毛壽龍,盧海燕：城市公交公益化的價值取向與發(fā)展的多元戰(zhàn)略

　　城市公共交通是城市基本公共服務(wù)之一。隨著人們出行的頻率的增加和生活就業(yè)半徑的擴大，人們對公共交通的服務(wù)水平和服務(wù)能力提出了更高的要求。如何讓公眾享受更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，給公眾更多的實惠，建立公益化的城市公共交通，是滿足公眾這一需求的解決之道。本文主要討論三個問題，公共交通為什么是公益的？公共交通公益性的基本價值以及實現(xiàn)的方式是什么？如何更好地發(fā)展公益性公共交通？

　　一、公共交通為什么是公益的？

　　一般來說，交通都具有很強的私益性，因為交通本身的特征，都是把人或者物從一個地方搬運到另一個地方，其好處基本上都是個人享受的。公共交通頂多具有俱樂部物品的性質(zhì)，也就是說一旦有一輛公共汽車運行，在一定范圍內(nèi)多一個人還是少一個人，其成本變化為零，不會因為多一個人而增加費用，也不會因為少一個人而減少費用。這時其公益的性質(zhì)頂多是充分利用公共汽車的空間，讓其能夠得到充分利用，最好不要空駛。但是，為什么大家都認(rèn)為，公共交通是公益的，而且是市政府的責(zé)任呢？如何理解其公益性？

　�。ㄒ唬┗�本性�；�本性是說城市公共交通是維系一個城市得以正常運轉(zhuǎn)的最基本的公共服務(wù)，是一個城市經(jīng)濟發(fā)展和滿足人們生活最基本需求的公共服務(wù)�；�本性的公共服務(wù)，往往具有很強的積極外部效應(yīng)。如投資一條地鐵，可能花費了幾十個億，投資一條公交線路，可能花費了數(shù)百上千萬，但是沿線的房地產(chǎn)很快得到開發(fā)，商業(yè)繁榮，不僅使得沿線的資源增值，吸引了更多的人才和資金，促進了城市的經(jīng)濟發(fā)展，而且還讓政府獲得了高額的稅收，最重要的是，在整體上提升了城市的的發(fā)展水平。有人計算過，一套房子作為投資品，其本身的價值可能只有30％，但其周邊基本公共服務(wù)如交通、醫(yī)療和教育等的狀況，往往決定了其他70％的價值。而城市公共交通也可以說是其中的重要因素。

　�。ǘ�）普遍性。普遍性是說城市公共交通是城市居民出行參與者最多的交通工具。一個發(fā)達(dá)的城市，往往是公共交通出行比例很高的城市。公共汽車，地鐵，不僅布線布點齊全，方便，快捷，而且舒適，安全。如倫敦、巴黎、東京等大城市，公共交通出行比例都在70％～80％。我國很多大城市，公交出行的比例還比較低，如北京只有30％，還需要進一步努力。這一努力依靠個人或者企業(yè)，是很難完成的。所以，需要有政府來介入。

　�。ㄈ�）收入再分配。城市公共交通的公益性還體現(xiàn)在其收入再分配方面。城市發(fā)展，是人類文明發(fā)展的體現(xiàn)。一個人享受城市文明，有很多方面，最重要的一個方面是能夠在城市里找到一個特別策劃惠，充分發(fā)揮公共交通在經(jīng)濟發(fā)展和百姓生活中的作用。

　　實現(xiàn)這些價值的具體舉措如下：

　�。ㄒ唬┓�務(wù)至上，而不是營利為目標(biāo)。公共交通的服務(wù)性主要指公共交通服務(wù)于公眾，服務(wù)于經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，以服務(wù)為目的而不是以贏利為目標(biāo)。這就要求公共交通行業(yè)要樹立服務(wù)意識，提高服務(wù)水平，有良好的服務(wù)態(tài)度，以乘客為本位，為乘客著想，為乘客提供方便。如線路的安排要與時俱進，只要百姓有出行需求的就應(yīng)滿足他們的要求，特別是目前新建商品房小區(qū)發(fā)展非常迅速，對于政府來說住宅小區(qū)延伸到哪里，公共交通線路就應(yīng)延伸到哪里，給百姓的出行提供方便。據(jù)說在香港有一市民經(jīng)常要去養(yǎng)老院去看她父親，養(yǎng)老院離市區(qū)較遠(yuǎn)，并且沒有公交車到達(dá)，往返很不方便，于是就寫信給政府反映了這一情況，政府經(jīng)過考察，不到一個星期就開通了一趟市區(qū)到養(yǎng)老院的公交車。聽了這件事后非常為香港政府的辦事效率所感動，這種做法真正體現(xiàn)了服務(wù)百姓，以百姓的需求為目的的執(zhí)政風(fēng)范。我們的城市政府也應(yīng)樹立服務(wù)意識，為百姓提供方便。同時公共交通的服務(wù)性還要求車箱內(nèi)衛(wèi)生整潔，座椅舒適，司乘人員有良好的服務(wù)態(tài)度和服務(wù)精神等。

　�。ǘ�）低票價，體現(xiàn)公益性。低票價是公共交通公益化的體現(xiàn)。在目前公共交通還不能實行完全免費的情況下，實行公共交通的低票價在一定程度上，減輕了百姓在交通費用方面的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，特別是對那些低收入群體無疑有更重要的意義。如現(xiàn)在實施的對老人、殘疾人、軍人實行免費乘車，對學(xué)生實行半價乘車，就是公益性的具體體現(xiàn)。低票價一方面給百姓以實惠，另一方面也通過低票價來吸引更多的人乘坐公共交通工具，這不僅可以提高公共交通的使用率，更可以減緩城市的交通擁堵，提高道路使用效率，實現(xiàn)公共交通的規(guī)模效應(yīng)。

　　在公共交通的票價的制定上，應(yīng)兼顧經(jīng)濟效益和社會效益，兼顧企業(yè)經(jīng)營成本和百姓的承受能力，科學(xué)合理定價，最大限度地吸引客流，從而充分利用現(xiàn)有的公共交通資源。各種公共交通方式之間也要建立合理比價關(guān)系，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，提高整個公共交通系統(tǒng)的運行效率。票價是公共交通運行的成本補償方式，實行低票價體現(xiàn)了公共交通的政策性運營和經(jīng)營性運營相結(jié)合，公交運營的成本，一部分由乘客承擔(dān)，另一部分應(yīng)由政府承擔(dān)。乘客承擔(dān)部分主要通過購買車票的方式，政府承擔(dān)部分可采取財政補貼的方式。政府補貼的方式有多種，一種是政府每年直接給每個公交企業(yè)一定數(shù)額的財政撥款，一種是按企業(yè)車輛的數(shù)量進行補貼，也可以考慮根據(jù)車輛運行載客量進行補貼。目前很多城市已推行刷卡乘車，政府可根據(jù)刷卡記錄，按刷卡的次數(shù)進行合理的補貼。對實行免費乘車的老人、殘疾人、軍人也可以實行刷卡，不同的卡，政府給予補貼的數(shù)量不同。這種根據(jù)刷卡次數(shù)進行補貼的方式，有利于鼓勵公交企業(yè)之間開展有效競爭，提高運輸效率，運營效率越高，企業(yè)獲得的利益就越多，避免了平均主義補貼方式造成的無效局面。目前北京推行的刷卡乘車，就是一個很好的例子，刷卡乘車的票價由原來的1元下調(diào)為0.4元，而對不刷卡的工作。在住址比較穩(wěn)定的情況下，一個人的就業(yè)半徑，往往取決于公共交通的方便、速度和成本。如果城市公共交通不方便，速度低，出行成本高，對于很多低收入者來說，其就業(yè)半徑就大大縮小，其結(jié)果就會增加政府的社會保障成本。公共交通的扶貧性，或者說再分配性質(zhì)，使得企業(yè)和個人通過市場的方式介入，有很大的困難。

　�。ㄋ模﹨^(qū)域調(diào)節(jié)。城市是高度密集性的生活圈。在相對發(fā)達(dá)的區(qū)域，人流和物流都高度密集，公共交通一般都能夠高水平飽和運作，因此而能夠彌補成本，并有所贏利。但在一些相對不發(fā)達(dá)和偏僻的區(qū)域，人流和物流都相對稀少，公共交通如果不能覆蓋這些區(qū)域，這些區(qū)域的生活出行都將出現(xiàn)問題，嚴(yán)重時還可能出現(xiàn)黑車泛濫，存在種種安全隱患，如果公共交通覆蓋這些區(qū)域，在經(jīng)濟上就將面臨入不敷出的困難。這時，公共交通就具有地域分配性的功能。而這一點，如果沒有政府的介入，這些難題都很難得到解決。

　�。ㄎ澹┨娲�其他交通工具。發(fā)達(dá)的城市公共交通還能在一定程度上減少其他車輛的使用量，從而增加道路使用效率，減少因車輛行駛而帶來的環(huán)境污染。反之，如果公共交通服務(wù)水平不高，不僅會影響整個城市百姓的生活，更會制約整個城市的經(jīng)濟的發(fā)展速度，還會帶來有限的道路資源沒有充分利用，以及環(huán)境污染等問題。

　　城市公共交通的這些作用，具有很大的經(jīng)濟效益和社會效益。如果公共交通依靠純粹的市場化來運作，像出租車那樣，其結(jié)果很可能是公司的利潤得到了最大化，但無法實現(xiàn)其作為基本服務(wù)的功能，公共汽車也會像市場化運作的電影院和出租車那樣，公司的利潤得到了保障，但有很高空座率，乃至有一半的空駛率。正是因為公共交通具有公益性，是基本的公共服務(wù)，所以辦好公共交通是城市政府的義不容辭的責(zé)任。

　　二、公益化公共交通的基本價值以及具體舉措

　　公益化的公共交通其價值就是為了更好地滿足公眾的對公共服務(wù)的基本需求，提供更好的服務(wù)，給百姓更多的實乘客仍收取1元，這樣，刷卡價格優(yōu)惠的部分由政府補給企業(yè)，乘客只承擔(dān)了部分乘車費用，不刷卡的乘客則是由自已完全承擔(dān)了乘車的費用，而企業(yè)不會受損。這樣也是鼓勵乘客刷卡乘車，使每個人都能享受到政府的公益性的服務(wù)。

　　當(dāng)然票價的確定以及對公共交通實行政策性補貼數(shù)額的確定，還必須建立規(guī)范的成本費用評價制度和政策性虧損評估制度。首先，對百姓承擔(dān)部分的票價可通過聽證的方式來確定，讓百姓參與到票價的制定中來，車票可實行多種類型，比如月票與周票、單程票與雙程票，持卡與非持卡，還有對特殊群體的免費卡、半價卡等等。很多發(fā)達(dá)國家都有多種車票供乘客挑選，一般的原則是月票比周票便宜，雙程票比單程票便宜，持卡比非持卡便宜。這樣的做法不僅鼓勵市民更多地依靠公交出行，更能讓長期居住、生活在這個城市的居民享受到更多優(yōu)惠。其次，對公共交通企業(yè)的成本和費用進行年度審計與評價，合理界定和計算政策性虧損，并給予適當(dāng)補貼。

　�。ㄈ�）以人為本，體現(xiàn)公益性。

　　所謂“以人為本”就是充分考慮人的因素，把民眾的需要放在首位，做到方便民眾，給民眾以實惠，滿足民眾對城市公交的需求。具體體現(xiàn)為：1、公交換乘的方便，包括公共汽車與快速交通系統(tǒng)、軌道交通系統(tǒng)之間方便快捷的換乘，以及公共交通系統(tǒng)與鐵路、民航之間的便捷銜接，力爭做到同站臺換乘、零距離換乘；
2、公交站臺設(shè)置的人性化，方便乘客候車；
3、公交站點應(yīng)配有標(biāo)識清晰的線路圖、時刻表、換乘指南等服務(wù)設(shè)施，方便乘客換乘；
4、公交線路的安排應(yīng)適應(yīng)城市迅速發(fā)展的需要，隨著居民居住區(qū)的延伸而延伸；
5、在車輛的設(shè)計上還要充分考慮到老年人、孕婦、以及殘疾人的需要和方便；
6、在有多節(jié)車廂的地鐵和輕軌上可設(shè)“女性車廂”以減少乘車擁擠給女性帶來的不便，這種人性化的做法充分體現(xiàn)了對個體的關(guān)懷和尊重；
7、同時車內(nèi)環(huán)境的整潔、衛(wèi)生、舒適也是“以人為本”的重要體現(xiàn)。

　　三、發(fā)展公益化公共交通的基本策略

　　發(fā)展公益化的公共交通必須在保證服務(wù)質(zhì)量的同時，降低公共交通運營的成本，減輕政府負(fù)擔(dān)，因此就需要政府采取相應(yīng)的措施加強對公共交通的管理，我們認(rèn)為可采取以下措施：

　　（一）確立“公交優(yōu)先”。公交優(yōu)先是減少公共交通成本，提高現(xiàn)有道路資源利用率，減輕政府對公共交通財政投入負(fù)擔(dān)的有效方法，是實現(xiàn)公益化的公共交通的可行性方案。城市公共交通主要包括城市公共汽(電)車、軌道交通如地鐵和城市輕軌為主的城市公共交通服務(wù)方式。公交優(yōu)先就是政府制定一系列有利于公共交通發(fā)展的政策和措施，具體包括：公交發(fā)展規(guī)劃上的優(yōu)先，公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入上的優(yōu)先，優(yōu)先開發(fā)公共交通新技術(shù)和優(yōu)先通行公共交通車輛。

　　1、確立“公交優(yōu)先”基本方向的主要因素是公共交通是一種效率高、污染小，安全性好的交通方式。資料顯示，每20輛自行車或4輛小汽車所占用的道路面積與1輛公共汽車所占面積是相同的，而每輛公共汽車的載客量是每輛自行車的100倍，是小汽車的30-40倍。運送同樣數(shù)量的乘客，公共汽車與小汽車相比，分別節(jié)省土地資源3/4、建筑材料4/5、投資5/6，空氣污染是小汽車的1/10，交通事故是小汽車的1/100。這些數(shù)據(jù)足以說明公共交通與其他交通工具相比具有多方面的優(yōu)勢。

　　2、優(yōu)先發(fā)展公交是合理利用有限的道路資源的最有效的辦法。從各大城市的發(fā)展經(jīng)驗來看，城市道路的建設(shè)速度總是跟不上車輛增長的需要，人們常說：堵了修，修了堵，路越修越寬，車越來越堵。造成這種惡性循環(huán)的根本問題是沒有合理利用現(xiàn)有的道路和沒有建立良好的交通秩序。優(yōu)先發(fā)展公共交通是合理利用有限的道路資源的最有效辦法。同時由于公共交通的價格相對較低，是絕大多數(shù)公眾出行的首選，因此，實行公益化公共交通能使政府的公益化舉措惠及更多的百姓。

　　要實現(xiàn)“公交優(yōu)先”，必須提升公共交通的吸引力，首先應(yīng)保持公共交通的快捷暢通�，F(xiàn)代社會人們的生活節(jié)奏加快，出行方面追求交通工具的高效率。實現(xiàn)公共交通的快捷暢通的措施，一是可加快發(fā)展軌道交通，軌道交通速度快，不存在堵車問題，并能保證公共交通的準(zhǔn)點率，目前已成為許多大城市公共交通發(fā)展的主要方向。二是合理設(shè)置公交優(yōu)先車道，專用車道(路)，調(diào)整公交車輛與其他社會車輛的路權(quán)使用分配關(guān)系，提高公交車輛運營速度。公交優(yōu)先車道應(yīng)設(shè)置清晰、直觀的標(biāo)識系統(tǒng)，使公交車輛與其他社會車輛明確區(qū)分，確保公交車輛的優(yōu)先或?qū)Ｓ寐窓?quán)。

　　同時還應(yīng)建立公交優(yōu)先車道的監(jiān)控系統(tǒng)，對占用公交專用道、干擾公交車輛優(yōu)先通行的社會車輛依法查處，提高公交運行速度和準(zhǔn)點率。通過保證公共交通的暢通和快捷來吸引部分乘客由主要乘私家車出行，改為主要乘公共交通工具出行。這也有利于減少道路擁堵和給環(huán)境造成的污染。其次是實行低票價。降低票價可以吸引一部分騎自行車的人轉(zhuǎn)乘公共交通工具，減少自行車對道路交通帶來的影響，(點擊此處閱讀下一頁)

　　從而保證道路的暢通。再次是轉(zhuǎn)換乘方便。包括公共汽車與快速交通系統(tǒng)、軌道交通系統(tǒng)之間方便快捷的換乘，以及公共交通系統(tǒng)與鐵路、民航之間的便捷銜接，力爭做到同站臺換乘、零距離換乘；
同時在轉(zhuǎn)換乘站附近設(shè)置一定容量、收費相對較低的停車場，以方便有車族從私家車轉(zhuǎn)乘公共交通工具。轉(zhuǎn)換乘方便是提升公共交通吸引力的不可缺少的因素。

　�。ǘ�）實現(xiàn)公共交通投資主體的多元化和運營方式的市場化。計劃經(jīng)濟時代，認(rèn)為公交行業(yè)是和老百姓生活密切相關(guān)的一種公益性的事業(yè)，只能由政府投資，政府經(jīng)營。但畢竟政府的財力有限，所以導(dǎo)致了公共交通資金投入不足，服務(wù)水平低下。同時由于這一行業(yè)完全由政府壟斷經(jīng)營，而“壟斷”必然會帶來運行成本高，服務(wù)質(zhì)量差，服務(wù)人員態(tài)度惡劣等問題。

　　隨著政府管理理論的發(fā)展和管理方法的改進，人們認(rèn)識到，作為一種公益產(chǎn)品公共交通同樣可以通過市場經(jīng)營和政府監(jiān)管的方式得以實現(xiàn)。根據(jù)公共物品理論，公共交通產(chǎn)品屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，由于可以實現(xiàn)消費的排它，即可以實行收費，從而實現(xiàn)成本的補償。能夠?qū)崿F(xiàn)運營成本的補償就可以實行市場化經(jīng)營。因此在公共交通領(lǐng)域應(yīng)引入社會資本，通過合資、合作或委托經(jīng)營等方式參與到公共交通的投資、建設(shè)和運營中來。如全國許多城市已形成了多元化的運營機制，形成了多家辦公交的局面。由于市場化機制的引入，在公交領(lǐng)域形成一種相互競爭的局面。多元化的競爭其直接的后果是降低了運營成本，提高了服務(wù)質(zhì)量。對于政府來說由于引入了社會資本，減輕了政府對公共交通財政投入的壓力。引入了市場競爭機制，降低了運營成本，從而也減少了政府對公共交通投入的成本，而政府的主要責(zé)任是加強對公共交通市場的監(jiān)管，包括制定相關(guān)的法律規(guī)則；
進行價格監(jiān)管和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管�？傊�，實現(xiàn)公共交通投資主體的多元化和運營方式的市場化有利于提高了公共交通公益化的程度，最終給老百姓更多的實惠。

　�。ㄈ�）公共交通管理的科學(xué)化。公共交通管理的科學(xué)化是在科學(xué)的管理理念指導(dǎo)下運用科學(xué)的管理手段和先進的管理技術(shù)，提高管理效率，降低管理成本的公共交通管理模式，也是提高公共交通公益化程度的必然要求。公共交通管理的科學(xué)化涉及多方面的內(nèi)容，如道路規(guī)劃與建設(shè)問題；
車輛運營的管理問題；
公共交通從業(yè)人員的管理問題等。

　　公共交通道路的規(guī)劃與建設(shè)是公共交通管理的重要內(nèi)容。對于公共交通道路的規(guī)劃，應(yīng)納入城市規(guī)劃系統(tǒng)，體現(xiàn)公共交通道路優(yōu)先發(fā)展理念、道路規(guī)劃系統(tǒng)性和超前性理念。首先，公共道路規(guī)劃的系統(tǒng)性，要求整個城市的道路規(guī)劃能實現(xiàn)道路與道路之間的有效銜接，不同類型道路之間的有效銜接，如一般道路和軌道交通線路之間的合理銜接；
各環(huán)形道路之間的有效銜接，城市普通道路和高速路的有效銜接等。整個城市的道路應(yīng)是網(wǎng)狀分布，這樣有利于提高道路的暢通率和利用率。其次，道路的設(shè)計的前瞻性，要著眼于城市未來的發(fā)展，設(shè)計合理的道路通車容量。有些城市道路設(shè)計太保守，隨著城市的發(fā)展和車輛的增多，剛修好的道路很快就難以滿足車輛通行的需要，再次拓寬必然增加了道路建設(shè)的成本。再次，在道路設(shè)計時應(yīng)充分考慮到其他城市公共實施的建設(shè)問題，如城市地下供水、排水系統(tǒng)，城市地下排污系統(tǒng)，燃?xì)夤艿拦��?yīng)系統(tǒng)，地下電纜、光纜系統(tǒng)等的同步設(shè)計。在目前的城市道路建設(shè)中，由于分屬不同的各部門之間缺乏協(xié)調(diào)，結(jié)果出現(xiàn)了剛修好的路，今天這個部門要鋪管道，明天那個部門要設(shè)系統(tǒng)，結(jié)果好端端的道路鋪了再挖，挖了再鋪，不斷反復(fù)。這種做法不僅影響了道路的正常使用，也增加了道路建設(shè)的成本。

　　公共交通體系管理的科學(xué)性，還應(yīng)體現(xiàn)在提高管理的科技含量方面。道路交通管理智能化是提高公共交通管理效率的發(fā)展趨勢。目前很多城市也在開發(fā)和利用這一技術(shù)。利用信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，建立智能化的交通電視監(jiān)控系統(tǒng)、交通流監(jiān)測系統(tǒng)、交通違章監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)、交通事故逃逸偵測系統(tǒng)、車輛衛(wèi)星定位系統(tǒng)、交通信號控制系統(tǒng)、機動車和駕駛員檔案管理系統(tǒng)、路況信息發(fā)布系統(tǒng)、停車管理系統(tǒng)等多個信息指揮和控制系統(tǒng)從而提高管理的效率和水平，減少管理成本，提高公共交通的公益化程度。

　　來源：上海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報

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