陳子明:“特色民主”還是“民主特色”
發(fā)布時(shí)間:2020-06-05 來(lái)源: 感恩親情 點(diǎn)擊： 
“特色民主”是“中國(guó)特色民主”的簡(jiǎn)稱，提出這種觀點(diǎn)是為了抗衡自由民主憲政的普世價(jià)值，試圖發(fā)明一種獨(dú)辟蹊徑的“另類民主”�！懊裰魈厣笔侵该裰髟谥袊�(guó)的特殊表現(xiàn)形態(tài)，是自由民主憲政的普世價(jià)值與中國(guó)具體國(guó)情相結(jié)合的產(chǎn)物。前者以“特”抗“普”，后者“普”中有“特”，是兩種截然不同的民主觀。
一、“特色民主”樣本
目前，已經(jīng)有林林總總的“特色民主”登臺(tái)亮相，下面選擇三種樣本進(jìn)行剖析，它們是：等級(jí)制民主、集中民主制、差異投票權(quán)。
等級(jí)制民主
“等級(jí)制民主”的概念是由冼巖明確提出。他說(shuō)：“對(duì)大眾精英分別實(shí)行不同限制的制度，這就是……‘等級(jí)制民主’。一方面，通過(guò)等級(jí)制在社會(huì)大眾和政治精英之間樹起防火墻，遮斷政治競(jìng)爭(zhēng)，使社會(huì)對(duì)立階層不能放手相搏，將大眾的欲望和能量壓抑在一定程度內(nèi)；
另一方面，在政治決策集團(tuán)內(nèi)部通過(guò)民主制的定期糾錯(cuò)機(jī)制，阻止精英們的短視行為，防止其走向極端�！盵1]“等級(jí)制通過(guò)一定程度的遮斷競(jìng)爭(zhēng)，在沒(méi)有均衡的地方制造出一種‘類均衡’，使利益妥協(xié)能夠首先在有條件達(dá)成妥協(xié)（既有力量均衡、又有物質(zhì)基礎(chǔ)）的部分人（例如有產(chǎn)階級(jí)）范圍內(nèi)進(jìn)行；
民主制則通過(guò)它的定期糾錯(cuò)機(jī)制，維持這種均衡。……等級(jí)制民主具體到中國(guó)，就是先行‘黨內(nèi)民主’；
然后根據(jù)社會(huì)條件的變化，再逐步向黨外擴(kuò)展民主�！h內(nèi)民主’將在精英集團(tuán)內(nèi)部制造分化和競(jìng)爭(zhēng)；
為了贏得競(jìng)爭(zhēng)，各派別必然競(jìng)相從黨外尋找支持（制度上也可對(duì)此進(jìn)一步作出針對(duì)性設(shè)計(jì)，例如規(guī)定最高領(lǐng)導(dǎo)者由黨內(nèi)各派別按差額推薦候選人，再由全民投票公決產(chǎn)生），這將促使他們爭(zhēng)相采取可兼顧大多數(shù)人利益的政策取向；
內(nèi)部分化也會(huì)制造出相互制衡，在一定程度上限制精英集團(tuán)走極端的趨勢(shì)。因此，可以說(shuō)，這才是最適于當(dāng)前中國(guó)的政治制度形式，這也是迄今為止能夠設(shè)想的成本和風(fēng)險(xiǎn)最低、既能限制精英集團(tuán)過(guò)度膨脹、又不至使社會(huì)治理陷入低效或混亂的政治演進(jìn)方式�！盵2]
“等級(jí)制民主”的要旨是隔斷精英和大眾，只在一部分“精英”人群中實(shí)行民主制度，因而有人干脆就把它稱作“精英民主”。[3]其主張者心目中的“精英”有所不同，除了“黨內(nèi)”――作為“無(wú)產(chǎn)階級(jí)先鋒隊(duì)”的中共黨員階層外，也有人認(rèn)為“精英”應(yīng)當(dāng)是行政官僚階層或智識(shí)分子階層，與之相應(yīng)的“特色民主”就是“行政民主”或“智識(shí)民主”。譬如有人說(shuō)，智識(shí)民主可藉儒道士人傳統(tǒng)而根植中國(guó)，儒道士人傳統(tǒng)可藉智識(shí)民主而轉(zhuǎn)化更新。智識(shí)民主，是中國(guó)文明轉(zhuǎn)型的終極道路，是優(yōu)于世界各國(guó)的先進(jìn)民主政體。[4]盡管“等級(jí)制民主”言說(shuō)內(nèi)部也有種種分歧，但“黨內(nèi)民主論”顯然是其主流意見(jiàn)。
蕭功秦把“黨內(nèi)民主論”區(qū)分為“溫和的‘黨內(nèi)民主論’”和“激進(jìn)的‘黨內(nèi)民主論’”。前者中有些人的主張“實(shí)質(zhì)上是一種黨內(nèi)生活民主化論，其重點(diǎn)并不是首先要求在黨內(nèi)實(shí)現(xiàn)多元化，而是主張把民主政治的一些理念與活動(dòng)規(guī)則引入黨內(nèi)”；
另外一些人則“主張通過(guò)推進(jìn)黨內(nèi)民主化改革而實(shí)現(xiàn)政治現(xiàn)代化”。他們認(rèn)為：推進(jìn)黨內(nèi)民主應(yīng)“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合，以“自上而下”為主，重點(diǎn)放在中央層級(jí)。上層干部人數(shù)少，便于操作，易于達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。應(yīng)以實(shí)行差額選舉、強(qiáng)化選舉功能為起點(diǎn)，可逐步增加中央委員會(huì)選舉差額的比例，爭(zhēng)取每次選舉差額的比例提高5%至10%；
條件成熟時(shí)可把差額選舉擴(kuò)大到政治局與常委選舉中，然后再逐步推廣到省市與基層�，F(xiàn)代化進(jìn)程必然促使社會(huì)利益的分化，相應(yīng)地產(chǎn)生政治多元化的壓力。目前黨內(nèi)雖沒(méi)有正式的政治派別團(tuán)體，但存在著比較松散的權(quán)力精英群體（與宗派活動(dòng)不同），各自具有不同的思想與政策傾向性。在黨內(nèi)政治氣氛比較寬松的情況下，黨內(nèi)差額選舉的擴(kuò)大可為這種群體的整合提供制度化渠道，從而在一定意義上替代多黨競(jìng)爭(zhēng)制度。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，中國(guó)可以借鑒東亞的經(jīng)驗(yàn)，嘗試“一黨獨(dú)大”與“一黨多元”相結(jié)合的道路，黨內(nèi)民主的發(fā)展既可保持中共的執(zhí)政地位，又適應(yīng)社會(huì)利益多元化的客觀需求。[5]
“激進(jìn)的‘黨內(nèi)民主論’”“主要由海外人士、民間執(zhí)不同政見(jiàn)者及知識(shí)分子提出”，其觀點(diǎn)認(rèn)為，“黨內(nèi)民主的核心應(yīng)該是允許不同意見(jiàn)群體在黨內(nèi)合法存在，并建立黨內(nèi)不同派別合法競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制。它反映了民間希望開放民主使更多的人有機(jī)會(huì)參與政治的愿望，這一主張往往把日本自民黨的黨內(nèi)多派制度作為仿效的模式�！盵6]在“一黨多派論”基礎(chǔ)上再進(jìn)一步，就是“一共多黨論”，即主張一個(gè)共產(chǎn)黨分化為兩個(gè)共產(chǎn)黨，類似于胡適向蔣介石建議的把國(guó)民黨一分為二。通常認(rèn)為，政治多元論是一種“右”的傾向，值得注意的是，近來(lái)一些“中左”派或者說(shuō)“毛派”人士也開始鼓吹“無(wú)產(chǎn)階級(jí)多黨制”，他們主張“在無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政條件下”即“反對(duì)無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政和社會(huì)主義制度的政黨無(wú)生存權(quán)”的前提下實(shí)行多黨制。[7]
“黨內(nèi)民主”論的一個(gè)具體建議是：把分權(quán)制衡的原理運(yùn)用于黨組織內(nèi)部：實(shí)行決策權(quán)（相當(dāng)于立法權(quán)）、執(zhí)行權(quán)（相當(dāng)于行政權(quán)）、紀(jì)檢權(quán)（相當(dāng)于司法權(quán)）三權(quán)分離；
重點(diǎn)在監(jiān)督和制衡黨務(wù)工作的執(zhí)行權(quán)，把黨委變?yōu)閳?zhí)行委員會(huì)；
決策權(quán)由虛變實(shí)，成立黨的代表大會(huì)常設(shè)主席團(tuán)；
紀(jì)檢機(jī)構(gòu)升格，獨(dú)立成立黨的紀(jì)律檢查中心。[8]
“等級(jí)制民主”的理論誤區(qū)之一是，把民主理解為狹義民主或者說(shuō)選舉民主。我們?cè)?jīng)說(shuō)過(guò)，廣義的民主思想體系，至少要包括分為三組的九個(gè)概念。第一組是共和、憲政、法治，第二組是自由、民主、平等，第三組是博愛(ài)、善治、自治。[9]在現(xiàn)代民主政治體制中，既包括選民普選制，也包括國(guó)會(huì)代議制、法官終身制、公務(wù)員考任制等，其中已經(jīng)具有精英民主、專家民主的因素。選舉民主、大眾民主的主要功能是為整個(gè)政治體系提供一種合法性，使其獲得社會(huì)上多數(shù)人的認(rèn)可，減少體系運(yùn)轉(zhuǎn)的阻力。“等級(jí)制民主”把大多數(shù)公民排斥在政治參與之外，根本就不在乎他們的政治意愿――或者說(shuō)本意就是要壓制他們的政治能動(dòng)性，以免打破所謂的社會(huì)“類均衡”，即憑借直接暴力來(lái)維持的“均衡”――反而突顯了“等級(jí)制”的專橫性和不公正性，對(duì)于提升政權(quán)的合法性與可接受程度則毫無(wú)補(bǔ)益。
集中民主制
有一位自稱“老笨�！钡木W(wǎng)民，在“強(qiáng)國(guó)論壇”發(fā)表過(guò)一篇名為《論集中民主制：從黨內(nèi)民主到全社會(huì)民主化的推進(jìn)思路》的文章。他用“集中民主制”這個(gè)概念來(lái)描述“在中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)生態(tài)狀況下”所推行的“有限民主，即黨內(nèi)民主”。筆者借用這一概念，但所指不同。我們已經(jīng)把“黨內(nèi)民主”納入“等級(jí)制民主”的范疇，而用“集中民主制”來(lái)描述另外一些類型的“有限民主”�！暗燃�(jí)制民主”是按社會(huì)成分――中共黨員或智識(shí)分子――來(lái)確定實(shí)行民主的范圍，“集中民主制”則是按照政權(quán)層級(jí)或者政府職能部門來(lái)確定集權(quán)與民主的分野。
李慎之先生生前曾談及他對(duì)“民主集中制”的認(rèn)識(shí)過(guò)程：“‘集中指導(dǎo)下的民主，民主基礎(chǔ)上的集中’，多辯證！好像比資產(chǎn)階級(jí)的三權(quán)分立更加‘合理’，也比孫中山主張的‘人民有權(quán)’、‘政府有能’更為‘簡(jiǎn)潔’。可憐從來(lái)沒(méi)有過(guò)民主經(jīng)驗(yàn)的中國(guó)人，只要在文字上掉一個(gè)花槍，就連專制與民主都分不出來(lái)了。只有后來(lái)嘗試了幾十年無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政的滋味才悟到，它實(shí)際上根本談不上有什么民主可言，于是才認(rèn)識(shí)到康生所說(shuō)的‘民主集中制，集中是主要的，民主不過(guò)是一個(gè)形容詞而已’，乃是大實(shí)話�！盵10] 翻譯專家現(xiàn)已指出，“民主集中制”純屬誤譯，列寧的原意就是康生所說(shuō)的，即“民主的集中制”，強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是“集中制”。本文所剖析的“集中民主制”則與所謂“辯證法”無(wú)關(guān)，而是普通的“分割法”：一部分領(lǐng)域?qū)嵭屑谢蚣瘷?quán)，另一部分領(lǐng)域?qū)嵭忻裰鳌！凹忻裰髦啤钡挠行┲鲝堈邉t將其觀點(diǎn)冠名為“一黨立憲”或“黨主立憲”。
儲(chǔ)建國(guó)認(rèn)為：“根據(jù)先期立憲國(guó)尤其是君主立憲國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，非選舉性權(quán)力一般集中掌控行政部門，而將司法部門、立法部門逐漸讓出來(lái)。行政權(quán)力具有很強(qiáng)的干預(yù)性和連續(xù)性，適合于維持一個(gè)執(zhí)政集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)地位。要實(shí)行一黨立憲，執(zhí)政黨權(quán)力就應(yīng)該主要與行政部門結(jié)合在一起，應(yīng)該越來(lái)越少地干預(yù)立法部門和司法部門的事務(wù)。黨政分開的改革思路行不通的主要原因也就是沒(méi)有認(rèn)真思考一黨制屬性。在一黨制條件下，黨政分開只能導(dǎo)致機(jī)構(gòu)增加，施政效率下降，同時(shí)并不能起到增加權(quán)力制約和民主參與的作用。將黨與行政捆綁在一起，就將黨的命運(yùn)與施政的好壞捆綁在一起，讓人看得見(jiàn)摸得著，不便于推卸責(zé)任。當(dāng)然，在制度設(shè)計(jì)中，可以讓黨作為一個(gè)整體處于一個(gè)較為超脫的地位，讓具體的黨政干部去承擔(dān)不良施政的責(zé)任。這就有必要讓各級(jí)黨組織的首腦充任行政首腦，通過(guò)適當(dāng)?shù)臎Q策機(jī)制行使人事任命權(quán)和施政權(quán)。在行政權(quán)里邊，不宜過(guò)多地強(qiáng)調(diào)民主，而是應(yīng)該強(qiáng)調(diào)效率�！盵11]
將民主從行政領(lǐng)域中排斥出去，作為“最高權(quán)力機(jī)關(guān)”的人大的權(quán)力自然就要縮水，成為類似于清末資政院那樣的咨詢機(jī)構(gòu)。這樣一來(lái)，“黨主立憲”和君主立憲就更相像了�！霸谝稽h立憲階段，人大的憲定權(quán)力有些應(yīng)該淡化，有些應(yīng)該強(qiáng)化……（1）人事任命權(quán)應(yīng)該淡化，人事罷免權(quán)應(yīng)該強(qiáng)化，因?yàn)榍罢呤蔷S持執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的核心內(nèi)容，而后者則能人大對(duì)所任命干部的有效監(jiān)督，約束干部的行為，而不是選出具體干部是一黨立憲階段人大的主要使命；
（2）一般立法權(quán)應(yīng)該淡化，具體立法權(quán)應(yīng)該強(qiáng)化，前者是體現(xiàn)了執(zhí)政黨重大方針政策的立法，一黨立憲階段的人大沒(méi)必要進(jìn)行過(guò)多的爭(zhēng)論，后者是主要涉及民眾具體利益的立法，應(yīng)該允許越來(lái)越多的爭(zhēng)論；
（3）具體監(jiān)督權(quán)應(yīng)該淡化，一般監(jiān)督權(quán)應(yīng)該強(qiáng)化……（4）合法象征權(quán)應(yīng)該淡化，民意表達(dá)權(quán)應(yīng)該強(qiáng)化，在一黨制條件下，人大一直作為執(zhí)政黨的合法性工具而存在，它標(biāo)志著政權(quán)建立在人民主權(quán)的基礎(chǔ)上，但人大實(shí)質(zhì)性權(quán)力的長(zhǎng)期虛化導(dǎo)致這種合法性效果的日漸下降，人民日漸反感，因此，需要增強(qiáng)人大的民意表達(dá)功能，讓老百姓的意見(jiàn)和怨情可以通過(guò)這個(gè)管道有效進(jìn)入政治過(guò)程。”[12]
劉大生回顧了中華人民共和國(guó)的四部憲法對(duì)中共在國(guó)家生活中的地位、職權(quán)及其程序問(wèn)題的不同規(guī)定�！耙痪盼逅哪陸椃▋H在序言中確認(rèn)了中國(guó)共產(chǎn)黨在統(tǒng)一戰(zhàn)線中的領(lǐng)導(dǎo)地位，而沒(méi)有確認(rèn)中國(guó)共產(chǎn)黨在整個(gè)國(guó)家中的領(lǐng)導(dǎo)地位，也沒(méi)有規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家生活中的職權(quán)。一九七五年憲法不僅在序言和總綱中確認(rèn)或規(guī)定了中國(guó)共產(chǎn)黨在整個(gè)國(guó)家生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位，同時(shí)還規(guī)定了中國(guó)共產(chǎn)黨的具體職權(quán)。如軍事領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和統(tǒng)率權(quán)（第十五條），對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)（第十六條），總理提名權(quán)（第十七條），等等。但是，一九七五年憲法沒(méi)有規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨行使這些職權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的程序。一九七八年憲法關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家生活中的法律地位的規(guī)定和七五憲法基本一致。在中國(guó)共產(chǎn)黨的職權(quán)方面，七八憲法刪除了七五憲法中關(guān)于對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的規(guī)定，保留了軍事統(tǒng)率權(quán)、總理提名權(quán)等重要職權(quán)。同七五憲法一樣，七八憲法也沒(méi)有規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨行使職權(quán)的程序。一九八二年憲法只在序言中確認(rèn)了中國(guó)共產(chǎn)黨在整個(gè)國(guó)家生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位，而沒(méi)有規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨的具體職權(quán)。同前三部憲法有重大不同的是，一九八二年憲法在序言和總綱中分別確認(rèn)或規(guī)定了中國(guó)共產(chǎn)黨必須遵守憲法和法律的義務(wù)。”[13]與通常觀點(diǎn)不同，劉大生認(rèn)為在上述問(wèn)題上應(yīng)當(dāng)繼承和光大一九七五年及一九七八年憲法，在憲法條文中明確規(guī)定中共的職權(quán)和相關(guān)程序。他建議：“憲法應(yīng)規(guī)定中共中央政治局為法定的國(guó)家集體元首，同時(shí)規(guī)定全國(guó)人大制約國(guó)家元首的形式和程序�！盵14]
應(yīng)當(dāng)指出，“集中民主制”的主張者，通常同時(shí)是“基層民主”的鼓吹者。不同論者心目中的“基層民主”的范圍有大有小，小者僅限于居委會(huì)、村委會(huì)層次的“小社區(qū)民主”，大者可以達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣市一級(jí)的民主。在“基層民主”的理論與實(shí)踐中，目前已經(jīng)出現(xiàn)了“非黨化”和“泛黨化”的“制度創(chuàng)新”。
龐忠甲設(shè)想，中國(guó)最好由一黨制“直接”朝向“無(wú)黨制”轉(zhuǎn)化發(fā)展，就像中國(guó)電子工業(yè)跳過(guò)真空管階段，直奔半導(dǎo)體那樣，是較之重拾多黨制陳規(guī)舊道更為高明、更加新潮的選擇。[15]崔之元認(rèn)為：電視等大眾傳媒的普及，使信息傳遞大大加速。從而使選民深入了解具體問(wèn)題(issues)的能力加強(qiáng)，而不必再靠候選人的政黨身份（party identification)去推測(cè)候選人的政策取向。目前，中國(guó)每個(gè)縣都有自己的電視臺(tái)，農(nóng)民家用電視普及率也很高。山東省招遠(yuǎn)市玲瓏鎮(zhèn)魯格莊已率先利用本村電視錄像傳播競(jìng)選辯論。這表明，中國(guó)政治改革采用“非政黨式競(jìng)爭(zhēng)選舉制度”的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。“我們認(rèn)為，下一步改革應(yīng)進(jìn)行縣、市長(zhǎng)的直接競(jìng)爭(zhēng)性選舉，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
這將是對(duì)村民委員會(huì)選舉的擴(kuò)展，并對(duì)更廣規(guī)模的‘非政黨式競(jìng)爭(zhēng)選舉’打下實(shí)驗(yàn)的基礎(chǔ)。總之，以公有制為基礎(chǔ)的‘非政黨式競(jìng)爭(zhēng)選舉’，是中國(guó)政治改革可能出現(xiàn)的‘制度創(chuàng)新’。”[16]
據(jù)廣東省人大選聯(lián)委辦公室主任楊成勇透露，該省人大常委會(huì)近日向全國(guó)人大調(diào)研組提交的建議主要有三項(xiàng)：一是改革候選人提名辦法，縣、鄉(xiāng)人大代表選舉，選區(qū)政黨組織一般不再提名；
二、在確定正式代表候選人時(shí)，取消醞釀協(xié)商的辦法，改為預(yù)選確定；
三、將選舉中的“介紹代表候選人”，改為“宣傳介紹代表候選人”。這些建議，就是鼓勵(lì)非對(duì)抗式民主競(jìng)爭(zhēng)。[17]政黨組織不再提名人民代表候選人，顯然是基層選舉“非黨化”的一種實(shí)踐。
在“村級(jí)民主選舉”中，出現(xiàn)了兩種“泛黨化”的作法。一是所謂“兩票制”，其主要內(nèi)容是：在進(jìn)行村黨支部和支部書記選舉時(shí)，先由村民投信任票，村民民意測(cè)驗(yàn)通過(guò)后，再由黨員投選舉票。[18]據(jù)說(shuō)它與美國(guó)的政黨預(yù)選有某種類似之處，但只是貌似而非神同。美國(guó)的政黨預(yù)選推舉的是該黨的公職候選人而非黨內(nèi)職務(wù)，“兩票制”則是一種黨內(nèi)職務(wù)的擴(kuò)大選舉程序；
前者是讓廣義的黨員在公職選舉中先后投兩張票，先選出本黨候選人再在兩黨候選人之間角逐，后者是讓非黨員投信任票，讓黨員投選舉票，以此產(chǎn)生出村黨支部的成員。二是所謂“一肩挑”，即村民委員會(huì)主任和村黨支部書記一身二任，村委會(huì)與黨支部“兩委合一”，具體運(yùn)作模式是：由村民直接海選出村委會(huì)主任，再由當(dāng)選者兼任村黨支部書記；
如果村民海選出來(lái)的村委會(huì)主任不是黨員，則由上級(jí)黨組織責(zé)令原村黨支部書記辭職，再發(fā)展當(dāng)選的村委會(huì)主任入黨并使其當(dāng)選為村黨支部書記。[19]這兩種作法都是在保持“村級(jí)黨組織核心作用”形式不變的前提下，打破中共黨員與非黨員之間的樊籬，讓“基層民主”取代“黨內(nèi)民主”。
最近，湖南省委、省政府辦公廳聯(lián)合發(fā)出通知，規(guī)定在2005年1月1日至6月30日進(jìn)行全省第六次村民委員會(huì)換屆選舉時(shí)，在全省范圍內(nèi)推廣上述兩種作法。通知指出，村民委員會(huì)換屆選舉與村黨組織換屆選舉要有機(jī)結(jié)合，原則上先進(jìn)行村民委員會(huì)換屆選舉，再進(jìn)行村黨組織換屆選舉。村黨組織換屆選舉要充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)外民主，堅(jiān)持和完善“兩推一選”（先由黨員群眾分別推薦，再由黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員）制度，進(jìn)一步提高民主公開化程度和黨員群眾的認(rèn)可程度。提倡黨員通過(guò)法定程序當(dāng)選為村民小組組長(zhǎng)、村民代表。提倡擬推薦的村黨組織書記人選，先參加村民委員會(huì)的選舉，獲得群眾承認(rèn)以后，再推薦為黨組書記人選，如果選不上村民委員會(huì)主任，就不再推薦為黨組織書記人選。[20]
薩托利說(shuō)：“民主不僅僅是一種政治形式，它首先意味著尋求更多的社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)福利”。[21]蔡定劍說(shuō)：“我認(rèn)為，決定人們參與選舉的主要?jiǎng)右蚴牵旱谝�，選舉的機(jī)構(gòu)是有作用的。第二，選舉程序民主公正，人們對(duì)選舉達(dá)到預(yù)期公正的結(jié)果有信心。第三，也是關(guān)鍵的一點(diǎn)，選舉行為與選舉者有利害關(guān)系。選舉沒(méi)有利益動(dòng)機(jī)，再高素質(zhì)的人也不會(huì)為純粹的政治概念去投票。利益動(dòng)機(jī)是選民選舉的決定因素。如果一種選舉制度缺少上述三種因素，那么這種選舉就完全失去對(duì)選民的吸引力，變成了一種負(fù)擔(dān)，要靠行政強(qiáng)制或靠經(jīng)濟(jì)利誘才會(huì)去投票。”[22]事實(shí)上，現(xiàn)在農(nóng)民對(duì)于參加村民自治“海選”的積極性并不很高，原因就在于缺乏必要的利益動(dòng)機(jī)。對(duì)于現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)來(lái)說(shuō)，國(guó)家層次的民主決策比社區(qū)層次的民主決策更關(guān)系到普通選民的切身利益，社區(qū)選舉的投票率低于國(guó)家選舉的投票率，在發(fā)達(dá)國(guó)家是相當(dāng)普遍的現(xiàn)象。可以設(shè)想，如果中國(guó)農(nóng)民能夠通過(guò)國(guó)家層次的選舉投票來(lái)影響農(nóng)村土地、稅費(fèi)、教育政策的走向，他們一定會(huì)比選舉村委會(huì)更加踴躍地參與。
而且，世界各國(guó)的選舉經(jīng)驗(yàn)表明，越是基層的選舉，越容易受金錢、宗族、黑社會(huì)的操縱，越容易被腐蝕和走樣。在缺乏獨(dú)立的新聞媒體監(jiān)督和民主產(chǎn)生的上級(jí)政府監(jiān)督的情況下，基層自治很容易滑向“紳?rùn)?quán)自治”。
蕭功秦提出了“基層民主”可能導(dǎo)致的另一種危險(xiǎn)。“基層民主選舉將會(huì)使地方官員為了爭(zhēng)取地方民眾的選票，而不再對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，因?yàn)橥ㄟ^(guò)選舉而上臺(tái)的官員的權(quán)力合法性來(lái)自當(dāng)?shù)剡x民的委托，而不是來(lái)自于中央的任命。這樣，地方民主選舉，實(shí)際上就是一把雙面刃。一方面，它固然有利于發(fā)揮地方民眾對(duì)官員的監(jiān)督作用，但同時(shí)也會(huì)使中央失去自己的社會(huì)基礎(chǔ)而導(dǎo)致中央權(quán)力空洞化，以及地方對(duì)中央的離心化。這樣就在政治整合上形成新的斷裂�！薄傲制澖淌趶奈靼嘌琅c前蘇聯(lián)等國(guó)的民主化實(shí)踐得出一個(gè)重要結(jié)論，他認(rèn)為，凡是先中央選舉，后地方選舉的民主化國(guó)家，中央就先于地方具有了民主的權(quán)威合法性，這就使中央可以運(yùn)用這種權(quán)威來(lái)抑制地方主義的惡性膨脹。反之，凡是先進(jìn)行地方選舉，然后進(jìn)行中央選舉的國(guó)家，如前蘇聯(lián)，地方領(lǐng)導(dǎo)人先于中央通過(guò)民主程序獲得合法性，這樣，地方政治精英就可以利用這種合法性來(lái)從反對(duì)尚沒(méi)有進(jìn)行民主選舉的中央政府。由于中央不是民選的，因而在與地方斗爭(zhēng)時(shí)缺乏權(quán)威合法性基礎(chǔ)。戈?duì)柊蛦谭蛟谂c其政敵葉利欽的政爭(zhēng)中失敗，這一點(diǎn)可以說(shuō)是一個(gè)重要因素�！盵23]
蕭功秦對(duì)于“基層民主”的“非政黨式競(jìng)爭(zhēng)選舉”也表示懷疑�！案鶕�(jù)以往一些研究中國(guó)農(nóng)村選舉的學(xué)者的研究，從村級(jí)選舉發(fā)展到鄉(xiāng)級(jí)選舉，會(huì)出現(xiàn)一些新的問(wèn)題。由于村一級(jí)的社會(huì)交往過(guò)程比較簡(jiǎn)單，人與人之間能直接接觸而相互了解，村級(jí)選舉的動(dòng)員可以在個(gè)人之間的交流中進(jìn)行，而無(wú)須中介性政治組織的出現(xiàn)。而選舉到了鄉(xiāng)一級(jí)，由于人口規(guī)模較大，居民彼此熟悉程度較低，這就必然會(huì)出現(xiàn)通過(guò)中介性組織來(lái)進(jìn)行拉選票的助選動(dòng)員。這種助選組織發(fā)展到一定階段自然會(huì)形成自主性的政治派群�！盵24]所謂“非黨化”其實(shí)只是非特定形態(tài)（譬如“先鋒隊(duì)”形態(tài)）的政黨化。凡有人群的地方就有政治，凡有政治的地方就有政黨，只不過(guò)政黨的形式會(huì)隨著時(shí)代而變化。
差異投票權(quán)
由于“特色民主”論者常常把對(duì)民主的理解局限于選舉和投票的范疇，因而針對(duì)“西方民主”一人一票的平等選舉權(quán)提出某種修正，就成為“特色民主”的一個(gè)重頭戲。
李光耀說(shuō)：“已故未來(lái)學(xué)家赫爾曼·坎恩曾經(jīng)半開玩笑地說(shuō)道，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)當(dāng)初或許可以實(shí)行一枚飛彈一票制，而聯(lián)合國(guó)大會(huì)則實(shí)行一元一票制。我不能肯定這是否會(huì)被世界各國(guó)接受。不過(guò)，這比世界政府的一人一票制或甚至聯(lián)合國(guó)大會(huì)的一國(guó)一票制更加行得通。這會(huì)更加符合現(xiàn)實(shí)。民主政體的弱點(diǎn)是，人人平等而且都有能力為共同利益作出相等貢獻(xiàn)的假定是錯(cuò)誤的。這使我們進(jìn)退兩難。當(dāng)理想不能符合我們所了解的世界現(xiàn)實(shí)，我們是否要堅(jiān)持推行這些理想？或是作出妥協(xié)，以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)？”[25]
把新加坡包括在內(nèi)，在差異投票權(quán)問(wèn)題上現(xiàn)在有四種做法或主張。一是只說(shuō)不做；
二是正做待改；
三是暗做明不說(shuō)；
四是明說(shuō)明做。
李光耀曾明確表示，他不贊成西方的一人一票的選舉制度，主張精英們可以一人兩票。他這么說(shuō)其實(shí)也是有來(lái)歷的。早期西方的民主制對(duì)選舉權(quán)實(shí)行了若干資格限定，把相當(dāng)一批人排除在選舉過(guò)程之外。實(shí)行普選制后，也有人提出復(fù)數(shù)投票的辦法。J.S.密爾就認(rèn)為，讓無(wú)知者享有和有知者一樣多的權(quán)力不是有益的而是有害的，應(yīng)當(dāng)允許精英們有兩票或兩票以上的投票權(quán)。但是，密爾也罷，李光耀也罷，他們只是說(shuō)說(shuō)而已，并沒(méi)有真的付諸實(shí)施。
《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》的附件一《香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法》規(guī)定：一、行政長(zhǎng)官由一個(gè)具有廣泛代表性的選舉委員會(huì)根據(jù)本法選出，由中央人民政府任命。二、選舉委員會(huì)委員共800人，由下列各界人士組成：工商、金融界200人，專業(yè)界200人，勞工、社會(huì)服務(wù)、宗教等界200人，立法會(huì)議員、區(qū)域性組織代表、香港地區(qū)全國(guó)人大代表、香港地區(qū)全國(guó)政協(xié)委員的代表200人。附件二《香港特別行政區(qū)立法會(huì)的產(chǎn)生辦法和表決程序》規(guī)定：香港特別行政區(qū)立法會(huì)議員每屆60人；
第二屆立法會(huì)的組成如下：功能團(tuán)體選舉的議員30人，選舉委員會(huì)選舉的議員6人，分區(qū)直接選舉的議員24人。工商、金融界（即企業(yè)家、銀行家、資本家的社團(tuán)）與勞工、社會(huì)服務(wù)、宗教等界相比，團(tuán)體總?cè)藬?shù)相差百倍以上，但在選舉委員會(huì)中卻擁有相同的票數(shù)，這是一種強(qiáng)烈地向大資本家階層傾斜的政治設(shè)計(jì)，所以船王董建華被選為特首就是情理中事。在立法會(huì)議員的選舉中，一位著名企業(yè)家既可以在功能團(tuán)體選舉中投票，又可以在選舉委員會(huì)中投票，還可以在分區(qū)直接選舉中投票；
他一人具有三重投票權(quán)，而其每一投票權(quán)又具有不同的權(quán)重：在選舉委員會(huì)中的一票相當(dāng)于在功能團(tuán)體選舉中的幾十票，在功能團(tuán)體選舉中的一票相當(dāng)于分區(qū)直接選舉中的上百票。香港現(xiàn)行選舉制度的不公正性是顯而易見(jiàn)的，所以香港的主流政黨都已表態(tài)要在2012年前改革選舉制度，實(shí)行一人一票的普選。
差異投票權(quán)在中國(guó)內(nèi)地的選舉實(shí)踐中處處可見(jiàn)。譬如說(shuō)，在城市基層選舉中，以無(wú)業(yè)和退休人員為主體的居委會(huì)選區(qū)幾百人選一名人民代表，在知識(shí)分子扎堆的大學(xué)選區(qū)卻要幾千人選一名人民代表；
“省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)選全國(guó)人民代表大會(huì)代表的名額，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配”，因而，2002年上�？�?cè)丝?625萬(wàn)人，福建總?cè)丝?466萬(wàn)人，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表的分配額卻是上海64名，福建63名；
更與其人數(shù)不成比例的是，總兵員200多萬(wàn)的中國(guó)人民解放軍，產(chǎn)生了第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表268名。但是，這種差異投票權(quán)的實(shí)踐在理論上并沒(méi)有被加以肯定，因?yàn)樵趹椃ㄖ幸呀?jīng)明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限、都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”；
“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等�！�
“特色民主”論者則要求把差異投票權(quán)變成一種具有“政治正確性”的理論和憲法權(quán)利。有人建議在中央和省級(jí)人大中設(shè)立政黨院和人民院，兩院人數(shù)相同。[26]由六千萬(wàn)中共黨員選舉半數(shù)人民代表，由幾億非黨員選民選舉另一半人民代表，這就是法定的差異投票權(quán)。
蔣慶主張：王道政治在“治道”上實(shí)行議會(huì)制，行政系統(tǒng)由議會(huì)產(chǎn)生，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。議會(huì)實(shí)行三院制，每一院分別代表一重合法性。三院可分為“通儒院”、“庶民院”、“國(guó)體院”，“通儒院”代表超越神圣的合法性，“庶民院”代表人心民意的合法性，“國(guó)體院”代表歷史文化的合法性。“通儒院”由推舉與委派產(chǎn)生，“庶民院”由普選與功能團(tuán)體選舉產(chǎn)生，“國(guó)體院”由世襲與指定產(chǎn)生�！巴ㄈ逶骸弊h長(zhǎng)由儒教公推之大儒擔(dān)任，終身任職制，可不到位，委派代表主持院事；
議員來(lái)源有兩個(gè)途徑：一、社會(huì)公推之儒家民間賢儒，二、國(guó)家成立通儒學(xué)院，專門培養(yǎng)精通《四書》《五經(jīng)》等儒家經(jīng)典之儒士，經(jīng)過(guò)政治實(shí)習(xí)和考核，委派到國(guó)家、省、市、縣級(jí)議會(huì)任議員。其議員產(chǎn)生之規(guī)則制度可效仿吾國(guó)古代之“薦舉制”與“科舉制”�！笆裨骸弊h長(zhǎng)議員則按西方民主政治議會(huì)產(chǎn)生的規(guī)則與程序產(chǎn)生�！皣�(guó)體院”議長(zhǎng)由孔府衍圣公世襲，議員則由衍圣公指定吾國(guó)歷代圣賢后裔、歷代君主后裔、歷代歷史文化名人后裔、社會(huì)賢達(dá)以及道教界、佛教界、回教界、喇嘛教界、基督教界人士產(chǎn)生。[27]在他的政治設(shè)計(jì)中，既有普選，又有功能團(tuán)體選舉，還有“儒教公推”，所謂“精通《四書》《五經(jīng)》等儒家經(jīng)典之儒士”顯然在其中享有多重投票權(quán)和不同權(quán)重的投票權(quán)。
選舉民主并不是當(dāng)代憲政民主的全部?jī)?nèi)容，但可以說(shuō)是它的基礎(chǔ)。根據(jù)《2002年度人類發(fā)展報(bào)告——在碎裂的世界中深化民主》，全球近200個(gè)國(guó)家中有140個(gè)實(shí)行了選舉民主；
其中占世界人口57%的82個(gè)國(guó)家是完全民主和保障人權(quán)的，它們擁有自由的媒體和獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)，可稱之為自由民主或憲政民主國(guó)家。如果不能保障最起碼的一人一票的選舉制度，你可以把它稱為任何一種政治制度，但恐怕不好再稱為民主制度，哪怕是“特色民主”制度。一人一票選舉制度能夠起到的最重要的作用，是幫助形成對(duì)于現(xiàn)行政治規(guī)則的普遍共識(shí)，加強(qiáng)政治一體化和國(guó)家認(rèn)同感。美國(guó)就是在這方面一個(gè)極好的事例，它是這個(gè)世界上文化同質(zhì)性最低、社會(huì)經(jīng)濟(jì)差異很大的國(guó)家，然而，憲政民主制度的正義能夠平衡掉所有巨大的差異，創(chuàng)造了世界上最強(qiáng)烈和穩(wěn)定的國(guó)家認(rèn)同感。上述種種“特色民主”論，都體現(xiàn)出對(duì)政治正義的藐視和蔑視，因而絲毫無(wú)助于消弭中國(guó)所面臨的階級(jí)分化、民族矛盾和體制內(nèi)外對(duì)抗，只會(huì)對(duì)國(guó)家認(rèn)同危機(jī)起到火上加油的作用。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
二、“民主特色”舉例
中國(guó)將要建設(shè)的民主制度體系，應(yīng)當(dāng)適合中國(guó)的國(guó)情與歷史，體現(xiàn)出泱泱大國(guó)的一種特色。這種“民主特色”究竟是些什么內(nèi)容，有待爭(zhēng)論，有待試驗(yàn)，最終取決于不同社會(huì)力量間角逐所形成的歷史合力。下面是筆者對(duì)于中國(guó)“民主特色”的幾點(diǎn)設(shè)想。
多樣化地方體制
現(xiàn)代國(guó)家從結(jié)構(gòu)形態(tài)上可分為單一制和聯(lián)邦制。美國(guó)和德國(guó)是典型的聯(lián)邦制國(guó)家，法國(guó)和日本是典型的單一制國(guó)家，簡(jiǎn)單回顧它們?cè)谥醒肱c地方（包括聯(lián)邦成員單位）關(guān)系上的發(fā)展，可以看出明顯的趨同。前者由分散走向集中，后者由集權(quán)走向分權(quán)，演變的結(jié)果是實(shí)同名異、大同小異的合作與平衡型的地方自治格局。目前，美國(guó)的“競(jìng)爭(zhēng)型聯(lián)邦制”，德國(guó)的“合作型聯(lián)邦制”，英國(guó)的“完全的地方自治”，法國(guó)和日本的“不完全的地方自治”，雖然有其各自特點(diǎn)，但用美國(guó)學(xué)者奧斯特羅姆的說(shuō)法，都可以歸為“復(fù)合共和制”[28]的地方政府制度。這一制度的基本特征：一是分權(quán)，即中央和地方政府各有劃分明確的事務(wù)范圍，并且在各自事務(wù)范圍內(nèi)，享有充分自主權(quán)；
二是制衡，即地方政府有足夠的憲政保障或政治實(shí)力，可以反制中央的隨意干預(yù)，使之不能單方面削減地方政府的自主權(quán)；
三是合作，中央政府和地方政府在某些事項(xiàng)上聯(lián)合作業(yè)或混合財(cái)政。
除少數(shù)島嶼國(guó)家、城市國(guó)家，世界上多數(shù)民主國(guó)家都有一級(jí)或兩級(jí)地方自治政府，例如日本就設(shè)有都道府縣、市町村兩級(jí)地方自治體。但是，中國(guó)由于國(guó)家大、人口多，不能像日本那樣只設(shè)兩級(jí)地方政府。在現(xiàn)行省、地、縣、鄉(xiāng)四級(jí)地方行政區(qū)劃里，有的地方層級(jí)還要管轄一百多個(gè)下級(jí)地方行政單位，如果撤銷其中的兩個(gè)層級(jí)，有的地方層級(jí)就要管轄上千個(gè)下級(jí)地方行政單位了，這樣過(guò)于扁平化的組織架構(gòu)已經(jīng)超出了有效管理的最大極限。將現(xiàn)有的四級(jí)地方行政建制全部改為地方自治體也是不合適的。地方自治的核心是自治權(quán)限的劃分，而要在四級(jí)地方自治體之間清晰明確地劃分事權(quán)，使其各得其所，沒(méi)有職權(quán)上的重迭，事實(shí)上很難辦到。根據(jù)各國(guó)慣例，地方自治體的權(quán)力機(jī)構(gòu)和行政首長(zhǎng)由居民直接選舉產(chǎn)生，再加上全國(guó)性選舉，如果一個(gè)選民必須參加這么多場(chǎng)選舉，也是不勝其煩的事。如果像有些學(xué)者建議的那樣，全盤打亂現(xiàn)行地方行政區(qū)劃，縮省、廢地、并縣、虛鄉(xiāng)（鄉(xiāng)政府改為鄉(xiāng)公所），實(shí)行三級(jí)地方行政建制，則會(huì)造成整個(gè)行政系統(tǒng)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)人心惶惶、動(dòng)蕩不安，并會(huì)造成大量的地方無(wú)形資產(chǎn)的損失。根據(jù)中國(guó)的具體國(guó)情，筆者主張?jiān)诓粚?duì)現(xiàn)行地方行政區(qū)劃作大的調(diào)整的情況下，實(shí)行地方自治與地方行政的混合地方體制。
未來(lái)的中國(guó)地方政府體系應(yīng)當(dāng)把現(xiàn)有的各級(jí)地方建制劃分為地方自治體與非自治的地方行政體。將中央直轄市、地級(jí)市和地區(qū)改組為都、府、州（直轄市改稱都，計(jì)劃單列市、省會(huì)城市、政府所在城市人口超過(guò)總?cè)丝?0%的地級(jí)市改稱府，一般的地級(jí)市和地區(qū)改稱州），確定為上級(jí)地方自治單位，簡(jiǎn)稱地方自治體；
以按新標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立的市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和坊（即現(xiàn)在大城市中的街道）為下級(jí)地方自治單位，簡(jiǎn)稱社區(qū)自治體。都、府、州與市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、坊，均應(yīng)確定為法人，在法律上享有獨(dú)立的人格，擁有可自行支配的法人財(cái)產(chǎn)，并依法行使各項(xiàng)自治權(quán)。兩級(jí)自治體均應(yīng)制定自治章程，自治機(jī)構(gòu)和行政首長(zhǎng)均應(yīng)由居民直接選舉產(chǎn)生，自治機(jī)構(gòu)均應(yīng)享有地方立法權(quán)。兩級(jí)自治體均應(yīng)有獨(dú)立的財(cái)政來(lái)源。省、縣暫時(shí)保留為非自治的地方行政體。
實(shí)行地方自治后，省的作用將逐步削弱。未來(lái)的省不是自治團(tuán)體，不是法人，而具有中央派出機(jī)構(gòu)和地方自治體聯(lián)合體的雙重地位。省設(shè)省長(zhǎng)和省參議會(huì)，省長(zhǎng)由中央委任，代表中央政府監(jiān)督該省的各級(jí)地方自治，并執(zhí)行中央政府交辦的各項(xiàng)任務(wù)；
省參議會(huì)由都、府、州自治機(jī)構(gòu)委派的成員組成，決定地方自治體委托省長(zhǎng)及其領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)辦理的事項(xiàng)。省沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)政來(lái)源，其收入由中央撥款和地方自治體撥款兩部分組成，并分別支出于中央交辦及地方自治體聯(lián)合委辦的事項(xiàng)。由于大部分行政管理職能移交給地方自治體，并且原省屬國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)也分配給地方自治體，省級(jí)行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)與編制可以大幅度精簡(jiǎn)。
都、府、州作為上級(jí)地方自治體，在各級(jí)地方行政建制中將發(fā)揮最重要的作用，成為與中央相對(duì)而言的主要一級(jí)地方。我們主張，把全國(guó)的公務(wù)員分為中央公務(wù)員和地方公務(wù)員兩個(gè)系列，中央政府與省政府的公務(wù)員屬于中央公務(wù)員系列，都、府、州以下各級(jí)政府的公務(wù)員屬于地方公務(wù)員系列。地方公務(wù)員的考任、晉升、培訓(xùn)、待遇等由各都、府、州的人事機(jī)構(gòu)自主管理。全國(guó)的稅務(wù)機(jī)關(guān)分為國(guó)稅局與地稅局兩個(gè)系統(tǒng)，國(guó)稅局由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一管理，在各省及省以下建制設(shè)分支機(jī)構(gòu)；
地稅局隸屬都、府、州政府，在各縣、市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)設(shè)分支機(jī)構(gòu)。下級(jí)地方自治體不設(shè)獨(dú)立的稅務(wù)機(jī)構(gòu)，歸其管轄的稅收由地稅局代征�，F(xiàn)在由省管轄的大部分經(jīng)濟(jì)、科技、文化、教育、警察事務(wù)等，均可下放到都、府、州，作為地方自治體的自治行政事務(wù)。
縣政府可采用“雙重職能兼行架構(gòu)”，縣長(zhǎng)由上級(jí)地方自治體（都、府、州）任命，既負(fù)責(zé)執(zhí)行國(guó)家和上級(jí)地方自治體委托事項(xiàng)，又負(fù)責(zé)執(zhí)行縣參議會(huì)議決事項(xiàng)。在今后一個(gè)時(shí)期中，多數(shù)的縣（包括現(xiàn)在的縣級(jí)市）只能設(shè)立一個(gè)縣轄市（可仿照臺(tái)灣的作法，縣政府所在地的鎮(zhèn)，無(wú)論人口多寡，一律改設(shè)縣轄市）；
如果一個(gè)縣有一個(gè)以上的縣轄市，則以縣政府所在地的市為該縣的首市。通常情況下，可以任命首市市長(zhǎng)兼任縣長(zhǎng)。這大致相當(dāng)于1930年代后期普遍實(shí)行的“專員兼縣”，也相當(dāng)于1982年以前法國(guó)由省長(zhǎng)兼任大區(qū)長(zhǎng)。如果采用這種辦法，由現(xiàn)在的縣級(jí)市重組為縣和縣轄市，其過(guò)渡也會(huì)比較順利。縣的議事機(jī)構(gòu)稱縣參議會(huì)，是為了與完全意義上的自治議會(huì)區(qū)別開來(lái)�？h參議員的產(chǎn)生方式可以有三種：一種是清末民初的議事會(huì)方式，由市鎮(zhèn)鄉(xiāng)的選民直接選舉縣參議員。另一種是1940年代的參議會(huì)方式，由市鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治權(quán)力機(jī)構(gòu)選舉縣參議員，并得酌加依法成立之職業(yè)團(tuán)體代表為縣參議員。第三種方式是王力雄推薦的“逐層遞選制”，[29]由市鎮(zhèn)鄉(xiāng)長(zhǎng)兼任縣參議員，俄羅斯上議院——聯(lián)邦委員會(huì)的成員在普京改革以前便是由州、邊疆區(qū)、共和國(guó)等聯(lián)邦主體的行政長(zhǎng)官兼任。法國(guó)大區(qū)議會(huì)的議員產(chǎn)生方式，則是上述三種方式的大拼盤、大雜燴。究竟哪一種方式更適合，可以在實(shí)踐檢驗(yàn)基礎(chǔ)上，由各上級(jí)地方自治體（都、府、州）自行決定，不必由中央政府統(tǒng)一規(guī)定。
按新標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立的市是城市型而不是地域型的，適域型而不是廣域型的。都會(huì)城市、府會(huì)城市不設(shè)市，由都、府直接管轄市區(qū)中的坊；
州會(huì)城市則設(shè)市，其中較大的市下可分區(qū)設(shè)署，但一般情況下不再設(shè)基層自治體。（譬如說(shuō)，北京都下面不設(shè)北京市，由都直接管轄月壇坊、順義市；
濟(jì)南府下面不設(shè)濟(jì)南市；
滄州下面則可以設(shè)滄州市。）市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、坊的自治職能與自治機(jī)構(gòu)，根據(jù)地方自治體批準(zhǔn)的自治章程來(lái)確定。不論是實(shí)行市（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、坊）長(zhǎng)—議會(huì)制、議會(huì)—市（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、坊）經(jīng)理制或委員會(huì)制，各地均可嘗試。
恢復(fù)村公所，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)，村長(zhǎng)、村干事等由鄉(xiāng)鎮(zhèn)委任，并列入地方公務(wù)員系列。所有經(jīng)考試獲得地方公務(wù)員資格者，均從擔(dān)任村長(zhǎng)、村干事起步。村民委員會(huì)繼續(xù)保留，其成員為無(wú)薪職，由村民選舉產(chǎn)生，一方面發(fā)揮村參議會(huì)的功能，一方面作為類似于日本財(cái)產(chǎn)區(qū)管理會(huì)的準(zhǔn)自治機(jī)構(gòu)。根據(jù)現(xiàn)行憲法，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地及自留山等，屬于集體所有，具體地說(shuō)，就是歸村（村社）所有。村民委員會(huì)代表村民，在法律允許的范圍內(nèi)行使村有土地的所有權(quán)。城市中的居民委員會(huì)名義上是“群眾性自治組織”，實(shí)際上不少地方的居委會(huì)主任已經(jīng)由公務(wù)員擔(dān)任，不如名正言順地將其改為市、坊的派出單位。采用歷史上久已有之的里為名稱，由社區(qū)自治體派出公務(wù)員為里長(zhǎng)，由里內(nèi)居民選舉里委會(huì)。
近年來(lái)，頗有一些學(xué)者主張中國(guó)實(shí)行聯(lián)邦制，把現(xiàn)有的省級(jí)行政建制都改造成聯(lián)邦主體單位，筆者是不贊成的。根據(jù)王麗萍的研究，當(dāng)今世界上的28個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家中，有25個(gè)選擇聯(lián)邦制是與構(gòu)建民族國(guó)家同步的，也就是說(shuō)，聯(lián)邦制是建立統(tǒng)一國(guó)家的必要手段和最佳途徑。只有蘇丹、斯里蘭卡和比利時(shí)是建立了單一制國(guó)家后，再改為聯(lián)邦制。[30]其中前兩個(gè)國(guó)家現(xiàn)在仍陷于內(nèi)戰(zhàn)之中，聯(lián)邦制國(guó)家最終能否建立起來(lái)，還是一個(gè)疑問(wèn)。其實(shí)孫中山對(duì)于這個(gè)問(wèn)題早有論述：“主張聯(lián)省自治的人，表面上以為美國(guó)的地方基礎(chǔ)有許多小邦，各邦聯(lián)合，便能自治，便能富強(qiáng)；
中國(guó)的地方基礎(chǔ)也有許多行省，也應(yīng)該可以自治，可以富強(qiáng)，殊不知美國(guó)在獨(dú)立時(shí)候的情形究竟是怎么樣。美國(guó)當(dāng)獨(dú)立之后為什么要聯(lián)邦呢？是因?yàn)槟鞘钕騺?lái)完全分裂，不相統(tǒng)屬，所以不能不聯(lián)合起來(lái)�！袊�(guó)的各省在歷史上向來(lái)都是統(tǒng)一的，不是分裂的，不是不能統(tǒng)屬的；
而且統(tǒng)一之時(shí)就是治，不統(tǒng)一之時(shí)就是亂的�！绹�(guó)的富強(qiáng)，是各邦統(tǒng)一的結(jié)果，不是各邦分裂的結(jié)果。中國(guó)原來(lái)既是統(tǒng)一的，便不應(yīng)該把各省再來(lái)分開�！盵31]
原來(lái)既是統(tǒng)一的便不應(yīng)該再分開，原來(lái)尚未統(tǒng)一的便可以聯(lián)邦制的方式聯(lián)合起來(lái)�；谶@個(gè)理由，筆者認(rèn)為，聯(lián)邦制可以是臺(tái)灣海峽兩岸中國(guó)人實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的選項(xiàng)之一。未來(lái)的一個(gè)中國(guó)，可以在一個(gè)很長(zhǎng)的過(guò)渡時(shí)期里實(shí)行多樣化的地方制度。一般地區(qū)實(shí)行地方自治，少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行民族區(qū)域自治，港澳地區(qū)實(shí)行特別行政區(qū)制度，臺(tái)澎金馬地區(qū)根據(jù)兩岸談判的結(jié)果，實(shí)行聯(lián)邦制、邦聯(lián)制或者任何一種雙方都能接受的制度。
特殊兩院制
非普選產(chǎn)生的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議，已經(jīng)有55年的歷史了。全國(guó)人民代表大會(huì)成立以前，它曾代行全國(guó)人大的職權(quán)，全國(guó)人民代表大會(huì)成立之后，它仍然享有崇高的地位，與前者并稱“兩會(huì)”，但在憲法上卻沒(méi)有規(guī)定其職權(quán)與功能。
類似的非經(jīng)普選產(chǎn)生的國(guó)家議事機(jī)構(gòu)，在中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議之前就有先例。譬如國(guó)民政府于1946年“邀請(qǐng)各黨派代表及社會(huì)賢達(dá)共商國(guó)是”的政治協(xié)商會(huì)議（所謂“舊政協(xié)”），又譬如國(guó)民政府于1938年成立的“戰(zhàn)時(shí)之中央民意機(jī)關(guān)”國(guó)民參政會(huì)。更早則有1910年清廷成立的將“庶政公諸輿論”，以“為他日設(shè)議院之權(quán)輿”的資政院。也就是說(shuō)，此類機(jī)構(gòu)在中國(guó)已經(jīng)有近百年之傳統(tǒng)。
在全國(guó)政協(xié)委員及其他各界人士中，要求給予中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議某種憲法性權(quán)力的呼聲甚高。如果在憲法上沒(méi)有一個(gè)明確的身份，全國(guó)各級(jí)政協(xié)的幾十萬(wàn)委員，每年開銷甚大，時(shí)間投入甚多，卻不能發(fā)揮任何實(shí)質(zhì)性的作用，純屬“陪太子讀書”的政治擺設(shè)。與其這樣，還不如制定相應(yīng)的名譽(yù)頭銜，設(shè)立幾種勛章與勛位。
所提出的替代辦法就是把政協(xié)改造為兩院制議會(huì)中與人大（人民院）并列的另一院。筆者認(rèn)為，這不應(yīng)當(dāng)是一般意義上的兩院制，而是特殊兩院制。全國(guó)政協(xié)的替代者不應(yīng)當(dāng)以美國(guó)的參議院為樣板，而應(yīng)當(dāng)以英國(guó)的上議院為典范。美國(guó)參議院具有與眾議院同等的權(quán)力，在外交與人事任免方面甚至比后者權(quán)力更大，因?yàn)閮稍和瑸槠者x產(chǎn)生。英國(guó)上議院的憲法權(quán)力低于下議院，當(dāng)兩院在所議事項(xiàng)上達(dá)不成一致意見(jiàn)時(shí)，以下議院的決議為準(zhǔn)，因?yàn)橄伦h院是由選民選舉產(chǎn)生而上議院則否。
改組后的全國(guó)政協(xié)可以包括三個(gè)組成部分：學(xué)術(shù)院、民族院、社會(huì)院。學(xué)術(shù)院可以法國(guó)學(xué)術(shù)院為樣板，由博學(xué)鴻儒組成。民族院應(yīng)按照人口多少分成幾個(gè)檔次分配名額，并保證每個(gè)民族至少有一名代表。社會(huì)院由各行各業(yè)、各社會(huì)團(tuán)體的代表組成，屬于基爾特類型的機(jī)構(gòu)。以上三院只是表明來(lái)源的不同，在議事和表決時(shí)則混在一起，作為一個(gè)共同組織來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)。其產(chǎn)生方式可以多樣化，部分由國(guó)家元首指定，部分由相關(guān)人士推舉，部分由功能團(tuán)體選舉。由于并非由全國(guó)選民普選產(chǎn)生，其憲法權(quán)力應(yīng)當(dāng)?shù)陀谟善者x產(chǎn)生的代議機(jī)構(gòu)。可以設(shè)想，允許該機(jī)構(gòu)駁回一次由普選產(chǎn)生的代議機(jī)構(gòu)的決議，當(dāng)后者第二次通過(guò)相同決議時(shí)，便可以直接提交國(guó)家元首簽署后成為法律。
由一人一票方式產(chǎn)生的議院擁有最后決定權(quán)，這表明“特殊兩院制”仍然遵循“人民主權(quán)”、“選舉權(quán)平等”的民主原則，與蔣慶按照“王道政治三重合法性”（天道、人道、歷史文化之道的合法性）設(shè)計(jì)的“三院制”是不同的。
政務(wù)官考選制
發(fā)達(dá)國(guó)家目前普遍實(shí)行文官考任制。據(jù)稱，這個(gè)制度借鑒了中國(guó)的科舉制度，并加上了一些新的特征：側(cè)重科學(xué)而非倫理的考試內(nèi)容，高級(jí)文官、低級(jí)文官、外交官……的分類考試，以及與民主制度下政黨輪替相適應(yīng)的文官常任制和政治中立化。
政府公職人員可以分為兩類：政務(wù)官和文官（事務(wù)官），或者特殊職公務(wù)員和一般職公務(wù)員。中國(guó)自隋唐至清末的科舉制度其實(shí)是政務(wù)官考任制而非文官考任制。在帝制中國(guó)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
與現(xiàn)在的文官或者說(shuō)一般職公務(wù)員相對(duì)應(yīng)的是吏，吏的來(lái)源五花八門，就是沒(méi)有科舉出身的。在當(dāng)代發(fā)達(dá)國(guó)家，政務(wù)官實(shí)行選任制，文官則實(shí)行考任制，這與古代中國(guó)的官吏制度截然不同，其相似性是錯(cuò)位的相似性。
孫中山認(rèn)為：不僅外國(guó)有三權(quán)憲法，中國(guó)也有“三權(quán)憲法”�！耙皇蔷龣�(quán)，一是考試權(quán)，一是彈劾權(quán)。而君權(quán)則兼有立法、行政、司法三權(quán)”�！拔覀儸F(xiàn)在要集合中外的精華，防止一切的流弊，便要采用外國(guó)的行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)，加入中國(guó)的考試權(quán)和監(jiān)察權(quán)，連成一個(gè)很好的完壁，造成一個(gè)五權(quán)分立的政府。”“單憑選舉來(lái)任命國(guó)家公仆，從表面看來(lái)似乎公平，其實(shí)不然”，引入考試權(quán)的目的是“矯選舉之弊”。他指出，在美國(guó)，鑒于民選存在的許多弊端，曾有人試圖進(jìn)行補(bǔ)救，如有人“想出限制選舉底法子：要有資格才有選舉權(quán)”。但是孫中山認(rèn)為，限制選舉人的法子“不是一種好辦法”，因?yàn)椤斑@種限制選舉于現(xiàn)代潮流平等自由主旨不合”；
為了“除卻盲從濫選，及任用私人之流弊”，“最好的辦法”不是限制選舉人，而是“限制被選舉人”。將考試和選舉結(jié)合起來(lái)，通過(guò)考試辨其才，由選舉判斷其品德，才能“最嚴(yán)密、最公平地選拔人才，使優(yōu)秀人士掌管國(guó)務(wù)”。具體做法是：首先確立“一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”，不是看被選舉人是否“擁有若干財(cái)產(chǎn)”，而是看他是否“有才有德，或有什么能干”。其次由職掌考試權(quán)的專門機(jī)構(gòu)（考試院）舉辦考試，以確定被選舉人是否具備了相應(yīng)的資格。最后，“就此資格中，再加以選舉”�！耙院髧�(guó)家用人行政，凡是我們的公仆都要經(jīng)過(guò)考試，不能隨便亂用”。[32]
1924年1月23 日，孫中山親手制定的《國(guó)民政府建國(guó)大綱》第十五條規(guī)定：“凡候選及任命官員，無(wú)論中央與地方，皆須經(jīng)中央考試銓定資格者乃可�！边@一原則被納入國(guó)民政府成立后所制定的《考試法》。依據(jù)此法，1940年公布《縣參議員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表候選人考試暫行條例》。1943年又公布了《省縣公職候選人法》，規(guī)定：省縣公職候選人之考試，分為甲、乙兩種，經(jīng)甲種考試及格者，得為省縣參議會(huì)議員候選人，經(jīng)乙種考試及格者，得為鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表及鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)候選人�？荚嚪椒ǚ譃樵囼�(yàn)和檢核。檢核辦法除審查資格外，得舉行測(cè)驗(yàn)或口試。試驗(yàn)科目及檢核辦法，由考試院定之。市公職候選人考試，準(zhǔn)用本法之規(guī)定。[33]
孫中山所說(shuō)美國(guó)有人“想出限制選舉底法子”，就是美國(guó)著名政治學(xué)家沙特斯耐德(E. E. Schattschneider)所謂的“1896年系統(tǒng)”。“1896年系統(tǒng)”設(shè)置了一系列旨在限制普通民眾參與選舉的制度：選民要通過(guò)一系列復(fù)雜繁瑣的“識(shí)字水平測(cè)驗(yàn)”，要交“人頭稅”，才具有選民資格；
選民登記從永久性登記改為年度登記，從非本人登記改為本人現(xiàn)場(chǎng)登記。由于登記的規(guī)定時(shí)間短、地點(diǎn)遠(yuǎn)，要求選民每年本人現(xiàn)場(chǎng)登記的動(dòng)機(jī)顯然是要減少有效選民的數(shù)量，而被減下去的選民往往是通不過(guò)這些繁瑣程序的勞動(dòng)大眾。1840年至1896年，美國(guó)總統(tǒng)選舉的投票率一直在百分之七十至八十之間，由于上述的限制性安排，使總統(tǒng)選舉的投票率從1896年的百分之七十九下降到1920年的百分之四十九，直至今天，美國(guó)總統(tǒng)選舉的投票率還在這個(gè)數(shù)字徘徊。1965年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《投票權(quán)法案》取消了對(duì)黑人投票的一系列額外限制，但在選民登記上仍未做出簡(jiǎn)化。1983年以來(lái)，已有多種簡(jiǎn)化“選民登記程序”的方案提出，以使更多的人通過(guò)多種渠道得以登記，如領(lǐng)取汽車執(zhí)照的地點(diǎn)可進(jìn)行選民登記，容許通過(guò)郵政信件進(jìn)行登記，容許在總統(tǒng)選舉當(dāng)天登記參選，等等。但是，按照沙特斯耐德的看法，美國(guó)政治至今仍未能完全擺脫“1896年系統(tǒng)”。[34]對(duì)選舉人進(jìn)行限制，也就是“等級(jí)制民主”論者所鼓吹的辦法，是違背歷史發(fā)展潮流的，是未來(lái)中國(guó)民主制度所不能接受的。
對(duì)被選舉人先進(jìn)行考試的辦法，如果放在19世紀(jì)末、20世紀(jì)初，仍有可能被認(rèn)為是一種“精英民主”。因?yàn)樵谀莻�(gè)時(shí)候，英國(guó)、德國(guó)等國(guó)的議會(huì)中，有不少工人出身的議員，如果進(jìn)行選舉前考試或檢核，就很可能會(huì)被排斥在議會(huì)大門之外�，F(xiàn)在，高等教育在許多國(guó)家已經(jīng)進(jìn)入普及化階段，而政府管理工作的復(fù)雜性也已經(jīng)大大增加，對(duì)政務(wù)官實(shí)行考選制，可以說(shuō)正是恰逢其時(shí)。
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[1] 冼巖：《中國(guó)政治改革前景展望》，載網(wǎng)刊《多維周刊》，總179期。
[2] 冼巖：《中國(guó)民主道路，不去拉美，也不去東南亞》，載“改造與建設(shè)”網(wǎng)站。
[3] 《本網(wǎng)專訪常欣欣：精英民主更適合中國(guó)》，載“德國(guó)之聲”網(wǎng)站。
[4] 楊淑明：《智識(shí)民主的發(fā)展歷程──論“智識(shí)民主”（之18）》，載網(wǎng)刊《民主論壇》。
[5] 蕭功秦：《“黨內(nèi)民主論”的出現(xiàn)及其前景評(píng)估》，載普林斯頓：《當(dāng)代中國(guó)研究》，2002年 第2期。
[6] 同上。
[7] 參見(jiàn)吳庸：《追蹤“為江青平反”的背景》，載“改造與建設(shè)”網(wǎng)站。
[8] 《學(xué)者建議中共領(lǐng)導(dǎo)體制應(yīng)三權(quán)制衡》，載《聯(lián)合報(bào)》，2002年3月13日。
[9] 參見(jiàn)王思睿：《為什么不是“中國(guó)的民主”？》，載北京：《戰(zhàn)略與管理》，2002年第5期。
[10] 轉(zhuǎn)引自劉軍寧：《中國(guó)政治體制改革――黨內(nèi)民主，抑或憲政民主？》，載“多維新聞網(wǎng)”網(wǎng)站
[11] 儲(chǔ)建國(guó)：《一黨立憲：小康社會(huì)的治理體制》，載“公法評(píng)論”網(wǎng)站。
[12] 同上。
[13] 劉大生：《三論黨主立憲——憲法中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨的職權(quán)及其程序》，載“北大法律信息網(wǎng)”網(wǎng)站。
[14] 劉大生：《再論黨主立憲制——答邸乘光同志》，載“北大法律信息網(wǎng)”網(wǎng)站。
[15] 龐忠甲：《邁向二十一世紀(jì)民主──試論中國(guó)政改優(yōu)化創(chuàng)新超越之路》，載“多維新聞網(wǎng)”。
[16] 崔之元：,中國(guó)政治改革的新思路：非政黨式競(jìng)爭(zhēng)選舉》，載“中評(píng)網(wǎng)”網(wǎng)站。
[17] 戴長(zhǎng)瀾：《深圳非對(duì)抗式民主競(jìng)爭(zhēng)吸引全國(guó)人大眼球》，載《中國(guó)青年報(bào)》，2004年10月26日。
[18] 特約記者王卉對(duì)民政部前基層政權(quán)建設(shè)司副司長(zhǎng)王振耀的采訪，載1998年7月16日《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》。
[19] 張英洪：《村民自治的路徑依賴》，載《湖南公安高等�？茖W(xué)校學(xué)校學(xué)報(bào)》，轉(zhuǎn)引自“中國(guó)選舉與治理網(wǎng)”網(wǎng)站。
[20] 轉(zhuǎn)引自呼霓：《湖南部署村級(jí)換屆選舉 選不上村主任不能當(dāng)書記》，載《東方新報(bào)》，2004年11月25日。
[21] 轉(zhuǎn)引自王旭：《鄉(xiāng)村中國(guó)的基層民主：國(guó)家與社會(huì)的權(quán)力互強(qiáng)》。
[22] 蔡定劍：《選舉在中國(guó)》，載廣州：《南風(fēng)窗》，2002.3下，21-23頁(yè)。
[23] 蕭功秦：《新加坡的“選舉權(quán)威主義”及其啟示――兼論中國(guó)民主發(fā)展的基本路徑》，載北京：《戰(zhàn)略與管理》，2003年第1期。
[24] 同上。
[25] 《李光耀40年政論選》，新加坡：現(xiàn)代出版社，1994年3月版，571頁(yè)。
[26] 黃寶華：《中國(guó)當(dāng)前最需要什么？（續(xù)）》，載“新青年”網(wǎng)站。
[27] 蔣慶：《王道政治是當(dāng)今中國(guó)政治的發(fā)展方向——蔣慶先生答何謂王道政治的提問(wèn)》，載“公法評(píng)論”網(wǎng)站。
[28] 參見(jiàn)毛壽龍：《政治制度的設(shè)計(jì)原則——〈復(fù)合共和制的政治理論〉中文版譯序》，載“制度分析與公共政策”。
[29] 參見(jiàn)王力雄：《溶解權(quán)力——逐層遞選制》，網(wǎng)上電子書。
[30] 王麗萍：《聯(lián)邦制與世界秩序》，北京大學(xué)出版社，2000年版，49頁(yè)。
[31] 孫中山：《三民主義》，民權(quán)主義第四講，載“近代中國(guó)”網(wǎng)站，數(shù)字文獻(xiàn)。
[32] 轉(zhuǎn)引自韋杰廷等：《孫中山民權(quán)主義探微》，廣西師范大學(xué)出版社，1995年版，225-226頁(yè)；
鄭淑芬：《簡(jiǎn)論孫中山考試權(quán)、監(jiān)察權(quán)獨(dú)立的思想》，載北京：《中國(guó)青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)》，2000年第2期。
[33] 載中國(guó)第二歷史檔案館：《國(guó)民黨政府政治制度檔案史料選編》，上冊(cè)，合肥：安徽教育出版社，1994年版，341-343頁(yè)。
[34] 崔之元：《中國(guó)政治改革的新思路：非政黨式競(jìng)爭(zhēng)選舉》，載“烏有之鄉(xiāng)”網(wǎng)站。
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