楊光：中國的稅負(fù)真“屬國際較低水平”嗎？

　　著名的《福布斯》雜志在2007年“稅負(fù)痛苦指數(shù)”排行榜上將中國列為亞洲第一、全球第三（僅次于法國、比利時）。而中國官方一向?qū)�這項排名嗤之以鼻，2005年當(dāng)中國被排到全球第二時就曾予以嚴(yán)厲駁斥，認(rèn)為其“娛樂性多于科學(xué)性”。國家稅務(wù)總局的觀點是：“中國稅負(fù)屬國際較低水平”。計統(tǒng)司司長舒啟明在接受《人民日報》采訪時說：“工業(yè)化國家包含社會保障稅的宏觀稅負(fù)，比中國同期宏觀稅負(fù)水平高出一倍多。發(fā)展中國家包含社會保障稅的宏觀稅負(fù)，也比中國2005年的宏觀稅負(fù)水平高出6至9個百分點�！�

　　一個是“稅負(fù)痛苦指數(shù)”，另一個是“宏觀稅負(fù)水平”；
一個是“全球第三”，另一個是“國際較低”。這兩個判斷是如此的大相徑庭，那么，中國的稅負(fù)究竟是高還是低？應(yīng)該以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)去衡量稅負(fù)的高低才能比較合理、比較“科學(xué)”（至少“科學(xué)性多于娛樂性）呢？

　　從某種程度上講，《福布斯》的指數(shù)設(shè)計確有簡單化之嫌。所謂“稅負(fù)痛苦指數(shù)”，是由公司所得稅、個人所得稅、雇主社保金、雇員社保金、消費稅（增值稅）、財產(chǎn)稅等六個稅種的法定最高稅率加總而來。對于中國這樣一個有著29個稅種、各稅種的稅率級次眾多、名義稅率與實際稅率又不盡相符、而且一方面存在著普遍的偷漏稅現(xiàn)象、另一方面又存在著巨額的稅外財政收入的國家，簡單化的“稅負(fù)痛苦指數(shù)”誠然難以全面反映中國公民實際稅負(fù)的真實狀況。

　　中國官方所青睞的另一個指標(biāo)是“宏觀稅負(fù)水平”，即國內(nèi)生產(chǎn)總值的稅收負(fù)擔(dān)率（稅收總額占GDP的比例），它是國際上較為通行的衡量稅收高低的標(biāo)準(zhǔn)之一。按照官方的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中國的宏觀稅負(fù)從1997年的11%一路增長，到2006年也才達到了18%，若將社�；�金包含在內(nèi)，2006年也不過20%。與發(fā)達國家30~40%、發(fā)展中國家15%~30%的宏觀稅負(fù)水平相比，說中國“屬國際較低水平”也還算說得過去。

　　然而，中國官方與《福布斯》的結(jié)論盡管大相徑庭，但它們卻犯了一個相同的錯誤。《福布斯》只計算了幾個主要稅種的名義稅率，而中國官方也只計算了小口徑下的名義稅收。二者的錯誤均在重名不重實。他們似乎都忘記了目前的中國稅負(fù)名實不符，離依法治稅、依率征收的法治目標(biāo)還相差甚遠(yuǎn)，名義稅率與名義稅收遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能反映中國稅負(fù)的真情實景。若以錯誤的嚴(yán)重性而論，中國官方的錯誤則更要嚴(yán)重得多。因為《福布斯》的“稅負(fù)痛苦指數(shù)”盡管不夠“科學(xué)”和嚴(yán)謹(jǐn)，但作為一個國際橫向比較的粗放模型，只擷取若干個有代表意義的稅種、稅率為樣本，這種設(shè)計對大多數(shù)國家還是適用的，雖說簡單化，亦不為大過；
而中國官方所采用的“宏觀稅負(fù)水平”指標(biāo)盡管貌似很嚴(yán)格、很“科學(xué)”，但他們卻有意無意地漏算了至少與正式稅收不相上下的政府非稅收入，最后得出了一個與常識完全相背、與中國公民的真實感受完全相反的錯誤結(jié)論，這就錯得比較離譜了。恐怕不僅是“科學(xué)性”蕩然無存，甚至連“娛樂性”也都談不上了。

　　眾所周知，中國的特殊國情之一是政府收入來源極其復(fù)雜，除了有29種正稅之外，各種收費、罰款、集資、攤派、創(chuàng)收的名目更數(shù)以萬計，這些稅外收入不僅種類繁多，而且數(shù)目也相當(dāng)驚人。“分稅制”改革以來，中央和省級政府的收入來源已經(jīng)趨于規(guī)范化，但是，中國所謂的“分稅制”其實是一種事實上的稅收集權(quán)體制，中央政府將廣稅基、高稅率、易征收的優(yōu)質(zhì)稅種留為己用，地方政府享有的稅權(quán)有限且與事權(quán)極不匹配、合法稅源嚴(yán)重不足，地方政府只好自我擴權(quán)，這就形成了中央收稅、地方收費的怪異局面。地方政府競相走上了一條公務(wù)執(zhí)法有償化、公共服務(wù)商業(yè)化、政府行為貨幣化的不歸之路。市級政府靠征地賣地、變賣公產(chǎn)大肆斂財，縣鄉(xiāng)政府則多以亂收費、亂罰款、亂創(chuàng)收為主要的收入來源，這在中國根本就不是什么秘密。這些不具稅收之名卻有稅收之實的地方政府收入既是財政收入必不可少的來源，也是中國公民無可回避的繳納負(fù)擔(dān)，在這一點上，它們與正式的稅收并沒有什么兩樣。

　　據(jù)學(xué)者們估計，中國的各種制度內(nèi)收費如賣地、賣公共資源、賣經(jīng)營特許權(quán)、賣行政審批權(quán)、賣優(yōu)惠政策、賣執(zhí)照牌照之類，占到GDP的10—15％之間。以2000年為例，當(dāng)年的全國稅收收入為12660億元，而可以統(tǒng)計到的制度內(nèi)收費為13655億元，比正式稅收還多出了8%。另外，估計各種制度外的收費——如納入各公務(wù)部門“小金庫”管理的、由極少數(shù)官員私人掌控的非法罰款、非法創(chuàng)收的收入也在GDP的5％以上。這兩項合計占到了GDP的15—20％，至少已與名義上的稅收不相上下。這是依照抽樣調(diào)查與國情常識所作出的估計。而那些非稅收入天然具有遠(yuǎn)離法治、極不規(guī)范、更加隨意、更加隱蔽、更不透明、難于約束、難于監(jiān)管、難以統(tǒng)計的特征，至于其真實準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，則是誰也說不清楚的。在沒有有效制約的情況下，地方政府、權(quán)力部門必然將發(fā)揮其超強的征收能力至極致，以達到政府收入、部門“小金庫”收入、官僚隊伍個人收入的最大化。如果我們要問各種非稅收入的綜合稅率究竟有多高，恐怕那是個深不見底的黑洞。各地政府在進行征收的時候，實際上是有收則收、能收盡收，只以不惹怒中央、不激起民變?yōu)檎魇盏南薅�。而近年來這一限度也屢被突破。

　　學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，以稅收收入與非稅收的預(yù)算外、制度外收入1：1的比例估算，中國的實際宏觀稅收負(fù)擔(dān)便上躥到30~35％。而發(fā)達國家的平均稅負(fù)水平約為36%左右，與中國同等收入國家的平均稅負(fù)水平約20%，再扣除掉社會保險稅約10%，發(fā)達國家的平均稅負(fù)約26%。那么，中國實際的宏觀稅負(fù)水平就不僅要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)展中國家，甚至比美國、日本的稅負(fù)水平還要更高一些，儼然與歐洲高福利國家不相伯仲。如此看來，《福布斯》的“稅負(fù)痛苦指數(shù)”也算是歪打正著了，那一頂亞洲第一、全球第三的桂冠對中國來說還是挺合適的。

　　前面我們只談到了實際稅負(fù)的高低，而若要論“稅負(fù)痛苦”的話，顯然，中國納稅人的痛苦將要遠(yuǎn)大于法國、比利時等歐洲公民。與他們的高稅收、高福利相比，中國的高稅負(fù)是與低工資、低福利、高學(xué)費、高房價、高醫(yī)療費同時并存的。中國巨大的稅收與非稅收收入幾乎被完全用于與社會福利無關(guān)的地方，無情地被急劇膨脹的官僚機構(gòu)和超速上漲的行政經(jīng)費所吞噬，沒落于無聲、消化于無形。

　　從1994年以來，中國的財政收入呈現(xiàn)出“超常規(guī)高速增長”的格局，比GDP增長幾乎快一倍以上，增速接近或超過20%，GDP的邊際稅率高達20%~40%。政府當(dāng)然對此感到極度欣喜，并沒有多少人對這種“超常規(guī)增長”的格局提出過有力的疑問�？梢姡�人們也許是真的相信“中國稅負(fù)屬國際較低水平”，正急不可待地要通過稅收大躍進的方式以便“與國際接軌”。

　　這些年來，中國政府奉行一種實質(zhì)上的加稅政策。這一政策并不以大量開征新稅種或大幅度提高稅率為主要特征，而主要體現(xiàn)在以下的幾個方面：

　　第一，因為中國是一個較高的稅率、較落后的征管技術(shù)與普遍的偷漏稅并存不悖的國家，這意味著，只要大張旗鼓地加強征收、加強稽查、加大處罰，便可以立即收到實質(zhì)加稅之實際功效；

　　第二，在稅收超常規(guī)增長的同時，地方政府、公務(wù)部門對于收費、罰款、創(chuàng)收的熱情卻絲毫未減，凡行政必收費、凡執(zhí)法必罰款的狀況在各地愈演愈烈；

　　第三，各地所熱衷的產(chǎn)業(yè)政策、招商引資政策均以是否有利于增創(chuàng)稅收為其絕對的、主要的依據(jù)，只要是增值稅、所得稅的納稅大戶，在資源、環(huán)保、勞動者權(quán)益保障方面即使造成了重大的損害，政府也都可以睜一眼閉一眼不聞不問；

　　第四，對涉及政府收入的一切改革，各級政府均預(yù)先設(shè)定以只增不減為其必須確保的改革前提，這導(dǎo)致一些勢在必行的改革因有可能妨礙政府增收而拖延或擱淺（如生產(chǎn)型增值稅改消費型增值稅、費改稅等等），而凡是有利于政府增收的中央政策或“土政策”與此相反，它們都能夠幾乎無阻礙地輕易出臺。以上幾個方面，便構(gòu)成了實質(zhì)上的加稅政策。

　　面對稅費總額超常規(guī)猛增的現(xiàn)實格局，如果還有人非要堅持“中國稅負(fù)屬國際較低水平”不可的話，這個荒唐的結(jié)論大概只有在以下兩種意義上才能夠成立：一是正式的、規(guī)范的、有立法依據(jù)的稅收負(fù)擔(dān)，相對于全部稅負(fù)來說，尤其是相對于那些不正式、不規(guī)范、無立法依據(jù)的稅負(fù)來說，是確實偏低的，也是在國際上極為罕見的；
二是對于占中國人口極少數(shù)的某一些官員、富人來說，相對于他們較高的收入水平、財富狀況、納稅能力來說，他們所承擔(dān)的稅負(fù)可能也確實是有些偏低的，“屬國際較低水平”大概沒什么問題。除此之外，恐怕我們再也沒有其他的理由認(rèn)為中國的納稅人比任何其他國家的納稅人更輕松、更閑適、更幸福。

　　除了很高的稅負(fù)之外，稅負(fù)分配不公的問題在中國也是顯而易見的。中國的稅制偏重于間接稅、流轉(zhuǎn)稅，表面上似乎都是企業(yè)在納稅，個人很少與稅務(wù)局打交道，但實際上，絕大多數(shù)的稅收都加在了消費品的價格上，由普通公民以消費者的身份來最終承擔(dān)。即使是個人所得稅這樣的直接稅，也仍以中低收入的工薪階層為納稅主體。而各級政府所推出的那些稅收優(yōu)惠政策卻又只能惠及部分企業(yè)，無從惠及消費者和普通公民。綜合起來，這也就是說，中國的稅費參與一次分配過多而參與再分配太少，實際稅負(fù)的個人分配狀況與人們的納稅能力關(guān)系不大，而與生活必需品的正常消費卻關(guān)系緊密。那么，從總體上說，中國稅負(fù)相對于收入、財富而言是明顯累退的，窮人、弱勢階層承擔(dān)的稅負(fù)相對于其收入的比例是太高了。

　　約翰·穆勒說：“政府的利益在于課以重稅，共同體的利益在于盡量少納稅，少到只能維持政府的必要開支�！倍�如果沒有民主憲政的制約，政府人事規(guī)模的膨脹、行政開支的擴張其實是一個無底洞，無論收多少稅費，也永遠(yuǎn)都是不夠用的。所以，中國稅負(fù)的合理化與公平化，其最終的癥結(jié)也就不僅僅是一個稅費結(jié)構(gòu)優(yōu)化或稅率優(yōu)化的問題。

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