賀雪峰：稅費(fèi)改革的政治邏輯與治理邏輯

　　一

　　河南扶溝縣孫敬林縣長說，現(xiàn)在想起取消農(nóng)業(yè)稅前的干群關(guān)系都有些后怕。我聽了心中一震，同時又很認(rèn)同。因為缺乏從農(nóng)村提取資源的手段，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也因為層層加碼而的確太重，到了世紀(jì)之交，農(nóng)民負(fù)擔(dān)已成為國家與農(nóng)民關(guān)系中的巨大障礙，并影響到了國家政治的穩(wěn)定性。從農(nóng)民方面講，不僅是負(fù)擔(dān)難以承受，而且鄉(xiāng)村干部太壞。從國家方面講，來自農(nóng)村的稅收只占國家財政收入很少的部分，國家早已具備以工哺農(nóng)的財政條件。從縣鄉(xiāng)村三級來說，收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)不僅成了所有工作的重心和難度最大的工作，而且收取稅費(fèi)風(fēng)險極大，出了問題（比如出現(xiàn)集體上訪，自殺事件，等等）縣鄉(xiāng)村三級都得負(fù)責(zé)任，甚至有一些人會丟掉烏紗帽。在農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的10多年時間，農(nóng)村干群關(guān)系越來越緊張，農(nóng)民由對“做壞事”的鄉(xiāng)村干部的不滿日漸上升到對自下而上各種力量的不滿，干群關(guān)系的緊張演變成國家與農(nóng)民關(guān)系的緊張。這個過程中，政治的合法性極快地流失，情緒性的惡性事件極快地增多。國家就必須要有一個斷然地處理和解決這種緊張關(guān)系的措施。

　　國家采取的斷然措施是稅費(fèi)改革。稅費(fèi)改革的目標(biāo)一是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，二是規(guī)范農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)本身是有道理的，原因是農(nóng)村有復(fù)雜的公共品供給的需要，且國家難以為農(nóng)民提供如此復(fù)雜多樣的公共品供給。另外一個原因是農(nóng)民從來不認(rèn)為不應(yīng)該負(fù)擔(dān)稅費(fèi)，而是認(rèn)為稅費(fèi)太重，而且鄉(xiāng)村干部太貪，鄉(xiāng)村在農(nóng)民負(fù)擔(dān)中層層加碼。

　　一旦啟動稅費(fèi)改革，就難以停在某個地方，因為農(nóng)民負(fù)擔(dān)中，農(nóng)民不只是認(rèn)為負(fù)擔(dān)過重和負(fù)擔(dān)不規(guī)范，而且農(nóng)民有辦法來與收取稅費(fèi)的鄉(xiāng)村干部討價還價，有時間與鄉(xiāng)村干部玩捉迷藏�；蛘哒f，在現(xiàn)代高流動的社會中，在2億多戶真正的小農(nóng)身上，國家缺少一個有效與農(nóng)民打交道的組織體系。也就是說，稅費(fèi)改革后，減輕且規(guī)范了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但如果有人不愿交納稅費(fèi)而與鄉(xiāng)村干部玩捉迷藏，國家能拿這些人怎么辦？規(guī)范且減輕了的農(nóng)民負(fù)擔(dān)也就是每戶百十元錢，而玩捉迷藏游戲?qū)τ趪�家的成本極高。且有一戶不交，就立即會有10戶不交，最終大家都沒有交納稅費(fèi)積極性，都東躲西藏，都推推攘攘，國家收稅費(fèi)的成本就高了。

　　也因此，稅費(fèi)改革進(jìn)行不到兩年，中央就決定取消農(nóng)業(yè)稅，取消一切面向農(nóng)民的收稅收費(fèi)。國家因為缺乏向農(nóng)民收稅的組織手段，又因為過去10多年收稅收費(fèi)造成的國家與農(nóng)民關(guān)系的緊張，國家最終采取了取消農(nóng)業(yè)稅的斷然措施。

　　國家不止是取消了農(nóng)業(yè)稅，而且國家不斷增加對農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付，如合作醫(yī)療、義務(wù)教育、最低社會保障；
如建自來水、建沼氣，尤其是建設(shè)鄉(xiāng)村道路；
如糧食直補(bǔ)、種子補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼，等等。

　　國家采取以上行動具有財政基礎(chǔ)。最近10年中央財政能力快速增加，來自城市和工商業(yè)的稅收大幅增長，使國家有能力為農(nóng)村提供更多補(bǔ)貼。同時國家也必須修補(bǔ)過去10多年因為農(nóng)民負(fù)擔(dān)而造成的國家與農(nóng)民之間的緊張關(guān)系，修補(bǔ)取消農(nóng)業(yè)稅前讓人后怕的干群關(guān)系。中國是一個有著九億農(nóng)民，農(nóng)民占中國人口大多數(shù)的國家。農(nóng)民與國家的關(guān)系緊張，農(nóng)民與縣鄉(xiāng)村組織的關(guān)系緊張意謂著什么，是誰都清楚不過的事情。稅費(fèi)改革以來，農(nóng)民獲得了實惠，干群關(guān)系緩和了，農(nóng)民對中央充滿了感激之情，國家權(quán)力在農(nóng)村的合法性大為增加，持續(xù)多年的關(guān)于農(nóng)村和農(nóng)民問題的悲觀論調(diào)一掃而空。從政治上講，稅費(fèi)改革獲取了完全的成功：雖然國家拿出了一些財政資金向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付，這點轉(zhuǎn)移支付與九億農(nóng)民對國家的感恩和政治支持相比，就真是算不得什么。

　　二

　　稅費(fèi)改革及取消農(nóng)業(yè)稅，不只是國家減少了來自農(nóng)民的農(nóng)業(yè)稅收，而且鄉(xiāng)村不再能收取“三提五統(tǒng)”，不再能集資建設(shè)公共品工程，不再能調(diào)用義務(wù)工從事公益勞動。取消農(nóng)業(yè)稅和一切面向農(nóng)民的收稅收費(fèi)，不只是改變了政治的邏輯，而且改變了治理的邏輯。

　　取消了農(nóng)業(yè)稅及面向農(nóng)民的其他收稅收費(fèi)，之后依靠這些面向農(nóng)民所收稅費(fèi)而運(yùn)轉(zhuǎn)的一整套機(jī)制和機(jī)構(gòu)就成為問題，鄉(xiāng)村治理就面臨危機(jī)。

　　取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，國家減少了來自農(nóng)業(yè)稅的收入，國家不要這筆收入了。且國家再拿出財政資金來彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)村因為取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)而減少的收入。但國家沒有（也不太可能？）拿出足夠彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)村因為取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)而減少的收入。且國家希望借縣鄉(xiāng)村在取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后收入不足的時機(jī)來改革縣鄉(xiāng)村體制，以稅費(fèi)改革來倒逼鄉(xiāng)村體制改革：縣鄉(xiāng)村三級沒有錢，你們不撤并機(jī)構(gòu)、裁減人員，不合村并組、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，不將七站八所推向市場，不取消村民小組長，看你能怎么辦？

　　因此，在取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后，國家向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付持續(xù)地增加了，但卻沒有給到縣鄉(xiāng)村三級，而是盡可能地直接給到農(nóng)民手中：直補(bǔ)即直接補(bǔ)給農(nóng)戶。發(fā)展中國家有一個扶貧瞄準(zhǔn)率低的問題，即自上而下的扶貧款往往只有20%能夠到真正需要扶貧的貧困人口手中。中國所有農(nóng)民都是貧困人口，國家按種田畝數(shù)，每畝補(bǔ)貼40元，直接將存折發(fā)到農(nóng)戶手中，這個瞄準(zhǔn)率就高得異乎尋常。

　　但這只是問題的一個方面，另一方面，中國農(nóng)村情況千差萬別，不同地區(qū)的不同農(nóng)民需要完全不同的公共品，而不只是上面補(bǔ)貼的一點扶貧款。公共品之所以重要，是因為個人無法獨(dú)立解決。如果缺少公共品，農(nóng)民的生產(chǎn)生活就會受到嚴(yán)重影響，因公共品不足造成的損失，就不是一般的農(nóng)民個人所可以承受得了的。而正是在公共品供給上面，不同地區(qū)及不同人群需求的差異極大，高高在上的國家不可能有能力為全國農(nóng)村提供千差萬別的公共品，國家只能為農(nóng)民提供標(biāo)準(zhǔn)化的可操化的物品，如按田畝計算的糧食直補(bǔ)。再如義務(wù)教育，再如合作醫(yī)療（這就要弱一點了），再如最低社會保障。但到了最低社會保障這里，標(biāo)準(zhǔn)化及可操作性就存在了問題，因為缺少一個最低收入的客觀標(biāo)準(zhǔn)，且由誰來判斷不同農(nóng)戶的收入水平高低？如何計算得出農(nóng)戶收入的高低？

　　國家如何為農(nóng)村提供公共品？國家為農(nóng)村修建鄉(xiāng)村道路？如何去修？按什么標(biāo)準(zhǔn)去修？國家為農(nóng)村提供土地整理？誰去整理？按什么標(biāo)準(zhǔn)在何處整理？國家為農(nóng)民提供自來水服務(wù)？按什么標(biāo)準(zhǔn)如何提供？國家為農(nóng)業(yè)建設(shè)水利設(shè)施？是建大水利？或修小水利？誰來決定歸誰受益，如何計算收益？等等。簡單地說，在農(nóng)村對公共品需求極其多樣的情況下，國家根本無力理解農(nóng)村對公共品需求的多樣化狀況，因此，國家必須要有一個讓農(nóng)民表達(dá)出對公共品需求偏好的機(jī)制。國家沒有能力撇開地方政府和農(nóng)民群體而直接來為農(nóng)民提供生產(chǎn)生活所需的各種公共品，即使是國家有很多錢且愿意出很多錢來建設(shè)農(nóng)村的公共品。

　　因此，要解決農(nóng)村公共品供給的問題，必須給農(nóng)村社會內(nèi)部表達(dá)對公共品需求偏好的機(jī)會，必須將農(nóng)民組織起來。國家既不能只給農(nóng)戶以直補(bǔ)，也不能以為只有國家才能解決農(nóng)村公共品的供給問題，及事實上國家根本沒有能力解決農(nóng)村復(fù)雜多樣的公共品供給問題。國家必須將對農(nóng)村公共品的財政投入，投入到一個農(nóng)民有能力表達(dá)出對公共品需求偏好的機(jī)制中。

　　在當(dāng)前農(nóng)村人財物外流，農(nóng)村內(nèi)生組織能力嚴(yán)重缺失的情況下，離開了鄉(xiāng)村組三級組織，離開了“七站八所”的技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)，離開了集體經(jīng)濟(jì)組織基本的能力，農(nóng)民就不可能真正內(nèi)生地組織起來表達(dá)自己對公共品的需求偏好，農(nóng)民就無能力防止在公共品建設(shè)中的搭便車行為，農(nóng)民就只能以私人品來替代公共品。

　　換句話說，取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后，再通過鄉(xiāng)村體制改革，削弱了鄉(xiāng)村組三級，則即使國家給農(nóng)村更多的財政轉(zhuǎn)移支付，這些財政轉(zhuǎn)移支付資金要么只是成了直補(bǔ)到戶的資金，要么不能用在農(nóng)民真正需要的公共品建設(shè)上面。農(nóng)村因此在取消農(nóng)業(yè)稅后，反而在公共品供給上出現(xiàn)了更為嚴(yán)重的不足與困境，農(nóng)民在生產(chǎn)和生活上因為公共品供給的這種困境，而會遭受巨大損失，這些損失加起來甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了農(nóng)民從取消農(nóng)業(yè)稅中所獲收益。舉例來說，在汝南農(nóng)村，因為取消了義務(wù)工，排澇水溝不能及時得到清理，而致全村莊稼常被大面積受澇而死。荊門農(nóng)村因為大水利無法使用，農(nóng)戶不得不家家戶戶打機(jī)井，機(jī)井灌溉不僅成本很高，而且風(fēng)險很大。在全國農(nóng)村，到處存在的情況是農(nóng)戶住房建得很好，村莊環(huán)境卻極端糟糕。等等。

　　三

　　也就是說，從治理的角度看，取消農(nóng)業(yè)稅后，國家為農(nóng)民出了很多錢，鄉(xiāng)村為改革受到了很大損失（大量鄉(xiāng)村干部被裁減，機(jī)構(gòu)被合并或取消），農(nóng)民在生產(chǎn)和生活上遭受了高于來自中央財政轉(zhuǎn)換支付收益的損失。而在政治上，取消農(nóng)業(yè)稅的確從根本上改革變了國家與農(nóng)民的關(guān)系，從根本上緩和了干群關(guān)系。

　　問題是，稅費(fèi)改革的政治邏輯如果長期脫離治理邏輯，農(nóng)民雖然可以不斷從中央得到直補(bǔ)的好處，卻總是遭受因公共品供給不足而帶來的巨大損失，這個政治邏輯最終就可能因為缺少治理的基礎(chǔ)，而導(dǎo)致新的政治困境。

　　取消農(nóng)業(yè)稅的政治邏輯與治理邏輯是如此不同，就提醒我們在評論當(dāng)前中國農(nóng)村的改革時，不能僅僅站在一個角度，而要有更為廣闊和綜合的視野。

　　2007年8月18日上午于山東青州

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