄?duì)它進(jìn)行的廣泛報(bào)導(dǎo)引起了公眾的重視，不僅進(jìn)入了第一個(gè)層次，還進(jìn)入了第二個(gè)層次（王紹光，2004b）。在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期里，進(jìn)入第二個(gè)層次的議題當(dāng)然不止一個(gè)。這時(shí)，如果大眾傳媒對(duì)一系列“議題”的報(bào)導(dǎo)進(jìn)行一定的排序的話，也會(huì)影響公眾對(duì)這些議題的重要性的判斷。
近幾年來(lái)，中國(guó)民眾對(duì)三農(nóng)、農(nóng)民工、生態(tài)環(huán)境、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保障、貧富差距等問(wèn)題的關(guān)切，在很大程度上是傳媒強(qiáng)調(diào)的結(jié)果。在中國(guó)，媒體的角色一直被定位在“宣傳機(jī)器”上。例如，新聞出版署1990年頒布的《報(bào)紙管理暫行規(guī)定》第7條講得很明確，“我國(guó)的報(bào)紙事業(yè)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義新聞事業(yè)的重要組成部分，必須堅(jiān)持為社會(huì)主義服務(wù)、為人民服務(wù)的基本方針，堅(jiān)持以社會(huì)效益為最高準(zhǔn)則，宣傳馬克思列寧主義、毛澤東思想，宣傳中國(guó)共產(chǎn)黨和中華人民共和國(guó)政府的方針和政策；
傳播信息和科學(xué)技術(shù)、文化知識(shí)，為人民群眾提供健康的娛樂(lè)；
反映人民群眾的意見(jiàn)和建議，發(fā)揮新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督作用”（新聞出版署，1990）。那么黨的喉舌為什么近年來(lái)會(huì)變得越來(lái)越具有公共性，成為連接政府與民眾的雙向橋梁呢？這是因?yàn)槊襟w的數(shù)量和性質(zhì)都發(fā)生了巨大的變化。
在量方面，與改革初期比，電臺(tái)的數(shù)量增加了三倍，電視臺(tái)、報(bào)紙、雜志的數(shù)量都增加了十倍左右（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2005：187）。質(zhì)的變化更為深刻。從80年代開(kāi)始，中國(guó)的傳媒便開(kāi)始市場(chǎng)化，這個(gè)進(jìn)程在90年代以后加快了�，F(xiàn)在，雖然國(guó)家仍掌握電臺(tái)、電視臺(tái)、報(bào)紙和一些刊物的所有權(quán)，但傳媒機(jī)構(gòu)失去了國(guó)家財(cái)政撥款，必須在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中求生存。一旦追求利潤(rùn)成為傳媒機(jī)構(gòu)的主要驅(qū)動(dòng)力，其日常運(yùn)作的邏輯便改變了：它們必須考慮如何吸引讀者或觀眾？如何擴(kuò)大自身的影響力？當(dāng)然黨和政府的機(jī)關(guān)報(bào)、機(jī)關(guān)刊物自由度比較小，但這些傳媒機(jī)構(gòu)在轉(zhuǎn)向傳媒產(chǎn)業(yè)的過(guò)程中，都增設(shè)了自由度相對(duì)大得多的附屬報(bào)刊，例如《人民日?qǐng)?bào)》屬下的《環(huán)球時(shí)報(bào)》，新華社屬下的《瞭望東方周刊》，上海文匯新民聯(lián)合報(bào)業(yè)集團(tuán)屬下的《新民周刊》和《外灘畫報(bào)》，廣東省新聞出版集團(tuán)屬下的《新周刊》，以及南方報(bào)業(yè)傳媒集團(tuán)屬下的《南方周末》、《南方都市報(bào)》、《新京報(bào)》、《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)導(dǎo)》等。本來(lái)就不屬于黨報(bào)系統(tǒng)的《中國(guó)新聞周刊》、《財(cái)經(jīng)》、《商務(wù)周刊》、《中華工商時(shí)報(bào)》等報(bào)刊相對(duì)獨(dú)立性也不小。在這些著名報(bào)刊的帶動(dòng)下，全國(guó)幾百家報(bào)刊（例如《江南時(shí)報(bào)》、《大河報(bào)》等）紛紛開(kāi)辟或增加新聞評(píng)論和公共事務(wù)討論的版面，不斷試圖拓寬的言論邊界。影響所至，已經(jīng)波及到了某些廣播和電視媒體。
在競(jìng)爭(zhēng)的壓力下，媒體往往會(huì)主動(dòng)“三貼近”：貼近群眾，貼近生活，貼近真實(shí)，不時(shí)報(bào)導(dǎo)敏感的新聞事件，評(píng)論敏感的時(shí)政話題。正是在這種背景下，大眾傳媒開(kāi)始更積極主動(dòng)地為各種利益訴求開(kāi)辟表達(dá)的空間，促使某些民眾關(guān)心的議題變?yōu)楣沧h題，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家政策、法律、體制的變革。
互聯(lián)網(wǎng)的興起
大眾傳媒面臨的競(jìng)爭(zhēng)不僅來(lái)自傳統(tǒng)媒體內(nèi)部，還來(lái)自新興網(wǎng)絡(luò)媒體，如互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)短信等，尤其是互聯(lián)網(wǎng)的興起迫使傳統(tǒng)媒體不得不改變以往新聞和信息的傳播格局，并且為公眾討論公共事務(wù)提供更開(kāi)放的空間。
如果從1994年4月20號(hào)中國(guó)正式進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)之日算起的話，中國(guó)進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)時(shí)代不過(guò)10年之余。然而，如圖三所示，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展可以用“爆炸型”來(lái)形容。1997年初，全國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)使用者不過(guò)區(qū)區(qū)62萬(wàn)人；
到2005年7月，這個(gè)數(shù)字已經(jīng)暴增至1.(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
03億，而且增長(zhǎng)的勢(shì)頭仍沒(méi)有放緩的跡象。
2000年前，由于網(wǎng)民數(shù)量低于1000萬(wàn)，真正意義上的網(wǎng)絡(luò)媒體還沒(méi)有形成。隨著網(wǎng)民在2001年突破2500萬(wàn)，情況開(kāi)始發(fā)生變化。2002年，當(dāng)網(wǎng)民超過(guò)4500萬(wàn)時(shí)，網(wǎng)絡(luò)輿論急遽升溫。2003年，當(dāng)網(wǎng)民達(dá)到7000萬(wàn)時(shí)，網(wǎng)絡(luò)輿論風(fēng)起云涌，“黃碟”案、劉涌案、黃靜案、寶馬案、日本人珠海買春案、京滬高鐵案、孫志剛案在虛擬空間掀起一個(gè)又一個(gè)巨大的輿論浪潮。難怪這一年后來(lái)被人稱作“網(wǎng)絡(luò)輿論年”（張玉洪，2003）。此后，互聯(lián)網(wǎng)成為公眾傳遞信息、表達(dá)意見(jiàn)、評(píng)論時(shí)政、釋放情緒的一個(gè)主要渠道，網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)公共議程設(shè)置的影響越來(lái)越顯著。
圖三(暫缺)
資料來(lái)源：中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心，《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，歷年。
與傳統(tǒng)媒體比較，互聯(lián)網(wǎng)最大的特點(diǎn)是人人都是潛在的信息發(fā)布者，信息多向（而不是單向）傳播，信息傳播范圍擴(kuò)大到全世界，信息可以瞬時(shí)傳遍地球每個(gè)角落。這些特點(diǎn)使控制信息難上加難，使普通網(wǎng)民擁有了前所未有的話語(yǔ)權(quán)，也使公共權(quán)力不再可能完全在暗箱中操作。[⑤]
出現(xiàn)具有公共性、開(kāi)放性、交互性、多元性、瞬時(shí)性的網(wǎng)絡(luò)媒體后，公共議程的設(shè)置邏輯也開(kāi)始發(fā)生變化。在傳統(tǒng)媒體時(shí)代，議程說(shuō)到底是由屈指可數(shù)的傳媒機(jī)構(gòu)設(shè)置的；
而政府通過(guò)控制傳媒機(jī)構(gòu)來(lái)影響議程設(shè)置相對(duì)來(lái)說(shuō)比較容易。進(jìn)入大眾網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，情況就不同了，網(wǎng)民可以通過(guò)互動(dòng)，將他們認(rèn)為重要的問(wèn)題（而不是傳媒機(jī)構(gòu)認(rèn)為重要的問(wèn)題）變?yōu)楣沧h程的一部分。例如，在官員腐敗、下崗失業(yè)、貧富懸殊、處女賣淫、寶馬車撞人、孫志剛被打致死、農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重、農(nóng)民工討取欠薪、教育亂收費(fèi)、醫(yī)療體制改革失敗、朗咸平批評(píng)國(guó)企改革等一系列網(wǎng)上討論活動(dòng)中，網(wǎng)絡(luò)輿論都顯示出設(shè)置公共議程的力量，因?yàn)樗羞@些問(wèn)題都觸犯了民眾十分關(guān)心的公平正義原則。
由于網(wǎng)絡(luò)已成為反映民意的渠道，中國(guó)的最高決策層對(duì)它也越來(lái)越重視。在2003年“非典”肆虐期間，國(guó)家主席胡錦濤和國(guó)務(wù)院總理溫家寶都透露，他們也曾親自上網(wǎng)，了解輿情。2004年9月舉行的中共十六屆四中全會(huì)指出，“要高度重視互聯(lián)網(wǎng)等新型媒體對(duì)社會(huì)輿論的影響”。為此，在傳統(tǒng)內(nèi)參報(bào)告以外，國(guó)務(wù)院辦公廳秘書一局信息處最近開(kāi)始定期編輯《互聯(lián)網(wǎng)信息摘要》，報(bào)送國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)�！痘ヂ�(lián)網(wǎng)信息摘要》反映的社會(huì)問(wèn)題非常廣泛，近年不少大案，如安徽阜陽(yáng)假奶粉案、廣州農(nóng)民工討薪遭打、湖南嘉陽(yáng)違法拆遷案等都是通過(guò)這條渠道迅速上達(dá)國(guó)務(wù)院的（陳亮、董曉常，2005）。從高層對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情的高度關(guān)注，可以看出網(wǎng)絡(luò)媒體的影響力之大。
當(dāng)然，網(wǎng)絡(luò)媒體與傳統(tǒng)媒體并不是相互對(duì)立的，它們的作用完全可以是互補(bǔ)的。當(dāng)某個(gè)議題引起網(wǎng)民廣泛關(guān)注時(shí)，傳統(tǒng)媒體往往會(huì)馬上介入，進(jìn)行采訪和深度報(bào)導(dǎo)，黃靜案、日本人珠海買春案、京滬高鐵事件都是這樣的例子。反過(guò)來(lái)，某家傳統(tǒng)媒體機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)別事件的報(bào)導(dǎo)可能在網(wǎng)絡(luò)論壇上引起軒然大波，使它迅速變?yōu)楣沧h程的一部分。在更多情況下，網(wǎng)絡(luò)媒體與傳統(tǒng)媒體交互作用，很難辨別是誰(shuí)引導(dǎo)誰(shuí)�！皩O志剛事件”就是兩者互動(dòng)的一個(gè)典型。在網(wǎng)絡(luò)普及以前，廣州地區(qū)的報(bào)紙就曾對(duì)“收容遣送事件”作過(guò)一些調(diào)查性或揭露性的報(bào)導(dǎo)，僅在2000年至2001年兩年間，這樣的報(bào)導(dǎo)就有6則之多，但都沒(méi)有引起太大的反響（李艷紅，2005）。2003年3月20日，湖北青年孫志剛因未帶證件，在廣州收容所被打致死。3月底，一位在北京學(xué)傳媒的研究生在著名BBS 提供網(wǎng)站“西祠胡同”的“桃花塢”討論區(qū)公布了這個(gè)消息�！疤一▔]”是全國(guó)各地媒體從業(yè)者聚集的地方。這則消息于是引起了《南方都市報(bào)》深度報(bào)導(dǎo)記者陳峰的注意。陳峰與他的同事在采訪孫志剛的親屬和有關(guān)部門以后，于4月25日率先在報(bào)紙上對(duì)此案進(jìn)行了揭露（陳峰，2005）。其后，別的媒體紛紛轉(zhuǎn)載。但更重要的是，這時(shí)中國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)已發(fā)展到擁有近7000萬(wàn)網(wǎng)民，孫志剛事件在網(wǎng)絡(luò)上引起了強(qiáng)烈反響。如果沒(méi)有網(wǎng)民的推波助瀾，這個(gè)事件也許會(huì)像以前一樣，一時(shí)激起層層漣漪，但很快便恢復(fù)到風(fēng)平浪靜、水波不興的局面。然而，借助網(wǎng)絡(luò)的威力，這個(gè)事件造成輿論嘩然，形成強(qiáng)大而持續(xù)的民意壓力，并最終推動(dòng)政府于6月20日廢止了實(shí)行多年的收容遣送制度。網(wǎng)絡(luò)媒體與傳統(tǒng)媒體交叉作用竟能這么快導(dǎo)致一項(xiàng)制度的變革，這不僅在中國(guó)、即使在世界上恐怕也是空前的。
五、政策導(dǎo)向的變化
除了像孫志剛案這樣的“焦點(diǎn)事件”外，在多數(shù)情況下，輿論影響公共議程的設(shè)置、進(jìn)而影響正式議程的設(shè)置是一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程。對(duì)比最近幾年提上公共議程的話題與政府政策的調(diào)整，我們可以看到兩者之間存在一條清晰的脈絡(luò)，包括三農(nóng)問(wèn)題、農(nóng)民工問(wèn)題、戶籍改革問(wèn)題、義務(wù)教育問(wèn)題、公共衛(wèi)生問(wèn)題、醫(yī)療保障問(wèn)題等。在所有這些領(lǐng)域，輿論對(duì)原有政策的批評(píng)一般都比政策調(diào)整要早3至5年，前者對(duì)后者的推動(dòng)作用毋庸置疑（李異平，2004）。
最初，輿論批評(píng)的焦點(diǎn)集中在具體政策領(lǐng)域，但人們逐步認(rèn)識(shí)到，具體政策之所以出現(xiàn)偏差，是因?yàn)橹醒胝扇×恕靶蕛?yōu)先”的整體政策導(dǎo)向，[⑥]地方政府則為了追求GDP 高增長(zhǎng)率而不息一切代價(jià)。于是，近年來(lái)在網(wǎng)絡(luò)和傳統(tǒng)媒體上，我們看到對(duì)這種政策導(dǎo)向的普遍質(zhì)疑和強(qiáng)烈抨擊。面對(duì)輿論的壓力，中央決策層不得不做出回應(yīng)。為了緩解批評(píng)，2002年底召開(kāi)的中共十六大試圖重新解釋“效率優(yōu)先、兼顧公平”的含意，使用了“初次分配效率優(yōu)先、再次分配注重公平”的提法（江澤民，2002）。但貧富懸殊的殘酷現(xiàn)實(shí)告訴人們，初次分配中的不公平問(wèn)題（例如壟斷行業(yè)與非壟斷行業(yè)之間的收入差距，老板、經(jīng)理、干部與普通職工之間的收入差距）同樣需要重視，單靠財(cái)稅等再分配杠桿來(lái)調(diào)節(jié)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的（劉國(guó)光，2005）。2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)雖然仍然沿用“效率優(yōu)先、兼顧公平”的提法，但其分量已被“以人為本”的“科學(xué)發(fā)展觀”大大沖淡。到了2004年，十六屆四中全會(huì)干脆放棄了“效率優(yōu)先，兼顧公平”的提法（中共中央，2004）。2005年底，中共十六屆五中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》又進(jìn)了一步，提出未來(lái)中國(guó)要“更加注重社會(huì)公平，使全體人民共享改革發(fā)展成果”（中共中央，2005）。
指導(dǎo)思想是個(gè)綱，綱舉目張。指導(dǎo)思想開(kāi)始調(diào)整以后，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體已經(jīng)或正在采取一系列重大舉措，切實(shí)解決生態(tài)環(huán)境惡化、地區(qū)發(fā)展失衡、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)村發(fā)展滯后、農(nóng)民增收緩慢、城鄉(xiāng)差距拉大、工人下崗失業(yè)、克扣拖欠工資、國(guó)有資產(chǎn)流失、職工權(quán)益受損、貧富過(guò)于懸殊、礦難事故頻發(fā)、疾病疫情不斷、醫(yī)療保障缺失、教育費(fèi)用高昂、房?jī)r(jià)上漲過(guò)快、征地拆遷野蠻、社會(huì)治安不靖等問(wèn)題（徐京躍、毛曉梅，2003；
東仁，2004；
孫愛(ài)東，2005；
陳二厚、林紅梅、謝登科，2005）。從“發(fā)展是硬道理”、“先富論”、盲目追求GDP 增長(zhǎng)，到“以人為本”、“共同富裕”、“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”是個(gè)歷史性的跨越。沒(méi)有民眾對(duì)“改革”的質(zhì)疑反思，沒(méi)有新興與傳統(tǒng)媒體對(duì)公共政策的激烈辯論，沒(méi)有社會(huì)要求重新定位中國(guó)改革的強(qiáng)烈呼聲，政策導(dǎo)向出現(xiàn)如此巨大的轉(zhuǎn)折是難以想象的（吳金勇、商思林，2005；
仲偉志，2005；
趙瀚之，2005）。
結(jié)語(yǔ)
1978年秋，中國(guó)共產(chǎn)黨召開(kāi)的第十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟了一次偉大的歷史性轉(zhuǎn)變。從此，共產(chǎn)黨拋棄了“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的左傾錯(cuò)誤方針，將其工作重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)。在改革開(kāi)放的頭二十年里，“效率優(yōu)先”是一切工作的指導(dǎo)思想。中國(guó)政府一直堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，試圖抓住一切機(jī)遇加快發(fā)展，用發(fā)展的辦法解決前進(jìn)中的問(wèn)題。在這些年里，雖然談到“效率優(yōu)先”時(shí)總會(huì)加上一句“兼顧公平”，但在實(shí)踐中，各級(jí)政府（包括中央政府）的主要注意力集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上。發(fā)展一直被看作硬道理，其它一切，包括公平都變成了可以被犧牲的軟道理。然而，隨著時(shí)間的推移，片面強(qiáng)調(diào)效率、發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的惡果逐漸凸顯出來(lái)：在社會(huì)財(cái)富大量涌現(xiàn)的同時(shí)，各種不穩(wěn)定的因素也在快速增加，使得上上下下都感到中國(guó)面臨著重重危機(jī)。現(xiàn)在，越來(lái)越多的人認(rèn)識(shí)到，效率也好，發(fā)展也好，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也好，它們無(wú)非都是提高人們福祉的手段；
我們不能本末倒置，把手段當(dāng)作目的來(lái)追求。更準(zhǔn)確地說(shuō)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果必須由最廣大的人民群眾分享，而不應(yīng)被一小部分人獨(dú)享；
經(jīng)濟(jì)改革的成本必須由社會(huì)各階層分擔(dān)，而不應(yīng)僅僅落到普通工農(nóng)的肩頭。
最近幾年中國(guó)政府及時(shí)對(duì)自己的政策作出了調(diào)整，開(kāi)始實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)政策到社會(huì)政策的范式轉(zhuǎn)移。如果說(shuō)改革開(kāi)放頭二十年中國(guó)政府只有經(jīng)濟(jì)政策、沒(méi)有社會(huì)政策的話，現(xiàn)在中國(guó)政府已經(jīng)開(kāi)始將更大的注意力轉(zhuǎn)移到社會(huì)政策上來(lái)，并將更多的資源投入這個(gè)領(lǐng)域。《第十一個(gè)五年規(guī)劃》中設(shè)立的公共服務(wù)指標(biāo)甚至超過(guò)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)。這個(gè)根本變化之所以會(huì)出現(xiàn)有兩方面的原因。國(guó)家汲取能力的大幅提高固然是變化的必要條件，加上政策導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變才構(gòu)成充分條件。而公共政策議程設(shè)置模式的轉(zhuǎn)換提供了政策導(dǎo)向轉(zhuǎn)變的契機(jī)。與過(guò)去相比，今天在議程設(shè)置過(guò)程中，傳媒、利益相關(guān)群體和民間大眾發(fā)揮的影響力越來(lái)越大，用中共自己的術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)，議程設(shè)置已變得日益“民主化”了；
或用國(guó)務(wù)院總理溫家寶的話來(lái)說(shuō)，議程設(shè)置“突出了著力解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中涉及全局和人民群眾關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題”。汲取能力提高和議程設(shè)置模式轉(zhuǎn)換都是制度性的變革，而不是權(quán)宜之計(jì)。從這個(gè)角度觀察，我們有理由相信中國(guó)政府會(huì)沿著既定的方向繼續(xù)走下去。
From Economic Policy to Social Policy ：The Historic Shift of ChinesePublic Policy Pattern
Shaoguang Wang
Abstract：From 1978to the mid 1990s ，aiming at speeding up thepace of economic development，the Chinese government followed the reformprinciple of "efficiency first，then equity"and focused on formulatingand implementing economic policies.To a great extent ，we can say thatthere were only economic policies in China during this period and no socialpolicy.However ，as more and more pressing social problems and conflictsoccur at the beginning of the new century ，the Chinese government setout to redirect its attention to the issues of social policy and beganto invest more resources in this field.That is to say，the pattern ofChina"s public policy is in the transition from the economic policy orientationto the social policy orientation.Put such a transition into the contextof the large scale of socio-political-economic transformation in China，this paper aims to reveal the reasons of such a change in China ‘s publicpolicy pattern.The author argues that the prominence of social conflictsconstitutes the background of such a change ，the enhanced financialcapacity of the central government provides the financial condition forsuch a change ，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
and finally the changing of China"s public policy agendasetting model injects intrinsic impetus for such a change.
Keywords：
Economic Policy，Social Policy，Extraction Capacity，Patternof Public Policy，Agenda Setting
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＊王紹光：香港中文大學(xué)政治與公共行政學(xué)系教授。
[①]有關(guān)中國(guó)公共政策議程設(shè)置的詳細(xì)討論，請(qǐng)參見(jiàn)王紹光，“中國(guó)公共政策議程設(shè)置的模式”，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2006年第5期。
[②]1986年7月31日，在全國(guó)軟科學(xué)研究工作座談會(huì)上，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的萬(wàn)里首次亮出決策民主化和科學(xué)化的提法。他強(qiáng)調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)人要尊重人們充分發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利，不要害怕別人講不同意見(jiàn)的話，甚至講反對(duì)自己的話，只有在高度學(xué)術(shù)自由的氣氛中，才能才思泉涌，觸類旁通，獨(dú)立思考，提出真知灼見(jiàn)。鄧小平審閱萬(wàn)里的講話全文后，當(dāng)即作了“很好，全文發(fā)表”的指示。張登義，“鄧小平同志與中國(guó)軟科學(xué)”，《中國(guó)軟科學(xué)》，2004年10月。http://www.cssm.com.cn/web/news/displaynews/displaymod/mod1.asp？id=562.
[③]關(guān)于當(dāng)時(shí)的爭(zhēng)論，見(jiàn)王紹光、胡鞍鋼，《中國(guó)：不平衡發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國(guó)計(jì)劃出版社，1999年，第一章。
[④]一位上海民政局的原官員告訴筆者，她退休之后就為一家未經(jīng)注冊(cè)非政府組織工作，因?yàn)樯鐖F(tuán)的注冊(cè)門欄設(shè)得太高了。
[⑤]“全球互聯(lián)網(wǎng)項(xiàng)目”通過(guò)比較各國(guó)資料發(fā)現(xiàn)，其它國(guó)家的多數(shù)受訪者都不認(rèn)為“通過(guò)使用互聯(lián)網(wǎng)，人們對(duì)政府會(huì)有更多的發(fā)言權(quán)”，只有中國(guó)例外，60%以上的受訪者同意這一說(shuō)法。見(jiàn)郭良，“中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展及其對(duì)民意的影響”，2004年4月26日在耶魯大學(xué)法學(xué)院的演講，http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp？id=3329.
[⑥]“效率優(yōu)先，兼顧公平”最初是由周為民、盧中原牽頭的“社會(huì)公平與社會(huì)保障制度改革研究”課題組提出來(lái)的，其主報(bào)告以“效率優(yōu)先，兼顧公平：通向繁榮的權(quán)衡”為題發(fā)表于《經(jīng)濟(jì)研究》1986年第2期。1993年，中共十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》正式使用了“效率優(yōu)先、兼顧公平”的提法。十五大堅(jiān)持了這個(gè)提法。
該文刊登于中心主編《中國(guó)公共政策評(píng)論》（第一卷），2007年出版
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