楊光斌：我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度分析

　　任何以政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系為基礎(chǔ)的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運(yùn)作都會(huì)有相應(yīng)的制度費(fèi)用或制度成本。在國(guó)家權(quán)力層面，制度成本的高低直接與一個(gè)國(guó)家的權(quán)威資源有關(guān)。根據(jù)韋伯的說(shuō)法，權(quán)威是讓人自愿服從的力量。當(dāng)一個(gè)國(guó)家的強(qiáng)制性命令不受耗散地得到執(zhí)行時(shí)，也就是權(quán)威資源沒(méi)有流失時(shí)，制度成本為零。制度成本為零的政治是不存在的。但是，制度成本確實(shí)取決于一個(gè)國(guó)家的權(quán)力配置狀況。國(guó)家權(quán)力的覆蓋面越廣，國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)制力越強(qiáng)，是不是就意味著權(quán)威資源留存的就越多？權(quán)力和權(quán)威是一對(duì)關(guān)系密切的概念，但是二者并不是正比例的關(guān)系。很多事實(shí)是，越是運(yùn)用強(qiáng)制性的權(quán)力，制度成本就越高，權(quán)威資源的流失越多。在我國(guó)的場(chǎng)景下，這種抽象的理論和判斷又會(huì)是什么樣式呢？

　　比較研究計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)現(xiàn)，國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)威資源的分布態(tài)勢(shì)具有明顯的不對(duì)稱性，不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)具有明顯不同的制度成本。在無(wú)效率的產(chǎn)權(quán)制度下，控制一切經(jīng)濟(jì)資源的國(guó)家權(quán)力并不必然是強(qiáng)大的，因無(wú)效率而導(dǎo)致的權(quán)威和合法性獲取的困難性，使貌似強(qiáng)大的國(guó)家權(quán)力產(chǎn)生了國(guó)家安全的危機(jī)。根據(jù)制度變遷的基本理論，國(guó)家的一個(gè)目的是租金最大化和政治統(tǒng)治的堅(jiān)固化，而當(dāng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制不能產(chǎn)生更多的租金并危及國(guó)家安全時(shí)，制造該體制的國(guó)家勢(shì)必要另尋出路，這就是經(jīng)濟(jì)改革。經(jīng)濟(jì)改革本身驗(yàn)證了制度變遷理論中的國(guó)家之于產(chǎn)權(quán)的決定性意義，即同一種國(guó)家權(quán)力可能包容不同的經(jīng)濟(jì)組織。但是，當(dāng)經(jīng)濟(jì)組織即產(chǎn)權(quán)發(fā)生了革命性變化以后，對(duì)既定的國(guó)家權(quán)力的影響也是顯然的，突出地體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的制度成本方面。

　　本文首先從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的性質(zhì)，然后具體考察既定的權(quán)力結(jié)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的制度安排上的影響和約束，最后提出國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的制度基礎(chǔ)命題。

　　經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期權(quán)力結(jié)構(gòu)中的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系

　　改革20多年來(lái)，伴隨經(jīng)濟(jì)制度的創(chuàng)新，行政機(jī)構(gòu)改革不斷并帶來(lái)了權(quán)力配置的變化。應(yīng)該說(shuō)，由于專業(yè)化的需要，政府系統(tǒng)的權(quán)力加大了，宏觀調(diào)控能力加強(qiáng)了，并且部分權(quán)力由政府部門轉(zhuǎn)向了大型國(guó)有企業(yè)。在重新配置權(quán)力的過(guò)程中，共產(chǎn)黨也曾有意削減自己在國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)的作用，比如1987年中共十三大所涉及的黨政分開改革。由于種種原因，黨政分開改革沒(méi)有取得預(yù)期的目標(biāo)。在市場(chǎng)化取向的改革中，企業(yè)的政法安全、宣傳教育功能逐漸淡化，而中央對(duì)其業(yè)務(wù)、人事安排則不敢有絲毫的懈怠。同時(shí)，由于機(jī)構(gòu)改革中全國(guó)性行業(yè)公司的產(chǎn)生，中共中央成立了專門管理這些企業(yè)的中共中央大型企業(yè)工作委員會(huì)和中共中央金融工作委員。這樣，中共中央財(cái)經(jīng)小組由過(guò)去的直接主管國(guó)務(wù)院有關(guān)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的部委，變成了財(cái)經(jīng)小組通過(guò)國(guó)務(wù)院管理財(cái)經(jīng)部委并通過(guò)中央大型企業(yè)工作委員會(huì)和中央金融工作委員會(huì)管理有經(jīng)濟(jì)主管部門而衍生的行業(yè)性控股公司和金融企業(yè)。用圖表示為：

　　與改革前的國(guó)家權(quán)力制結(jié)構(gòu)比較，黨對(duì)企業(yè)的宣傳教育功能和政法功能明顯弱化，而業(yè)務(wù)指導(dǎo)功能和人事安排功能依舊不變。

　　但是，不變的權(quán)力結(jié)構(gòu)卻面臨著變化了經(jīng)濟(jì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)制度，那就是大量的非國(guó)家所有的企業(yè)的存在，不僅如此，非國(guó)有企業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于國(guó)有企業(yè)，到2002年，非國(guó)有企業(yè)對(duì)國(guó)民生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)達(dá)62％。從而權(quán)力結(jié)構(gòu)上看，大量的非國(guó)有企業(yè)與權(quán)力核心又沒(méi)有直接的聯(lián)系，但非國(guó)有企業(yè)的迅速增長(zhǎng)又是權(quán)力核心制造、激勵(lì)或容忍的產(chǎn)物。這似乎產(chǎn)生了一對(duì)矛盾：一方面，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)企業(yè)是反對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)入的，事實(shí)上國(guó)家權(quán)力也沒(méi)有進(jìn)入；
另一方面，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)又是國(guó)家制度功能的體現(xiàn)。這一對(duì)矛盾又給我們提出了問(wèn)題，在非國(guó)有經(jīng)濟(jì)規(guī)模大于國(guó)有經(jīng)濟(jì)規(guī)模的條件下，現(xiàn)行的權(quán)力制度為何能依然又有效的運(yùn)轉(zhuǎn)著？不僅如此，依賴于公有產(chǎn)權(quán)的權(quán)力安排在產(chǎn)生大規(guī)模權(quán)力尋租的條件下，即在存在無(wú)效的制度安排條件下，既定的國(guó)家權(quán)力制度為何能保持不變？

　　我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型給國(guó)家權(quán)力帶來(lái)了需要重新解釋的問(wèn)題。一方面，國(guó)家鼓勵(lì)的非國(guó)有產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模空前增長(zhǎng)并構(gòu)成了國(guó)民收入的半壁江山，這與既定的權(quán)力制度是相沖突的，如圖1所示，既定的權(quán)力體系在結(jié)構(gòu)上與非國(guó)有產(chǎn)權(quán)沒(méi)有關(guān)聯(lián)。另一方面，與既定的權(quán)力體系有密切關(guān)系的國(guó)有企業(yè)雖然低效卻得到保護(hù)。從歷史唯物主義視角看，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和國(guó)有企業(yè)的低效表明：現(xiàn)在的權(quán)力安排約束了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政治結(jié)構(gòu)必須得到改造才能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但問(wèn)題是，在既定的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)不變的前提下，雖然存在行政壟斷，低效率和高交易費(fèi)用，但我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量依然在不斷地快速增長(zhǎng)著。顯然，在這個(gè)問(wèn)題上，諾思的國(guó)家理論或許能夠給我們某些啟示。

　　諾思教授認(rèn)為，國(guó)家提供的基本服務(wù)是博弈的基本規(guī)則，這些規(guī)則有兩個(gè)目的，一是界定形成產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)與合作的基本規(guī)則(即在要素和產(chǎn)品市場(chǎng)上界定所有權(quán)結(jié)構(gòu))，這能使國(guó)家的租金最大化；
二是在第一個(gè)目的框架中降低交易費(fèi)用以使社會(huì)產(chǎn)出最大，從而使國(guó)家稅收增加。第二個(gè)目的將導(dǎo)致一系列公共(或半公共)產(chǎn)品或服務(wù)的供給，以便降低界定、談判和事實(shí)作為經(jīng)濟(jì)交換基礎(chǔ)的契約所引起的費(fèi)用。①

　　而這似乎并不矛盾，因?yàn)閲?guó)家稅收的增加有利于國(guó)家的統(tǒng)治。但是，諾思教授對(duì)經(jīng)濟(jì)史的考察發(fā)現(xiàn)，上述兩個(gè)目的并不完全一致。第二個(gè)目的包含一套能使社會(huì)產(chǎn)出最大化而完全有效的產(chǎn)權(quán)，而第一個(gè)目的是企圖確立一套基本規(guī)則以保證國(guó)家的收入的最大化……在使國(guó)家租金最大化的所有權(quán)機(jī)構(gòu)與降低交易費(fèi)用和促經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有效體制之間存在著持久的沖突。這種基本矛盾是使社會(huì)不能實(shí)現(xiàn)持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根源。② 這種持久的沖突也是國(guó)家不穩(wěn)定的根源。

　　諾思教授進(jìn)一步推論說(shuō)，為了使壟斷租金最大化，國(guó)家將避免觸犯有勢(shì)力的選民，因而，國(guó)家會(huì)同意一個(gè)有利于這些集團(tuán)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)而無(wú)視它對(duì)效率的影響。這就是為什么歷史上無(wú)效率的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)能夠長(zhǎng)期存在。對(duì)于我國(guó)政府而言，最有勢(shì)力的選民是誰(shuí)？顯然是那些以國(guó)有經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的壟斷行業(yè)。與此同時(shí)，有效率的產(chǎn)權(quán)也許導(dǎo)致國(guó)家的高收入，但與那些較無(wú)效率的產(chǎn)權(quán)相比，由于高交易費(fèi)用(監(jiān)督、檢測(cè)和征賦稅)會(huì)減少國(guó)家的稅收，因而國(guó)家常常發(fā)現(xiàn)他們的利益所在與其說(shuō)是準(zhǔn)予壟斷，不如說(shuō)是導(dǎo)致更激烈競(jìng)爭(zhēng)狀況的產(chǎn)權(quán)。

　　這樣，國(guó)家面臨兩難選擇，即在保持能使租金最大化的壟斷性的無(wú)效率產(chǎn)權(quán)與能使國(guó)家收入最大化的有效率的產(chǎn)權(quán)之間進(jìn)行選擇，由此導(dǎo)致一個(gè)國(guó)家的增長(zhǎng)過(guò)程是內(nèi)在不穩(wěn)定性。但是，國(guó)家必須選擇，尤其面臨在與更有效率的鄰邦相處的情況下，相對(duì)無(wú)效率的產(chǎn)權(quán)將威脅到一個(gè)國(guó)家的生存，國(guó)家面臨著或者死亡或者修改基本的所有權(quán)結(jié)構(gòu)以降低交易費(fèi)用和提高增長(zhǎng)率的選擇。③

　　諾思教授的國(guó)家理論其實(shí)是基于對(duì)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史的研究而總結(jié)出的制度變遷理論，那么，這種理論是否適用于考察經(jīng)濟(jì)變遷中的我國(guó)國(guó)家權(quán)力呢？一方面，國(guó)家努力維護(hù)、保持或避免觸犯低效率的國(guó)有企業(yè)的利益，另一方面，為了實(shí)現(xiàn)稅收的增長(zhǎng)，國(guó)家又不得不放棄部分壟斷，允許更有效率的非國(guó)有產(chǎn)權(quán)的存在，如前所述，而非國(guó)有產(chǎn)權(quán)在政治-經(jīng)濟(jì)的權(quán)力組織結(jié)構(gòu)上是找不到的。這就意味著，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的國(guó)家權(quán)力正在實(shí)現(xiàn)兩個(gè)相互矛盾的目標(biāo)，即租金最大化和社會(huì)產(chǎn)出的最大化。為了驗(yàn)證這一判斷，我們對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼政策、公司上市安排問(wèn)題展開討論。

　　從圖1所表示的政治-經(jīng)濟(jì)權(quán)力結(jié)構(gòu)上可以知道，國(guó)有企業(yè)是現(xiàn)行的國(guó)家權(quán)力的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，正如我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人多次直言不諱地強(qiáng)調(diào)的那樣，國(guó)有企業(yè)的命運(yùn)關(guān)系到共產(chǎn)黨的前途。另外，現(xiàn)行國(guó)有企業(yè)的規(guī)模、在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要性、對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的重要性都決定了，國(guó)有企業(yè)關(guān)系到政治統(tǒng)治。為此，基于政治統(tǒng)治上的考慮，國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)可謂關(guān)懷備至。

　　傳統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)是低效率的，這也是眾所周知的常識(shí)。但是，國(guó)有企業(yè)是不能破產(chǎn)的，不僅不能破產(chǎn)，國(guó)家還要拿大量的財(cái)政收入給予補(bǔ)貼�！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》千呼萬(wàn)喚終于1985年出臺(tái)，但自那時(shí)起，有幾個(gè)大型國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)？現(xiàn)在一些地方的破產(chǎn)風(fēng)潮是為了逃廢債。在我國(guó)，破產(chǎn)不純是市場(chǎng)行為，是政治性問(wèn)題。首先，國(guó)有企業(yè)實(shí)際上是政府部門所有，即部門利益。因此，任何一個(gè)政府部門都會(huì)極力使其企業(yè)維持下去。其次，國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)面臨因就業(yè)壓力而產(chǎn)生社會(huì)穩(wěn)定及政治穩(wěn)定問(wèn)題，無(wú)論是政府主管部門還是地方主管部門都不希望看到因失業(yè)而造成的政治不穩(wěn)定，而政治的不穩(wěn)定將直接關(guān)系到干部的政治命運(yùn)。不僅直接關(guān)聯(lián)到主管干部和部門、政府的命運(yùn)，也關(guān)系到國(guó)家權(quán)力的基礎(chǔ)。因此，在國(guó)有企業(yè)問(wèn)題上，形成了一個(gè)利益共同體。為此，國(guó)家每年拿出幾百億的財(cái)政收入補(bǔ)貼國(guó)有企業(yè)。④

　　國(guó)家不僅直接拿出財(cái)政收入補(bǔ)貼國(guó)有企業(yè)，同時(shí)還把上市融資的機(jī)會(huì)專授予國(guó)有企業(yè)，國(guó)家期望以此緩解國(guó)有企業(yè)的困境。不管國(guó)家最初創(chuàng)辦證券市場(chǎng)的目的如何，由于證券市場(chǎng)容量有限，對(duì)于證券市場(chǎng)的入門票這樣一種稀缺資源，政府又采取了分配額度的辦法。這種分配辦法，就是我們熟悉的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的額度分配。不僅如此，在分配額度時(shí)，政府采取了公開的區(qū)別對(duì)待政策，將非國(guó)有企業(yè)排除在外。⑤ 這就意味著不大可能將上市額度分配給最有資格、最有需求的公司，因而浪費(fèi)了資本市場(chǎng)資源，降低了資本市場(chǎng)的效率。

　　由于上市指標(biāo)的行政分配，不少政府部門或事業(yè)單位沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性企業(yè)，或沒(méi)有效益好的企業(yè)，卻分配到了上市指標(biāo)。分配指標(biāo)的具體辦法是按行業(yè)、按政府部門和地區(qū)。這樣，各省、自治區(qū)、直轄市和政府主管部門都按一定比例得到了上市指標(biāo)。在這種安排下，很多政府主管部門和地方政府則是把一些效益差的企業(yè)通過(guò)行政命令的組合而推向證券市場(chǎng)，其結(jié)果可想而知。且不論證券市場(chǎng)前景如何，自開放證券市場(chǎng)以來(lái)，上市融資為一種稀有資源，當(dāng)然也是非國(guó)有企業(yè)所夢(mèng)寐以求的。但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)安排下，非國(guó)有企業(yè)不可能靠分配得到上市指標(biāo)，于是買殼上市便流行起來(lái)，很多民營(yíng)企業(yè)便是通過(guò)買殼而上市的。

　　在西方也有買殼的交易，但殼本身并不值錢。在我國(guó)，買殼本身就增加了交易成本。首先，“殼”作為一種稀缺資源，本身就是有價(jià)格的。因此，我們可以看到，在眾多的買殼上市交易中，成交的價(jià)格總是大于目標(biāo)公司(即被收購(gòu)公司)的資產(chǎn)凈值，大于資產(chǎn)凈值的部門便是“殼”的價(jià)格。“殼”值幾何？一般認(rèn)為3000萬(wàn)元左右。⑥ 這就意味著，得到指標(biāo)的國(guó)有企業(yè)本身就已經(jīng)獲得3000萬(wàn)元的交易費(fèi)用。

　　在非國(guó)有企業(yè)對(duì)國(guó)民收入的貢獻(xiàn)已占半壁江山的條件下，明顯的歧視性政策的本身正好說(shuō)明了國(guó)家目的的矛盾性。國(guó)家的政策力圖使自己的壟斷租金最大化的行為是很自然的，是可以理解的。問(wèn)題是，這種對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的刻意保護(hù)事實(shí)上在某種程度上就是在保護(hù)一種政治壟斷，而政治壟斷的經(jīng)濟(jì)后果是租金的消散。

　　非國(guó)有企業(yè)不僅上市融資困難，一般性的銀行貸款也非常困難。一個(gè)常識(shí)是，一些非國(guó)有企業(yè)雖然效益好，但進(jìn)一步的發(fā)展卻面臨資金上的困難，因此需要銀行的配合。但銀行是國(guó)家的，銀行的性質(zhì)決定了其主要資金只能流向國(guó)有企業(yè)，哪怕是血本無(wú)歸。國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中丟掉了越來(lái)越大的市場(chǎng)份額，但仍能夠通過(guò)國(guó)有壟斷性金融機(jī)構(gòu)得到貸款，使自己占用的金融資源份額不減少，可以說(shuō)國(guó)有企業(yè)是靠汲取國(guó)民經(jīng)濟(jì)資源而維持。

　　另一方面，為了獲得更多的國(guó)民經(jīng)濟(jì)資源，國(guó)家又必須鼓勵(lì)更具競(jìng)爭(zhēng)力和效率的產(chǎn)權(quán)即非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了使非國(guó)有經(jīng)濟(jì)合法性地存在，自1988年以來(lái)，國(guó)家不斷地修改憲法。1993年、1997年和1999年的憲法修改事實(shí)上是解決非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的法律地位問(wèn)題。一系列的修憲表明，國(guó)家使得“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”獲得了正統(tǒng)地位。

　　修憲使民營(yíng)經(jīng)濟(jì)基本上獲得了正統(tǒng)地位。民營(yíng)企業(yè)和其他非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展大大增強(qiáng)了綜合國(guó)力，增加了國(guó)家可供調(diào)配的資源，因而是國(guó)家所鼓勵(lì)的。但是，我們不能因此而忽視目前我國(guó)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的雙軌制所導(dǎo)致的制度性困境，亦即國(guó)家二重性目的所導(dǎo)致的二者持久性沖突。這種沖突在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期尤為明顯。從國(guó)有經(jīng)濟(jì)與非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r與對(duì)國(guó)民收入貢獻(xiàn)之比，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的削弱也即意味著原有的國(guó)家權(quán)力基礎(chǔ)的削弱。同時(shí)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展而產(chǎn)生的資本存量的增加會(huì)不會(huì)通過(guò)許多路徑而誘導(dǎo)權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化？我國(guó)的改革是一個(gè)漸進(jìn)式改革，即在舊體制“存量”暫時(shí)不變的情況下，在增量部分首先實(shí)行新體制，然后隨著新體制部分在總量中所占比重的不斷加大，逐步改革舊體制部分，最終完成向新體制的全面過(guò)渡。簡(jiǎn)單地說(shuō)，正是因?yàn)榉菄?guó)有經(jīng)濟(jì)而導(dǎo)致了國(guó)民經(jīng)濟(jì)總額的增加。

　　諾思教授的研究表明，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　根據(jù)世界性制度變遷，資本存量的變化越快，現(xiàn)存制度體系越不穩(wěn)定。資本存量迅速提高了產(chǎn)權(quán)所有者的地位，因而從這一角度看，既存的權(quán)力結(jié)構(gòu)從根本上被削弱了⑦。因此，如何應(yīng)對(duì)因資本存量增加而造成的對(duì)制度體系的影響，將是國(guó)家所必須解決的問(wèn)題。

　　或許正是因?yàn)閷?duì)制度變遷鐵律的深刻認(rèn)識(shí)和作為對(duì)鐵律的回應(yīng)，中國(guó)共產(chǎn)黨提出了“三個(gè)代表”重要思想。圖1顯示，在組織結(jié)構(gòu)上，權(quán)力中心與非國(guó)有企業(yè)沒(méi)有什么關(guān)聯(lián)。這顯然使我們的國(guó)家權(quán)力大廈與其重要的基礎(chǔ)即經(jīng)濟(jì)資源存在著結(jié)構(gòu)上的關(guān)聯(lián)問(wèn)題�！叭齻�(gè)代表”顯然試圖要解決這一結(jié)構(gòu)性困難。

　　但是，“三個(gè)代表”如何把經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型所造就的不容忽視的新勢(shì)力、新階層納入權(quán)力體系，仍然是一個(gè)懸而未決的問(wèn)題。在此之前，我們也認(rèn)識(shí)到變遷所造就的新勢(shì)力并企圖將他們納入制度體制中，做法是將新生勢(shì)力的優(yōu)秀分子納入各級(jí)政治協(xié)商會(huì)議和人民代表大會(huì)，這在一定程度上滿足并穩(wěn)定新生階層是有益處的。但是，政協(xié)畢竟不是國(guó)家權(quán)力的重要組成部分，人民代表大會(huì)雖然是國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，但其機(jī)構(gòu)本身的缺陷和工作方式難以真正發(fā)揮最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的作用。我國(guó)真正的權(quán)力核心是共產(chǎn)黨，所以，以共產(chǎn)黨為核心的國(guó)家權(quán)力如何在組織結(jié)構(gòu)上與來(lái)自非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的新勢(shì)力關(guān)聯(lián)起來(lái)是一個(gè)艱巨的工程。

　　共產(chǎn)黨和來(lái)自非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的新勢(shì)力期待著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這是一個(gè)共同利益。20多年來(lái)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型表明，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在很大程度上歸功于非國(guó)有企業(yè)新體制的推動(dòng)，如果這一趨勢(shì)持續(xù)下去，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的政治意義將更加彰顯。如果最終使現(xiàn)存的國(guó)家權(quán)力所賴于生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)即國(guó)有經(jīng)濟(jì)不再起主導(dǎo)作用，同時(shí)國(guó)家權(quán)力又不尋求新的經(jīng)濟(jì)基石，那將是固有的國(guó)家權(quán)力的結(jié)構(gòu)的消散。因此必須尋求新的政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，“三個(gè)代表”應(yīng)運(yùn)而生。但是，“三個(gè)代表”還只是一種理論，如何更具操作性？

　　首先，各級(jí)共產(chǎn)黨組織如何及何時(shí)將非國(guó)有企業(yè)的優(yōu)秀代表納入到共產(chǎn)黨的權(quán)力組織中是一個(gè)問(wèn)題。代表最廣大人民群眾的根本利益，要求從組織上吸納“六類人”。近年來(lái)，私營(yíng)企業(yè)主中的黨員比例在不斷提高。1993年，私營(yíng)企業(yè)主中的黨員比例為13.1％，1995年上升到17.1％，2000年上升到19.8％。⑧ 在2002年5月20-25日召開的中共廣東省委員會(huì)第九次代表大會(huì)上，首次出現(xiàn)了8名私營(yíng)企業(yè)主代表。⑨ 這是一個(gè)重要的紀(jì)錄�？梢灶A(yù)見，將會(huì)有私營(yíng)企業(yè)主黨員擔(dān)任地方黨委和地方政府中的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，但是何時(shí)及有多少私營(yíng)企業(yè)主進(jìn)入核心的權(quán)力組織？

　　其次，即使將非國(guó)有企業(yè)的創(chuàng)業(yè)者納新到體系內(nèi)，現(xiàn)行的權(quán)力制度在結(jié)構(gòu)上如何與非國(guó)有企業(yè)結(jié)合？既存的權(quán)力制度是以干部委任制而統(tǒng)治地方和國(guó)有企業(yè)的，這種方式絕不可能應(yīng)用到非國(guó)有企業(yè)中。所以，在現(xiàn)行的制度安排中，假使大量的非國(guó)有企業(yè)的優(yōu)秀分子進(jìn)入黨內(nèi)，仍然存在權(quán)力結(jié)構(gòu)的關(guān)聯(lián)性問(wèn)題。

　　這就給我們提出了進(jìn)一步值得思考的問(wèn)題，只要國(guó)家權(quán)力是基于不同性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)而不是有效的經(jīng)濟(jì)組織形式所形成的最佳的經(jīng)濟(jì)資源配置，國(guó)家權(quán)力的結(jié)構(gòu)性缺陷就難以解決，諾思教授所說(shuō)的國(guó)家悖論就更加突顯。反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果國(guó)家權(quán)力建立在有效的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)而導(dǎo)出的最佳的經(jīng)濟(jì)資源配置之上，國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)又將如何調(diào)整？這是中國(guó)式的國(guó)家權(quán)力悖論。如果“三個(gè)代表”最終能化解這一點(diǎn)悖論，即將是非常偉大的制度變遷理論。

　　國(guó)家權(quán)力運(yùn)行中的制度安排問(wèn)題

　　在改革我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的過(guò)程中，作為國(guó)家權(quán)力的表現(xiàn)形態(tài)的行政權(quán)力制度也在相應(yīng)地變革。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)上是一種政府壟斷和管制的經(jīng)濟(jì)，向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變就是要減少和解除國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的壟斷和管制。而要減少和解除國(guó)家權(quán)力的壟斷，就必須進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。根據(jù)結(jié)構(gòu)--功能主義原則，既定的機(jī)制就意味著既定的功能。

　　改革開放以來(lái)，我國(guó)進(jìn)行過(guò)四次大的機(jī)構(gòu)改革，即1982年機(jī)構(gòu)改革、1988年機(jī)構(gòu)改革、1993年機(jī)構(gòu)改革和1998年機(jī)構(gòu)改革。應(yīng)該說(shuō)，每次機(jī)構(gòu)改革都是經(jīng)濟(jì)改革的必然要求。1986年鄧小平說(shuō)：“我們提出改革時(shí)，就包括政治體制的改革�，F(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治體制改革的必要性，不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果，不能使經(jīng)濟(jì)體制改革繼續(xù)前進(jìn)�！编囆∑秸J(rèn)為政治體制改革的內(nèi)容主要包括黨政分開、權(quán)力下放和精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)。⑩ 1982年機(jī)構(gòu)改革，是在“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”的條件下進(jìn)行的；
1988年機(jī)構(gòu)改革是在“公有制基礎(chǔ)上有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”的條件下進(jìn)行的；
1993年機(jī)構(gòu)改革是在確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制原則的條件下進(jìn)行的；
1998年機(jī)構(gòu)改革是在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度創(chuàng)新中進(jìn)行的。(11)

　　關(guān)于描述我國(guó)行政機(jī)構(gòu)改革的著作多如牛毛，有關(guān)的見解、立論無(wú)需在此羅列。從幾次機(jī)構(gòu)改革的趨勢(shì)看，最終無(wú)疑是市場(chǎng)化取向。在市場(chǎng)化取向的行政權(quán)力變遷中，我國(guó)機(jī)構(gòu)改革帶來(lái)的權(quán)力配置呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

　　1. 增加了國(guó)家的調(diào)控能力。機(jī)構(gòu)改革過(guò)程十分復(fù)雜，其結(jié)果也成多面性。機(jī)構(gòu)改革中政企不分的不徹底性導(dǎo)致了作為國(guó)家權(quán)力基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)資源的浪費(fèi)，同時(shí)新機(jī)制、新規(guī)范的形成又增強(qiáng)了國(guó)家的宏觀調(diào)控能力，使中央政府將意志轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的能力增強(qiáng)。中央政府進(jìn)行宏觀調(diào)整的提高結(jié)果不是本文關(guān)心的問(wèn)題，對(duì)于宏觀調(diào)節(jié)能力的增強(qiáng)也是一個(gè)常識(shí)性的不用解釋的問(wèn)題，本文要解釋的是權(quán)力機(jī)構(gòu)與宏觀調(diào)控能力的關(guān)系。

　　調(diào)控能力不但取決于國(guó)家的財(cái)政收入狀況，也取決于政府的治理能力。面對(duì)同樣的政治權(quán)力機(jī)制和財(cái)政收入水平，政府治理水平的差異直接表現(xiàn)在對(duì)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力上。比如，朱镕基主持國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)工作后，宏觀調(diào)控的辦法不再是簡(jiǎn)單的收權(quán)與放權(quán)，而是以財(cái)政、金融為杠桿的“軟著陸”。

　　最重要的是，宏觀調(diào)控能力與行政權(quán)力的機(jī)制/配置有密切關(guān)系。在宏觀調(diào)控中，20世紀(jì)90年代中期以前所以總是采取收-放循環(huán)的辦法，一項(xiàng)重要的原因是政府機(jī)構(gòu)問(wèn)題。1993年機(jī)構(gòu)改革的市場(chǎng)化取向并不明顯，各種各樣的行政性政府部門依然存在，如地質(zhì)礦產(chǎn)部、電力工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、機(jī)械工業(yè)部、電子工業(yè)部、冶金工業(yè)部、化學(xué)工業(yè)部等。這些政府主管部門的存在很容易把過(guò)去下放的權(quán)力回收上來(lái)，這些部門也樂(lè)于回收權(quán)力。因?yàn)閷?duì)于這些部委機(jī)關(guān)而言，其中的大小官員并不滿足于指定相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)范，他們更傾向于對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的直接控制，否則，這些經(jīng)濟(jì)主管部門就有被架空的危險(xiǎn)，成為虛擬化的設(shè)置。這種現(xiàn)象或許可以解釋為什么很多行業(yè)性政府主管部門在90年代不批準(zhǔn)效益好的下屬的企業(yè)申請(qǐng)改制上市，(12) 因?yàn)樯鲜泻缶统闪艘粋�(gè)公眾公司(public company)，政府部門的直接控制力就大大減弱。從這一點(diǎn)而言，減少行業(yè)性政府主管部門本身就是對(duì)市場(chǎng)化的推動(dòng)，因?yàn)橹苯訙p少/剔除了控制企業(yè)的權(quán)力機(jī)構(gòu)。而行業(yè)性權(quán)力機(jī)構(gòu)的減少直接有利于國(guó)家的宏觀調(diào)控。為了更明確地解釋這一點(diǎn)，可以以下面的圖表來(lái)表述：

　　上圖簡(jiǎn)單表明了政府與企業(yè)的關(guān)系。可以理解，如果沒(méi)有行業(yè)性政府主管部門，代表中央政府意志的財(cái)政/金融政策將能更直接地對(duì)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)生影響，國(guó)有企業(yè)在減少控制者的條件下能以更加市場(chǎng)化的方式去應(yīng)對(duì)中央政府的宏觀調(diào)控政策。因此，中央政府的宏觀調(diào)整能力的加強(qiáng)，不僅有治理者的原因，還有權(quán)力機(jī)制改革的貢獻(xiàn)。正因?yàn)槿绱�，朱镕基總理在1998年就職演說(shuō)中才說(shuō)本次機(jī)構(gòu)改革只是過(guò)渡性的，機(jī)構(gòu)還要再精簡(jiǎn)。從1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)表上可以看出，一些工業(yè)政府主管部門仍然存在，如信息產(chǎn)業(yè)部、鐵道部等。這些部門的存在直接影響了中央政府的宏觀調(diào)整能力，如信息產(chǎn)業(yè)部下的企業(yè)可以依賴其特殊身份而從事一些其他企業(yè)所不能的經(jīng)營(yíng)，并大規(guī)模地侵犯電信消費(fèi)者的權(quán)益；
鐵道部下的各鐵路局、公司可以明目張膽地濫收費(fèi)、濫漲價(jià)的方式擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。假設(shè)我國(guó)電信公司、鐵道公司沒(méi)有政府主管部門，就是一個(gè)相對(duì)平等的民事行為體，不但不可能受到政府部門的直接保護(hù)，還要受到權(quán)力機(jī)構(gòu)的相對(duì)平等的約束。

　　機(jī)構(gòu)改革直接增加了經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的國(guó)家權(quán)力量能和國(guó)家調(diào)控能力。行政部門的減少本身就意味著在既定項(xiàng)目上國(guó)家行政費(fèi)用支出的減少，國(guó)家可以以此來(lái)平衡、調(diào)節(jié)所需要的項(xiàng)目。而這種平衡、調(diào)節(jié)能力的加強(qiáng)就意味著統(tǒng)治合法性的增加。但是，機(jī)構(gòu)改革的不徹底性導(dǎo)致了政府管制的部門主義和行政壟斷，從而又制約了國(guó)家宏觀調(diào)控能力并直接牽制著國(guó)家的治理能力。

　　2. 部門規(guī)制中的制度成本和權(quán)威資源的消耗。我國(guó)漸進(jìn)式改革所導(dǎo)致的部門主義式的政府規(guī)則直接減少了政治權(quán)力最重要基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)資源。公共選擇理論告訴我們，官僚部門都有將其權(quán)力和預(yù)算擴(kuò)大化的傾向。而在存在行業(yè)性官僚機(jī)構(gòu)的情況，官僚機(jī)構(gòu)的“經(jīng)濟(jì)人”沖動(dòng)更加明顯，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中必要的政府管轄變成了以保護(hù)本行業(yè)、本部門利益的部門主義規(guī)制。

　　在我國(guó)，部門主義式的政府管制早已成為一種既定的制度安排，這不僅清楚地表現(xiàn)在政府部門制定的條例中，還為一般性的法律所承認(rèn)。我國(guó)《公司法》第8條規(guī)定，“法律、行政法規(guī)對(duì)設(shè)立公司規(guī)定必須報(bào)經(jīng)審批的，在公司登記前依法辦理審批手續(xù)。”與此相對(duì)應(yīng)，《我國(guó)人民共和國(guó)公司登記管理?xiàng)l例》第14條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定設(shè)立公司必須報(bào)經(jīng)審批或者公司經(jīng)營(yíng)范圍中有法律、行政法規(guī)規(guī)定必須報(bào)經(jīng)審批的項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)在報(bào)送審批前辦理公司名稱預(yù)先核準(zhǔn)，并以公司登記機(jī)關(guān)核準(zhǔn)的公司名稱報(bào)送審批�！边@就意味著，微觀市場(chǎng)主體從事任何由政府主管部門的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，幾乎都需要得到相應(yīng)的主管部門的審批。比如，涉及金融、保險(xiǎn)、教育、文生、醫(yī)藥、傳媒、電信、石油、房地產(chǎn)、交通、煤炭等很多與日常生活休戚相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，都需要政府的“特許”才可以經(jīng)營(yíng)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)的審批是如此之廣，審批項(xiàng)目又是如此之多，因此，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制又可以稱之為審批制經(jīng)濟(jì)。

　　對(duì)進(jìn)入的審查原為皇室的特殊權(quán)力，以保持皇室對(duì)資源的壟斷權(quán)。這一制度在資本主義革命后相繼被廢除。但是在我國(guó)，雖然《公司法》已經(jīng)頒布并執(zhí)行近10年之久，但《公司法》及與《公司法》配套的相關(guān)法律法規(guī)卻充斥著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的烙印。換句話說(shuō)，注冊(cè)公司在某種程度上仍然是一種特許，是一種特權(quán)。

　　成立有限責(zé)任公司相對(duì)簡(jiǎn)單，只要符合《公司法》第19條規(guī)定即可。(13) 事實(shí)上，今天設(shè)立一般性的有限責(zé)任公司只需在工商局登記注冊(cè)即可。但是，不能忘記，《公司法》的規(guī)定，即使注冊(cè)一家有限責(zé)任公司，鑒于前述的部門主義式的政府管制和行政壟斷，只有拿到主管政府部門的批文，才可以到工商行政管理局登記注冊(cè)公司。

　　審批制適應(yīng)于注冊(cè)一般性的有限責(zé)任公司，更適用于股份有限公司�！豆�司法》特別規(guī)定股份有限公司的目的就是為了審批，因?yàn)樵谖覈?guó)，《公司法》規(guī)定設(shè)立股份有限公司的目的就是為了上市公司發(fā)行股票。(14) 發(fā)行股票是最為嚴(yán)肅的商業(yè)行為。在市場(chǎng)機(jī)制不健全的機(jī)制下，自然要有政府管制。因此，《公司法》第77條規(guī)定，“股份有限公司的設(shè)立，必須經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院授權(quán)的部門或者省級(jí)人民政府批準(zhǔn)�！痹趯�(shí)踐中，如果是中央直屬企業(yè)，注冊(cè)成立股份有限公司需要國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)的批準(zhǔn)，如果是地方政府的企業(yè)，需要得到省級(jí)政府的批準(zhǔn)。同時(shí)，還不能忘記《公司法》第8條的規(guī)定，即主管部門的審批。該規(guī)定非�；\統(tǒng)，但強(qiáng)制性很強(qiáng)。在實(shí)踐中，如果是某部門的企業(yè)改制為公司制，必須首先得到其上級(jí)部門的批準(zhǔn)。如果該公司的經(jīng)營(yíng)范圍涉及其他政府主管部門的事項(xiàng)，同時(shí)還需要相應(yīng)的政府主管部門的批文。這樣，設(shè)立股份有限公司的發(fā)起人只有拿到若干政府部門的“特許令”后，才可以到工商行政管理局注冊(cè)登記，正式成立公司。注冊(cè)公司過(guò)程之長(zhǎng)，程序之復(fù)雜，成本之高，可以由此抽象描述中悟出一二。圖3鮮活地體現(xiàn)了設(shè)立股份有限公司的制度成本。

　　從公司設(shè)立所透露出的政府-企業(yè)關(guān)系及法律關(guān)系看，誰(shuí)能否認(rèn)國(guó)有企業(yè)就是低效率之說(shuō)？這是制度本質(zhì)、法律關(guān)系所能決定的，是個(gè)人無(wú)法改變的國(guó)家所設(shè)定的一種高費(fèi)用的制度安排。北京公司的設(shè)立過(guò)程所體現(xiàn)的高費(fèi)用是一種普遍現(xiàn)象，因?yàn)槿魏螄?guó)有企業(yè)甚至是民營(yíng)企業(yè)，要成立股份公司都必須得到政府的批準(zhǔn)。在現(xiàn)行的制度安排下，北京公司體現(xiàn)的我國(guó)公司的競(jìng)爭(zhēng)力簡(jiǎn)直難以與市場(chǎng)化國(guó)家的公司相提并論，公司競(jìng)爭(zhēng)力的低下其實(shí)就是制度競(jìng)爭(zhēng)力的低下。但是，為了保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)并進(jìn)而使國(guó)家的租金最大化，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　立法者似乎又沒(méi)有別的選擇。因此，可以肯定的說(shuō)，公有產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)決定了國(guó)家所設(shè)定的交易程序必然是最為復(fù)雜的，交易費(fèi)用必然是最高的。

　　不僅公司設(shè)立過(guò)程中成本居高不下，在公司或政府部門的運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中，由于部門規(guī)制實(shí)際上就是保護(hù)和爭(zhēng)奪部門利益，使得體現(xiàn)威嚴(yán)的國(guó)家權(quán)力的法律在實(shí)踐中無(wú)所適從，造成權(quán)威資源的流失。眾所周知，我國(guó)的政府管理體制在某種程度上可以稱之為“文件體制”以及由此產(chǎn)生的政策沖突現(xiàn)象。在我國(guó)，除一般性的法律法規(guī)外，還有由眾多政府主管部門頒布的解釋法律法規(guī)的以“紅頭文件”形式出臺(tái)的條例。這些條例在一定程度上體現(xiàn)共同意愿，具體條款也維護(hù)了某些共同利益；
但是，由于這些條例是部門頒布的，難免帶上部門利益傾向。更有甚者，某些貌似以部門名義發(fā)布的文件，其實(shí)就是部門內(nèi)某司、某處、某個(gè)人心血來(lái)潮的產(chǎn)物。文件性條款雖然協(xié)調(diào)了部門內(nèi)部的利益，但是部門之間的行為可能是不一致的，部門之間的利益也可能是相互沖突的。這種以本部門利益為出發(fā)點(diǎn)而頒布的條例，必然擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，損害微觀市場(chǎng)主體的利益。在日常生活中，這種部門之間的利益沖突太常見了，一些企業(yè)就因?yàn)闆_突性的條例而倒閉。例如，根據(jù)中央電視臺(tái)的報(bào)道：長(zhǎng)沙市一家工程安裝公司為一大廈安裝空調(diào)，根據(jù)輕工業(yè)部的條例，這家公司具備安裝大廈空調(diào)的資質(zhì)，但是根據(jù)建設(shè)部的條例，安裝大廈空調(diào)需要建設(shè)部門頒發(fā)的資質(zhì)。建設(shè)部和輕工業(yè)部是同級(jí)行政部門，其條例具有同等的效力。結(jié)果，當(dāng)發(fā)生糾紛時(shí)，法院無(wú)從判決。不得已，該案件無(wú)限期地拖延下去，該公司因得不到工程款而破產(chǎn)。類似的情況太多了，諸如行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的相互沖突皆因不同部門因本部門利益而頒布的條例造成的。

　　當(dāng)相互沖突而又具有同等法律效力的條款得不到執(zhí)行時(shí)，不僅會(huì)擾亂市場(chǎng)秩序，同時(shí)還是法律的無(wú)奈，其實(shí)是法律的真空和虛擬。當(dāng)法律虛擬時(shí)，不僅直接損耗著經(jīng)濟(jì)資源，使之不能為GNP做出貢獻(xiàn)，也是直接侵害著中央政府的權(quán)力和權(quán)威的資源。因此，從結(jié)構(gòu)--功能主義看，機(jī)構(gòu)改革絕不只是西方人簡(jiǎn)單地理解的機(jī)構(gòu)調(diào)整，其對(duì)于市場(chǎng)化的意義是非同尋常的。當(dāng)部門減少時(shí)，政策性條例的沖突也就隨之減少，一般性法律法規(guī)及中央政府意志的實(shí)現(xiàn)能力就越強(qiáng)，即我們通常所說(shuō)的宏觀調(diào)控能力的加強(qiáng)。從這個(gè)角度說(shuō)，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)的削減就是在加強(qiáng)國(guó)家權(quán)力。

　　3. 部門規(guī)制下的行政壟斷(15)。首先必須明確的是，在我國(guó)，行政壟斷就是政治壟斷的一種形式，因?yàn)榍笆龅恼�治�?jīng)濟(jì)關(guān)系表明，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的形成取決于政治權(quán)力關(guān)系，而經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化同樣有賴于政治權(quán)力意志。因此，行政壟斷事實(shí)上是現(xiàn)行的政治權(quán)力關(guān)系的一種表現(xiàn)形式。

　　在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中，我國(guó)的政府干預(yù)不僅表現(xiàn)為國(guó)家的宏觀調(diào)控，更多地表現(xiàn)為傳統(tǒng)的國(guó)家權(quán)力所依賴的工業(yè)經(jīng)濟(jì)部門對(duì)行業(yè)進(jìn)入的規(guī)制，以及機(jī)制改造中轉(zhuǎn)移權(quán)力的設(shè)計(jì)，形成了影響廣泛的行政壟斷。國(guó)家權(quán)力轉(zhuǎn)移的設(shè)計(jì)是將行業(yè)性主管部門及國(guó)有產(chǎn)權(quán)的代表者改變?yōu)閲?guó)有企業(yè)，如過(guò)去的冶金部、第一至七機(jī)械工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、化學(xué)工業(yè)部、紡織工業(yè)部、輕工業(yè)部、石油部、郵電部、商業(yè)部、電力部等改造成部級(jí)或副部級(jí)的國(guó)家級(jí)集團(tuán)公司或控股公司。這種改革似乎發(fā)生了權(quán)力的轉(zhuǎn)移，即權(quán)力由國(guó)家權(quán)力體系移至公司。但是，權(quán)力的實(shí)質(zhì)并沒(méi)有變化，這些總公司的管理者依然是共產(chǎn)黨這個(gè)核心來(lái)任命的。如國(guó)務(wù)院有關(guān)科技的部門和企業(yè)系由中共中央組織部干部四局負(fù)責(zé)考察的并由中央組織部宣布任免名單。

　　在政企分開的改革中產(chǎn)生了行政性壟斷，壟斷制造了權(quán)力尋租，侵蝕了國(guó)家權(quán)力。行政性壟斷是地方政府行政機(jī)關(guān)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理部門憑借其對(duì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行排他性控制、排斥和限制競(jìng)爭(zhēng)。其突出特點(diǎn)是：壟斷依靠市場(chǎng)和行政的雙重力量形成，既有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)家壟斷的特點(diǎn)，依靠行政組織和行政手段來(lái)推動(dòng)壟斷的形成和運(yùn)作，又融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下市場(chǎng)壟斷的成分，依托不完善的市場(chǎng)機(jī)制來(lái)操縱壟斷，是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型中行政權(quán)力加市場(chǎng)力量而形成的特殊壟斷。行政性壟斷的不良后果很多，其中包括但不限于加大企業(yè)成本，降低了資源配置的總體效益。(16) 說(shuō)到底，是一種耗散政治權(quán)力的最重要的基礎(chǔ)即經(jīng)濟(jì)資源的制度安排。多年來(lái)，我國(guó)對(duì)一些行業(yè)的進(jìn)入、價(jià)格、投資等都實(shí)行了嚴(yán)格的規(guī)范政策。

　　壟斷行業(yè)中的企業(yè)都是國(guó)有企業(yè)，因而作為規(guī)制者的行業(yè)主管部門與企業(yè)之間形成了政企不分甚至政企一體的局面。如我國(guó)聯(lián)通成立之前，電信行業(yè)由我國(guó)電信總局(后來(lái)的我國(guó)電信總公司)即郵電部中的“郵電局”經(jīng)營(yíng)，政企一體化的特征十分明顯。這樣，行業(yè)主管部門既是規(guī)制政策的制定者與監(jiān)督者，又是業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)商。這種行政壟斷不僅使我國(guó)廣大的消費(fèi)者深受其官僚主義效率低下、費(fèi)用極高之苦，同時(shí)這種低效率、高成本本身就是國(guó)家經(jīng)濟(jì)資源的浪費(fèi)，是侵蝕和消耗國(guó)家權(quán)力量能的一種制度安排。

　　行政壟斷保護(hù)了本部門的利益，卻限制了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家的財(cái)政收入。如果把因行政壟斷造成的經(jīng)濟(jì)資源浪費(fèi)和流失的總和計(jì)算出來(lái)，并把國(guó)家權(quán)力賴于存在的經(jīng)濟(jì)資源量化，我們將可以清晰地看到行政壟斷在多大程度上侵蝕了國(guó)家權(quán)力。

　　對(duì)國(guó)家權(quán)力基礎(chǔ)的侵蝕可以通過(guò)尋租范圍和租金規(guī)模得到論證。我國(guó)的權(quán)力尋租無(wú)處不在，這不僅是因?yàn)椴块T主義式的政府規(guī)制導(dǎo)致的行政壟斷或者所給予行政壟斷而導(dǎo)致的部門主義式的政府規(guī)制的普遍性，還因?yàn)樾姓�管理與公共服務(wù)的商業(yè)化趨勢(shì)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)者的估算，1988年租金總額占國(guó)民收入40％，1992年達(dá)到32.3％。(17)

　　對(duì)于租金規(guī)模的估算不一定完全準(zhǔn)確，但可以讓人大致了解和認(rèn)識(shí)我國(guó)租金規(guī)模與國(guó)民收入的比例，應(yīng)該說(shuō)，30-40％的比例是非常高的。如果說(shuō)尋租是人們憑借政府保護(hù)進(jìn)行的尋求財(cái)富轉(zhuǎn)移而造成的浪費(fèi)資源的活動(dòng)，那么如此大規(guī)模的尋租活動(dòng)將直接威脅了國(guó)家賴于生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。因?yàn)槠毡榇嬖诘膶ぷ饣顒?dòng)事實(shí)上最終耗散了壟斷租金。塔洛克(Gorden Tullock)的研究表明，租金最終將全部被耗散，從而成為凈社會(huì)福利損失。

　　不僅如此，行政壟斷還妨礙了我國(guó)的就業(yè)機(jī)會(huì)，并進(jìn)而危害社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全。(18)

　　看來(lái)，國(guó)家力量創(chuàng)造了以國(guó)有經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的行政壟斷，而行政壟斷又在侵蝕著國(guó)家權(quán)力的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

　　我國(guó)行政機(jī)構(gòu)改革的不徹底性造成了部門主義式的政府規(guī)制，而由此引發(fā)的無(wú)處不在的尋租活動(dòng)證明了經(jīng)濟(jì)學(xué)家的擔(dān)憂即“印度綜合癥”的出現(xiàn)。在印度綜合癥下，再優(yōu)秀的制度設(shè)計(jì)也難以應(yīng)對(duì)制度性的腐敗權(quán)利。因此，對(duì)于我國(guó)而言，當(dāng)漸進(jìn)式改革達(dá)到一定程度時(shí)，對(duì)政府機(jī)構(gòu)休克療法將是必要的，即廢除那些工業(yè)性政府、部門重新審查制訂相關(guān)的法律法規(guī)并開放被國(guó)家、政府部門壟斷的行業(yè)。一句話，只有當(dāng)真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制建立起來(lái)時(shí)，尋租的幾率將會(huì)最小化。政府規(guī)制的目標(biāo)是社會(huì)產(chǎn)出的最大化，并由此導(dǎo)致國(guó)民收入和國(guó)家汲取能力的最大化。

　　結(jié)語(yǔ)：國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的制度基礎(chǔ)

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)大師薩繆爾森指出，經(jīng)濟(jì)效益取決于一個(gè)國(guó)家的政治體制。根據(jù)薩繆爾森的研究，后撒切爾時(shí)代的英國(guó)改革扭轉(zhuǎn)了在1945年至1979年因公有化浪潮而處于增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)的下風(fēng)，成為歐洲經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的國(guó)家，拋開了發(fā)展滯后的法國(guó)和德國(guó)。在德國(guó)和法國(guó)，裁員往往會(huì)遭到工會(huì)的反對(duì)，工會(huì)往往能夠取得勝利，不得已，兩國(guó)的生產(chǎn)過(guò)程加速度地永久地轉(zhuǎn)移到別的國(guó)家。美國(guó)的繁榮在很大程度上歸因于美國(guó)盛行的不支持好斗的工會(huì)主義。因此，薩大師認(rèn)為，一個(gè)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力取決于該國(guó)制度安排的市場(chǎng)化程度。(19)

　　這似乎已經(jīng)定論。第一個(gè)因研究經(jīng)濟(jì)變遷史而非研究經(jīng)濟(jì)模型而獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的諾斯教授的研究也早已證明，國(guó)家的興衰取決于一個(gè)國(guó)家是政府分配經(jīng)濟(jì)資源還是市場(chǎng)分配經(jīng)濟(jì)資源，一個(gè)國(guó)家因快速發(fā)展而加強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力取決于該國(guó)的產(chǎn)權(quán)組織形式是否有效。(20)

　　本文通過(guò)對(duì)我國(guó)政治關(guān)系變遷的宏觀考察和微觀的動(dòng)態(tài)分析，提出以下命題：(1)產(chǎn)權(quán)制度與政治結(jié)構(gòu)密切相關(guān)，而當(dāng)產(chǎn)權(quán)主體與政權(quán)的主體一體化時(shí)，國(guó)家的控制越多，制度的競(jìng)爭(zhēng)力越差，國(guó)家權(quán)力資源流失的越多。或者說(shuō)，和人們的一般觀念不同，高度集中的國(guó)家權(quán)力在實(shí)踐中卻表現(xiàn)為權(quán)力資源的分割和權(quán)威資源的流失。(2)由于既存的政治結(jié)構(gòu)，無(wú)效的產(chǎn)權(quán)和有效產(chǎn)權(quán)將并存，因而必然是管制經(jīng)濟(jì)。無(wú)效產(chǎn)權(quán)和管制經(jīng)濟(jì)必然削弱制度的競(jìng)爭(zhēng)力，即國(guó)家權(quán)威資源的耗散；
因此，政治改革和經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化，將加強(qiáng)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)能力。(3)我國(guó)的制度變遷不僅是國(guó)內(nèi)實(shí)踐的結(jié)果，也是國(guó)際壓力的表現(xiàn)，因而加入世界貿(mào)易組織有利于我國(guó)的制度創(chuàng)新。

　　看來(lái)，一個(gè)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力取決于該國(guó)的制度安排。由此我聯(lián)想到霸權(quán)輪替問(wèn)題。一個(gè)霸權(quán)代替另一個(gè)霸權(quán)是國(guó)際關(guān)系史的主題之一，但是為什么一個(gè)國(guó)家能夠取代另一個(gè)國(guó)家而成為新的霸權(quán)？在兩霸并存的年代，為什么一個(gè)霸權(quán)能夠戰(zhàn)勝另一個(gè)霸權(quán)？難道僅僅是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)主義者所說(shuō)的技術(shù)發(fā)展的不平衡使一個(gè)國(guó)家能夠超過(guò)另一個(gè)國(guó)家？如果說(shuō)歸因于技術(shù)的話，蘇聯(lián)的航天和軍事技術(shù)并不落后于美國(guó)，蘇聯(lián)先進(jìn)的技術(shù)為什么未能加強(qiáng)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力并最終因經(jīng)濟(jì)制度無(wú)效而敗北？更重要的是，我國(guó)古代的四大發(fā)明使我國(guó)的技術(shù)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于世界，但是我國(guó)為什么未能因此而獲得經(jīng)濟(jì)上的騰飛并進(jìn)而稱霸世界？因此，先進(jìn)的技術(shù)能否用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展并進(jìn)而增強(qiáng)一個(gè)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力，在很大程度上與該國(guó)的制度安排有關(guān)。

　　我國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革表明，在有效的制度安排下，同樣的技術(shù)甚至更落后的技術(shù)會(huì)導(dǎo)致更大的社會(huì)產(chǎn)出。農(nóng)業(yè)聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制下的農(nóng)業(yè)技術(shù)肯定比集體化時(shí)代的技術(shù)水平低下，但是農(nóng)業(yè)產(chǎn)出卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于半機(jī)械化的集體農(nóng)業(yè)；
非國(guó)有企業(yè)的技術(shù)水平和設(shè)備更難以與國(guó)有大中型企業(yè)相提并論，但其對(duì)工業(yè)生產(chǎn)增長(zhǎng)率的貢獻(xiàn)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)有企業(yè)。說(shuō)到底，是制度安排在起作用。

　　20多年的改革大大加強(qiáng)了我國(guó)的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，并可望在不遠(yuǎn)的將來(lái)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)實(shí)體。但是，我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力的加強(qiáng)是因?yàn)樾碌漠a(chǎn)權(quán)制度的產(chǎn)生，初始的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)即國(guó)有經(jīng)濟(jì)仍然主導(dǎo)著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)命脈。而國(guó)有產(chǎn)權(quán)的制度本質(zhì)決定了，國(guó)家必然要控制國(guó)有經(jīng)濟(jì)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)必然具有政治上的動(dòng)機(jī)，這種自上而下的控制和自下而上的政治迎合決定了國(guó)有經(jīng)濟(jì)的效率現(xiàn)狀。

　　因此，從國(guó)家利益和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力考慮，對(duì)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的改造勢(shì)在必行。但是，不要忘記，歷史上的任何國(guó)家都是矛盾的，一方面希望制造有效的產(chǎn)權(quán)安排以提高自己的國(guó)際地位和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，另一方面又擔(dān)心在進(jìn)行新的安排時(shí)會(huì)得罪最有勢(shì)力的選民并進(jìn)而威脅政治統(tǒng)治。這種矛盾性在我國(guó)也同樣存在。

　　不僅如此，這種矛盾在我國(guó)尤為復(fù)雜。第一，不同于早發(fā)達(dá)國(guó)家，和很多發(fā)展中國(guó)家一樣，政治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展順序的原因決定了在制度變遷中我國(guó)面臨的制度環(huán)境更為獨(dú)特；
第二，雖然和韓國(guó)等晚發(fā)達(dá)國(guó)家的政治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展順序相同，但不同的是，我國(guó)存在一個(gè)產(chǎn)權(quán)改造問(wèn)題。這就決定了，我國(guó)比韓國(guó)等晚發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)家難題更加突出。很多晚發(fā)達(dá)國(guó)家和早發(fā)達(dá)國(guó)家雖然存在政治與經(jīng)濟(jì)順序的差異，但和早發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，不管政治的角色如何，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在很大程度上就是對(duì)政治統(tǒng)治的鞏固，就是國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的加強(qiáng)。

　　但是，由于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度是國(guó)家制造的產(chǎn)物，現(xiàn)在國(guó)家又要改造這種經(jīng)濟(jì)制度，從消滅有產(chǎn)者到培養(yǎng)和保護(hù)有產(chǎn)者，實(shí)在是一種革命性的變化，是第二次革命。因此，在革命性的變革中，看似相同的政治管理方式--經(jīng)濟(jì)上的市場(chǎng)化和權(quán)力上的集中，其實(shí)包含著完全不同的轉(zhuǎn)型難題，無(wú)論是早發(fā)達(dá)國(guó)家還是晚發(fā)達(dá)國(guó)家，在現(xiàn)代化過(guò)程中都沒(méi)有產(chǎn)權(quán)改造的難題。

　　更重要的是，被改造的經(jīng)濟(jì)制度恰恰正是改造者賴于存在的基礎(chǔ)，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變革必然會(huì)對(duì)改造者即國(guó)家權(quán)力形成挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)不僅來(lái)自作為合法性基礎(chǔ)之一的意識(shí)形態(tài)，還有既定的國(guó)家權(quán)力自身。在我看來(lái)，“三個(gè)代表”既是意識(shí)形態(tài)合法性的補(bǔ)充，又是解決因經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型而造成的權(quán)力結(jié)構(gòu)問(wèn)題的一種努力。

　　鑒于政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系的獨(dú)特性和空前的復(fù)雜性，才會(huì)導(dǎo)致政治關(guān)系與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的不協(xié)調(diào)，行政改革困難重重。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中新的制度安排的出現(xiàn)加強(qiáng)了我國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)力，但是由政治關(guān)系所決定的產(chǎn)權(quán)變革的困難性和必然的無(wú)效率又大大約束了我國(guó)的制度競(jìng)爭(zhēng)力。只有在政治關(guān)系與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的協(xié)同發(fā)展時(shí)，只有國(guó)家最終完成了有效產(chǎn)權(quán)建設(shè)和制度安排之后，我國(guó)的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力才能上一個(gè)新的臺(tái)階，才能真正地與霸權(quán)國(guó)家“煮酒論英雄”。

　　注釋：

　�、佗冖壑Z斯：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，上海三聯(lián)書店和上海人民出版社1994年版，第24、25、28-29頁(yè)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　�、車�(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《2001年我國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2001年版，第247頁(yè)。

　　⑤1998年中國(guó)證監(jiān)會(huì)《關(guān)于重點(diǎn)支持國(guó)有大中型企業(yè)上市的通知》指出：“為了支持國(guó)有大中型企業(yè)的改革和發(fā)展，各地在選擇1997年計(jì)劃內(nèi)企業(yè)時(shí)，除優(yōu)先推薦地方所屬的512家重點(diǎn)國(guó)有企業(yè)外，還應(yīng)優(yōu)先推薦符合上市條件的中央直屬企業(yè)中的512家重點(diǎn)國(guó)有企業(yè)”。

　�、奘⒑橹骶帲骸蹲钚挛覈�(guó)企業(yè)并購(gòu)經(jīng)典案例》，中國(guó)輕工業(yè)出版社1999年版，第38頁(yè)。

　　⑦類似的研究還見亨廷頓《變遷中社會(huì)的政治秩序》，華夏出版社1987年版。

　�、啻鹘ㄖ校骸冬F(xiàn)階段我國(guó)私營(yíng)企業(yè)主研究》，載《社會(huì)科學(xué)》2001年第5期。

　　⑨參見人民網(wǎng)，http：
//www. chinanews. com. cn， 2002-05-19。

　　⑩《鄧小平文選》第三卷，第176-177頁(yè)。

　　(11)汪玉凱主編：《我國(guó)行政體制改革20年》，中州古籍出版社1998年版，第92頁(yè)。

　　(12)此結(jié)論是與很多國(guó)有企業(yè)管理者交流后得出。盡管上市的首選企業(yè)是國(guó)有企業(yè)，但政府主管部門一般都把效益差的企業(yè)推向股票市場(chǎng)以便圈錢并減輕負(fù)擔(dān)，而對(duì)于效益好的企業(yè)總是要牢牢控制。

　　(13)《公司法》第19條規(guī)定：設(shè)立有限責(zé)任公司的條件是：法定股東人數(shù)、法定資本金、制訂公司章程、有公司名稱和機(jī)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和必要的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件。

　　(14)這一點(diǎn)可以從《公司法》第74條可以看出。74條規(guī)定：“股份有限公司的設(shè)立，可以采取發(fā)起設(shè)立或募集設(shè)立的方式。發(fā)起設(shè)立，是指由發(fā)起人認(rèn)購(gòu)公司應(yīng)發(fā)起的全部股份而設(shè)立公司。募集設(shè)立，是指由發(fā)起人認(rèn)購(gòu)公司應(yīng)發(fā)行股份的一部分，其余部分向社會(huì)公開募集而設(shè)立公司。

　　(15)關(guān)于部門規(guī)制與行政壟斷的關(guān)系，可以說(shuō)是因?yàn)橛行姓�壟斷�?dǎo)致了部門主義的規(guī)制，而部門主義式的規(guī)制又強(qiáng)化了和保護(hù)了行政壟斷。

　　(16)陳富良：《我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的政府規(guī)制》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2000年版，第56-61頁(yè)。

　　(17)分別見胡和立《1988年我國(guó)租金價(jià)值的估算》，載《社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制比較》1989年第5期；
萬(wàn)培安《租金規(guī)模的動(dòng)態(tài)考察》，《經(jīng)濟(jì)研究》1995年第2期。

　　(18)參見胡鞍鋼的研究(中國(guó)網(wǎng)2002-6-25)。

　　(19)保羅·薩繆爾森：《國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)基礎(chǔ)》，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2002年4月28日，第40版。

　　(20)參見諾斯的兩本書《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》和《西方世界的興起》，華夏出版社1999年版。

　　來(lái)源：學(xué)海

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